9.1 Sammendrag

9.1.1 Innledning

For personlige aksjonærer beskattes aksjeinntekter etter aksjonærmodellen. Dette gjelder også aksjeinntekter fra utenlandske selskap. Aksjonærmodellen innebærer at den delen av utbytte og gevinster på aksjer (aksjeinntekter) som overstiger det som tilsvarer en risikofri rente (skjermingsfradraget), skattlegges som alminnelig inntekt hos personlige aksjonærer.

Selskap som eier aksjer i andre selskap omfattes i mange tilfeller av fritaksmetoden. Etter fritaksmetoden unntas selskap som hovedregel fra skatt på aksjeinntekter. Fritaksmetoden gjelder i en rekke tilfeller også for grenseoverskridende aksjeinntekter.

Dersom selskapet er etablert i et lavskatteland og minst halvparten av selskapets andeler eller kapital direkte eller indirekte eies eller kontrolleres av norske skattytere, vil de norske eierne skattlegges etter NOKUS-reglene (Norsk-Kontrollert Utenlandsk Selskap). NOKUS-reglene innebærer at de norske eierne beskattes løpende etter norske regler for sin andel av inntekt opptjent i det utenlandske selskapet.

Ved utdeling fra norske selskap til aksjonærer i utlandet skal det svares kildeskatt til Norge. Skattesatsen er 25 pst., men satsen er redusert i en rekke skatteavtaler. Hvis aksjonæren er hjemmehørende i EØS, gjelder fritaksmetoden og aksjonærmodellen. Det vil si at det ikke svares kildeskatt hvis den utenlandske aksjonæren er et selskap som omfattes av fritaksmetoden, mens personlige aksjonærer kan kreve fradrag for skjerming i kildeskatten.

Skatteutvalget drøfter behovet for endringer i beskatningen av grenseoverskridende aksjeinntekter. I den forbindelse viser de til at det i utgangspunktet er ønskelig å praktisere et konsekvent residensprinsipp. De peker også på at overskuddsflytting og uthuling av det norske skattegrunnlaget er en av hovedutfordringene ved dagens selskapsskatt. En konsekvent praktisering av residensprinsippet ved beskatning av aksjeinntekter ville kreve at norske aksjonærer beskattes løpende for inntekter som opptjenes i utenlandske selskap. Utvalget erkjenner at dette ikke er realistisk, men mener det likevel er grunn til å vurdere endringer i beskatningen av grenseoverskridende aksjeinntekter for å bidra til økt likebehandling av norske eieres investeringer utenlands og innenlands. Hensynet til å redusere mulighetene til overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget tilsier også innstramming i reglene. De peker videre på at mulige innstramminger i reglene må avveies mot administrative hensyn. I tillegg begrenses handlingsrommet av internasjonale forpliktelser, først og fremt gjennom EØS-avtalen.

Utvalget foreslår enkelte endringer i fritaksmetoden, aksjonærmodellen og NOKUS-reglene. Videre foreslår de å oppheve reglene om kildeskatt på utgående utbytter. I dette kapitlet vurderes utvalgets forslag til endringer i beskatningen av grenseoverskridende aksjeinntekter.

9.1.2 Fritaksmetoden

Fritaksmetoden innebærer at selskap som hovedregel unntas fra skatt på utbytte og gevinster på aksjer, samtidig som det ikke gis fradrag for tilsvarende tap. Hensikten er å hindre at aksjeinntekter beskattes flere ganger i eierkjeder (kjedebeskatning). Som utvalget peker på, kan fritaksmetoden komme til anvendelse på aksjeinntekter fra utenlandske selskap selv om skattenivået i det utenlandske selskapets hjemland er vesentlig lavere enn det norske skattenivået. Dette kan gi insentiver til å investere i utlandet i stedet for i Norge.

Departementet ser at en overgang fra fritaksmetoden til å gi kredit for selskapsskatt betalt av det utenlandske datterselskapet, kan bidra til økt likebehandling av norske eieres investeringer utenlands og innenlands. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at en overgang fra fritaksmetoden til å gi kredit for selskapsskatt i underliggende selskap, vil komplisere regelverket. Det vil særlig være vanskelig å utforme et praktikabelt system som kan virke innenfor EØS. Departementet viser også til at fritaksmetoder er den vanligste metoden for å unngå kjedebeskatning av grenseoverskridende utbytter internasjonalt. Departementet mener på denne bakgrunn at fritaksmetoden bør videreføres for grenseoverskridende aksjeinntekter.

Departementet er enig med utvalget i at det kan være grunn til å vurdere enkelte endringer i fritaksmetoden. Et viktig hensyn ved utformingen av regelverket er å motvirke uønskede tilpasninger. Departementet deler utvalgets oppfatning av at reglene som skal hindre at inntekter opptjent i lavskatteland kanaliseres via selskap i EØS-land, bør være så strenge som EØS-retten tillater. Departementet vil derfor følge med på utviklingen i EØS-retten og løpende vurdere om regelverket kan strammes inn.

Departementet er videre enig med utvalget i at det bør innføres en regel som avskjærer fritaksmetoden for utbytte der det utdelende selskapet har fått fradrag for utdelingen. Departementet fremmer forslag om en slik regel i skatteopplegget for 2016, jf. punkt 7.3 i Prop. 1 LS (2015–2016). Denne regelen skal motvirke tilpasninger ved bruk av hybride instrumenter. Det vises til punkt 8.6.4 i Skattemeldingen for en nærmere omtale.

For at utenlandske selskap skal omfattes av fritaksmetoden må de tilsvare en av de norske selskapstypene som omfattes av fritaksmetoden. Departementet er enig med utvalget i at vurderingen av om et utenlandsk selskap tilsvarer norske selskap, kan være komplisert. Det bør derfor vurderes om reglene kan forenkles på dette punkt. Utvalget foreslår at det utredes mulige løsninger der selskap hvor eierne har et begrenset ansvar for selskapets forpliktelser, skal omfattes av fritaksmetoden. Departementet vil vurdere slike løsninger med sikte på å forenkle reglene.

Departementet vil også i forbindelse med den videre oppfølgingen av utvalgets innstilling, vurdere om kravet til eierandel og eiertid for porteføljeinvesteringer utenfor EØS bør oppheves.

9.1.3 Aksjonærmodellen

Departementet er enig med utvalget i at hensynene bak aksjonærmodellen kan tilsi at den ikke skal gjelde for investeringer i lavskatteland. Utvalget begrunner i tillegg forslaget om å begrense aksjonærmodellen til å gjelde aksjeinntekter fra norske selskap og selskap som er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet i EØS, med at aksjonærmodellen er mer krevende å administrere for utenlandske aksjer.

SKD legger i sin høringsuttalelse til grunn at utvalgets forslag vil medføre at regelverket blir ytterligere utfordrende å praktisere både for skattyterne og Skatteetaten, mens NHO peker på at det er aksjonærene som må beregne og kreve skjermingsfradrag og dermed bærer de største administrative byrdene.

Høringsuttalelsene indikerer at utvalgets forslag ikke vil innebære en forenkling, men heller komplisere regelverket. Etter departementets syn må hensynene for å begrense aksjonærmodellens anvendelse på grenseoverskridende aksjeinntekter, avveies mot de administrative konsekvensene av en slik endring. Departementet mener det er behov for å klargjøre de administrative konsekvensene av forslaget bedre før det tas endelig stilling til om den foreslåtte endringen bør gjennomføres.

9.1.4 NOKUS (norsk-kontrollert utenlandsk selskap)

Departementet er enig med utvalget i at vektleggingen av ulike formål vil være styrende for utformingen av NOKUS-reglene. Departementet er videre enig i at residensprinsippet og nøytralitetshensyn tilsier at NOKUS-reglene bør ha et bredt anvendelsesområde.

Departementet erkjenner at de norske reglene er mer vidtrekkende enn hva som er vanlig i mange andre land. Det skyldes særlig at NOKUS-reglene ikke har et generelt unntak for aktive inntekter. At de norske reglene i en viss utstrekning også inkluderer aktive inntekter, må imidlertid ses på bakgrunn av det prinsipielle utgangspunktet. I det norske skattesystemet har residensprinsippet hatt sterkere forankring enn i mange andre land, og vidtrekkende NOKUS-regler er et utslag av dette. Skattesystemer som i større grad baserer seg på territoriell beskatning, vil, innenfor slike regler, være mer opptatt av å hindre omgåelser enn av å sikre nøytralitet (dvs. at investeringer i utlandet skattlegges på samme nivå som nasjonale investeringer).

Departementet mener likevel det er grunnlag for å vurdere hensynene bak NOKUS-reglene på nytt. Hensynet til at norske eieres investeringer i lavskatteland blir beskattet på samme nivå som investeringer i Norge taler for en innstramming i reglene. Hensynet til å ha gode skattevilkår for norske selskap i utlandet og samordning av norske regler mot internasjonal praksis taler for en oppmykning (generelt unntak for aktive inntekter).

Departementet vil utrede NOKUS-reglene nærmere og tar sikte på å sende et forslag på høring. Et viktig mål for dette arbeidet er å gjøre reglene mer praktikable. Det vil også bli vurdert om dagens skille mellom aktive og passive inntekter er hensiktsmessig. Departementet viser videre til at CFC-regler (int. betegnelse) inngår som et eget tiltakspunkt i OECDs arbeid mot overskuddsflytting mv.

9.1.5 Utgående aksjeinntekter

Utvalget foreslår å oppheve reglene om kildeskatt til aksjonærer hjemmehørende i normalskatteland. De viser til at kildeskatten medfører at den effektive beskatningen av egenkapitalfinansierte investeringer i Norge er høyere enn selskapsskatten skulle tilsi. For utbytter utdelt til lavskatteland mener utvalget at kildeskatten bør beholdes fordi en bør unngå å stimulere til eierskap fra slike jurisdiksjoner, og av hensyn til at Norge ikke skal benyttes som gjennomstrømmingsland.

Departementet er enig med utvalget i at en opphevelse av kildeskatten på utbytte kan ha positiv virkning på investeringene i Norge. Dersom kildeskatten er høyere enn utbyttebeskatningen i aksjonærens hjemland og aksjonæren dermed ikke får kredit for hele kildeskatten i skatt betalt i hjemlandet, vil en opphevelse av kildeskatten føre til en lavere samlet skattebelastning og dermed gi insentiver til å investere i Norge.

Kildeskatten på utbytte ble omtalt av Skauge-utvalget, men utvalget foreslo ingen endringer i reglene. Ved innføring av fritaksmetoden ble det lagt vekt på å unngå at Norge kan bli benyttet som gjennomstrømmingsland for inntekter fra lavskatteland, og å oppheve kildeskatten ville være å overføre skattegrunnlag til utlandet. Videre ble det påpekt at opphevelse av kildeskatten ville stimulere til eierskap fra lavskattejurisdiksjoner. Det ble lagt vekt på at fritaket for kildeskatt på utbytte til selskap hjemmehørende innenfor EØS ikke burde gå lenger enn det Norge er forpliktet til etter EØS-avtalen.

Etter departementets vurdering er det ikke noe som tilsier at risikoen for at Norge benyttes som gjennomstrømmingsland er blitt mindre siden innføring av fritaksmetoden. Kanalisering av inntekter gjennom land som enten ikke skattlegger slike inntekter eller hvor skatteavtalesatsen er redusert, er også identifisert som et sentralt ledd i de skatteplanleggingsteknikkene som er beskrevet i BEPS-prosjektet.

Departementet mener det er viktig at Norge har et regelverk som så langt det er mulig forhindrer at Norge kan benyttes som gjennomstrømmingsland i forbindelse med overskuddsflytting. Norge deltar i internasjonalt skattesamarbeid gjennom bl.a. OECD og FN, herunder BEPS-prosjektet, og har gjennom dette et ansvar for ikke å bidra til at det skapes muligheter for skattetilpasninger som berører andre lands skattegrunnlag. En avgrensning i kildeskatten mot lavskatteland vil ikke være tilstrekkelig siden en i gjennomstrømmingstilfeller like gjerne vil ha som mål å få inntekter hjem til en aksjonær hjemmehørende i et høyskatteland.

Etter departementets syn bør gjeldende regler for kildeskatt på utbytte opprettholdes for å ha mulighet til å motvirke særlige tilfeller av gjennomstrømming. Med utgangspunkt i en skatteplikt etter intern rett kan kildeskatten reduseres, eller eventuelt frafalles, i skatteavtale for å unngå økonomisk dobbeltbeskatning, etter nærmere vurdering og forhandling med aksjonærens hjemstat. Sammen med det arbeidet som gjøres i BEPS-prosjektet for å styrke skatteavtalebestemmelser som skal hindre såkalt «treaty shopping», vil Norge ha et godt grunnlag for å hindre skattetilpasninger for utbytteutbetalinger som uten kildeskatt vil bli helt skattefrie.

Departementet viser i denne sammenheng til at de aller fleste land har regler om kildeskatt på utbytte i sin interne rett. Det er vanlig med kildeskatt på 10–30 pst. av utbetalt utbytte. De fleste land setter imidlertid ned kildeskatten i sine skatteavtaler med andre land. Dette er også den praksis Norge følger ved inngåelse av skatteavtaler.

Utvalget peker videre på at kildeskatt i mange tilfeller medfører unødvendig administrasjon ved at det må trekkes kildeskatt ved utdeling, som aksjonæren deretter kan søke om å få refundert. Departementet er enig med Skattedirektoratet i at utvalgets forslag neppe vil medføre betydelige administrative forenklinger når kildeskatten opprettholdes for utbetalinger til aksjonær i lavskatteland. For utbytte som utdeles til aksjonærer bosatt i utlandet, vil det utdelende selskap fortsatt måtte holde tilbake kildeskatt, ev. etter kildeskattesatsen i skatteavtale. Deretter må aksjonæren kreve refusjon av ev. for høy tilbakeholdt kildeskatt, og dokumentere at han ikke er bosatt i et lavskatteland.

Samlet sett mener departementet at gjeldende regler for kildeskatt på utbytte i tilstrekkelig grad tar hensyn til investeringer i Norge, samtidig som de gir grunnlag for å hindre skattetilpasninger. Det foreligger derfor ikke tungtveiende grunner til å endre gjeldende regler for kildeskatt på utbytte utdelt til aksjonær hjemmehørende i utlandet.

9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at NOKUS-reglene er mer vidtrekkende enn hva som er vanlig i mange andre land. Komiteen viser videre til at regjeringen ønsker å utrede NOKUS-reglene nærmere, og at det tas sikte på å sende et forslag på høring med tanke på å gjøre reglene mer praktikable. Komiteen tar for øvrig beskrivelsen til etterretning.