Nærings- og fiskeridepartementet

Riksrevisjonens undersøkelse av fiskeriforvaltningen i Nordsjøen og Skagerrak

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om reguleringene, kontrollen og samarbeidet med EU bidrar til å sikre en bærekraftig fiskeriforvaltning i Nordsjøen og Skagerrak. Undersøkelsen omfatter hovedsakelig perioden 2013–2016.

Flere økonomisk og økologisk viktige arter har sin naturlige utbredelse i hav- og kystområdene i Nordsjøen og Skagerrak. Mange fiskebestander var i svært dårlig forfatning på 1970- og 1980-tallet, men strengere reguleringer og kontroll har bidratt til gjenoppbygging. Bestandene av hvitfisk har imidlertid ikke økt vesentlig, og noen arter er sårbare eller truet.

Omfanget av fisket har stor betydning for bærekraftig utvikling av fiskebestandene. Myndighetene har omfattende muligheter til å regulere fisket gjennom å fastsette kvoter eller andre begrensninger for fisket. Norge deler mange av fiskebestandene i Nordsjøen og Skagerrak med EU. Samarbeidet med EU er derfor helt nødvendig for å sikre bærekraftig forvaltning. Også god kontroll med fisket er en viktig forutsetning. I Nordsjøen og Skagerrak er ulovlig utkast av uønsket fangst en særlig utfordring.

Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet har det overordnede ansvaret for å regulere og kontrollere fisket. Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for samarbeidet med EU. Kystvakten har ansvar for å kontrollere fisket til sjøs.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• havrettskonvensjonen (United Nations Convention of the Law of the Sea)

• fiskeriavtalen med EU (Avtale av 27. februar 1980 mellom Norge og det Europeiske Økonomiske Fellesskap om fiskerier)

• konvensjonen om biologisk mangfold og lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven)

• lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), Innst. O nr. 45 (2007–2008) og lovens forskrifter

• lov om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalgslagslova) med forskrifter

• lov om kystvakten (kystvaktloven)

• Meld. St. 37 (2012–2013) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Nordsjøen og Skagerrak og Innst. 502 S (2012–2013)

• Meld. St. 15 (2014–2015) Noregs fiskeriavtalar for 2015 og fisket etter avtalane i 2013 og 2014, og Innst. 256 S (2014–2015)

• Prop. 1 S (2015–2016) Nærings- og fiskeridepartementet og Prop. 1 S (2015–2016) Forsvarsdepartementet

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet ved brev 13. januar 2017. Departementet har i brev til Riksrevisjonen av 13. februar 2017 gitt kommentarer til rapporten og har formidlet synspunkter fra Forsvarsdepartementet om Kystvaktens kontroll. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Dokument 3:9 (2016–2017).

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet av 8. mars 2017 og statsrådens svar av 22. mars 2017 følger som vedlegg til Dokument 3:9 (2016–2017).

Hovedfunn

• Norge og EU samarbeider om forvaltning av mange av de felles fiskebestandene, men flere spørsmål om felles forvaltning og regelverk er fortsatt ikke løst.

• Fiskerimyndighetene har lagt for lite vekt på forvaltningen av kystbestandene.

• De samlede kontrollressursene blir ikke utnyttet godt nok.

  • Nærings- og fiskeridepartementet har for svak oppfølging av fiskesalgslagenes kontroll

  • Fiskeridirektoratets kontroll er ikke tilstrekkelig målrettet

  • Samarbeidet om kontroll av vekter og veiing er ikke godt nok

• Norge og EU samarbeider ikke godt nok om kontroll med fisket.

• Arbeidet med å forenkle fiskeriregelverket har gitt få resultater.

Riksrevisjonens merknader

Norge og EU samarbeider om forvaltning av mange av de felles fiskebestandene, men flere spørsmål om felles forvaltning og regelverk er fortsatt ikke løst

Fiskeriforvaltningen skal være bærekraftig, og Norge og EU skal ifølge havrettskonvensjonen og fiskeriavtalen samarbeide for å sikre forsvarlig forvaltning av felles fiskebestander i Nordsjøen og Skagerrak. Norge og EU inngår årlige avtaler om størrelsen på kvoter (maksimalt tillatt fiske) for flere felles bestander og fordeler kvotene mellom seg. Det internasjonale råd for havforskning anbefaler størrelsen på kvotene. Undersøkelsen viser at Norge og EU stort sett følger anbefalingene og i hovedsak fisker innenfor de avtalte kvotene. De bestandene som forvaltes felles, er bærekraftige.

Norge og EU er ikke enige om forvaltningen av enkelte fellesbestander. Dette betyr at EU og Norge fastsetter kvoter eller andre reguleringer hver for seg. Uten et bedre samarbeid er det risiko for at Norge og EU samlet ikke iverksetter reguleringstiltak i tråd med vitenskapelig rådgiving. Omforente forvaltningsplaner skal bidra til langsiktig og forutsigbar forvaltning. Undersøkelsen viser at mange av forvaltningsplanene for bestandene som forvaltes felles, enten mangler eller ikke er oppdaterte. Både Norge og EU ønsker nye forvaltningsplaner, men ulike tilnærminger til hvordan en bærekraftig forvaltning skal utformes, gjør det vanskelig for partene å bli enige.

Norge og EU er gjennom rammeavtalen forpliktet til å harmonisere regelverket for fisket av fellesbestandene så langt som mulig. Norge har lenge hatt forbud mot utkast av fisk, mens EU innfører ilandføringsplikt gradvis fra 2016 til 2019. Norge har vært pådriver for denne endringen og ønsker i tillegg tekniske reguleringer for å redusere risikoen for ulovlig utkast. Det er fortsatt vesentlige ulikheter i regelverket.

Riksrevisjonen er innforstått med at beslutningssystemet i EU er komplisert, og at dette kan gjøre det vanskelig for Norge og EU å bli enige om en rekke viktige spørsmål. Riksrevisjonen merker seg at Norge har arbeidet for å etablere felles forvaltningsplaner og et harmonisert regelverk i Nordsjøen og Skagerrak. Reformen av EUs felles fiskeripolitikk åpner imidlertid for et mer effektivt samarbeid om fiskeriforvaltning, blant annet ved at tiltak kan foreslås regionalt.

Fiskerimyndighetene har lagt for lite vekt på forvaltningen av kystbestandene

Havrettskonvensjonen forplikter Norge til å gjennomføre tiltak som opprettholder og gjenoppbygger fiskebestander. Undersøkelsen viser at Fiskeridirektoratet følger løpende med på fisket og har et godt system for å involvere næringen og miljøorganisasjonene i arbeidet med reguleringene. Direktoratet og Nærings- og fiskeridepartementet forsøker å ivareta både næringens behov for tilgang til fiskeressursene og hensynet til å bygge opp bestandene. I enkelte tilfeller innebærer dette at anbefalte reguleringstiltak ikke blir iverksatt.

Forvaltningen skal legge til grunn føre-var-prinsippet, en økosystembasert tilnærming og være basert på kunnskap. Fisket av leppefisk har økt betydelig etter 2006, som følge av stor etterspørsel etter fisk til å rense lus fra oppdrettsfisk. Undersøkelsen viser at det er lite kunnskap om hvordan dette fisket påvirker økosystemene. Det blir stilt krav til fredningstid og minstemål, men fisket av leppefisk ble ikke regulert med kvoter før i 2016.

Bestandene av kysttorsk og kystbrisling er redusert. Kystbrisling ble i 2015 ført opp som nær truet på Artsdatabankens rødliste. Fiskeridirektoratet vurderer at tilstanden til kysttorsk er dårlig. Bestandene av kystbrisling og kysttorsk er ikke regulert med egne kvoter, og forslag om strengere reguleringer er bare delvis fulgt opp av departementet.

Overvåkningen skal intensiveres når det er bekymring for en bestand. Undersøkelsen viser at Havforskningsinstituttet gjennomfører årlige tokt for å overvåke de økonomisk viktigste fiskebestandene. Det er samtidig behov for bedre kunnskap for å kunne bygge opp flere av bestandene, særlig kystbestandene, og å få på plass en økosystembasert forvaltning. Nedgangen i bestanden av kystbrisling har redusert dens økonomiske betydning, og dermed også oppmerksomheten i overvåkning og forvaltning.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at fiskerimyndighetene ikke har fulgt godt nok med på den store økningen i leppefisket, og at nedgangen i bestandene av kysttorsk og kystbrisling ikke har vært fulgt opp godt nok med tiltak. Det er viktig at Nærings- og fiskeridepartementet sørger for å sikre god nok kunnskap til å kunne iverksette effektive reguleringstiltak av bestander hvor tilstanden er dårlig eller er usikker.

De samlede kontrollressursene blir ikke utnyttet godt nok

En troverdig og effektiv ressurskontroll er en forutsetning for god forvaltning av ressursene. Norge er gjennom internasjonale avtaler forpliktet til å håndheve fiskeriregelverket med effektiv overvåkning og kontroll. Fiskeridirektoratet skal prioritere målrettet kontroll og samarbeid på tvers av faglige myndigheter. Undersøkelsen viser at Fiskeridirektoratet har bygget opp et system for nasjonale risikovurderinger sammen med Kystvakten og fiskesalgslagene, og dette er et godt utgangspunkt for den risikobaserte kontrollen til de ulike kontrollmyndighetene.

Kystvakten er viktig for kontroll av redskap og ulovlig utkast av fisk. At Kystvakten er til stede på sjøen bidrar også til å forhindre brudd på regelverket. Kystvakten prioriterer å kontrollere pelagisk fisk som sild og makrell og har mindre oppmerksomhet på ulovlig utkast i fisket av torsk og sei i Sør-Norge. Nærings- og fiskeridepartementet er bekymret for kontrollen i sør fordi Kystvakten fra høsten 2016 har færre fartøyer til disposisjon i Nordsjøen og Skagerrak.

All omsetning av fisk skal skje gjennom et fiskesalgslag som i lov og forskrift er pålagt ressurskontrolloppgaver innenfor sine ansvarsområder. Undersøkelsen viser at salgslagene med ansvar for hvitfisk i Sør-Norge i praksis bare kontrollerer dokumenter som blir fylt ut når fisken blir omsatt. Etterlevelse av mange viktige bestemmelser i regelverket kan imidlertid bare kontrolleres ved stedlig kontroll. Salgslagene for hvitfisk bruker lite ressurser til denne type kontroll.

Fiskeridirektoratets vurdering er at salgslagene i sør ikke utfører sitt lovpålagte kontrolloppdrag fullt ut. Salgslagene skal inndra verdien av fangst ut over kvote, og i hovedsak bruke disse midlene til kontroll. Undersøkelsen viser at salgslaget med ansvar for pelagisk fisk inndrar betydelige midler, men bruker bare om lag 25 prosent til kontroll. Nærings- og fiskeridepartementet har ikke utdypet salgslagenes kontrolloppgaver og legger i sin oppfølging lite vekt på hvordan kontrollen utøves.

Salgslagene har en krevende dobbeltrolle som fiskernes representant og som myndighetsutøver i fiskerikontrollen. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet har så svak oppfølging av salgslagenes kontrollarbeid. Bedre avklaring av departementets forventninger til salgslagenes kontroll, og bedre samarbeid mellom salgslagene og Fiskeridirektoratet om stedlige kontroller, kan bidra til at kontrollressursene og -kompetansen utnyttes bedre og til å sikre likebehandling av fiskere.

Undersøkelsen viser at Fiskeridirektoratet har tilgang til mye data, men gjennomfører i for liten grad systematiske analyser av informasjonen for å identifisere fartøyer og anlegg der det er høy risiko for regelverksbrudd. Flere av Fiskeridirektoratets databaser er ikke hensiktsmessige som verktøy for risikobasert kontroll, men de er under utvikling.

Undersøkelsen viser at direktoratets kontroller i for liten grad bidrar til å avdekke regelverksbrudd på alle områder med høy risiko. Kontrollene gjennomføres i hovedsak på dagtid og utenom helg og i kommuner som ligger nær direktoratets regionkontorer. Dette kan gjøre det enkelt å tilpasse seg kontrollmønsteret. Fullkontroll av fangst fra store fartøy er ressurskrevende og er derfor en utfordring for direktoratet. Regionkontorene dekker fiskerier med forskjellig sesong, men utveksler likevel sjelden kontrollressurser.

Kontrollmetodene som Fiskeridirektoratet bruker oftest, avdekker sjelden brudd på regelverket etter at fisken er ført i land. Direktoratet har et mål om å gjennomføre flere omsetningskontroller som følger fisken gjennom hele verdikjeden. Undersøkelsen viser at Fiskeridirektoratets regionkontorer har ulik kapasitet og kompetanse til slike kontroller. Landingsforskriften stiller krav til journalføring på anleggene. Av hensyn til byrden dette påfører mottakene, har Nærings- og fiskeridepartementet fjernet kravene til å føre journal med lager og produksjon. Dette gjør det ifølge Fiskeridirektoratet vanskelig å gjennomføre omsetningskontroller. Departementet har heller ikke stilt krav om at industrianleggene skal ta prøver av fangsten, selv om det er stor risiko for at ikke all fangst av kvotebelagte arter blir registrert.

Undersøkelsen viser at Fiskeridirektoratet i liten grad systematisk oppsummerer og utnytter erfaringer fra kontrollaktiviteten til forbedring og læring. Direktoratet offentliggjør få resultater om kontroll av yrkesfiske, noe som kunne gjøre kontrollarbeidet mer synlig og dermed øke effekten av kontrollen.

Det er en krevende oppgave for Fiskeridirektoratet å avdekke feil og manipulering av vekter og veiing på fiskemottak. Fiskesalgslagene har gjennom landingsforskriften fått større ansvar for kontroll med vekter og veiing. Justervesenets uanmeldte kontroller på mottakene avdekker mange avvik. Et bedre samarbeid mellom Fiskeridirektoratet, Justervesenet og salgslagene kunne bidra til å utnytte kontrollressursene og kompetansen bedre.

Etter Riksrevisjonens oppfatning er Fiskeridirektoratets kontroller for forutsigbare. Flere systematiske analyser av tilgjengelige data, et bedre samarbeid mellom kontrollmyndighetene og mer varierte kontrollaktiviteter kan bidra til at kontrollressursene utnyttes mer effektivt, og at flere brudd på regelverket avdekkes. I denne sammenhengen er det viktig at Fiskeridirektoratet får tilgang til nødvendige opplysninger fra mottakene.

Riksrevisjonen forutsetter at Fiskeridirektoratet ferdigstiller de nye administrative registrene. Det er også viktig at Fiskeridirektoratet vurderer hvordan kontrollen skal innrettes dersom Kystvaktens aktivitet i Nordsjøen og Skagerrak reduseres fordi fartøyet som har gjennomført flest kontroller, er tatt ut av drift.

Norge og EU samarbeider ikke godt nok om kontroll med fisket

Norge skal samarbeide med myndighetene i andre land om kontroll. Norge og EU kan gjennom fiskeriavtalen fiske i hverandres soner, og samarbeid er derfor viktig for å ha god kontroll med fisket. Undersøkelsen viser at kontrollsamarbeidet med EU gjennom arbeidsgrupper hovedsakelig gjelder pelagiske fiskearter. EU og Norge har lite samarbeid om hvitfisk, der utkast er en særlig utfordring i Nordsjøen og Skagerrak. Norge samarbeider med andre kyststater bilateralt om kontroll, men har ikke et praktisk kontrollsamarbeid med EU. Norge er ikke en del av samarbeidet i EUs kontrollorgan, European Fisheries Control Agency (EFCA).

Norge og EU ble for 2016 og 2017 enige om å gå ut over det vitenskapelig anbefalte kvoterådet for arter der EUs ilandføringsplikt har trådt i kraft. Begrunnelsen er, forutsatt at fiskerne respekterer utkastforbudet, at mer fisk enn før vil bli ført til land. EUs tidligere utkastpåbud innebar et betydelig utkast av enkelte fiskearter. Manglende etterlevelse av utkastforbudet kan derfor føre til at fisket vil være høyere enn kvoterådet. Fiskeridirektoratet vurderer at det er stor risiko for utkast av fisk også i norske fiskerier. Verken Norge eller EU anslår og synliggjør omfanget av ulovlig utkast, og fisket kan derfor være høyere enn det som blir rapportert.

En bærekraftig felles forvaltning forutsetter at det foreligger en samlet oversikt over hvor store andeler av kvotene som blir utnyttet. Undersøkelsen viser at Norge og EU utveksler lite fangst-, kvote- og kontrollstatistikk og i liten grad oppsummerer informasjon om fjorårets fiske i de årlige avtalene.

Riksrevisjonen mener at lite informasjon om hverandres fiske og kontroll kan svekke tilliten til etterlevelse av avtalene og skape usikkerhet om beslutningsgrunnlaget for framtidige kvoter. I tillegg har Norge og EU ikke godt nok samarbeid om risikovurderinger og gjennomføring av kontroller. Dette kan bidra til at kontrollressursene ikke blir effektivt utnyttet. Riksrevisjonen har merket seg at Norge i fiskeriavtalen med EU for 2017 har uttrykt et ønske om tettere samarbeid med EFCA.

Arbeidet med å forenkle fiskeriregelverket har gitt få resultater

Undersøkelsen viser at fiskeriregelverket er omfattende og vanskelig å håndheve. Blant annet er det mange detaljerte bestemmelser, flere forskrifter som regulerer samme forhold, og ulike bestemmelser for samme fiskeslag i Nordsjøen og Skagerrak. Norske fiskerireguleringer foreligger bare på norsk. Dette gir risiko for at utenlandske fiskere ikke etterlever norsk regelverk. Rapporteringskravene i Skagerrak samsvarer ikke godt nok med de geografiske avgrensningene i reguleringene. Dette øker risikoen for at fiskerne ikke følger regelverket, og gjør kontrollen mer komplisert og ressurskrevende.

De fleste av Fiskeridirektoratets anmeldelser av brudd på regelverket gjelder ulovlig redskap i sjøen. Fiskeridirektoratet har ikke hjemmel til å destruere umerket redskap som det inndrar, og må derfor anmelde disse sakene. Dette betyr at Fiskeridirektoratet må bruke store ressurser på saker som senere blir henlagt.

Fiskeridirektoratet arbeidet med å forenkle regelverket siden 2013, men undersøkelsen viser at dette arbeidet har kommet kort og har så langt gitt få resultater. Fiskeriregelverket skal ivareta mange ulike hensyn. Etter Riksrevisjonens vurdering gjør et komplisert regelverk det vanskelig å effektivisere kontrollen med fisket.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Nærings- og fiskeridepartementet å:

• arbeide for å styrke samarbeidet med EU om forvaltningen av felles fiskebestander i Nordsjøen og Skagerrak gjennom å

  • enes om felles forvaltning

  • samarbeide tettere om fiskerikontroll

• vurdere tiltak for bedre forvaltning av kystbestander i Sør-Norge

• bidra til at kontrollmyndighetenes ressurser og kompetanse utnyttes bedre gjennom å

  • presisere salgslagenes kontrolloppgaver og styrke oppfølgingen av salgslagenes kontrollaktiviteter

  • sikre at Fiskeridirektoratet utnytter tilgjengelig informasjon til mer målrettet kontroll og styrker det operative samarbeidet mellom kontrollmyndighetene

  • sørge for at Fiskeridirektoratet gir næringen og allmennheten bedre informasjon om hovedresultater av kontrollene

• sørge for framdrift i arbeidet med å forenkle fiskeriregelverket

Departementets oppfølging

Fiskeriministeren viser i svarbrevet til at han er opptatt av å følge opp anbefalingene fra Riksrevisjonen.

Statsråden opplyser at departementet vil arbeide for å styrke samarbeidet med EU om fellesbestander som ikke er forvaltet felles. Det er planlagt at Norge og EU skal forhandle om revisjon av felles forvaltningsplaner i juni 2017. Dette arbeidet vil bli høyt prioritert fra norsk side. Fiskeriministeren framhever at det på grunn av EUs interne prosesser er en utfordring for Norge og EU å bli enige om mange spørsmål. Storbritannias utmelding av EU vil åpne oppfor drøftinger om en ny fordeling av fiskeressursene i området, og samarbeidet om forvaltningen vil endre seg betydelig.

Statsråden har merket seg Riksrevisjonens anbefaling om å samarbeide tettere med EU om fiskerikontroll og vil ta initiativ for å forsøke å forsterke kontrollsamarbeidet. Et første tiltak vil være å arbeide for å opprette en kontrollarbeidsgruppe for hvitfisk i Nordsjøen. Departementet vil samtidig arbeide for tettere kontakt med EUs organ for fiskerikontroll, EFCA.

Statsråden er enig i at kystbestandene ikke har vært like høyt prioritert i forvaltningen som de større bestandene, men at departementet de siste ti årene har lagt større vekt på å iverksette tiltak også overfor det kystnære fisket. Det har vært vanskelig å estimere omfanget av fritidsfisket, som er av stor betydning i de kystnære områdene. For å kunne gi grunnlag for mer målrettede tiltak er det igangsatt et prosjekt som skal utvikle metoder for å tallfeste hvor mye fritidsfisket utgjør. Statsråden viser videre til at regulering av leppefisk har vært under kontinuerlig utvikling siden 2011, men at det antakelig vil ta enda noen år før reguleringene har funnet sin endelige form. Oppbygging av mer kunnskap om bestandene er et viktig element i dette arbeidet. Fiskeriministeren vil be Fiskeridirektoratet merke seg Riksrevisjonens anbefaling om å prioritere forvaltningstiltak overfor kystbestander i Sør-Norge høyere enn i dag.

Fiskeriministeren viser til flere tiltak som skal bidra til å styrke kontrollen og utnytte kontrollressursene bedre:

• Fiskeridirektoratet vil øke den sjøgående aktiviteten i sør gjennom innsats fra overvåkningstjenesten og sjøtjenesten.

• Fiskeridirektoratet er i gang med omfattende digitaliseringsprosjekter og en satsing på analyse. Fiskeridirektoratet vil i løpet av 2017 etablere tverregionale grupper som skal jobbe med kontrolltiltak opp mot mottaksleddet. De nye datasystemene er også forventet å gi direktoratet bedre muligheter til å gi næringen og allmennheten god informasjon om resultatet av kontrollene.

• Departementet er i dialog med Fiskeridirektoratet om å styrke direktoratets tilsynsrolle overfor salgslagene. Riksrevisjonens rapport vil være et naturlig utgangspunkt når departementet starter sin oppfølging av salgslagenes ressurskontrollarbeid i samarbeid med Fiskeridirektoratet. Statsråden viser til at arbeidsgruppen som skal foreslå forenklinger i regelverket, vil ferdigstille arbeidet i løpet av 2017. Harmonisering av regelverket i Skagerrak og Nordsjøen er en viktig faktor i dette arbeidet.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.