1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Virusutbruddet – økonomiske konsekvenser og tiltak

Det vises i proposisjonen til at kommunene leverer noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag. Kommunene har gjort og gjør fortsatt en stor innsats for å bekjempe de helsemessige konsekvensene av koronapandemien, og skal samtidig sørge for at innbyggerne kan motta tjenestene de er avhengige av hver dag.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha en god og forutsigbar kommuneøkonomi.

Fra midten av mars til 7. april vedtok Stortinget i flere omganger økte bevilgninger til kommunesektoren på i alt 6,5 mrd. kroner. Stortinget har også anmodet regjeringen om å redusere arbeidsgiveravgiften i én termin med 4 prosentpoeng. Det innebærer en innsparing for kommunesektoren på om lag 2,2 mrd. kroner. Regjeringen følger opp anmodningen i revidert nasjonalbudsjett 2020.

De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet er omfattende, men det er fortsatt svært usikkert hvor store de vil bli. Regjeringen har stor forståelse for at kommunene og fylkeskommunene kjenner på en betydelig usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene i dagens situasjon.

I revidert nasjonalbudsjett 2020 foreslår regjeringen å øke bevilgningene til kommunesektoren med om lag 2,1 mrd. kroner. Dette inkluderer økte skjønnsmidler til fylkeskommunene med 1,5 mrd. kroner for tapte billettinntekter fra kollektivtrafikken, 350 mill. kroner som en del av tiltaksplanen for sårbare barn og unge, 140 mill. kroner til digitalisering i skolen, 80 mill. kroner til praksiskompensasjon for fastleger og 50 mill. kroner til smitteverns- og oppfølgingsarbeid for særlig utsatte grupper.

Regjeringens foreløpige vurdering av de økonomiske konsekvensene er at allerede vedtatte bevilgninger og forslagene til nye bevilgninger er sentrale tiltak for å redusere den økonomiske usikkerheten for kommunesektoren.

Regjeringen følger nøye med på utviklingen i kommunesektoren, og vil komme tilbake til Stortinget med nye tiltak hvis det er behov for det. For å få et enda bedre vurderingsgrunnlag har regjeringen tatt initiativet til å nedsette en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren.

Som følge av virusutbruddet har Stortinget ved behandlingen av Prop. 69 L (2019–2020) vedtatt en midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven. Loven gir blant annet hjemmel for utvidete frister for å avlegge revisjonsberetning, gjennomføre etterlevelseskontroll og vedta årsregnskap og årsberetning. Innberetningsfristen som politiske partier er pålagt etter partiloven, er også utvidet. Loven gir også organer i interkommunale selskaper mulighet for å ha fjernmøte samt signere elektronisk. Det er i tillegg fastsatt en midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Det er også fastsatt en midlertidig endring i forskrift om budsjett, regnskap m.m. for IKS som utvider fristen for å fastsette revisjonsberetning og årsregnskap i interkommunale selskaper.

1.1.2 Inntektsrammer for kommunesektoren i 2021 mv.

Det pekes i proposisjonen på at staten vil legge til rette for at kommunene kan levere nødvendige tjenester så lenge dagens unntakssituasjon varer, og at de fortsatt skal kunne gjøre det når situasjonen blir normalisert. Uavhengig av den aktuelle situasjonen må imidlertid kommunesektoren de kommende årene påregne strammere inntektsrammer. Bidraget til finansiering av offentlige utgifter fra oljeinntektene vil avta. Samtidig vil kommunenes merutgifter knyttet til den demografiske utviklingen øke sterkt utover det kommende tiåret. Utviklingen medfører at det blir stadig viktigere at kommunene har en effektiv drift og god økonomistyring for å kunne levere gode tjenester til innbyggerne, og at kommunene jobber systematisk med innovasjon og ny teknologi som kan bidra til bedre tjenester og mer effektiv drift.

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner i 2021.

Fra høsten 2018 ble det innført en nasjonal norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at midlene til dette skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021. I den forbindelse foreslår departementet å justere delkostnadsnøkkelen for grunnskolen, samtidig som noe av midlene fortsatt skal gis en særskilt fordeling.

Erfaringene så langt tyder på at anskaffelse av batteridrevne ferjer alt i alt har gitt merkostnader for fylkeskommunene sammenliknet med innkjøp av konvensjonelle ferjer. For å sikre at kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene fanger opp endringer i utgiftene raskt, foreslås en endring fra 2021 i beregningen av sektorvektene i inntektssystemet for fylkeskommunene.

Regjeringen vil i henhold til Handlingsplan for grønn skipsfart ta hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt og vil stille krav om lav- og nullutslippsløsninger ved konkurranseutsetting av ferje- og hurtigbåtsamband, der det ligger til rette for dette. I lys av dette foreslås det å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 150 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett 2020, med særskilt fordeling til ferje- og båtfylkene.

Regjeringen vil i løpet av våren 2020 oppnevne et offentlig utvalg som skal gå gjennom inntektssystemet for kommunene. Utvalget vil bli bedt om å gjøre en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Utvalget skal komme med prinsipielle og faglige vurderinger av fordelingen av inntekter og behovet for utjevning mellom kommunene. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av våren 2022.

1.1.3 Oppfølging av bærekraftsmålene

Bærekraftsmålene ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015. Det er til sammen 17 mål og 169 delmål. Målene handler om vekst og velstand, menneskers helse og utdanning, miljø og klima, fred, trygghet og samarbeid. Alle land har et ansvar for å oppfylle bærekraftsmålene innen 2030.

Kommunesektoren har en avgjørende rolle for at vi som nasjon skal klare å nå bærekraftsmålene. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer på en lang rekke av de områdene som bærekraftsmålene handler om.

Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom til kommunene, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Arbeidet med bærekraftsmålene krever helhetsperspektiver, noe som ligger i kjernen av kommunesektorens ansvar. Regjeringen legger vekt på at arbeidet med å realisere bærekraftsmålene sikres bred forankring gjennom den regionale og kommunale planleggingen.

1.1.4 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

Alle innbyggere, uavhengig av bosted, skal ha tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester. For å sikre dette trenger vi bærekraftige og sterke kommuner. Utfordringene varierer i ulike deler av landet. Det vises i proposisjonen til at det særlig er utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen.

Fylkesmennene vil fortsatt ha en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine oppgaver og roller på en god måte.

Planprosessen kan være en god arena for kommunestyrene til å drøfte utviklingstrekk og utfordringer framover og hvilke mål kommunen ønsker å realisere.

Gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen, blir videreført.

1.1.5 Brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet. Det gjøres et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet økte med i gjennomsnitt omlag 0,25 pst. per år i perioden 2008–2018 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere og bedre tjenester.

Demografiske endringer, globale utfordringer og redusert økonomisk handlingsrom gjør det stadig viktigere at forvaltningen er omstillingsdyktig og bruker ressursene mer effektivt og i samsvar med innbyggernes behov. Innovasjon i de offentlige tjenestene og økt grad av digitalisering er avgjørende for å utvikle et bedre og mer framtidsrettet tjenestetilbud for innbyggerne.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor innen kort tid. Meldingen skal gi en tydeligere retning for innovasjon i offentlig sektor.

Det er etablert en politisk arena innenfor konsultasjonsordningen mellom KS og staten for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor. Til denne arenaen hører tiltakene i digitaliseringsstrategien Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, som ble lansert i 2019.

Det er utarbeidet en handlingsplan for gjennomføring av tiltakene i digitaliseringsstrategien. Digitaliseringsdirektoratet vil være regjeringens fremste virkemiddel for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor.

Fylkesmannen tildeler en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

1.1.6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Regjeringen ønsker å styrke og videreutvikle lokaldemokratiet.

Styrking av lokaldemokratiet har vært en viktig del av kommunereformen. Departementet har hatt en egen satsing for å styrke lokaldemokratiet gjennom et eget utviklingsprosjekt for nye kommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet planlegger et utviklingsprosjekt for å løfte fram foregangskommuner som kan være inspirasjonskilder og forbilder for andre kommuner som vil styrke lokaldemokratiet.

Departementet vil styrke innsatsen mot hat og trusler mot politikere, blant annet gjennom å utarbeide veiledningsmateriell om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer og trusler mot lokalpolitikere. Som et ledd i dette vil departementet innhente mer kunnskap om hvilke konsekvenser hatefulle ytringer og trusler har for rekruttering til politikken, motivasjon og om det fører til at politikere trekker seg fra sine verv eller sier nei til renominasjon.

Valglovutvalget la fram sin utredning 27. mai 2020.

Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2020 og 2021

1.2 Kommuneøkonomien i 2020 og 2021

1.2.1 Kommuneøkonomien i 2020

1.2.1.1 Vedtatte bevilgninger og tiltak i forbindelse med virusutbruddet

De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren på grunn av virusutbruddet er omfattende.

Som følge av redusert aktivitet i økonomien vil kommuner og fylkeskommuner få betydelig lavere skatteinntekter enn lagt til grunn i statsbudsjettet for 2020. På flere sektorer har brukerinntektene blitt kraftig redusert. Kommuner og fylkeskommuner har fulgt regjeringens oppfordring om ikke å permittere ansatte, så utgiftene er ikke redusert i takt med inntektsbortfallet. Kollektivtrafikken har hatt en betydelig reduksjon i passasjergrunnlaget, men må opprettholdes blant annet for at samfunnskritisk personell skal komme seg til og fra jobb.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har måttet øke kapasiteten som følge av virusutbruddet, og flere kommuner har merutgifter særlig til smittevernutstyr og til helsepersonell.

Det er allerede bevilget nærmere 6,5 mrd. kroner til kommunesektoren som konsekvens av virusutbruddet, med 3,75 mrd. kroner i økt innbyggertilskudd fordelt etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet, 1 mrd. kroner som kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling i barnehager og SFO, 400 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til kommunene. Fylkeskommunene har fått 1 mrd. kroner som kompensasjon for tapte billettinntekter i kollektivtrafikken og 300 mill. kroner til bedriftsintern opplæring, mulighet til å øke kapasiteten innen videregående opplæring og fagskoler for permitterte, samt styrking av de regionale karriereveiledningssentrene.

Etter forslag i Prop. 67 S (2019–2020) har Stortinget vedtatt en økning av egenkapitalen i Kommunalbanken med 750 mill. kroner.

Ved behandlingen av Prop. 52 S (2019–2020) vedtok Stortinget følgende anmodning:

«Stortinget ber regjeringen om å kompensere kommunene og fylkeskommunene for urimelige virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med håndteringen av smittesituasjonen og endret økonomisk utvikling siden vedtatt statsbudsjett.»

I Prop. 67 S (2019–2020) varslet regjeringen at den ville komme tilbake med en samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet, og fremme forslag til ytterligere tiltak for kommunene. Denne vurderingen er gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2020.

1.2.1.2 Samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet

De økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet er omfattende, men det er fortsatt svært usikkert hvor store de vil bli.

Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha en god og forutsigbar kommuneøkonomi.

I Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 117 S (2019–2020) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2020 redegjøres det for de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet, og forslag til ytterligere bevilgninger til kommunesektoren.

En rekke ulike forhold knyttet til virussituasjonen påvirker kommunesektorens inntekter og utgifter i 2020. Se nærmere omtale av skattesvikt, reduserte inntekter fra gebyrer og andre inntekter, merutgifter og en vesentlig lavere lønns- og prisvekst enn tidligere i proposisjonen.

Samlet indikerer anslag at virkningene av virusutbruddet medfører et inndekningsbehov for kommunesektoren på 5,1 mrd. kroner. Det er stor usikkerhet knyttet til anslaget.

Kommunesektoren har gjennom allerede vedtatte tiltak mottatt kompensasjon på om lag 6,5 mrd. kroner.

I revidert nasjonalbudsjett 2020 foreslås det følgende:

• Reduksjon av arbeidsgiveravgiften i to måneder i tråd med Stortingets anmodning til regjeringen.

• Økte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 2,1 mrd. kroner.

Regjeringens foreløpige vurdering av de økonomiske konsekvensene er at allerede vedtatte bevilgninger, og forslagene til nye bevilgninger er sentrale tiltak for å redusere den økonomiske usikkerheten for kommunesektoren.

Det vises i proposisjonen til at den samlede kompensasjonen til kommunesektoren bidrar til at kommunene kan kompensere private og ideelle aktører for ekstrakostnader de har grunnet virusutbruddet, herunder smittevernutstyr, ekstra renholdskostnader og økt bruk av vikarer mv.

Regjeringen vil følge nøye med på utviklingen i kommunesektoren, og vil komme tilbake til Stortinget med nye tiltak hvis det er behov for det. For å få et enda bedre vurderingsgrunnlag har regjeringen tatt initiativet til å nedsette en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren. Arbeidsgruppen skal avgi en endelig rapport innen 1. april 2021.

1.2.1.3 Oppdatert anslag på inntektsvekst for kommunesektoren i 2020

I nasjonalbudsjettet 2020 ble det lagt opp til en vekst i kommunesektorens samlede og frie inntekter på hhv. 3,2 mrd. kroner og 1,3 mrd. kroner.

Anslagene for inntektsvekst i kommunesektoren i 2020 er oppdatert i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020. I de oppdaterte anslagene er det tatt hensyn til økte overføringer og reduserte skatteinntekter og gebyrinntekter som følge av virusutbruddet. Det er også tatt hensyn til betydelig reduksjon i anslått lønns- og prisvekst.

På denne bakgrunn anslås kommunesektorens samlede og frie inntekter i 2020 å øke med hhv. om lag 4,8 og 5,0 mrd. kroner. Anslagene inkluderer økte bevilgninger som er foreslått i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Dette tilsvarer en oppjustering sammenliknet med anslagene for samlede og frie inntekter i nasjonalbudsjettet for 2020 på henholdsvis 6,6 mrd. kroner og 8,7 mrd. kroner.

1.2.1.4 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2020 – forslag til endringer i rammetilskuddet

1.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2021

1.2.2.1 Inntektsrammene for 2021

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner i 2021.

Inntektsveksten for 2021 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2020 i revidert nasjonalbudsjett 2020, korrigert for virkningene av virusutbruddet. Ekstraordinære bevilgninger knyttet til virusutbruddet holdes utenom beregningsgrunnlaget når veksten fra 2020 til 2021 skal beregnes.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1,6 og 2,0 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Regjeringen legger opp til en vekst i fylkeskommunenes frie inntekter på 0,4 mrd. kroner i 2021.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1,4 og 1,9 mrd. kroner.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2021 på om lag 2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen.

1.2.2.2 Pensjonskostnader

1.3 Inntektssystemet for kommunene

1.3.1 Anmodningsvedtak nr. 932 om å sette ned et utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 932, 13. juni 2018:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene.»

Inntektssystemet fordeler rammetilskuddet og omfordeler skatteinntekter mellom kommunene. I 2020 utgjør de frie inntektene om lag 330 mrd. kroner.

Inntektssystemet består av flere elementer, blant annet en utgiftsutjevning som skal kompensere kommunene for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet, en utjevning av skatteinntekter, og ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Inntektssystemet for kommunene ble sist endret i 2017.

Det har vært nedsatt to offentlige utvalg som har vurdert og foreslått endringer i inntektssystemet etter at det ble innført i 1986; Rattsøutvalget i 1996/1997 (NOU 1996:1 og NOU 1997:8) og Borgeutvalget i 2005 (NOU 2005:18).

Regjeringen tar sikte på å oppnevne et offentlig utvalg som skal vurdere og eventuelt foreslå endringer i inntektssystemet for kommunene i løpet av våren 2020. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av våren 2022.

1.3.2 Delkostnadsnøkkelen for grunnskole og norm for lærertetthet

Fra og med høsten 2018 ble det innført en nasjonal norm for lærertetthet på 1.–10. trinn finansiert gjennom øremerking. I 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet og gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at disse midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021. Det er også varslet at det skal gjøres en vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole.

1.3.3 Inntektsutjevningen – håndtering av redusert skattesats

Kommunenes skatteinntekter kommer hovedsakelig fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Både for inntekts- og formuesskatten er det fastsatt maksimalsatser som kommunene kan bruke. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene. De siste tiårene har imidlertid alle kommuner brukt maksimalsatsene.

Bø kommune i Nordland vedtok i desember 2019 å redusere satsen for den kommunale delen av formuesskatten, fra maksimalsatsen på 0,7 pst. til 0,2 pst. Dette skal gjelde fra og med skatteåret 2021. En lavere skattesats vil ikke bare kunne få konsekvenser for Bø kommunes skatteinntekter, men også for inntektsutjevningen og omfordelingen av skatteinntekter mellom alle kommuner.

Måten inntektsutjevningen beregnes på i dag innebærer at dersom en kommune setter ned skattesatsen, og med det får reduserte skatteinntekter, vil denne kommunen få kompensert store deler av de reduserte skatteinntektene. Kompensasjonen betales av de andre kommunene.

Det vises til proposisjonen for en nærmere beskrivelse.

Det pekes i proposisjonen på at det ikke er rimelig at kommuner med maksimale skattesatser i stor grad kompenserer tapet til kommuner som velger å sette ned skattesatsene. Det foreslås derfor at det legges til grunn et korrigert skattegrunnlag for Bø kommune i inntektsutjevningen fra og med skatteåret 2021. Det korrigerte skattegrunnlaget er et anslag på hva skatteinntektene ville ha vært med maksimal skattesats. Slik korreksjon bør også foretas for eventuelle andre kommuner eller fylkeskommuner som i framtiden velger å benytte seg av lavere skattesatser på inntekt og formue fra personlige skattytere enn maksimalsatsene.

Skatteetaten vil vurdere hvordan det skal beregnes korrigerte skattetall som kan legges til grunn i inntektsutjevningen.

1.3.4 Prosjekt om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapportering av psykisk utviklingshemmede til inntektssystemet

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og innrapporteringen av personer med psykisk utviklingshemming er to ordninger som påvirker finansieringen av sentrale velferdstjenester. Ordningene bidrar til å fordele og omfordele betydelige midler til kommunene, og staten dekker utgifter til en tjeneste som er et ordinært kommunalt ansvar. Det er derfor viktig at finansieringsordningene er effektive, gir insentiver til god kostnadskontroll og legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Det er også viktig at finansieringsordningene ikke legger føringer på hvordan tjenestene skal innrettes eller organiseres, og at de ikke hindrer innovasjon i tjenestene.

Departementet lyste i 2019 ut et prosjekt for å få mer kunnskap om mulige insentivvirkninger av disse to ordningene.

Telemarksforsking ble tildelt prosjektet etter en anbudskonkurranse, og leverte en rapport i februar 2020.

1.3.5 De viktigste funnene i rapporten

1.3.6 Bruk av distriktsindeksen i distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foretatt en revisjon av distriktsindeksen.

I Prop. 1 S (2019–2020) ble det varslet at departementet skulle vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene nærmere.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å sette alle kommuner i stand til å gi likeverdige tjenester til sine innbyggere, i hovedsak gjennom utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Det har likevel vært politisk ønskelig å gi noen grupper av kommuner høyere inntekter.

Departementets vurdering er at det bør foretas en samlet gjennomgang av behovet for regionalpolitiske tilskudd og hvilke kommuner disse tilskuddene skal nå, før en vurderer hvordan den reviderte distriktsindeksen eventuelt skal benyttes. I nytt inntektssystemutvalg skal det foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Departementet vil derfor vente med å foreta endringer i distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge til utvalget har kommet med sin utredning.

Den samme distriktsindeksen som brukes i inntektssystemet i 2020, dvs. distriktsindeksen fra 2017, benyttes inntil videre.

1.4 Inntektssystemet for fylkeskommunene

Departementet foreslår en endring i beregningen av sektorvektene i kostnadsnøkkelen, for å sikre at nøkkelen fanger opp variasjoner i kostnadsutviklingen på tvers av sektorer raskere enn i dag. Dette innebærer blant annet at den ventede kostnadsveksten innen båt- og ferjesektoren vil fanges opp raskere i kostnadsnøkkelen.

Møreforsking Molde har på oppdrag fra departementet kommet med forslag til nye kriterier for båter, og forslaget har vært på offentlig høring. Departementet foreslår ingen endringer i båtkriteriene nå, men vil vurdere om det er mulig å bygge videre på Møreforskings forslag og komme tilbake med saken til Stortinget ved en senere anledning.

Det er stor variasjon i kostnadene ved lav- og nullutslippsløsninger for ulike ferjesamband. For noen samband er lav- og nullutslippsløsninger konkurransedyktige med konvensjonelle dieselferjer, selv om erfaringene så langt tyder på at anskaffelse av batteridrevne ferjer alt i alt har gitt merkostnader for fylkeskommunene sammenlignet med innkjøp av konvensjonelle ferjer. Regjeringen vil i henhold til handlingsplanen for grønn skipsfart ta hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt og vil stille krav om lav- og nullutslippsløsninger ved konkurranseutsetting av ferje- og hurtigbåtsamband, der det ligger til rette for dette. I lys av dette foreslås det å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 150 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett, med særskilt fordeling til ferje- og båtfylkene.

1.4.1 Handlingsplanen for grønn skipsfart

Regjeringen la i juni 2019 fram en handlingsplan for grønn skipsfart, med en ambisjon om å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030. Handlingsplanen peker på rutegående passasjerbåter og ferjer som satsingsområder for innføring av null- og lavutslippsløsninger. Det har de siste årene vært en rask innfasing av ferjer med elektrisk framdrift. Fra én batteridrevet ferje i 2015 vil det være 26 i 2020, og nærmere 80 i 2022. Kostnadene ved null- og lavutslippsteknologi er på vei nedover.

På sikt forventes det at overgangen til el-ferjer vil gi reduserte kostnader, etter hvert som teknologien modnes og løsningene blir mer standardiserte. Energi- og drivstoffutgiftene forventes også å gå ned. På kort sikt kan imidlertid valg av lav- og nullutslippsløsninger medføre økte kostnader, og flere fylkeskommuner har opplevd kostnadsvekst innen ferjesektoren de siste årene. Det er imidlertid usikkert hvor stor del av kostnadsveksten som skyldes innføring av lav- og nullutslippsløsninger, og hvor mye som skyldes forhold som flåtefornyelse, tilbudsforbedring og underliggende kostnadsutvikling.

I handlingsplanen varslet regjeringen at det vil tas hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt krav om lav- og nullutslippsløsninger i ferje- og hurtigbåtsamband ved framtidige revisjoner av kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene.

1.4.1.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller.

Grunnlaget for omfordelingen er kostnadsnøkkelen, som består av delkostnadsnøkler for ulike sektorer.

Fylkeskommunene skal bare kompenseres for ufrivillige kostnadsforskjeller, og det stilles derfor strenge krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen.

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje ble innført i 2018, og ble med noen justeringer videreført i det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2020. I delkostnadsnøkkelen skilles det mellom bilferjer og passasjerbåter, der ferjekriteriene omfatter samband med en biltrafikk på minst ti personbilenheter per dag i gjennomsnitt i løpet av året. Kriteriene for ferjer er normerte ferjekostnader og antall skolereiser med ferje, mens kriteriene for båter er lengden kystlinje, antall skolereiser med båt og antall båtreiser i alt. Kriteriene normerte ferjekostnader og kystlinje har klart størst betydning i nøkkelen, mens reisekriteriene har lav vekt.

De normerte ferjekostnadene beregnes ut fra en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde og er et anslag på hva det koster å drifte hvert enkelt ferjesamband hvis det legges en felles standard til grunn for rutetilbudet.

1.4.1.2 Oppdatering av sektorvektene i kostnadsnøkkelen

Hvor stor vekt den enkelte sektor har i den samlede kostnadsnøkkelen, sektorvektene, blir oppdatert årlig på bakgrunn av regnskapstall for fylkeskommunenes faktiske utgifter på de ulike områdene.

Sektorvektene beregnes i dag ut fra utgiftstallene for siste tilgjengelige treårsperiode, for å hindre for store svingninger fra år til år. Dette innebærer at det vil ta noe tid før den ventede kostnadsveksten innen båt- og ferjesektoren, inkludert økte kostnader som følge av null- og lavutslippsteknologi, fanges opp i kostnadsnøkkelen. Departementet foreslår derfor at sektorvektene fra og med 2021 skal baseres på netto driftsutgifter for det siste tilgjengelige regnskapsåret, slik at kostnadsnøkkelen vil fange opp endringer i utgiftene raskere enn i dag.

Departementet foreslår videre at den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, fortsatt skal baseres på et gjennomsnitt av utgiftstallene for de siste tre årene, siden det kan være relativt store endringer i investeringsnivået fra år til år.

De foreløpige regnskapstallene for 2019 tyder på at utgiftsveksten er høyere innen båt- og ferjesektoren og fylkesvei enn i de øvrige sektorene. Det vil i så fall innebære at båt- og ferjekriteriene og kriteriene for fylkesvei kan få høyere vekt i kostnadsnøkkelen for 2021.

1.4.1.3 Beregning av kriteriedata

Kostnadsmodellen som brukes til å beregne kriteriet normerte ferjekostnader, tar utgangspunkt i teknologien som var i bruk da modellen ble utviklet i 2016. På lengre sikt vil kostnadsmodellen bli oppdatert, slik at den tar utgangspunkt i kostnadene ved å drifte null- og lavutslippsfartøy i stedet for konvensjonelle ferjer.

Departementet tar sikte på å oppdatere kostnadsmodellen i forbindelse med neste helhetlige gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene, slik at ulike endringer kan ses i sammenheng. Departementet mener det bør legges vekt på forutsigbarhet for fylkeskommunene. Ferjekriteriene har de siste årene blitt endret flere ganger, og departementet mener det vil være uheldig med ytterligere endringer nå.

Departementet har et mål om å revidere inntektssystemet om lag hvert fjerde eller femte år, og det vil derfor være på tide med en revisjon i 2024 eller 2025.

Departementet legger til grunn at prinsippene for kriterier i kostnadsnøkkelen vil ligge fast også ved neste revisjon av inntektssystemet.

1.4.2 Vurdering av båtkriteriene i kostnadsnøkkelen

Departementet varslet i Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020 at det skulle settes ut et eksternt prosjekt for å finne mer treffsikre kriterier for båtsektoren i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Departementet varslet også at båtkriteriene ville bli vurdert på nytt når resultatene fra prosjektet forelå. Bakgrunnen var en oppfatning hos noen fylkeskommuner om at kriteriene ikke var godt nok egnet til å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båter, noe også Stortinget har pekt på (jf. Innst. 249 S (2018–2019)).

Prosjektet ble tildelt Møreforsking Molde i samarbeid med Transportøkonomisk institutt. Representanter fra de største båtfylkene har fulgt prosjektet underveis og bidratt med innspill og tilbakemeldinger. Sluttrapporten fra Møreforsking har vært ute på offentlig høring. Se nærmere omtale av Møreforskings forslag i proposisjonen.

Departementet mener at Møreforsking og Transportøkonomisk institutt har gjort et grundig arbeid som gir et mulig utgangspunkt for nye båtkriterier i kostnadsnøkkelen. Siden kostnadene er beregnet ut fra en felles standard for rutetilbudet for hele landet, blir alle båtruter vurdert ut fra samme norm. Dette kan bidra til å gjøre kriteriet mer objektivt.

Departementet mener imidlertid at det er flere uheldige sider ved å erstatte dagens objektive båtkriterium med et kriterium som er direkte knyttet til de faktiske båtrutene. Som flere høringsinstanser har pekt på, vil et slikt kriterium gi fylkeskommunene mindre fleksibilitet, siden eventuelle endringer i rutestrukturen kan påvirke størrelsen på rammetilskuddet. Departementet mener videre at Møreforskings forslag til behovsvurdering griper for langt inn i vurderinger som fylkeskommunene selv er best egnet til å gjøre.

Et sambandsbasert båtkriterium vil også kunne virke kostnadsdrivende, ettersom en fylkeskommune som velger å opprette en ny båtrute, vil få økt rammetilskudd, mens alle andre fylker vil være med på å finansiere den nye ruten. Så lenge kriteriet utelukkende er knyttet til sambandsstrukturen, er det vanskelig å unngå slike effekter, uansett hvor god kostnadsmodellen er. Dette gjelder også for ferjekriteriet i dagens nøkkel, men siden ferjene inngår som en del av veinettet, ligger de i større grad fast enn det båtrutene gjør. Det vil trolig være enklere å opprette nye båtruter enn ferjer.

Departementet mener derfor at det er tungtveiende argumenter for å ikke innføre Møreforskings forslag til nytt båtkriterium nå, og foreslår at dagens kriterier videreføres i inntektssystemet for 2021. Departementet vil imidlertid vurdere mulighetene for å bygge videre på deler av Møreforskings forslag, og vil i så fall komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2022. Fylkeskommunene vil få anledning til å uttale seg om et eventuelt justert forslag før saken legges fram for Stortinget på nytt.

1.4.3 Endringer i retningslinjene for ferjeavløsningsordningen

Retningslinjene for ferjeavløsningsordningen er revidert i samsvar med utvidelsen av ferjeavløsningsordningen i Prop. 1 S (2019–2020). Som svar på anmodningsvedtak nr. 88, 3. desember 2018 fra Stortinget ble ordningen utvidet fra kun å dekke nominelle byggekostnader, fratrukket momskompensasjon og eventuelle bompengeinntekter, til også å dekke inntil 50 pst. av beregnede rentekostnader. I tillegg ble maksimal utbetalingstid økt fra 40 til 45 år.

Det er videre foretatt noen presiseringer som er i overensstemmelse med hvordan ferjeavløsningsordningen har blitt praktisert.

1.5 Skjønnstilskuddet

1.5.1 Skjønnstilskuddet i 2021

Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling. Departementet fastsetter fylkesrammer, og Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2021 blir satt til 1 377 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 995 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Ved sammenlikning av rammene for 2020 og 2021 i dette kapitlet er det ikke tatt hensyn til ekstra bevilgninger i forbindelse med covid-19.

1.6 Bærekraftige kommuner og fylkeskommuner

1.6.1 Kommunesektoren er viktig for bærekraftig utvikling

1.6.2 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

1.7 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

1.7.1 Resultatet av kommunereformen

Kommunereformen medførte den største endringen i kommunestrukturen i Norge siden 1960-tallet. Det er nå 356 kommuner i Norge, og 32 pst. av innbyggerne i Norge bor i en ny kommune.

For å gjennomføre disse endringene har både folkevalgte, administrasjonen og tillitsvalgte gjort et formidabelt omstillingsarbeid. Kommunene har nå flere oppgaver. Tjenestene og organisasjonene er mer digitalisert, og det er et stort antall systemer som skal samkjøres.

Det er allerede noen erfaringer som viser at de nye kommunene får større organisasjoner som på en bedre måte kan møte utfordringene som kommer.

1.7.2 Endringer i befolkningen de siste 40 årene

Fra 1980-tallet begynte urbaniseringen å skyte fart, og det er derfor interessant å se på utviklingen siden den gang. Bare siden 1980 er antallet innbyggere økt fra 4,1 millioner til 5,4 millioner.

En stor del av befolkningsveksten i Norge siden 1980 kan knyttes til økning i antall innvandrere og arbeidsinnvandrere.

Befolkningsveksten er ikke jevnt fordelt utover landet. Som i resten av verden har det vært en utstrakt urbanisering i Norge i denne perioden.

I tillegg til at urbaniseringen har endret hvor innbyggere i Norge bor, har det også vært en økning i forventet levealder. Det betyr at det blir flere eldre innbyggere i Norge. Et mål på aldringen er forholdet mellom antallet personer som er 65 år eller eldre, og antallet personer mellom 20 og 64 år, også kalt eldrebrøk. I 2020 er eldrebrøken for Norge som helhet 30 (30 i den eldste aldersgruppen per 100 i den andre gruppen). Det er 47 små distriktskommuner som i dag har en eldrebrøk på 50 eller mer. Det er 53 sentrale kommuner som har en eldrebrøk som er lavere enn landsgjennomsnittet.

Det har altså skjedd en betydelig endring i befolkningssammensetning i Norge siden 1980. Befolkningsveksten i sentrale områder har flere steder resultert i at kommuner og tettsteder har vokst sammen, noe som gir utfordringer for hvordan det kan planlegges helhetlig og samordnet til beste for innbyggere og næringsliv. For kommuner i flere distriktsregioner har nedgang i folketallet og en aldrende befolkning gitt utfordringer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å gi innbyggerne tjenester og utvikle sine lokalsamfunn. Disse to utviklingstrekkene er hovedbegrunnelsen for at regjeringen mener at det fortsatt er behov for endringer i kommunestrukturen.

Det har også vært store forskjeller i utviklingen i de ulike fylkene. Noen fylker har hatt sterk befolkningsvekst, særlig i og rundt store byer. Andre fylker med mange små kommuner har hatt lav eller negativ befolkningsvekst.

Fylkesmennene har, med sin gode kunnskap om kommunene i sine fylker, en sentral rolle i det videre arbeidet med å legge til rette for en bærekraftig utvikling i fylket. Fylkesmennene la høsten 2016 fram sine tilrådinger i kommunereformen og pekte på en mulig framtidig kommunestruktur i fylket. Disse tilrådingene er fortsatt et godt utgangspunkt for framtidige lokale dialoger om endringer i kommunestrukturen. Flere fylkesmenn peker i årsrapportene fra 2019 på at utfordringene er mange av de samme som i 2016.

I proposisjonen gis det en kort beskrivelse av utviklingstrekk i de ulike fylkene.

Gjennomgangen viser at det er ulike utfordringer i ulike deler av landet. I Nord-Norge ser vi en tydelig trend hvor det har vært en kraftig befolkningsvekst i Bodø, Tromsø og Alta, mens det har vært befolkningsnedgang i flesteparten av de øvrige kommunene. Landsdelen uten disse tre vekstkommunene har samlet sett hatt en befolkningsnedgang på over 40 000 innbyggere i perioden. Tallene viser også at uten innvandring ville befolkningsutviklingen i Nord-Norge hatt en betydelig større negativ utvikling.

Der veksten nesten bare kommer i de største byene i Nord-Norge, ser vi i Trøndelag og Vestland at nabokommunene til storbyene Trondheim og Bergen også tar del i befolkningsveksten. Den trenden er også synlig i Møre og Romsdal, hvor veksten særlig har vært i og rundt Ålesund og Molde.

Befolkningsutviklingen i Rogaland er litt annerledes enn i resten av landet på grunn av petroleumsindustrien. Fylket har hatt den sterkeste befolkningsveksten i landet, og svært mange av kommunene har fått ta del i veksten. Men også her ser vi at veksten er sterkest i de store og sentrale kommunene, mens de minst sentrale kommunene har hatt en negativ eller svakere vekst enn resten av fylket og landet. I Agder har det også vært litt større befolkningsvekst enn i resten av landet, og her ser vi en liknende trend med kraftigst vekst i og rundt de største kommunene Kristiansand og Arendal. Unntaket i Agder er den lille kraftkommunen Bykle.

Samme trenden ser vi også i Vestfold og Telemark. De store kommunene i Vestfold, og kommunene i Grenlandsområdet, har hatt en positiv befolkningsutvikling, mens kommunene øverst i Telemark har hatt en negativ befolkningsutvikling.

Innlandet likner på de nordnorske kommunene, med svak befolkningsvekst og mange små kommuner. Fylket peker seg også ut med fødselsunderskudd hvert år siden 1976. De store kommunene og deres nabokommuner har hatt befolkningsvekst, men de fleste kommunene har opplevd befolkningsnedgang.

For landet sett under ett er det i Viken og Oslo urbaniseringen har vært tydeligst. For begge fylkene har innbyggertallet mer enn doblet seg siden 1980. De fleste kommunene har opplevd en kraftig befolkningsvekst, og mye av dette kan også knyttes til Gardermoutbyggingen. Unntaket i Viken er de små kommunene i Numedalsregionen og Hallingdal, hvor flere har hatt en negativ befolkningsutvikling.

Gapet mellom bykommune og distriktskommune virker å være sterkest i de to nordligste fylkene og er i noe mindre grad synlig i Innlandet. Utviklingen har ført til mange små kommuner med synkende folketall og økt andel eldre.

Utfordringen med sammenvokste bykommuner er størst i Viken og Rogaland, men gjelder i alle fylkene bortsett fra de to nordligste fylkene.

1.7.3 Bærekraftige velferdskommuner med handlingsrom

Gjennomgangen viser at det har vært en sterk og langvarig befolkningsutvikling som gir et større gap mellom distriktskommuner og sentrumskommuner. Gapet mellom de største og de minste kommunene har økt gjennom de siste 40 årene. De minste kommunene har også en mye større utfordring med en aldrende befolkning enn det sentrumskommuner med vekst i befolkningen har. Urbaniseringen og aldringen har foregått samtidig med at oppgavene og kravene til kommunene har vokst kraftig. Utviklingen har medført store ulikheter i forutsetningene mellom kommuner for å løse lovpålagte og øvrige oppgaver.

Målet er at norske kommuner fortsatt skal være bærekraftige kommuner med lokalt handlingsrom, som både skal levere gode og likeverdige tjenester, legge til rette for næringsutvikling og samfunnsutvikling, være en lokaldemokratisk arena med reell beslutningsmyndighet og ikke minst ha tilstrekkelig evne til å håndtere klimaforandringer og kriser. Forvaltningsstrukturen må legge til rette for dette. Det pekes i proposisjonen på at det flere steder i landet er en kommunestruktur som ikke er framtidsrettet, og som ikke lenger legger til rette for generalistkommuner med utviklingskraft.

Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg som skal se nærmere på konsekvenser av befolkningsendringer i de mindre sentrale områdene av landet, både i kommunesektoren, staten og privat sektor. Utredningen, i form av en NOU, skal leveres 1. desember 2020.

Samtidig er det allerede dokumentert at demografiendringene får konsekvenser og skaper utfordringer både i små, usentrale kommuner og i sentrale kommuner.

Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.7.4 Videre arbeid med kommunestruktur

Det vises i proposisjonen til at dersom kommunene også i framtiden skal være i stand til å ivareta den viktige rollen i velferdsstaten som de har hatt gjennom hele etterkrigstiden, må arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger fortsette. I tråd med Stortingets vedtak av 7. desember 2017 er det opp til kommunene selv å bestemme om de ønsker å slå seg sammen med nabokommuner.

Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Dette reformbehovet er forsterket gjennom de siste tiårene.

Fylkesmennene har fortsatt en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine fire roller; som tjenesteleverandør, som samfunnsutvikler, som myndighetsutøver og som demokratisk arena.

Departementet har påpekt at planprosessen er en god arena for kommunestyrene til å drøfte utviklingstrekk og utfordringer framover og hvilke mål kommunen ønsker å realisere.

Mangel på kapasitet og kompetanse, særlig innenfor spesialiserte områder, gjør at mange små kommuner ser seg nødt til å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne levere et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere.

Det vises i proposisjonen til at i de aller fleste tilfellene vil kommunesammenslåing være den beste løsningen for både små kommuner med kapasitets- og kompetanseutfordringer og for bykommuner med utfordringer som strekker seg over kommunegrensene.

1.8 En brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Demografiske endringer, globale utfordringer og et redusert økonomisk handlingsrom gjør det stadig viktigere at forvaltningen er omstillingsdyktig og bruker ressursene effektivt og i samsvar med innbyggernes behov. Offentlige tjenester og myndighetsutøvelse må raskere tilpasses endringene i samfunnet, og både stat og kommune må ta i bruk de mulighetene ny teknologi og digitalisering gir. Regjeringen vil satse på innovasjon og digitalisering for å bedre de offentlige tjenestene, slik at de er framtidsrettede og best mulig for innbyggerne.

1.8.1 Innovasjon og digitalisering

Forventninger fra brukerne og krav til effektivisering fordrer nye løsninger, og innovasjon gjør det mulig å løse oppgavene på helt nye måter. Dette innebærer å ta i bruk nye arbeidsmetoder, teste ut nye løsninger og nyttiggjøre seg ny teknologi og nye digitale muligheter.

1.8.1.1 En mer innovativ og brukerorientert offentlig sektor

1.8.1.2 Digitalisering i kommunesektoren

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

1.8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Det vises i proposisjonen til at det i dag gjennomføres et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med omlag 0,25 pst. per år i perioden 2008–2018 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres.

1.9 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

En sentral forutsetning for et sterkt lokaldemokrati er at kommunene har handlingsrom og myndighet til å tilpasse tjenester etter behovene og ønskene i kommunen. Regjeringen ønsker å styrke og videreutvikle lokaldemokratiet.

Kommunene har et stort ansvar for å sikre et godt lokaldemokrati der innbyggerne opplever at de blir sett og lyttet til. Gjennom å ta innbyggerne med i beslutningsprosesser, får politikken bedre forankring, og innbyggerne får tillit til at politikerne ønsker å ivareta behovene deres. Ikke minst bidrar innbyggerdeltakelsen til å gi politikerne bedre innsikt i og forståelse av saker.

Valget i 2019 viste en økning i valgdeltakelsen i de fleste grupper, og valgdeltakelsen var samlet sett den høyeste siden 1991. Valget ga også en økning i andelen kvinnelige ordførere og bedre kjønnsbalanse i kommunestyrene.

Mange som engasjerer seg i lokalpolitikken, opplever å bli utsatt for hatefulle ytringer og trusler. Det er ikke noe nytt, men problemet har fått økt oppmerksomhet og trolig også økt omfang som følge av at sosiale medier tilsynelatende både har senket terskelen for og gjort det enklere å sende hatefullt eller truende innhold. Fire av ti lokalpolitikere har opplevd å motta hatefulle ytringer eller konkrete trusler. Unge folkevalgte er særlig utsatt, men geografi og partitilhørighet kan også se ut til å ha betydning for hvor utsatt en er. I 2019 inviterte kommunal- og moderniseringsministeren KS' hovedstyre og ungdomspartiene til et dialogmøte om temaet for å innhente ideer og innspill til hvordan regjeringen kan arbeide for å forebygge og bistå i arbeidet med å håndtere slike ytringer og trusler. Departementet skal kartlegge folkevalgtes arbeidsvilkår og utarbeide veiledningsmateriale for å håndtere og forebygge hatefulle ytringer og trusler.

1.9.1 Valget 2019

1.9.2 Representasjon

Det er et mål at de folkevalgte forsamlingene bør speile innbyggerne i kommunen eller fylket som de skal fatte beslutninger på vegne av. God representasjon av ulike grupper i disse organene kan bidra til å gi beslutninger økt legitimitet og høyere tillit til de folkevalgte.

1.9.3 Styrket lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde en egen satsing i 2017 og 2018 for å mobilisere og inspirere kommuner i sammenslåingsprosess til å fornye og utvikle lokaldemokratiet sitt. Gjennom utviklingsprosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner fikk kommunene bistand til å utvikle politisk organisering, arbeidsformer, digitalisering og medvirkning. 88 «gamle» kommuner, som skulle bli 32 nye kommuner, deltok i prosjektet.

Rapporten fra evalueringen viser at kommunene som har deltatt, har arbeidet godt og systematisk med å trekke innbyggere inn i kommunale beslutningsprosesser. De viser også en sterk innovasjonskraft på området. Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.9.4 Tillit til lokaldemokratiet

Institutt for samfunnsforskning og NORCE Norwegian Research Centre gjennomfører et forskningsprosjekt om demokrati, tillit og politisk ulikhet i Norge. Den første rapporten ble offentliggjort i april 2020. Denne inneholder en gjennomgang av forskning på politisk tillit og nye data og analyser av ulike gruppers tillit til lokaldemokratiske aktører og institusjoner. Endelig rapport kommer i september 2020.

De gjennomsnittlige nivåene av tillit til institusjoner og politikere i Norge er svært høye i internasjonal sammenheng. I rapporten blir det likevel vist til en viss negativ endring i tilliten til lokaldemokratiet over tid.

Det er noen grupper som skiller seg ut med lavere tillit enn befolkningen ellers. Det gjelder spesielt gruppen arbeidsledige og personer på annen trygd/pensjon (ikke alderspensjon), som uttrykker størst negativ endring i tillit i 2019. En annen gruppe som skiller seg ut ved noe lavere tillit til institusjonene og aktørene i lokaldemokratiet, er de som ikke stemmer ved kommunestyrevalg.

Analysene viser at lokaldemokratiets institusjoner og aktører nyter noe høyere tillit enn tilsvarende nasjonale institusjoner og aktører i 2019.

En viser samtidig til at tilliten til nasjonalt nivå endret seg i perioden 2011–2013. I disse årene var befolkningens tillit til institusjoner på nasjonalt nivå høyere enn tilliten til institusjoner på lokalt nivå. Forskerne ser denne økningen, og den generelt høye politiske tilliten i perioden 2011–2013, i sammenheng med hendelsene 22. juli 2011. De mener at systemets håndtering av krisen resulterte i en generell økning i folks politiske tillit i 2011 og de etterfølgende par år. I 2019 er situasjonen tilbake til 2007-nivået, med høyere tillit til lokalt nivå enn til nasjonalt nivå. Det er også det vanligste internasjonalt.

1.9.5 Videre arbeid med lokaldemokrati

1.10 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens kapittel 10 omtales endringer i aktuelt regelverk og oppgavefordeling mellom staten og kommunesektoren under ulike departementer, samt endringen i finansieringen av oppgaver. I kapitlet omtales følgende:

1.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

1.11.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i både kommunesektorens samlede og frie inntekter anslås til 1,3 pst. i 2019. Inntektsveksten ble høyere enn i 2018, men lavere enn gjennomsnittet for de fem siste årene. I budsjettopplegget for 2019 ble det lagt opp til om lag nullvekst både i de samlede og i de frie inntektene. Høyere inntektsvekst enn opprinnelig anslått i budsjettopplegget skyldtes at skatte- og gebyrinntektene ble høyere enn forventet. Dette ble i noen grad motvirket av at tildelingen av øremerkede tilskudd, særlig knyttet til omsorgsboliger, ble lavere enn anslått.

God kommuneøkonomi har bidratt til høy aktivitetsvekst. Aktivitetsveksten i 2019 er anslått til 2,8 pst., altså klart høyere enn inntektsveksten.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen, målt som utførte timeverk, økte med 1,3 pst., og veksten har tatt seg klart opp de siste fire årene, i motsetning til den forholdsvis lave veksten i perioden 2012–2015. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen steget noe siden 2005.

Investeringsnivået i kommunesektoren har de siste årene ligget på et historisk høyt nivå og har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen likevel til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Siden 2016 har driftsresultatet i kommunesektoren blitt gradvis redusert, og i 2019 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 2,0 pst. av inntektene. Dette er på nivå med anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1 ¾ pst. og 4 pst., var netto driftsresultat henholdsvis 1,9 og 2,6 pst.

Gjennom høy inntektsvekst og gode driftsresultater de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun ti kommuner ved inngangen til mai 2020.

Bak de nasjonale tallene er det imidlertid store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Samlet sett er den økonomiske situasjonen i sektoren god, med et driftsresultat på nivå med TBUs anbefaling i 2019, store disposisjonsfond som en solid buffer og få kommuner i ROBEK. Sektoren fikk imidlertid betydelige merskatteinntekter mot slutten av 2019, som bidro til å holde driftsresultatet oppe. I lys av dette, samt økningen i antallet kommuner som hadde negative driftsresultater, ser den løpende driftsbalansen ut til å ha blitt noe svekket gjennom 2019. For de fleste kommunene og fylkeskommunene var likevel det økonomiske utgangspunktet ved inngangen til 2020 godt.

1.11.2 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Dette var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. Deretter var det en klar avdemping i aktivitetsveksten, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned, og at veksten i aktivitetsnivået var lavere enn inntektsveksten. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. De siste årene har også sysselsettingsveksten tiltatt. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2019 til 2,8 pst., noe som var høyere enn inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren i 2019 utgjorde 86 mrd. kroner. Dette tilsvarte over 15 pst. av inntektene, noe som var et historisk høyt nivå.

1.11.3 Økonomisk balanse

1.11.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat lå for årene 2015 til 2018 godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2019 anslås netto driftsresultat til 2,0 pst. for sektoren som helhet. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 1,9 pst. og for fylkeskommunene 2,6 pst. Reduksjonen i driftsresultatet fra 2018 til 2019 skyldtes at driftsutgiftene vokste mer enn inntektene. Utgiftsveksten var særlig sterk innen helse- og omsorgstjenestene.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 pst. ved utgangen av 2019. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner.

Driftsresultatene var jevnt over bedre, og variasjonen mellom kommunene mindre, blant de store kommunene enn i de små og mellomstore. Det var særlig resultatene i de mest folkerike kommunene som trakk snittet opp. Resultatene gikk ned fra 2018 til 2019 i alle kommunegruppene, men nedgangen var størst blant de minste kommunene. Dette var imidlertid kommuner som jevnt over hadde meget gode driftsresultater i 2018, blant annet som følge av store utbetalinger fra Havbruksfondet.

Om lag 44 pst. av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende vel 20 pst. av driftsinntektene, og ingen av dem hadde akkumulerte merforbruk.

I om lag tre av fire kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Et tyvetalls kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 pst. av inntektene. Rundt 20 kommuner hadde akkumulert merforbruk ved utgangen av 2019.

1.11.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

ROBEK er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved inngangen til mai 2020 var kun ti kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene hadde Moskenes, Karasjok, Tysfjord og Hamarøy (Hamarøy og en del av Tysfjord kommune utgjorde fra og med 2020 nye Hamarøy kommune) de største akkumulerte merforbrukene ved årsskiftet, tilsvarende henholdsvis 31, 11, 22 og 7 pst. av driftsinntektene. For de øvrige kommunene er det snakk om relativt beskjedne merforbruk på rundt to prosent.

I lys av de økonomiske resultatene i 2019 er det ventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå litt opp i løpet av 2020. Ingen av kommunene som for øyeblikket er i ROBEK, ser ut til å bli meldt ut på bakgrunn av 2019-regnskapet.

1.11.3.3 Nettofinansinvesteringer

Kommunesektoren hadde fram til 2014 betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. For årene 2015–2017 var underskuddene forholdsvis lave, men de steg igjen de to påfølgende årene og utgjorde om lag 30 mrd. kroner i 2019, tilsvarende 5,3 pst. av inntektene.

1.11.4 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene.

1.12 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I proposisjonens kapittel 12 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene fra 2013 til 2019, og da særlig utviklingen i løpet av det siste året.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2019 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med vel 3 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppene 80 år og over var på i overkant av 9 000 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med vel 6 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 249 000 personer, tilsvarende 4,9 pst., i perioden 2013–2019. Til sammenlikning økte innbyggertallet i aldersgruppene 1–18 år og over 80 år med 0,2 pst. i samme periode.

Gjennom 2019 gikk antallet barn og unge også noe ned. Det ble færre i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år. Antall barn og unge i grunnskolealder økte, men veksten var lavere enn i de foregående årene. Det ble flere eldre over 80 år. Samlet sett gikk innbyggertallet i aldersgruppene 1–18 år og 80 år og over ned med vel 1 000. Totalt økte innbyggertallet med i underkant av 39 000 i løpet av 2019, tilsvarende 0,7 pst.

1.12.1 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år gikk noe ned etter 2013. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert, men ikke like mye. Barnehagedekningen gikk opp fra 90,0 pst. i 2013 til 92,1 pst. i 2019. Halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

Avtalt ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,6 timer fra 2013 til 2019. Fra 2018 til 2019 var den tilnærmet uendret.

På tross av færre barn i barnehage og en relativt stabil oppholdstid gikk ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk opp, både i de kommunale og i de private barnehagene. I de kommunale barnehagene økte antall årsverk med nærmere 400 årsverk i 2019, tilsvarende vel én prosent.

Dette gjorde at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte i 2019.

Kommunale barnehager har over tid hatt litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, men forskjellene mellom de kommunale og de private barnehagene har blitt mindre etter innføringen av bemanningsnormen.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert syvende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen.

64 pst. av barnehagene oppfylte i 2019 pedagognormen uten dispensasjon, en økning fra 53 pst. i 2018. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 3 100 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 500 årsverk om barnehager med dispensasjon holdes utenom.

60 pst. av barnehagene oppfylte både bemanningsnormen og pedagognormen i 2019.

En stadig større andel av grunnbemanningen var utdannede barnehagelærere. I kommuner med under 3 000 innbyggere, samt i de aller største kommunene, utgjorde barnehagelærere en mindre andel av grunnbemanningen.

1.12.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen var lenge stabilt, men økte svakt i perioden 2013–2019. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale.

Ressursinnsatsen økte svakt gjennom perioden. Andelen elever som fikk spesialundervisning, økte fra 2005 fram til 2011 før den de neste årene ble lavere. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene.

De siste par-tre årene har også lærertettheten økt.

Fra og med høsten 2019 ble lærernormen trappet opp til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn.

Tall per 1. oktober 2019 viste at 81 pst. av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en økning på fem prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte over 92 pst. av skolene kravet, mens 86 pst. oppfylte kravet på 8.–10. trinn.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, både nasjonalt og i alle fylker. Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2019 hadde i snitt 41,9 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,6 grunnskolepoeng mer enn guttene.

De aller største kommunene hadde i snitt de beste resultatene.

For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2013–2018 en liten og jevn reduksjon i andelen elever i SFO. I 2019 økte andelen svakt igjen, og 60,8 pst. av barna i alderen 6–9 år hadde plass i SFO.

1.12.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet på begynnelsen av 2000-tallet flatet veksten ut, og siden 2013 har elevtallet vært relativt stabilt. En stadig mindre andel av elevene sluttet også i løpet av skoleåret.

Avtalte årsverk i videregående opplæring, hvor tallene ikke er sammenliknbare lengre tilbake enn til 2015, ble redusert i 2016 og 2017 før de økte de påfølgende to årene. I 2019 økte antall årsverk med om lag 200, tilsvarende 0,6 pst. Lærertettheten økte noe fra 2018 til 2019.

I alt 76,1 pst. av 2013-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år. Andelen som fullførte, er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 17 år siden.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene.

Også mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene var variasjonen relativ stor.

Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg er samarbeidet mellom fylkeskommunene og deres samarbeid med kommunene blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har samarbeidet tett med fylkeskommunene.

1.12.4 Barnevern

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet, gikk opp. Fra 2017 til 2019 gikk antall undersøkelser og tiltak ned, og det ble også færre årsverk, men andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak var stabil.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet.

Av de nærmere 38 000 barna med barnevernstiltak ved utgangen av 2019 hadde om lag 61 hjelpetiltak i hjemmet, mens 39 pst. var plassert utenfor hjemmet. Siden 2014 har disse andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam).

1.12.5 Helse og omsorg

For omsorgstjenestene forelå ikke informasjon om 2019 ved tidspunktet for framleggelse av proposisjonen. I proposisjonen omtales derfor utviklingen i hjemmetjenester og institusjonsbasert omsorg fram til og med 2018. Årsverk for 2019 ble derimot publisert.

Omfanget av omsorgstjenester har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester. Dette har sammenheng med at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og at det var en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Om lag 40 pst. av personene som mottok omsorgstjenester i 2018 var under 67 år.

I perioden 2013–2018 ble den institusjonsbaserte omsorgen i større grad forbeholdt dem med størst behov.

Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester, og den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2018.

Ressursinnsatsen økte betydelig i perioden 2015 til 2019, med i gjennomsnitt 2,5 pst. årlig. I 2019 økte antall årsverk med nærmere 4 400. En høyere andel av de brukerrettede årsverkene hadde også helsefaglig utdanning. Det var likevel stor variasjon mellom kommuner.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 44,5 i 2019. Også legedekningen og fysioterapidekningen har økt over tid, men var om lag uendret fra 2018 til 2019.

Innen rusomsorg og psykiatri har det det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden.

2.1 Generelle merknader

Komiteen gjennomførte høring i saken 19. mai 2020. Komiteen viser til at forutsetningene for kommuneøkonomien har endret seg mye på kort tid som følge av utbruddet av covid-19.

Komiteen merker seg at det er stor usikkerhet knyttet til de økonomiske konsekvensene av covid-19 for kommunesektoren både i 2020 og 2021.

Komiteen har merket seg fleksibiliteten og handlekraften ansatte i norske kommuner har utvist i håndteringen av koronasituasjonen, og er imponert over hvordan utfordringene har blitt håndtert.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at i Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2021 signaliserer regjeringen at den legger opp til en realvekst i frie inntekter for kommunesektoren på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner i 2021. Regjeringen legger opp til at inntektsveksten i henhold til vanlig praksis skal regnes fra anslått inntektsnivå i 2020 i revidert nasjonalbudsjett, men skal i tillegg korrigeres for virkningene av virusutbruddet. Videre står det at denne korrigeringen gjøres ved at veksten i 2021 regnes med utgangspunkt i skattenivået i 2020, slik det ble anslått i saldert budsjett for 2020. Ekstraordinære bevilgninger knyttet til virusutbruddet holdes utenom beregningsgrunnlaget når veksten skal beregnes, slik ekstraordinære bevilgninger vanligvis behandles.

Flertallet viser til at det som avviker fra den normale praksisen, altså er at regjeringen legger til grunn at det i år skal gis et særskilt tillegg som sikrer at kommunesektoren kompenseres for den reelle skattesvikten. Det er altså en reell skattesvikt sammenlignet med det som ble lagt til grunn i forbindelse med saldert budsjett. Regjeringen viser til at hensikten er å unngå at utgangspunktet for beregningen av realvekst i frie inntekter for 2021 blir lavere på grunn av noe som antas å være en midlertidig effekt på inntektsnivået i 2020. Dette tillegget anslås til 1 875 mill. kroner av Finansdepartementet per 2. juni 2020. I praksis betyr dette at regjeringen legger til grunn at kommunesektoren i 2021 tilføres knapt 1,9 mrd. kroner ut over den signaliserte veksten på 2 til 2,4 mrd. kroner.

Flertallet viser til at inntektsnivået som realveksten i frie inntekter skal regnes ut fra, følgelig er anslått RNB-nivå beregnet på vanlig måte med et særskilt tillegg på 1 875 mill. kroner. Flertallet legger i likhet med regjeringen til grunn at ekstraordinære bevilgninger knyttet til virusutbruddet holdes utenom beregningsgrunnlaget når veksten skal beregnes, slik ekstraordinære bevilgninger vanligvis behandles. Dette gir et nominelt inntektsnivå for 2020 som skal ligge til grunn for fastsettelsen av inntektsnivået for 2021.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig i at inntektsnivået som realveksten i frie inntekter i 2021 skal regnes ut fra, må inneholde en kompensasjon for den reelle skattesvikten som har oppstått etter opprinnelig anslag i Nasjonalbudsjettet 2020. Dette flertallet mener imidlertid at størrelsen på dette tillegget bør fastslås når statsbudsjettet 2021 legges fram, basert på oppdaterte anslag for skattesvikt og lønns- og prisvekst i 2020.

Dette flertallet viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter til kommunene på mellom 1,6 og 2 mrd. kroner i 2021. Til fylkene legges det opp til en realvekst i frie inntekter på 400 mill. kroner. Dette flertallet viser til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), som har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2021 på om lag 2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen.

I tillegg anslår regjeringen en vekst i pensjonskostnader, ut over anslått lønnsvekst, på 300 mill. kroner. Dette anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet. En betydelig andel av veksten i frie inntekter vil dermed gå til økte demografi- og pensjonskostnader.

Dette flertallet mener en helt klar forutsetning for kommuneøkonomien i 2021 er at Stortinget i 2020 sørger for at kommunene og fylkeskommunene kompenseres fullt ut for de samlede virkningene av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med koronautbruddet.

Dette flertallet viser til kommuneloven § 14-5 om at hvis utviklingen tilsier vesentlige avvik i budsjettet, skal kommunedirektøren foreslå endringer i årsbudsjettet. Det må unngås. Dette flertallet har forståelse for at ikke alle tall er klare nå, men mener det må komme en delkompensasjon til både kommuner og fylkeskommuner i forbindelse med behandling av revidert nasjonalbudsjett 2020, samt en tydelig forsikring om at alle utgifter vil bli kompensert. Videre må det komme en ny sak til Stortinget senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2021, en runde til i nysalderingen for de tall som ikke er klare i oktober, og så en siste sak om endelig kompensasjon innen revidert nasjonalbudsjett 2021.

Dette flertallet viser til de respektive partiers forslag til revidert nasjonalbudsjett knyttet til kommuneøkonomi og tiltakspakke 3, se Innst. 360 S (2019–2020). De respektive partiers forslag vil bidra til å fjerne usikkerhetene i kommunesektoren.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til Kommunal- og moderniseringsdepartementets svarbrev av 2. juni 2020 om beregningsgrunnlaget for realveksten i frie inntekter. Disse medlemmer er innforstått med at realveksten i frie inntekter denne gangen skal regnes ut fra et korrigert revidert nasjonalbudsjett-nivå med et særskilt tillegg. Tillegget skal være lik forskjellen mellom anslått reduksjon i skatteinntekter og reduksjonen i lønns- og prisveksten for 2020. Det betyr tilføring av tilsvarende økt handlingsrom for 2021, og kommer derfor oppå den varslede realveksten i frie inntekter i kommuneproposisjonen.

Regjeringen bes om å oppdatere og fastsette tillegget endelig når kommuneopplegget i statsbudsjettet for 2021 legges fram, det vil si etter at både lønnsveksten og skatteinntektene i år kan anslås på et vesentlig mer robust grunnlag.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det er uklart i kommuneproposisjonen hvilket inntektsnivå i 2020 som realveksten skal beregnes av. Det er derfor stort behov for å få klarlagt hvilket inntektsnivå i 2020 som faktisk legges til grunn i regjeringens kommuneopplegg for 2021 varslet i kommuneproposisjonen.

Dette medlem forutsetter også at redusert lønns- og prisvekst fra 2020 ikke skal påvirke inntektsrammen for 2021.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det kompenseres fullt ut for tapte inntekter og økte utgifter knyttet til koronasituasjonen i kommuner og fylkeskommuner.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene og fylkeskommunene kompenseres for virkningen av skattesvikt, inntektsbortfall, herunder kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling, og merutgifter i forbindelse med koronapandemien.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at redusert lønns- og prisvekst fra 2020 ikke skal påvirke inntektsrammen for 2021.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det kompenseres fullt ut på kommune- og fylkeskommunenivå for tap av forventet skatteinngang i statsbudsjettet i 2020.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet vil bygge samfunnet nedenfra og derfor vil spre makt, bosetting, arbeidsplasser, kapital og kompetanse. Målet er at alle skal ha mulighet til å bosette seg der de ønsker. Utviklingen av kommunesektoren er viktig for å nå målene om å opprettholde spredt bosetting og et variert næringsliv i hele landet.

Disse medlemmer mener det lokale selvstyret og folkestyret må styrkes slik at flere får ta del i utviklingen av sine lokalsamfunn. Det er derfor behov for å opprettholde en variert kommune- og fylkesstruktur. Kommunesektoren skal gis en finansiering som gjør dette mulig. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet er imot regjeringens kommune- og regionreform fordi Senterpartiet mener kommune- og fylkessammenslåinger skal være basert på frivillighet og på lokale initiativ hvor innbyggerne får si sin mening gjennom lokale folkeavstemninger. Disse medlemmer deler ikke regjeringens oppfatning av at større regioner vil føre til bedre tjenester til innbyggerne. Det er ingenting som tyder på at sammenslåing vil gi muligheter for bedre tjenester, det vil derimot gi mer tungdrevne og byråkratiske tjenester. Disse medlemmer er bekymret for om de nye regionene vil klare å levere like gode tjenester etter fylkessammenslåinger, da store geografiske enheter kan bety svekket lokalkunnskap. Disse medlemmer er uenig med regjeringen, som sier at kommuner med under 5 000 innbyggere er for små til å tilby gode tjenester til sine innbyggere og derfor må sammenslås. Geografi og spredt bosetting tilsier at en variert kommunestruktur er best tilpasset hvordan folk bor og arbeider i Norge. Regjeringens idé om at et gitt innbyggertall skal svare ut de utfordringene og forskjellene man finner i Kommune-Norge, harmonerer ikke med kartet.

Disse medlemmer er opptatt av å utvikle et godt offentlig tjenestetilbud i hele Norge. Helse, skole og velferd skal være utbygd i alle deler av landet og sikre folk et likeverdig tjenestetilbud, uavhengig av hvor man bor. Skal man videreutvikle hele landet og sørge for verdiskaping og bosetting i både by og distrikt, er man avhengig av lokalt tilpassede løsninger, sosial og geografisk utjevning og et sterkt lokaldemokrati.

Disse medlemmer mener regjeringens opplegg for kommunesektoren tyder på at regjeringen ikke ønsker å opprettholde levende lokalsamfunn med spredt bosetting og aktivitet i hele landet. Hva vi skal leve av i Norge i framtiden, er en større debatt som Senterpartiet ønsker velkommen. Norges rikdom er bygget på naturressursene våre. Spredt bosetting har vært avgjørende for den velferdsutviklingen Norge har hatt. Det er ikke noe som tyder på at behovet for å ta i bruk naturressursene vil reduseres i fremtiden. Næringsressurser er spredt i hele landet, da mener disse medlemmer at Norge er avhengig av at folk bor i hele landet, folk som ser muligheter og tar disse i bruk for verdiskaping. Ved å innføre begrep som «frivillig og ufrivillig små» kommuner og knytte dette til at områder med lavt folketall og store avstander får lavere inntekter dersom de sier nei til sammenslåing, bruker man inntektssystemet til kommunesammenslåing heller enn å være opptatt av å ivareta tjenestetilbudet også i distriktene.

Disse medlemmer viser til at fordelingsvirkningene av omleggingen for fylkeskommunene i 2015 ga Oslo en vekst på 950 kroner per innbygger over fem år, mens Sogn og Fjordane og Nordland tapte henholdsvis 2 427 og 1 043 kroner per innbygger. Endringene som ble gjennomført i inntektssystemet for kommunene i 2017, førte til at blant kommuner med mellom 2 000 og 25 000 innbyggere tapte 239 kommuner på omleggingen, mens 51 kom i pluss. Alle kommuner over 25 000 innbyggere kom i pluss.

Disse medlemmer viser til at fylker og kommuner har stort ansvar på transportområdet, men de statlige overføringene står ikke i forhold til oppgavene som skal løses. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet går inn for å styrke disse bevilgningene kraftig, slik at særlig fylkesveinettet kan få et økt vedlikehold. Disse medlemmer er kritiske til den rammen regjeringen foreslår for fylkeskommunen, innsparingsmulighetene i videregående skole er begrensede, og utgiftsbehovet til særlig samferdselsområdet er enormt. Regjeringens forslag gir ingen mulighet til satsing innenfor kollektivtrafikk, vedlikehold av fylkesveiene, gang- og sykkelveier eller andre områder som fylkeskommunen har ansvar for. Det vises til at et samlet storting er enig om at det er behov for en særskilt innsats for å redusere vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene.

Disse medlemmer mener rammestyring av kommunesektoren bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innenfor de gitte økonomiske rammene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til de særlige begrunnelsene for Nord-Norge-tilskuddet og at dette er viktig for å sørge for et inntektsnivå for de nordnorske fylkene som setter dem i stand til å ivareta de særlige utfordringer og muligheter landsdelen har. Videre er skjønnstilskuddet et viktig virkemiddel for å fange opp elementer som ikke inntektssystemet fanger opp.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at situasjonen er langt mer akutt i mange kommuner enn det regjeringen sier, og at det er stort behov for å sikre kommunesektoren en større bevilgning raskt, slik at all usikkerhet kan legges til side nå i en krisetid og at kommunene også kan bidra til å holde hjulene i gang i privat næringsliv.

Regjeringen har vist manglende handlekraft ved at den kun har tatt initiativet til en økning av skjønnsmidlene på 250 mill. kroner.

Dette medlem viser til at det er flertallet på Stortinget som hittil har presset fram og bevilget omtrent 6 mrd. kroner ekstra til kommunesektoren, men det er på langt nær nok. Bare i Oslo kommune melder kommunen om at den på tross av dette mangler over 1 mrd. kroner.

Dette medlem viser til Representantforslag 103 S (2019–2020) om en straks-bevilgning til kommunesektoren, og at dette forslaget vil bli tatt opp i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2020.

Dette medlem mener kommunesektoren er rammet hardt, både fordi de har fått store ekstrautgifter og belastninger knyttet til smittebekjempelse og pasientbehandling. Dette har tært hardt på ressurser til andre helt prekære behov innen helse, sårbare barn, skolehelsetjenesten, demensomsorg, psykiatri osv. Dette har gått ut over sårbare barn og mange andre tjenester, noe som nå må rettes opp.

Dette medlem viser til at når krisen rammet, var det mangler i offentlig sektor – både stat og kommune – på beredskapsplaner og kapasitet i sykehus, og omsorg og pleie var for dårlig dimensjonert til å håndtere en krise uten at det massivt har gått ut over andre som trenger behandling, omsorg og pleie. Dette har også rammet pårørende hardt. Det er derfor all grunn til å unngå nå at krisen brukes til å redusere offentlig sektor, men tvert imot sikre bedre samsvar mellom ansvar og oppgaver både til daglig drift og til beredskap.

Dette medlem viser til at kommunesektoren også har tapt inntekter på stengte barnehager, SFO og kollektivtrafikk på sparebluss. Det største problemet er imidlertid sviktende skatteinntekter, og inntektstapet er som de økte utgiftene ikke jevnt fordelt.

Eldreomsorg, skole og barnehage kan ikke effektiviseres som en produksjonsbedrift, slik kommunalministeren antydet i et oppslag i Klassekampen 6. mai 2020. Nå med strenge krav til smittevern blir driften mye dyrere.

I tillegg trenger kommunene trygghet for å kunne gjennomføre planlagt vedlikehold o.l. for å holde næringslivet med oppdrag nå. Med store minus i regnskapet må alle slike ting settes på vent.

Dette medlem viser til kommuneloven § 14-5 om at hvis utviklingen tilsier vesentlige avvik i budsjettet, skal kommunedirektøren foreslå endringer i årsbudsjettet. Det må unngås. Det er derfor nødvendig at Stortinget raskt bevilger minimum 10 mrd. kroner, slik at kommunene ikke må gå inn i sparemodus nå.

Dette medlem viser til at det må det komme en ny runde tidlig i høst for å justere opplegget.

Dette medlem forutsetter at kommunene og fylkeskommunene kompenseres fullt ut for tap av inntekter og ekstrautgifter som følge av koronakrisen både i 2020 og 2021.

Dette medlem mener det er helt nødvendig å få bedre balanse mellom oppgaver og inntekter i kommunesektoren. Videre er det behov for å sikre at grunnskolen blir mer mangfoldig og variert, og at kvaliteten i barnehage og skole styrkes med flere og ikke minst godt kvalifiserte ansatte.

Dette medlem mener det er stort behov for å ruste opp i eldreomsorg, psykisk helse og i rehabilitering, både i kvantitet og kvalitativt.

Dette medlem understreker at kommunesektoren skal bidra til å nå bærekraftmålene både på sosial utjamning og klima/miljø. Kommunene er helt avgjørende for å skape samfunn som reduserer økonomiske forskjeller mellom folk, og skape fellesskap på tvers av ulikheter.

Dette medlem viser til at kommunesektoren også har en viktig rolle i å redusere farlige klimagassutslipp, i egen virksomhet, gjennom arealbruk og planløsninger, innkjøp osv. Her mangler kompetanse i mange kommuner, noe som studien EVAPLAN viste. Det er også helt avgjørende for å redusere tap av biologisk mangfold og sikre vern av naturgrunnlaget som er sterkt truet mange steder.

Dette medlem understreker at kommunesektoren er en helt avgjørende medspiller for næringslivet, og må på bedre måte enn de nå har rom til, kunne bidra til nødvendig tilrettelegging og bistand, og ikke minst kunne sikre gode lokalsamfunn som gjør at det er mulig å rekruttere og beholde arbeidskraft.

2.2 Kommuneøkonomien i 2020 og 2021

Komiteen viser til at Stortinget i flere omganger i perioden fra midten av mars til 7. april 2020 vedtok økte bevilgninger til kommunesektoren på i alt 6,5 mrd. kroner. Komiteen viser til at samtidig med kommuneproposisjonen for 2021 la regjeringen fram revidert nasjonalbudsjett for 2020 (Meld. St. 2 (2019–2020)) og forslag til bevilgningsendringer for 2020 (Prop. 117 S (2019–2020)). I revidert nasjonalbudsjett foreslår regjeringen å øke bevilgningene til kommunesektoren med om lag 2,1 mrd. kroner. 1,5 mrd. kroner skyldes fylkeskommunenes tapte billettinntekter fra kollektivtrafikken, 350 mill. kroner til tiltaksplan for sårbare barn og unge, 140 mill. kroner til digitalisering i skolen, 80 mill. kroner til praksiskompensasjon for fastleger og 50 mill. kroner til smitteverns- og oppfølgingsarbeid for særlig utsatte grupper.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til store forskjeller i anslagene fra KS om kommunesektorens merkostnader i forbindelse med koronasituasjonen sammenlignet med regjeringens beregninger. KS peker på anslag mellom 18 og 26,7 mrd. kroner for helårsvirkning per 30. april, fratrukket allerede bevilgede 6,5 mrd. kroner utgjør det 11,5–20,2 mrd. kroner. Regjeringens beregninger viser halvårsvirkning av merkostnader og i hovedsak helårsvirkning for besparelser. Videre medfører differansen mellom regjeringens anslag for lønns- og prisvekst sammenlignet med SSB og KS’ anslag en betydelig forskjell i utregningene. Regjeringen skriver i revidert nasjonalbudsjett:

«Basert på de forutsetningene som er lagt til grunn i denne meldingen om blant annet lønnsvekst, anslås det at kommunesektoren i 2020 er kompensert med 5,5 mrd. kroner mer enn beregnet inntektsbortfall og merutgifter for konsekvenser av virusutbruddet.»

Regjeringen legger i revidert nasjonalbudsjett til grunn at kommunesektoren er overkompensert med 5,5 mrd. kroner i 2020. Flertallet mener den betydelige forskjellen i virkelighetsoppfatning mellom regjeringen og kommunesektoren i seg selv er grunn til bekymring. Konsekvensene av manglende økonomisk sikring til kommunene vil raskt bety stans i planlagt vedlikeholdsarbeid og investering, samt potensielt kutt i tjenestetilbud. Flertallet vil understreke viktigheten av å opprettholde aktiviteten i kommunesektoren for å unngå økt arbeidsledighet og ytterligere økonomisk nedgang.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringens tiltak gjelder for en periode på tre måneder. KS har også lagt inn anslag på økte utgifter i perioden juni–desember. Videre tar ikke regjeringen hensyn til kommunesektorens tap på finansplasseringer og lavere utbytte. Det skyldes at dette er inntekter som svinger mye fra år til år; enkelte år har kommunene store gevinster, andre år taper kommunene. Regjeringen tar ikke hensyn til disse svingningene i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren.

Disse medlemmer viser til at regjeringens kompenserende tiltak og økt kjøpekraft summerer seg til 19,9 mrd. kroner. Sammenliknet med allerede påløpte økonomiske konsekvenser i anslaget til KS, så gir regjeringens tiltak så langt god kompensasjon. Men regjeringen understreker at det er store forskjeller mellom kommunene, og at koronakrisen ikke er over. Det er derfor behov for å gå nærmere inn i tallene og vurdere eventuelle nye tiltak rettet mot kommunesektoren.

Disse medlemmer har forståelse for at kommunesektoren har behov for trygghet for at staten er med og tar ansvar som følge av covid-19-utbruddet, både i form av konsekvens av smitteverntiltak innført av statlige myndigheter, inntektsbortfall på bakgrunn av dette og fall i skatteinntekter som en konsekvens av virusutbruddet. Disse medlemmer understreker at det er viktig at ikke kompensasjonsmidlene medfører en omfordelingseffekt mellom kommunene, og at skattesvikten blir kompensert på en slik måte at det er de kommunene som opplever skattesvikten, som får kompensasjonen, og ikke bare kommunesektoren som helhet. Disse medlemmer påpeker at regjeringen har tatt initiativet til å nedsette en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å kartlegge de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for sektoren. Dette framstår som en konstruktiv måte å sikre reell kompensasjon på.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjøre nye vurderinger av behovet for kompensasjon til kommunesektoren i lys av ny informasjon både om merutgifter og inntektsbortfall i kommunesektoren, utvikling i skatteinngang og lønns-/prisutvikling, og kommer tilbake til Stortinget med en sak om dette i tilknytning til nysalderingen av statsbudsjettet for 2020, og om mulig gi en løypemelding i forslag til statsbudsjettet for 2021.»

«Stortinget ber regjeringen legger frem en analyse av samlede økonomiske konsekvenser av koronapandemien for kommunesektoren i 2020 i RNB 2021/kommuneproposisjonen 2022.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen ikke omtaler covid-19 i sin vurdering av det økonomiske opplegget for 2021. Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene over økonomiske konsekvenser av pandemien i 2020, hvor mye som vil bli kompensert, og i hvilken grad de økonomiske konsekvensene vil få betydning i årene som kommer. Det er flertallets oppfatning at å legge til grunn at det økonomiske tilbakeslaget i 2020 ikke skal ha noen konsekvenser for eksempelvis skatteinngangen i 2021, synes å være i overkant optimistisk.

Flertallet mener regjeringens økonomiske opplegg for kommunesektoren for neste år nok en gang er for dårlig, uavhengig av manglende anslag knyttet til covid-19.

En viktig indikator for god kommuneøkonomi er netto driftsresultat. Netto driftsresultat har sunket år for år med denne regjeringen. Det er store forskjeller mellom kommunene, men i 2019 er kommunene samlet sett under anbefalingene fra teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomi. Ekstraordinære skatteinntekter ut over forutsetningene i statsbudsjettene, blant annet som følge av skattetilpasninger og lavere pensjons- og demografikostnader, er hovedårsaken til at de økonomiske resultatene i kommunene har vært gode. Regjeringen har ikke forutsett disse inntektene.

Flertallet viser også til Kommunal- og moderniseringsdepartementets svar på spørsmål fra partiet Rødt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020 om en oversikt over antall kommuner med negativt driftsresultat i 2018 og/eller 2019. Flertallet ser med uro på at: 1) 215 kommuner har hatt negativt driftsresultat i minst ett av de to siste årene, 2) 55 kommuner har negativt driftsresultat i begge årene og 3) 174 kommuner har negativt driftsresultat i det foreløpige regnskapet for 2019. Dette fremstår som et relativt høyt antall kommuner med en krevende økonomi. Flertallet er bekymret for hvordan disse kommunene skal møte demografiske, økonomiske og klima- og omstillingsutfordringer.

Flertallet viser også til Kommunal- og moderniseringsdepartementets svar på spørsmål fra Senterpartiet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020 om netto driftsresultat fordelt på ulike kommunestørrelser. Flertallet ser med uro på det som tilsynelatende ser ut til å være strukturelle forskjeller som gjør at kommuner med få innbyggere har lavere netto driftsresultat enn kommuner med mange innbyggere. Flertallet forventer at dette forhold vurderes i ekspertutvalgets gjennomgang av kommunenes inntektssystem.

KS peker i sitt høringsinnspill på fallende netto driftsresultat i kommunesektoren i regnskapene for 2019 og 2020. De er bekymret for den økonomiske situasjonen i mange kommuner og fylkeskommuner. Ifølge KS har de økonomiske oppleggene over tid i svært liten grad tatt høyde for den underliggende kostnadsveksten ut over demografi over år i kommunene, særlig knyttet til helse- og omsorgssektoren.

Dette underbygger flertallets påstand om at kommuneøkonomien har blitt strammere år for år. Samtidig viser det at regjeringens forsøksvise framstilling om at kommuneøkonomien er svært god, ikke er riktig. I statsbudsjettet for 2020 foreslo regjeringen en vekst på 0,3 pst. (1,3 mrd. kroner) – den svakeste på 15 år. I kommuneopplegget for 2021 legges det opp til en fortsatt svak vekst i frie inntekter, på mellom 0,5 og 0,6 pst. Flertallet ser med dyp uro på hvordan kommunesektorens muligheter til å møte store utfordringer er svekket. Flertallet mener det er behov for betydelig påplussinger dersom kommunesektoren skal klare å opprettholde og videreutvikle tjenestetilbudet. Regjeringens økonomiske opplegg for kommunene i 2021 vil ikke gi rom for nødvendige satsinger på kvalitet i skole, helse og eldreomsorg.

Flertallet vil ha et samfunn som bygger på sterke fellesskap og små forskjeller. Flertallet mener kommunene er avgjørende for å sikre gode velferdstjenester i hele landet. God eldreomsorg og en god skole er bare mulig om kommunene holder høy kvalitet på sine tjenester og sikres en sterk og forutsigbar økonomi. Flertallet mener det krever en politikk som utjevner forskjeller mellom kommunene, blant annet på grunn av ulikheter i skatteinntekter, flyttestrømmer og demografiske endringer. Flertallet mener den viktigste demografiske utfordringen kommunene står overfor, er den kraftige økningen i antall eldre. Det krever at kommunene stimuleres til å bygge ut tilbudet med tilstrekkelige dekningsgrader, og at kommunenes økonomi styrkes.

Etter flertallets syn er kommunenes viktigste ressurs menneskene som jobber der. Kommunene må organisere sine tjenester på en måte som gjør dem attraktive som arbeidsplasser, med flere heltidsstillinger og faste ansettelser.

2.2.1 Generelle merknader fra Arbeiderpartiet

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener regjeringen legger opp til et svakt økonomisk opplegg for kommunesektoren for 2021 med en vekst i frie inntekter på mellom 0,5 og 0,6 pst. Det er det nest dårligste opplegget for kommunesektoren på 16 år, kun slått av opplegget for 2020. Hvis en ser kommuneopplegget for 2020 og 2021 i sammenheng, er det en betydelig svekkelse av kommunenes muligheter til å yte gode velferdstjenester. Disse medlemmer mener rammene fra regjeringen ikke setter kommunene tilstrekkelig i stand til å satse på økt kvalitet på viktige velferdsområder. Disse medlemmer vil styrke kommuneøkonomien i 2021 med 3 mrd. kroner for å gi innbyggere bedre kvalitet på viktige velferdstjenester som barnehage, skole, eldreomsorg, helsetjenester og andre sentrale tjenester kommunene og fylkeskommunene har ansvar for. Disse medlemmer viser til at sektoren under regjeringen Stoltenberg II fikk et betydelig økonomisk løft, og at Arbeiderpartiet har videreført satsingen på velferd lokalt i sine alternative statsbudsjett.

Disse medlemmer viser til at kommunenes andel av økningen i kommunesektorens inntekter bør være anslagsvis 2,5 mrd. kroner. Med dette kan kommunene styrke viktige velferdstjenester som barnehage, skole, eldreomsorg, barnevern og helsetjenester. Gitt at kommunesektorens finansielle stilling ikke er betydelig forverret som følge av covid-19, kan dette også gi rom for å sette i gang aktivitet i næringslivet som for eksempel bygging av nye skoler og barnehager.

Også fylkeskommunene har behov for et økonomisk løft. Disse medlemmer mener det er behov for mer penger til videregående opplæring og opprusting av fylkesveinettet samt behov for midler til kollektivtrafikk, båt- og fergeruter. Omstilling til lav- og nullutslippsteknologi for ferger og hurtigbåter har også vist seg å være svært kostnadskrevende for fylkene. Disse medlemmer mener anslagsvis 0,5 mrd. kroner bør prioriteres til fylkeskommunene.

2.2.2 Generelle merknader fra Sosialistisk Venstreparti

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil styrke kommunenes og fylkenes økonomi. Dette er et verdivalg der fellesskapet for de mange settes foran skattelette til de få og rikeste. God offentlig velferd og service er en bærebjelke for et godt samfunn, for trygghet i hverdagen til folk og er en helt nødvendig infrastruktur for næringslivet. For at kommunesektoren skal fylle denne rollen, må kommuneøkonomien gi rom for denne store oppgaven.

Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstrepartis kommunesektorsatsing og budsjettopplegg vil bidra til å stabilisere økonomien, gi god velferd og skole, gi mindre økonomisk ulikhet og flere hele stillinger, redusere arbeidsløshet og gjøre kommunesektoren til en bedre samarbeidsaktør for næringslivet. Nå etter koronakrisen er dette enda viktigere.

Dette medlem viser til at forskjellen mellom partiene handler om hvor høyt man vil prioritere velferd. Det er ikke skoleeleven, hjelpepleieren eller bestemor som er for dyr. Det som mangler, er vilje og evne til å prioritere det som er viktigst, til å fordele goder og byrder mer rettferdig og til å sette inn en storoffensiv mot økonomisk kriminalitet, noe som tapper fellesskapet for milliarder av kroner hvert år.

Dette medlem mener kommunesektoren er så viktig for trygge fellesskap at den må ha en større del av totaløkonomien, og at det er nødvendig med øremerkede midler dersom Stortinget lover økt satsing på ulike områder som eksempelvis barnevern, og så lenge satsingen trappes opp. Dette synliggjør også statens bidrag til å finansiere de nye satsingene som blir pålagt kommunesektoren, og synliggjør om det er samsvar mellom oppgaven og finansieringen. Dette medlem mener det i dag ikke er samsvar mellom lovkrav, pålegg og kommunenes inntekter. Det er store utfordringer på områder som barnevern, tjenester til mennesker med utviklingshemming, syke eldre, faglærte ansatte i skole og barnehage og kompetanse på klima og miljø. Det er også store vedlikeholdsetterslep på bygg, veier og vann og avløp mange steder, og disse utfordringene vil øke med mer ekstremvær. Dette er oppgaver som må løses framover, og staten må bidra mer enn i dag, slik at det blir mulig for kommunene å finansiere disse nødvendige utbedringene.

Dette medlem mener både skole og barnehage trenger flere faglærte ansatte. I omsorg og pleie mangler det i dag 6 000 sykepleiere. Behovene for kvalifiserte ansatte framover vil øke. Det er behov for opptrapping på rehabilitering og psykisk helse og bedre barnevern og skolehelsetjeneste. I tillegg må kommuner og fylker kunne håndtere sitt ansvar for reduserte klimagassutslipp og tiltak for å redusere skader fra klimaendringene. Gjør vi i Norge disse oppgavene godt, vil det gi arbeid til mange og et tryggere og bedre liv for store og små.

Dette medlem vil peke på at en sterk kommuneøkonomi er en bærebjelke i distriktspolitikken. Dette medlem mener dagens regjering fører Norge i feil retning. Skattelette for de rikeste prioriteres foran velferd og fellesskap, uten at det gir vekst og utvikling i næringslivet. Antall fattige barn øker, og reduksjon i volum på statlig bostøtte og kutt i AAP-ordningen skyver flere mennesker over på sosialhjelp og til å bli forsørget av familien. Kommuneøkonomien og statsbudsjettet for 2021 må i større grad sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å møte disse menneskelige og nasjonale utfordringene.

Dette medlem viser til at med regjeringens forslag vil det i realiteten verken bli rom for den kvaliteten eller det volumet som er nødvendig for å dekke innbyggernes behov eller kvalitetskrav som stilles i lovverk og andre styringsdokumenter. Dette medlem viser til at det er store utfordringer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. I rapporten «Ingen går i fakkeltog for pleie og omsorg» viser Vista Analyse at kommunene har store utfordringer med hensyn til ressurser, rekruttering og kompetanse. Kommunene selv beskriver en stille krise i pleie- og omsorgsektoren, som de ikke vet hvordan de skal løse.

Dette medlem mener en større andel av samfunnets ressurser må brukes på trygg oppvekst og god utdanning. Investeringer i oppvekst og utdanning er de mest lønnsomme investeringer et samfunn kan gjøre, og mye mer langsiktige og trygge investeringer enn skattekutt. Dette medlem viser til at det ikke er forskningsmessig belegg for at de urettferdige og skeivfordelte skattekuttene regjeringen og støttepartiene har gjennomført, skaper flere arbeidsplasser. Det er derimot godt belegg for å si at det skaper økende sosiale forskjeller. Dette er også dokumentert i regjeringens egen melding til Stortinget, Meld. St. 13 (2018–2019).

Dette medlem mener det er behov for sterkere inntektsutjamning og økte inntekter dersom kommunene skal ha like muligheter til å oppfylle sine forpliktelser og utvikle gode og trygge lokalsamfunn og fellesskap.

Dette medlem viser til at ulike statlige tilskudd som er innlemmet, eksempelvis Husbankens boligsosiale tilskudd, er så små at de gir umerkelige økninger i enkeltkommuner. Virkningen er også at kommuner mister muligheten til å søke om prosjektmidler som gjør det mulig å gjennomføre endringer som monner, og at de mister tilgangen på et sterkt fagmiljø i Husbanken. Dette er ikke en styrking, men en svekking boligsosialt.

Dette medlem vil arbeide for en tillitsreform basert på å fremme ansvarlighet og tillit framfor kontroll og byråkrati, og mener dette vil gi en bedre og mer effektiv offentlig forvaltning. Dette medlem viser til at det allerede har vært satt i gang forsøk med slike tillitsreformer også i Norge. I Oslo ble det i 2015 satt i gang et forsøksprosjekt med en tillitsreform i hjemmetjenesten. Ansatte skal gis større ansvar og myndighet til å ta selvstendige beslutninger. Målet er at reformen skal gi økt arbeidslyst hos dem som jobber i tjenesten, og skal sørge for at brukerne får færre personer på besøk og en bedre tjeneste. Kommunene bør samtidig få økte midler til å ansette flere og ha en tilstrekkelig bemanning.

Dette medlem viser til at mange kommuner ønsker å ta imot flere flyktninger, og at det må legges større vekt på at flyktninger bosettes over hele landet. Mange mindre kommuner i distriktene har vist stor evne til å inkludere bosatte flyktninger i lokalsamfunnet og til å skaffe dem plass i arbeidslivet. Spredt bosetting motvirker faren for utvikling av parallellsamfunn, og kommuner med aldrende befolkning trenger nye innbyggere.

Dette medlem er imot å legge til rette for at omsorg eller annen velferd skal bli satt ut på anbud. Dette medlem er sterkt uenig i utviklingen mot at skole og omsorg ses på som resultatenheter for produksjon. Velferdsoppgaver som opplæring og omsorg er vesensforskjellige fra forretningsvirksomhet og har sin begrunnelse i verdigrunnlaget solidaritet, fellesskap og rettferdighet. Jakten på forretningsmessige resultater skal ikke være et mål i velferdstjenestene. Dette medlem mener penger avsatt til velferd i sin helhet skal gå til å sikre kvaliteten og omfanget på velferd og omsorg. Dette medlem viser til merknader og forslag om nødvendig innsyn også i regnskaper og pengestrømmer ved anbudsutsettelse, framsatt under behandlingen av Prop. 46 L (2017–2018) om ny kommunelov. Dette medlem mener det er viktig å tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger, og at det er feil bruk av skattebetalernes penger og fellesskapets midler når økt bruk av anbud også innen kommunenes kjerneoppgaver har som konsekvens at mer av disse pengene skal bli forretningsmessig utbytte i private bedrifter. Dette medlem viser til at anbud i tillegg ofte fører til kutt i pensjon for mange ansatte. Det er totalt urimelig at noen skal tjene penger på å kutte hjelpepleieres og renholderes pensjon, og dette medlem viser til egne forslag i Dokument 8:101 S (2017–2018) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Solfrid Lerbrekk, Gina Barstad og Kari Elisabeth Kaski om å lovfeste retten til trygge pensjonsvilkår ved konkurranseutsetting av offentlige virksomheter – om å sikre likeverdige pensjonsordninger uavhengig av driftsform, jf. sykepleierordningen, slik at ansatte beholder minst like gode pensjonsytelser som før ved anbudsutsetting av virksomhet i offentlig sektor.

Dette medlem mener eiendomsskatten er en viktigere inntektskilde for kommunene nå, og flere kommuner tar inn slik skatt enn før. Det er reist kritikk mot ordningen fordi det er for lite rom til å ta sosiale hensyn, og fordi administrasjonskostnadene, særlig knyttet til taksering, er høye. Dette medlem viser til at kommunene trenger disse inntektene til eldreomsorg og bedre veier, men det trengs en enklere ordning som gir kommunene sikre inntekter, med mindre byråkrati og med obligatoriske skjermingsfradrag slik at skatten blir mer rettferdig. Dette medlem mener det er grunn til å få utredet en ny modell for kommunal eiendomsskatt med bruk av ligningstakst for verdifastsettelse. Da slipper kommunene mye arbeid med taksering for alle, og ulikheter når det gjelder hva som er grunnlaget fra kommune til kommune, blir borte. Det er også behov for et obligatorisk skjermingsfradrag i bunnen slik at skatten blir mer rettferdig. Det må også innføres obligatoriske ordninger med for eksempel utsatt skatt til eierskifte, der for eksempel en eldre minstepensjonist med stor bolig kan slippe å betale nå, og at skatten utsettes til arveoppgjøret. Ut fra en slik modell kunne en sette skattesatser som gjør at kommunene kan få inntekter omtrent tilsvarende dagens modell.

Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti har fremmet forslag om å få utredet en slik ny og mer sosial modell for eiendomsskatten i Innst. 16 S (2019–2020).

Dette medlem viser til KS’ landsstyres uttalelse fra 2017, der de tar til orde for å vurdere om og hvordan fylkene kan få en friere beskatningsrett enn i dag. En ordning med fri beskatningsrett som er mer i tråd med andre nordiske land, vil sikre en helt annen grad av legitimitet for folkevalgte i den rollen regionene skal ivareta som ledende samfunnsutviklere. Dette medlem mener en slik utredning bør gjennomføres.

2.3 Inntektssystemet i kommunene

Komiteen merker seg departementets revisjon av distriktsindeksen. Ny indeks tas ikke i bruk før det er foretatt en samlet gjennomgang av behovet for regionalpolitiske tilskudd og hvilke kommuner som skal nås av distriktstilskuddene. Departementet viser til at det skal nedsettes et utvalg våren 2020 som skal se på dette. Komiteen vil understreke viktigheten av en aktiv distriktspolitikk og forutsetter at utvalgets arbeid vil kunne bidra til en styrket distriktspolitisk satsing i Norge. Komiteen viser til at utvalget ble oppnevnt 12. mai 2020 og har fått et bredt mandat for å gå gjennom hele inntektssystemet for kommunene, ikke bare de regionalpolitiske tilskuddene. Utvalget skal levere sin utredning 1. juni 2022.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til regjeringens varslede gjennomgang av det kommunale inntektssystemet og at endringer i regionalpolitiske tilskudd og bruk av ny distriktsindeks utsettes til etter gjennomgangen av inntektssystemet. Disse medlemmer er opptatt av at endringer i kostnadsnøkler og ulike tilskudd ses i sammenheng. Disse medlemmer mener derfor at det er uheldig å gjøre noen endringer nå, samtidig som andre utsettes. Endringer bør derfor utsettes til oppfølgingen av utvalgets gjennomgang av inntektssystemet, slik at en helhetlig vurdering av nødvendige endringer kan gjøres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det er uheldig at det tar så lang tid før ny distriktsindeks tas i bruk. Distriktsindeksen er et faglig uttrykk for graden av distriktsutfordringer. Slike verktøy bør være mest mulig oppdatert i utformingen av inntektssystemet. Når det settes ned et utvalg som skal se på inntektssystemet, er det allikevel naturlig at en endring gjennomføres først som oppfølging av ekspertutvalget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at prioriteringene innad i rammen påvirker fordelingen mellom kommunene. Det har med denne regjeringen vært en vridning fra små og mellomstore kommuner til store kommuner i inntektssystemet. Når tilskudd som regionsenter-, storby-, og veksttilskudd skal tas innenfor rammen, sammen med sammenslåingskostnader, blir det mindre til fordeling på øvrige kommuner. Flertallet mener «regionsentertilskuddet» slik det er utformet, ikke gir mening da det ikke finnes en objektiv begrunnelse. Tilskuddet gis til en sammenslått kommune som gjennom kommunereformen fikk om lag 9000 innbyggere, mens kommuner med akkurat samme forutsetning som var regionsenter fra før, ikke får dette tilskuddet. Dette er da ulik behandling av kommuner som har samme likhetstrekk. Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at regionsentertilskuddet avvikles, da det ikke er i tråd med Stortingets vedtak om at inntektssystemet ikke skal brukes til videreføring av kommunereformen.»

Flertallet viser til at inntektssystemet for kommunene skal revideres i 2022, og har forventninger om at det i den forbindelse blir gjort et arbeid for å ta bort uheldige virkninger for enkeltkommuner, som for eksempel utdanningskriteriet i delkostnadsnøkkelen for barnehage, regionsentertilskuddet, med videre.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at de økonomiske oppleggene over tid i svært liten grad har tatt høyde for den underliggende kostnadsveksten ut over demografi man over år har sett i kommunene, særlig knyttet til helse- og omsorgssektoren.

Disse medlemmer viser til at de respektive partier har stemt imot regjeringens endringer i inntektssystemet både for fylkeskommunene og for kommunene. Disse medlemmer viser til at regjeringen i 2015 innførte differensiert basistilskudd, der det skilles mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper. Disse medlemmer aksepterer ikke premisset om at kommunene kan deles inn i «frivillig» og «ufrivillig» små. På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge om rammebevilgningene til samme modell som før 2015, hvor alle kommuner får et likt basistilskudd og småkommunetilskuddet gjeninnføres.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener inntektsutjamningen i inntektssystemet må skjerpes, og at storbytilskudd og veksttilskudd skal finansieres som påslag i rammen uten uttrekk fra alle kommuner.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om skjerpet inntektsutjamning i inntektssystemet for kommunene.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endringer i inntektssystemet slik at storbytilskudd og veksttilskudd finansieres som påslag i rammen uten uttrekk fra alle kommuner.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det er uheldig at kommunenes handlingsrom innskrenkes gjennom stadig flere normer og krav, uten at dette er finansiert. Storting og regjering har de siste årene gitt kommunene stadig flere forpliktelser, det skjer eksempelvis i form av pedagognorm, bemanningsnorm, ansvar for utskrivningsklare pasienter, større andel av utgiftene til ressurskrevende tjenester, og fagfornyelse i grunnskole.

2.4 Inntektssystemet for fylkeskommunene

Komiteen viser til at det i fjorårets kommuneproposisjon ble varslet et eksternt prosjekt for å finne et mer treffsikkert båtkriterium i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Møreforsking har kommet med et forslag til nytt båtkriterium basert på en sambandsbasert modell. Komiteen merker seg at fylkeskommunene er delte i sine tilbakemeldinger. Komiteen viser til at departementet har betenkeligheter med å ta i bruk nytt kriterium og skriver i årets kommuneproposisjon at det vil bygge videre på deler av Møreforskings forslag og komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2022.

Komiteen viser til merknader og forslag under behandlingen av representantforslag om fergepriser, jf. Innst. 377 S (2019–2020).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at noen fergesamband består av flere strekninger der det bare er aktuelt å avløse deler av sambandet med en bro eller tunnel, mens resten av sambandet kan legges ned. Flertallet mener at fergeavløsningsmidlene for slike prosjekter skal beregnes som om hele fergesambandet avløses, så lenge hele sambandet legges ned.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen oppdatere retningslinjene for fergeavløsningsordningen slik at fergesamband som består av flere strekninger der det bare er aktuelt å avløse deler av sambandet, beregnes som om hele fergesambandet avløses, så lenge hele sambandet legges ned.»

Flertallet viser til at fergeavløsningsordningen allerede har bidratt til realisering av to fylkeskommunale veiprosjekter, ved å stille betydelige finansieringsbidrag til rådighet over en lang tidsperiode. Flertallet mener imidlertid at det bør vurderes ytterligere forbedringer i ordningen, slik at enda flere fergeavløsningsprosjekter kan realiseres. Flertallet mener at det skal legges fram en egen tilskuddsordning som kan avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at prosjektet er ferdigstilt. Flertallet ber regjeringen om å komme tilbake med endringsforslagene i framlegget til statsbudsjett for 2021.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at det legges fram en egen tilskuddsordning i forbindelse med fergeavløsningsordningen som kan avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at et fergeavløsningsprosjekt er ferdigstilt, og komme tilbake med endringsforslagene i forslaget til statsbudsjett for 2021.»

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at departementet mener revisjon av fergekriteriene kan vente til 2024 eller 2025. Fylkeskommunene melder om betydelige merkostnader knyttet til innfasing av null- og lavutslippsløsninger for ferge og båt, dette flertallet mener det er nødvendig å kompensere merkostnadene for å unngå at innfasingen skal utsettes som følge av finansieringsproblemer i fylkeskommunene. Dette flertallet mener kostnadene for mer miljøvennlige ferger og båter ikke skal veltes over på pendlere og næringslivet langs kysten. Alle kostnader knyttet til innfasing av lav- og nullutslippsferger må tas med i vurderingen av kompensasjon til fylkeskommunene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til fergeopprøret langs kysten der de reisende har opplevd stor prisvekst på de fylkeskommunale fergestrekningene. Fergetakster er et fylkeskommunalt ansvar. Under høringen i Stortinget kom det frem at det er flere årsaker til økningen i fergetakstene. En av årsakene er statlig krav og forventninger til innføring av ny lavutslippsteknologi ved inngåelse av nye fergekontrakter.

Disse medlemmer viser til at det er foreslått en ekstrabevilgning på 150 mill. kroner til fergefylkene i revidert nasjonalbudsjett, for å legge til rette for miljøvennlige fergeløsninger uten at det slår ut i økte fergetakster. For å sikre en målrettet fordeling til de fylkeskommunene som har gått foran i det grønne skiftet, samtidig som fylkeskommunene som er i gang med nye anbud også hensyntas, foreslår disse medlemmer, med forbehold om at en bevilgningsendring vedtas ved behandlingen av RNB, at en tredjedel av midlene fordeles etter fergekriteriene i kostnadsnøkkelen og to tredjedeler ut fra fergesamband som har tatt i bruk el-ferger per 2020. Dette gir et godt grunnlag for å satse på miljøvennlig teknologi, og samtidig holde fergeprisene nede.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, med forbehold om vedtak om ekstrabevilgning til fergefylkene på kap. 572 post 60 ved behandlingen av RNB 2020, om å sørge for å fordele denne bevilgningen slik at en tredjedel fordeles etter fergekriteriene i kostnadsnøkkelen og to tredjedeler ut fra fergesamband som har tatt i bruk el-ferger per 2020.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at de frie inntektene og midler som regionale utviklingsmidler er blant postene som har blitt redusert de senere år, til tross for at regjeringen fremholder at fylkene skal få en viktigere rolle som samfunnsutvikler i forbindelse med regionreformen. Flertallet mener det er et prinsipp at ved overføring av oppgaver mellom forvaltningsnivåene skal ressursene tilknyttet de årsverkene som utfører oppgaven i dag, overføres. Flertallet er i tvil om oppgaveoverføringen av sams vegadministrasjon er fullfinansiert, og mener situasjonen må følges nøye.

Flertallet viser til at Norge har stort areal, krevende klima, utfordrende topografi og spredt bosetting. Infrastruktur som vei, jernbane, havn, ferger, flyplasser, bredbånd og mobilnett binder landet sammen og er en uunnværlig del av hverdagslivet for folk og bedrifter i hele landet. Flertallet viser til at det er en grunnleggende målsetting å videreføre satsingen på samferdselstiltak slik at Norge får sikker, effektiv og miljøvennlig infrastruktur. Flertallet vil utvikle og ta vare på transport- og kommunikasjonstilbudet på en måte som gir gode ringvirkninger for næringslivet og i hverdagslivet til folk. I en tid med behov for store omstillinger i norsk økonomi og store utfordringer er god infrastruktur en nøkkelfaktor for at næringslivet og verdiskapingen skal lykkes – i hele landet.

Flertallet viser til at fylkeskommunene har betydelige utgifter til samferdsel. Ansvarsområdene omfatter både fylkesvei, buss og kollektivtilbud og båt og ferge. I tillegg viser analyser fra flere instanser at fylkene i hovedsak bruker mer penger på vei enn det staten gjorde før forvaltningsreformen i 2010. Likevel vokser etterslepet samlet på tross av at andelen som kategoriseres som «tilfredsstillende», øker. Det er grunn til å anta at dette betyr at de største tiltakene utsettes. Handlingsrommet er trangt og blir enda mindre. Fylkesveiene er helt avgjørende for næringslivet, distriktsutvikling og innbyggerne i hele landet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til Senterpartiets alternative statsbudsjett for 2020, der fylkeskommunenes inntektsrammer styrkes ut over regjeringens forslag. Dette ville satt fylkeskommunene bedre i stand til å bruke mer penger på samferdsel. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet i flere år har foreslått en tiårig opptrappingsplan for fylkesveivedlikehold i kommuneproposisjonen, hvor det settes av minimum 1 mrd. kroner i ti år.

Disse medlemmer viser til at Senterpartiet ved behandling av Nasjonal transportplan har prioritert penger til rassikring og tunnelsikring på fylkesveiene. Ifølge tall fra KS i 2019 kreves det 1,5 til 2 mrd. kroner årlig for å stanse veksten av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene. Å ta igjen etterslepet koster betydelig mer. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet på denne bakgrunn foreslår økte inntekter til kommunesektoren på 4 mrd. kroner sammenlignet med regjeringens forslag, hvorav 1 mrd. kroner begrunnes med vedlikehold av fylkesveier.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at fylkene er helt sentrale i arbeidet med utvikling og omstilling av kollektivtransporten, blant annet gjennom en offensiv satsing på lav- og nullutslipps ferge, båt og buss. Fylkeskommunenes bidrag til å kutte CO₂-utslippene i transportsektoren er betydelig, og da må også finansieringsordningene legge til rette for at det er mulig å investere i lavutslippstransportmidler. Fylkeskommunene er i gang med å følge opp Stortingets vedtak og foretar betydelige investeringer det ikke er tilstrekkelig kompensert for.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener fylkeskommunene må få økte midler til kollektivtransport og få krav om og dekket kostnadene ved å legge om til nullutslipp i kollektivtrafikken.

Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti i sine alternative budsjett flytter store summer fra gigantiske og utslippsfremmende motorveier i sentrale strøk, til fylkesveiene, som er flaskehalsen i næringstransporten. Fylkeskommunene trenger mer ressurser til moderne utstyr på yrkesfag i videregående skole, og økte tilskudd til å sikre flere lærlingplass.

Videre trengs mer midler til å sikre bredbånd eller 5G til distriktene og midler til å drive næringsutvikling slik at det i praksis blir mulig å drive næringsvirksomhet med like muligheter i hele landet.

Dette medlem viser til Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjett for 2020 og til behandling av krisepakkene der fylkeskommune styrkes vesentlig på disse områdene.

Dette medlem understreker at desentralisert høyere utdanning er en nøkkelfaktor for god utvikling av næringsliv, offentlig sektor og arbeidskraft i hele landet. Studiesentrene organiserer dette, men mangler fast finansiering til nødvendig koordinering av både behov og tilbud. Dette kan skje via fylkeskommunene eller via Kompetanse Norge. Videre må UH-sektoren få bedre finansieringsordning slik at de får sine utgifter til slik utdanning dekket. Dette medlem viser til behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2020 og krisepakken der Sosialistisk Venstreparti har økt fylkeskommunenes bevilgninger til dette.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere en fast grunnfinansiering av koordineringsfunksjonen for desentralisert høyere utdanning som i dag drives via studiesentrene.»

2.5 Skjønnstilskuddet

Komiteen viser til at skjønnstilskuddet er et viktig virkemiddel for å fange opp elementer som ikke inntektssystemet fanger opp. Uforutsette hendelser knyttet til mer ekstremvær og konsekvenser av klimaendringene kan innebære betydelig økte kostnader til erstatning og opprydning. Komiteen vil understreke viktigheten av å sikre tilstrekkelig finansiering til forebyggende arbeid for å unngå uforutsette hendelser som typisk dekkes av skjønnstilskuddet. Komiteen viser til at det er viktig at skjønnspotten er tilstrekkelig til å dekke de uforutsette hendelser og elementer som inntektssystemet ikke fanger opp. Komiteen vil videre påpeke behovet for å sikre at inntektssystemet fanger opp og kompenserer urimelige merkostnader til ordinær tjenesteyting i kommunene, som tilskudd til ressurskrevende tjenester, dette er tjenester som ikke over tid er ment skal dekkes av skjønnstilskudd.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at man ser stadig større omfang av flom og ras. I Kommuneproposisjonen 2021 er det satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2021, med 120 mill. kroner til kommunene og 50 mill. kroner til fylkeskommunene. Disse medlemmer mener det er utilstrekkelig.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at det kan være stort behov for å øke skjønnstilskuddet kraftig i 2021 for å kunne fange opp store variasjoner i tapte inntekter og store ekstrautgifter i forbindelse med koronapandemien. Dette medlem viser til representantforslag om å styrke kommunesektoren med 10 mrd. straks, der skjønnstilskuddet foreslås styrket med 1 mrd. økning i behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2020 og siste krisepakke i Prop. 127 S (2019–2020).

2.6 Bærekraftige kommuner og fylkeskommuner

Komiteen viser til at kommunene spiller en viktig rolle for å oppnå bærekraftsmålene som Norge har forpliktet seg til. Kommunesektoren er en viktig aktør innen en rekke områder, blant annet når det gjelder tjenesteyting, vannforsyning og forurensning, som samarbeidspartner for frivillighet og næringsliv, og som demokratiarena.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen vil lage en handlingsplan for FNs bærekraftsmål. Disse medlemmer viser også til at det er store forventninger til at kommunesektoren bidrar til at Norge oppnår bærekraftsmålene. Dette vil være et krevende nybrottsarbeid for mange kommuner. Disse medlemmer legger derfor til grunn at regjeringen løpende vurderer behovet for veiledning og økonomisk støtte til kommunesektoren, særlig rettet mot små fagmiljø med begrenset kapasitet til utviklingsarbeid. Det vil motvirke at kommunesektorens arbeid blir redusert til en rapporteringsøvelse på nasjonale og internasjonale indikatorer.

2.7 Kommunestruktur

Komiteen viser til at det fra 1. januar 2020 er 356 kommuner i Norge som følge av kommunesammenslåinger. En av tre innbyggere tilhørte fra årsskiftet en ny kommune. Komiteen viser til at skal kommunene kunne rekruttere og beholde nødvendig kvalifisert personell og kunne ta i bruk fornuftig velferdsteknologi, kreves det god kommuneøkonomi, samarbeid med nabokommuner om spesialiserte funksjoner og økte muligheter for heltidsstillinger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at regjeringen mener kommunereformen må fortsette. Dette begrunnes blant annet med at om lag halvparten av landets kommuner fortsatt vil ha færre enn 5 000 innbyggere og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere. Regjeringen mener mange av disse ikke er robuste nok til å utføre de kommunale oppgavene på en tilfredsstillende måte. Videre pekes det på sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner som regjeringen mener burde sammenslås. Flertallet minner om vedtak fra behandling av Innst. 52 S (2017–2018):

«Vedtak 93: ‘Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.’

Vedtak 94: ‘Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.’»

Flertallet viser til at det er store demografiske utfordringer i mange kommuner. Kommunesammenslåing vil selvsagt ikke endre demografien i regionen og vil således ikke løse den utfordringen.

Flertallet viser til regjeringens påstand om at det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Flertallet mener regjeringen har låst seg fast til kun én løsning, som er kommunesammenslåinger. Flertallet viser til at mange kommuner for eksempel har gode erfaringer med interkommunalt samarbeid om oppgaver som best kan løses i større enheter.

Flertallet registrerer at flere av kommunene og fylkeskommunene som har slått seg sammen, opplever å ha mye høyere kostnader knyttet til sammenslåing enn det staten har kompensert for.

Flertallet registrerer at regjeringen mener arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger skal fortsette. Flertallet støtter at det fortsatt skal være økonomisk støtte til kommuner som slår seg sammen. Samtidig er det viktig å understreke at mange kommuner gjennomførte prosesser med nabokommuner i perioden 2014–2017 og gjennom det avklarte sammenslåingsspørsmålet for sin kommune. Flertallet mener kommunene nå må få mulighet til å konsentrere seg om å utvikle tjenestetilbudet sitt til innbyggerne. Flertallet mener det ikke er hensiktsmessig at fylkesmennene presser på for nye runder med utredninger og vurderinger i kommuner som har avklart sammenslåingsspørsmålet.

Flertallet deler ikke regjeringens syn på at kommuner med under 5 000 innbyggere er for små til å tilby gode tjenester til sine innbyggere og derfor må sammenslås. Geografi og spredt bosetting tilsier at en variert kommunestruktur er best tilpasset hvordan folk bor og arbeider i Norge. Regjeringens idé om at et gitt innbyggertall skal svare ut de utfordringene og forskjellene man finner i Kommune-Norge, harmonerer ikke med kartet. Flertallet er opptatt av å utvikle et godt offentlig tjenestetilbud i hele Norge. Helse, skole og velferd skal være utbygd i alle deler av landet og sikre folk et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvor man bor. Skal man videreutvikle hele landet og sørge for verdiskaping og bosetting i både by og distrikt, er man avhengig av lokalt tilpassede løsninger, sosial og geografisk utjevning og et sterkt lokaldemokrati. Flertallet mener regjeringens opplegg for kommunesektoren tyder på at regjeringen ikke ønsker å opprettholde levende lokalsamfunn med spredt bosetting og aktivitet i hele landet. Hva vi skal leve av i Norge i framtiden, er en større debatt som flertallet ønsker velkommen. Norges rikdom er bygget på naturressursene våre. Spredt bosetting har vært avgjørende for den velferdsutviklingen Norge har hatt. Det er ikke noe som tyder på at behovet for å ta i bruk naturressursene vil reduseres i framtiden. Næringsressurser er spredt i hele landet, og da mener flertallet at Norge er avhengig av at folk bor i hele landet, folk som ser muligheter og tar disse i bruk for verdiskaping. Ved å innføre begrep som «frivillig og ufrivillig små» kommuner og knytte dette til at områder med lavt folketall og store avstander får lavere inntekter dersom de sier nei til sammenslåing, bruker man inntektssystemet til kommunesammenslåing heller enn å være opptatt av å ivareta tjenestetilbudet også i distriktene.

Flertallet viser til respektive partiers merknader og forslag i behandlingen av Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er positive til kommunesammenslåinger der det er lokal tilslutning til dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at blant de frivillige kommunesammenslåingene i perioden 2014–2017 var Arbeiderpartiet det partiet som styrte flest av disse kommunene.

2.8 En brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Komiteen viser til at det gjøres mye godt arbeid i kommunene med utvikling av tjenestetilbud og innovasjon i sektoren. Nytenkning og optimalisering av egen drift er et kontinuerlig arbeid i Kommune-Norge. En viktig del av arbeidet handler om digitalisering i offentlig sektor, som blant annet gir muligheter til mer brukervennlige løsninger for innbyggere og enklere saksbehandling for kommunene. Komiteen vil understreke viktigheten av gode digitaliseringsprosjekter, samtidig som det må sørges for tilstrekkelig utbygging av internettdekning i hele landet. Det ligger store muligheter for offentlig sektor i digitaliseringsarbeid. Det er sentralt at også innbyggere som ikke bruker digitale løsninger, får den hjelpen de trenger i møte med det offentlige.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til rapport fra Telemarksforskning nylig om distriktskommuners bruk av innovasjonsvirkemidler (statlige ordninger for innovasjon i offentlig sektor). Rapporten viser at distriktskommuner deltar, men i mye mindre grad enn andre. Flertallet mener det må sørges for at distriktskommuner drar større nytte av statlige ordninger rettet mot innovasjon i offentlig sektor enn i dag.

Flertallet mener at det må gis klare retningslinjer og pålegg som sikrer at innbyggere som trenger personlig bistand i møtet med det offentlige, skal få det, og at denne bistanden skal gjelde det en trenger hjelp med, og ikke kun gjelde veiledning i bruk av digitale løsninger. Flertallet viser til at det er behov for en tillitsreform også i kommunal forvaltning, og at det er mer effektivt å bruke mindre tid på rigide kontrollsystemer basert på New Public Management. Flertallet mener fagkompetansen må brukes mer i direkte oppgaveløsning. Regjeringen er opptatt av å effektivisere ved å stramme inn, mens flertallet mener en må være mer opptatt av å modernisere offentlig sektor vekk fra unødvendig byråkratisering og over til brukerrettet og faglig høykompetent virksomhet.

Flertallet viser til at det er store demografiske utfordringer i mange distriktskommuner. Disse forsvinner ikke ved kommunesammenslåing, som selvsagt ikke gjør befolkningen yngre. Skal disse kommunene kunne rekruttere og beholde nødvendig kvalifisert personell og kunne ta i bruk fornuftig velferdsteknologi, kreves det god kommuneøkonomi, samarbeid med nabokommuner om spesialiserte funksjoner og systematisk jobbing for heltid. Flertallet viser til at det skal legges fram en utredning om demografiutfordringer i distriktene i desember 2020. Flertallet ser fram til at utredningen vil gi ny kunnskap om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene og hvordan disse utfordringene bør møtes av myndighetene.

Flertallet mener kommunesektoren selv må beholde handlingsrommet som oppstår ved framtidig effektivisering. Dette er et sterkt økonomisk insentiv til å fremme innovasjon, nyskaping og bedre arbeidsmåter. Flertallet viser til at i perioden 2008–2018 er samlet effektivisering innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg økt med om lag 0,25 pst. årlig.

Flertallet merker seg for øvrig at effektiviteten i kommunesektoren innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg økte i perioden 2008–2013 og synker gradvis med denne regjeringen fra 2013 til 2018. Flertallet viser til Senter for økonomisk forsknings figur (8.1) i Kommuneproposisjonen, som viser at utviklingen i beregnet effektivitet for disse sektorene økte med om lag 5 prosentpoeng i perioden 2008–2013 og har sunket med om lag 2 prosentpoeng fra 2013 til 2018.

Flertallet viser til at deres respektive partier vil desentralisere makt og myndighet til de som jobber i førstelinjen, for å sikre at ressursene brukes mest mulig effektivt og tilpasset. Flertallet viser til at de respektive partier vil arbeide for en tillitsreform basert på ansvarlighet og tillit framfor kontroll og byråkrati, noe som vil gi en bedre og mer effektiv offentlig forvaltning. I dette ligger en uttalt målsetting om å redusere unødig bruk av tid på skjemaer og frigjøre tid til faktisk tjenesteproduksjon, samtidig som muligheten for lokalt skjønn økes. Flertallet viser i den sammenheng blant annet til forslag fra representanter fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet om en tillitsreform i skolen, jf. Dokument 8:194 S (2017–2018).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor i løpet av 2020. Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. I det private næringsliv foregår det et betydelig innovasjon og nyskaping. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon innen mange tjenester. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av at det offentlige samarbeider med det private om digitalisering innen relevante offentlige tjenesteområder. Det er viktig og ressursbesparende at kommunal sektor og underliggende statlige etater som direktorat eller organisasjoner finansiert av det offentlige ikke utvikler egne digitale plattformer hvor det finnes innovasjoner i det private som er finansiert av det offentlige virkemiddelapparatet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil legge til rette for at byene og de største kommunene kan gå foran og i samarbeid med norsk digital industri og utdanningsinstitusjoner virkeliggjøre utviklingen av digitale tjenesteløsinger som deretter fritt skal kunne brukes av alle andre norske kommuner og andre forvaltningsorgan.

Komiteens medlemmer Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener ressursbruken på rapportering må reduseres, og det må gis mer tillit til førstelinjen.

Disse medlemmer merker seg analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) som viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,25 pst. per år i perioden 2008–2018 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. Det er halvparten av effektiviseringsgevinsten som regjeringen regner med som frigjorte inntekter til kommunene hvert år, noe som innebærer at kommunenes gevinst er halvparten av hva regjeringen tar høyde for i fastsettelsen av rammeoverføringer til kommunesektoren. Disse medlemmer mener effektiviseringsgevinsten i offentlig sektor må tas ut i bedre tjenester til innbyggerne.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det må opprettes stimuleringsmidler til å etablere flere kommunale tjenester etter modell fra Stangehjelpa og følgeforskning som i tillegg til å kartlegge kvalitet og tilgjengelighet for brukerne, kan avdekke mulige forenklinger i rapportering og byråkrati.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreslå opprettelse av stimuleringsmidler til å etablere flere kommunale tjenester etter modell fra Stangehjelpa og følgeforskning som i tillegg til å kartlegge kvalitet og tilgjengelighet for brukerne, kan avdekke mulige forenklinger i rapportering og byråkrati.»

Dette medlem viser til merknader under behandlingen av ny kommunelov og Prop. 46 L (2019–2020), der kommunene kun gis rett til innsyn i forhold som angår kontraktsoppfyllelsen. Det er langt fra tilstrekkelig for å sikre kontroll med at offentlige midler ikke flyttes ut av oppgaveløsningen og over i andre private selskap.

Dette medlem mener det er behov for lovendringer som sikrer kommunal forvaltning rett til innsyn i alle økonomiske disposisjoner som gjøres av aktører som utfører kommunale/fylkeskommunale velferdsoppgaver eller lovpålagte tjenester.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer som sikrer kommuner og fylkeskommuner fullt innsyn i pengestrømmer i selskap som utfører kommunale/fylkeskommunale velferdsoppgaver eller lovpålagte tjenester.»

2.9 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Komiteen viser til at det ved valget i 2019 var en økning i valgdeltakelsen i de fleste grupper. Valgdeltakelsen var samlet sett den høyeste siden 1991, både for kommunestyrevalget og fylkestingsvalget. Økt valgdeltakelse og bedre kjønnsbalanse i kommunestyrene er positive utviklingstrekk som komiteen vil understreke viktigheten av å etterstrebe også i årene som kommer. Lav valgdeltakelse blant utenlandske statsborgere er en utfordring som bør adresseres nærmere fremover. Komiteen ser med bekymring på økt omfang av hatefulle ytringer og trusler mot personer som engasjerer seg i politikken. For å opprettholde et levende demokrati er det en grunnleggende forutsetning at folk velger å engasjere seg i politikken, og komiteen imøteser det økte fokuset på problemet og departementets kartlegging og utarbeidelse av en ny veileder.

Komiteen viser til Valglovutvalgets utredning, som ble offentliggjort etter at Kommuneproposisjonen 2021 ble lagt frem. Komiteen imøteser Stortingets behandling av regjeringens forslag til endring av valgloven med mål om å sikre og videreutvikle et velfungerende demokrati.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener Valglovutvalgets forslag om å opprettholde dagens 19 stortingsvalgkretser styrker bildet av at regionreformen ikke har sørget for fornuftige grenser for det fylkeskommunale forvaltningsnivået, og heller ikke sørget for å styrke lokaldemokratiet.

Disse medlemmer viser til forslag i Innst. 16 S (2017–2018) om å sikre en digital e-valgløsning for kommende valg og ut fra disse erfaringene etablere en permanent ordning for både stortings- og kommunevalg.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre e-valgløsninger i stemmelokalet for blinde og svaksynte ved kommende kommune-/fylkestingsvalg og stortingsvalg.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Valglovutvalget mener at sikkerheten ved elektronisk stemming over internett ikke er god nok til å innføre en slik måte å stemme på i Norge på nåværende tidspunkt. Valglovutvalget ber imidlertid departementet utredede sikre løsninger som muliggjør elektronisk stemming i valglokalene, for å tilrettelegge bedre for velgere med funksjonsnedsettelser. Utvalget understreker at det må gjennomføres grundige mulighetsstudier og gjøres sikkerhetsanalyser av hele verdikjeden. Disse medlemmer viser til at departementet nå vil følge opp og vurdere utvalgets forslag, og regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny valglov for Stortinget innen utgangen av 2022.

2.10 Oppgavefordeling og regelverk

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener regjeringens oppgaveoverføring til fylkeskommunene i forbindelse med regionreformen ikke forsvarer ressursbruken eller tvangen overfor fylkeskommunene. Flertallet viser til at Stortingets vedtak om tvangssammenslåing av fylkeskommuner ble gjort uten at det forelå forslag til overføring av oppgaver eller styrking av regional planlegging i forkant av sammenslåingen. Regjeringens såkalte målsetting om fylkeskommunens nye og sterkere rolle som samfunnsutvikler var ikke utformet eller gitt noe klart mandat. Ei heller har regjeringen klart å forklare et politisk vedtak med så krevende økonomiske, geografiske, organisatoriske og demokratiske utfordringer på en tilfredsstillende måte, og da mener flertallet det er grunn til å revurdere de vedtak som er gjort. Tiden etter at sammenslåingene ble vedtatt, har vist at man ikke har klart å fylle reformen med innhold og oppgaver. Flertallet viser til at et av målene var at det regionale selvstyret skulle styrkes, men det motsatte har skjedd når fylkeskommunene nå er påtvunget å innføre fritt skolevalg. Flertallet har flere ganger påpekt at oppgavene som ble vedtatt overført til fylkeskommunene i forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 6 (2018–2019) høsten 2018, ikke forutsetter ny fylkesstruktur. Flere av oppgavene som skulle utredes om skulle overføres til fylkeskommunene, har siden blitt konkludert med at ikke skal overføres til fylkeskommunene. Annen oppgaveoverføring har stanset opp som følge av at fylkeskommunene ikke får midlene som trengs for å løse oppgaven og dermed sier nei til å overta ansvaret fra staten. Flertallet mener dette viser at regionreformen først og fremst er en strukturreform som verken innebærer betydelige nye oppgaver eller mer makt til fylkeskommunene. En grunnleggende forutsetning for å kunne løse kommunale og fylkeskommunale oppgaver er at det følger tilstrekkelig finansiering med oppgaven.

Flertallet viser til at kommunene må overta statlige beredskapsoppgaver som følge av mindre tilstedeværelse av politi og akuttberedskap i distriktene. Dette medfører økte kostnader til brannvesenet i en rekke kommuner.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er positive til at fylkeskommunene får flere oppgaver, men er sterkt kritiske til at det ikke følger tilstrekkelige midler med disse oppgavene. Disse medlemmer mener derfor regjeringens overføring av oppgaver til fylkeskommunene grenser til ansvarsfraskrivelse, og at det er særskilt problematisk i den nåværende situasjonen der kommuneøkonomien har blitt hardt rammet av koronakrisen.

Disse medlemmer viser til at de respektive partier tok forbehold om full kompensasjon for overføring av oppgaver, og det har vist seg at regjeringen ikke har innfridd forutsetningen om å fullfinansiere overførte oppgaver.

2.10.1 Arbeids- og sosialdepartementet

Komiteen merker seg at regjeringen arbeider videre med et forsøk der kommunene får et helhetlig ansvar for ordningen med AAP, og at dette arbeidet er forsinket grunnet koronasituasjonen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er svært bekymret over at tusenvis av permitterte og arbeidsløse står uten dagpenger og lønnskompensasjon våren 2020. Mens bedriftene fikk utbetalinger fra kontantstøtteordningen gjennom bankene på få dager, har enkeltpersoner måttet vente i ukevis og står i begynnelsen av juni 2020 fortsatt uten dagpenger og lønnskompensasjon. Disse medlemmer mener situasjonen for veldig mange er alvorlig, og at mange må søke om økonomisk sosialhjelp for å få endene til å møtes i vente på ytelsene fra Nav. Disse medlemmer mener situasjonen for mange vil få ringvirkninger i den personlige økonomien over tid, som dyre forbrukslån. Disse medlemmer viser til at mange vil kunne ha behov for tjenester og ytelser fra Nav/kommunen over tid som en konsekvens av situasjonen.

2.10.2 Barne- og familiedepartementet

Komiteen merker seg at utredningen om en overføring av Bufetats oppgaver i barnevernet til fylkeskommunene resulterer i at fylkeskommunene ikke får overført oppgavene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at regjeringen går bort fra ideen om å overføre barnevernsansvaret til de nye regionene. Disse medlemmer støtter dette og viser til behovet for å styrke tilbudet til sårbare barn og familier i nærmiljø og kommuner.

Komiteen merker seg regjeringens forslag om utvidelse av aldersgrensen for rett til ettervern for barnevernsbarn fra 23 til 25 år. Komiteen imøteser regjeringens oppfølging av nødvendige bevilgningsendringer for å sikre at kommunene settes i stand til å ivareta barnevernsbarn i den utvidede aldersgruppen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at koronakrisen har gått hardt utover barn og ungdom. Stengte skoler, barnehager, fritidstilbud og sterke begrensninger i sosial kontakt er krevende for alle barn og unge. Når familier sliter og foreldre mister jobben eller blir permitterte, så rammer også dette barn hardt.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at mange barn og unge var utsatt for vold og overgrep i nære relasjoner allerede før denne krisen, og mange rapporterer om store psykiske problemer. I tillegg viste de nyeste tallene fra 2018 at over 110 000 barn levde i fattigdom. Dette tallet har mest sannsynlig økt enda mer gjennom 2019, og denne økonomiske krisen Norge står i nå, vil føre til en eksplosjon i antall fattige barn. SSBs undersøkelse av hvem som er rammest hardest av krisen, viser tydelig at de med begrensede ressurser er klart overrepresentert. Fra før vet en at utsatte barn også er overrepresentert i fattige familier. Sårbare barn havner derfor i et krysspress som drastisk øker risikoen for overgrep. Dette medlem viser til at barnetrygden er en viktig inntekt for mange lavinntektsfamilier. Dessverre blir den avkortet for familier på sosialhjelp fordi den kan regnes inn i inntektsberegningen for sosialhjelp. Dette medlem mener at dette fører til flere fattige familier.

Dette medlem viser til at det er store forskjeller mellom kommunene i hvordan sårbare barn og familier følges opp, og nå ser man at mange kommuner sliter med pandemiens konsekvenser for kommuneøkonomien. Politiet frykter at de ikke får avdekket vold i nære relasjoner, det rapporteres om at statlige barnehus står tomme, og sykehusene melder om at de tar imot langt færre barn utsatt for vold fordi det ikke avdekkes. Dette medlem viser til at krisesentrene er det viktigste tilbudet for dem som har blitt utsatt for vold i nære relasjoner. Dette medlem viser til at krisesentrene styres og finansieres av kommunene, og at den ulike økonomiske situasjonen til kommunene fører til at man ikke klarer å oppnå et likeverdig krisesentertilbud i hele landet. Dette medlem mener derfor at staten må inn og sikre 80 pst. av finansieringen av krisesentrene for å sikre likeverdige tilbud. I krisen er det også ulik praksis mellom kommunene for hvorvidt krisesentrene defineres som kritisk infrastruktur og ansatte dermed får tilbud om barnehage og skole for sine barn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener derfor at krisesentrene bør defineres som nasjonal kritisk infrastruktur skulle samfunnet stenge ned på nytt, for å sikre likeverdige tilbud, og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen definere krisesentrene som nasjonal samfunnskritisk infrastruktur.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det trengs å sette inn ekstra tiltak for barn og unge, sørge for oppsøkende arbeid og sikre og styrke velferdstilbudene for barn og ungdom. Dersom skolene for de eldste barna fortsatt holder stengt, vil det også by på ekstra utfordringer for alle ungdommene, og spesielt for ungdom som allerede har det vanskelig.

Dette medlem viser til at det meldes om ulik praksis i den kommunale barneverntjenesten, der enkelte bortsett fra i svært akutte tilfeller ikke lenger gjennomfører hjemmebesøk ved bekymringsmeldinger. Samtidig er barn og andre utsatte mer hjemme med voldsutøver nå. Derfor mener dette medlem det nå er behov for at regjeringen klargjør barnevernets praksis, med retningslinjer eller i forskrift, som sikrer at det gjennomføres hjemmebesøk så langt det er mulig, og ellers sørger for aktiv oppfølging av sårbare barn og familier. Dette medlem mener det er avgjørende og nødvendig at den kommunale barnevernstjenesten rustes opp for å kunne møte det ekstraordinære presset på tjenesten i denne spesielle tiden.

Dette medlem viser til at med digital hjemmeundervisning er mange barn som ikke har tilstrekkelig digitalt utstyr hjemme på grunn av foreldrenes økonomi, utelatt fra undervisningen. Derfor må det stilles til rådighet midler for å kjøpe inn utstyr, som for eksempel frivillige organisasjoner som Røde Kors kan dele ut til barn de vet har behovet. Dette medlem mener også at bibliotekene kan spille en avgjørende rolle i denne tiden for å sikre et inkluderende fritidstilbud og leksehjelp til alle barn.

Dette medlem viser til at hjelpetelefonene, slike som Alarmtelefonen for barn og unge, melder om massiv økt pågang. Det trengs derfor mer ressurser for å svare alle og for å utvide åpningstidene. I tillegg må det informeres mer om disse tilbudene, slik at alle barn og andre utsatte vet hvor de kan ringe.

Dette medlem viser til at barn med funksjonsnedsettelser også er særlig utsatt i denne situasjonen. Mange av disse er helt avhengige av kommunale tjenester og tilbud og blir hardt rammet av smittevernstiltak og økte kostnader for kommunen. Dette er en gruppe som også i normaltilstander mangler likestilling. Dette medlem frykter at tilbudet til denne gruppen vil være noe av det første som ryker hvis kommunene ikke sikres nok midler.

2.10.3 Finansdepartementet

Komiteen har merket seg at overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten etter dialog mellom KS og et utvalg kommuner er utsatt til 1. november 2020 grunnet koronasituasjonen. Stortinget ble orientert om utsettelsen i Prop. 57 S (2019–2020). De budsjettmessige konsekvensene av tidsforskyvningen er omtalt i Prop. 117 S (2019–2020) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2020.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at de respektive partier er uenig i at skatteoppkrevingen skal flyttes fra kommunene til staten. Flertallet mener det er uheldig at regjeringen nok en gang velger å gå inn for en sentraliseringsreform, og viser til at mange distriktskommuner med dette forslaget mister lokale arbeidsplasser. Flertallet merker seg at regjeringen argumenterer med at denne sentraliseringen vil gi en bedre og mer effektiv innkreving. Flertallet vil likevel påpeke at denne typen argumenter har blitt brukt for en rekke av regjeringens sentraliseringsprosjekter, hvor resultatet ofte har blitt det stikk motsatte. Flertallet viser til at opposisjonen i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2020 fremmet følgende forslag i Innst. 16 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen ikke gjennomføre den planlagte sentraliseringen av de kommunale skattekontorene og videreføre nåværende ansvarsfordeling mellom stat og kommune.»

2.10.4 Helse- og omsorgsdepartementet

Komiteen viser til at det er bevilget en tilsagnsramme på 3,6 mrd. kroner for å legge til rette for investeringstilskudd til 2 000 heldøgns omsorgsplasser i 2020, likt fordelt mellom postene for rehabilitering mv., kap. 761 post 63, og netto tilvekst, kap. 761 post 69. Videre dekker bevilgningen investeringstilskuddet til lokalt produksjonskjøkken med en tilsagnsramme på 96,8 mill. kroner i 2020. Komiteen har merket seg at det foreslås en ny utbetalingsprofil av investeringstilskuddet gjeldende fra 2020.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at kommunene melder om økt press på å ta imot utskrivningsklare pasienter tidligere i sykdomsforløpet, noe som fører til økt krav til kompetanse og økte kostnader for kommunene.

2.10.5 Justis- og beredskapsdepartementet

Komiteen har merket seg at endringer i sivilbeskyttelsesloven er på høring, og imøteser en lovproposisjon til Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet deler bekymringen over at mange av lokalene som kommunene stiller til rådighet for Sivilforsvaret ved innsats eller til utdannings- og øvingsformål, har mangler. Disse medlemmer støtter initiativet om å oppgradere lokalene ettersom det vil være med på å styrke den helhetlige beredskapsstrukturen i samfunnet. Disse medlemmer mener samtidig at kostnadene for denne oppgraderingen ikke skal løftes over på kommunene. Forslaget slik det foreligger, gjør ikke rede for hvor store kostnadene blir for kommunene, hvilke tilskudd de vil få, eller hvordan kostnadsfordelingen blir mellom kommunene. Ettersom disse medlemmer ser viktigheten av en solid nasjonal beredskapsstruktur, vil de understreke viktigheten av at staten tar ansvar og ikke skyver kostnadene over på allerede trange kommunale budsjetter.

2.10.6 Klima- og miljødepartementet

Komiteen viser til at Stortinget ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Regionalt folkevalgt nivå sluttet seg til at oppgaver på kulturminneområdet overføres fra Riksantikvaren til fylkeskommunene som en del av regionreformen, jf. også Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner. Komiteen har merket seg at oppgaveoverføringen på kulturminneområdet i all hovedsak ble gjennomført med virkning fra 1. januar 2020. Resterende tilskuddsforvaltning overføres i 2021. Komiteen viser til at Stortinget har vedtatt at midler tilsvarende fire årsverk legges inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2021, jf. omtale i Kommuneproposisjonen 2020.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til tilbakemeldinger fra samtlige fylkeskommuner om at finansiering av kulturminneforvaltningen ikke er tilstrekkelig og heller ikke på samme nivå som det staten brukte på samme oppgave.

Flertallet mener derfor at oppgaveoverføringen fra Riksantikvaren til fylkeskommunen ikke er fullfinansiert. Som eksempel har Viken fylkeskommune fått ansvar for 600 flere eiendommer, som hos Riksantikvaren ble forvaltet av fem stillinger. Som kompensasjon for dette har Viken fått 292 000 kroner, noe flertallet merker seg at er langt fra å finansiere fem stillinger.

Flertallet viser til at målet om en mer helhetlig og samordnet kulturminneforvaltning blir vanskelig å oppnå dersom bemanningen ikke svarer til mengden oppgaver, og at dette kan bety at noen av de nye oppgavene må nedprioriteres.

Flertallet viser til at det over tid skal overføres midler tilsvarende ti årsverk, og mener det er viktig at Stortinget blir holdt løpende orientert om erfaringene ved overføringen og det samlede vernet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at klima- og miljøministeren tidligere har svart Stortinget at regjeringen vil følge utviklingen nøye. Det er blant annet satt i gang en følgeevaluering. Det vil bli gitt tilbakemelding til Stortinget om resultatene av reformen i de årlige budsjettproposisjonene.

Komiteen viser til at Norge har vedtatt ambisiøse klimamål for 2030 og 2050, og er enig med regjeringen i at kommunene spiller en viktig rolle i omstillingen til å bli et lavutslippssamfunn. Komiteen viser til at kommuner og fylkeskommuner allerede gjør en rekke grep for å kutte utslipp og har offensive planer fremover.

Komiteen viser til Overvannsutvalgets utredning, NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder, som ble lagt fram 2. desember 2015. Komiteen ser frem til å få en lovproposisjon til behandling i Stortinget i 2020.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til omtalen av kommunene som en viktig aktør i arbeidet med omstilling av samfunnet til et lavutslippssamfunn i 2050.

Flertallet mener at kommunene i tillegg spiller en viktig rolle som førstelinje for å håndtere de fysiske konsekvensene klimaendringer fører med seg.

Flertallet viser til at fysiske endringer i miljøet som følge av klimaendringer merkes først der folk bor, ferdes og jobber. Varmere klima fører med seg et uforutsigbart værmønster. Flom, skred, skogbrann, jorderosjon, steinsprang, tørke, samt tap av økosystemtjenester som rent vann og luft m.m. utgjør fysisk klimarisiko. Dette påvirker boligområder, nærings- og industriområder samt infrastruktur.

Flertallet viser til at ifølge Bank of England kan endringer i klima, og den fysiske risiko det medfører, føre til store ringvirkninger på lokalt, nasjonalt og globalt nivå. Det internasjonale forvaltningsselskapet BlackRock mener at klimarisiko akkumuleres over tid, noe som gjør at det blir dyrere for hvert år man venter med å investere i forebyggende tiltak.

Flertallet vil vise til forpliktelser i klimaforliket om å redusere klimagassutslippene og at regjeringen ikke er i nærheten av å oppfylle disse med tiltak som vil virke over tid. Kommunene spiller en sentral rolle for å redusere klimagassutslippene, noe som ble fremhevet blant annet i Klimakur 2030. Flertallet mener at det er sentralt at kommunene da har nok midler til faktisk å innhente den kompetansen som er nødvendig for å gjennomføre de tiltakene som faktisk fører til utslippskutt, og velger de riktige løsningene.

Flertallet viser til at klimaendringene ikke bare er noe som skjer i fremtiden, men noe som påvirker kommunene her i dag. Det utløser kostnader når man opplever oftere flom, mer ras og dårligere vannkvalitet. Derfor mener flertallet at det er nødvendig å sørge for at kommunene har midler for å tilpasse seg, slik at kostnadene blir mindre på sikt.

Flertallet mener at kommunene og fylkene har vist at deres politiske handlinger kan drive frem næringsutvikling og innovasjon gjennom anbud på kollektivtrafikken og krav til nullutslippsferger og hurtigbåter. Det er viktig at kostnaden ved å gå foran og drive frem teknologi som både er viktig for arbeidsplasser og klimagasskutt, blir kompensert.

Flertallet ser med uro på tilbakemeldingene fra fylkeskommunene om merkostnader knyttet til elektrifisering av ferger og hurtigbåter. Potensialet for utslippskutt er betydelig, og det vil være veldig uheldig om omstillingen skulle stoppe opp grunnet manglende statlig finansiering. I høring i komiteen meldte som eksempel Vestland fylkeskommune om varige ekstrakostnader tilsvarende 350 mill. kroner knyttet til elektrifisering av ferger.

Flertallet ber regjeringen vurdere ytterligere styrkning av finansieringsordningene for grønn omstilling i kollektivtransporten i forbindelse med statsbudsjettet 2021.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til høringene, der flere ordførere fra Vestland presiserte at mesteparten av prisveksten i Vestland fylkeskommune innen fergesektoren skyldes overgangen til Autopass, og ikke det grønne skiftet, selv om det også har hatt store konsekvenser.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, peker på at kommunene er førstelinjen for håndtering av de fysiske konsekvensene klimaendringene fører med seg. Utfordringer som mange kommuner møter, er at fysiske endringer gjør seg gjeldende på nye områder i raskere og større omfang enn tidligere. Forebygging av hendelser knyttet til denne typen risiko fordrer bedre kunnskap om mulige konsekvenser et endret klima kan ha for lokalsamfunnene. Kunnskap, for eksempel om hvor elver og bekker vil gå utover sine bredder, eller hvilke nye områder som er ras- og skredutsatte, vil være nøkkelen til å kunne forebygge uønskede hendelser.

Flertallet viser til at klimatilpasning handler om å forebygge fysiske endringer og unngå økonomiske tap det medfører. Norge består av mange ulike kommuner med svært ulik geografi som gjør at risiko- og sårbarhetsgraden vil variere mellom kommunene. Sannsynligheten for og effekten av fysisk klimarisiko må derfor vurderes av hver enkelt kommune og utformes i egne klimatilpasningsstrategier. Økonomiske konsekvenser av manglende forebyggende tiltak for klimarisiko kan være betydelige og samtidig gjøre arbeidet med offentlig budsjettering og langsiktig planlegging vanskelig.

Flertallet vil:

• styrke kommunenes evne til og arbeid med klimatilpasning. Dette må gjøres gjennom å sikre at det er rett og tilstrekkelig kompetanse om fysisk klimarisiko og nødvendige forebyggende tiltak når kommuneplaner og reguleringsplaner utarbeides.

• Bidra til å gjøre kommunene i stand til å følge de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing. Det må sikres at slike retningslinjer er godt oppdatert og tilpasset et klima i stadig raskere endring.

• Utrede muligheten for opprettelse av et klimatilpasningsfond, som gir særlig utsatte kommuner i Norge adgang til å søke om midler til forebyggende tiltak.

• Utrede en belønningsordning for kommuner som gjør ekstratiltak for å forebygge fysisk klimarisiko.

2.10.7 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Komiteen viser til at den nye kommuneloven har trådt i kraft. Departementet viser til at det har lagt vekt på å forenkle og tydeliggjøre reglene i forskriftsarbeidene til loven, og at antall forskrifter som hører til loven, er redusert. Komiteen viser til at det er et ønske om å holde omfanget og antallet forskrifter så lavt som mulig. Komiteen viser til at fylkesmannen etter kommuneloven kapittel 30 har som oppgave å samordne det planlagte statlige tilsynet med kommuner og fylkeskommuner. Fra 1. januar 2020 har fylkesmennene, andre statlige tilsynsmyndigheter, kommuner og fylkeskommuner tatt i bruk en ny, felles nasjonal tilsynskalender som et verktøy for samordning av tilsyn med kommuner og fylkeskommuner etter kommuneloven. Komiteen ønsker at det arbeides videre med samordning og videreutvikling av tilsynskalenderen som innebærer en forenkling.

2.10.8 Kulturdepartementet

Komiteen viser til at ansvaret for frivilligsentraler er overført til kommunene og finansieres gjennom rammeoverføringen til kommunene. Tilskuddet er de siste årene gitt med særskilt fordeling, og ordningen skulle vare til og med 2020. Regjeringen har utsatt omleggingen av finansieringsordningen, og komiteen mener det er viktig å sikre finansieringen til frivilligsentralene i små kommuner også etter 2021.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er tilfreds med at den utilsiktede virkningen av innlemming av tilskuddet til frivilligsentraler er rettet opp i denne proposisjonen, og at dagens fordeling videreføres i 2021 med særskilt fordeling, slik at midlene fordeles per frivilligsentral og ikke per innbygger. Disse medlemmer er opptatt av forutsigbarhet for det viktige arbeidet som drives gjennom frivilligsentralene, og ber regjeringen videre ivareta dette ved at midlene til frivilligsentralene igjen blir øremerkede midler. Disse medlemmer er opptatt av at disse midlene fordeles til frivilligsentralene på en ubyråkratisk og effektiv måte.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at reaksjonene mot regjeringens forslag om å fjerne føringene for å etablere og trygge frivilligsentraler både har vært omfattende og sterke.

Disse medlemmer registrerer at regjeringen midlertidig nå går bort fra sin idé om å gi tilskudd til frivilligsentraler (kulturformål) med grunnlag i innbyggertall fra 2021.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiets syn er fortsatt at frivilligsentralene skal sikres, og at de skal tilbake til kulturbudsjettet, og vil fremme forslag i tråd med det også for 2021.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti stemte imot å overføre frivilligsentralene til kommunene, både fordi den finansieringsmetoden setter frivilligsentralene i fare for å bli redusert, og fordi en risikerer at de mister sin selvstendige rolle og pålegges kommunale oppgaver som forutsetning for finansiering.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at finansiering av frivilligsentralene videreføres med særskilt fordeling også etter 2021 for å sikre finansiering til frivilligsentraler i både små og store kommuner.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen går bort fra ideen om å overflytte oppgaver på kulturområdet til de nye regionene. Disse medlemmer viser til den massive motstanden mot og de manglende kulturpolitiske argumentene for forslaget om overflytting. Disse medlemmer mener en oppsplitting og svekkelse av den nasjonale kulturpolitikken blant annet gjennom å redusere den statlige finansieringen av institusjoner vil kunne gi et dårligere kulturtilbud i regionene. Disse medlemmer viser til at selv om kulturen skjer og virker lokalt, er det fortsatt et nasjonalt ansvar å sikre gode tilbud i hele landet, og at staten har et særegent ansvar for å sikre helheten i kulturtilbudet. Disse medlemmer ønsker å styrke regionene gjennom oppbygging av nye regionale kultursatsinger som et supplement til den nasjonale infrastrukturen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti merker seg at regjeringen har lyttet til kulturlivet og nå har innsett at den planlagte oppgaveoverføringen av kulturoppgaver har vært så dårlig planlagt at den ikke er gjennomført. Dette medlem støtter denne vurderingen, men mener beslutningen burde kommet tidligere. Både kulturlivet og fylkeskommunene har nå brukt svært mye ressurser på å gi innspill og planlegge en oppgaveoverføring som ikke har skjedd. Kostnaden for regjeringens vingling og manglende sammenheng mellom løfter, planer og gjennomføring i regionreformen har både påført fylkeskommunene og kulturlivet kostnader og satt en stopper for utvikling av nye prosjekter. Dette medlem merker seg at det regionale og lokale kulturlivet styrkes best ved å få tilført nye midler til selv å utvikle og styrke den lokale kulturen, og etterspør et slikt forslag i meldingen. Dette medlem viser til at det fortsatt er et stort behov for å styrke den kulturelle grunnmuren, som bibliotekene, kulturskolen og fritidsklubbene.

2.10.9 Kunnskapsdepartementet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Forleggerforeningens uttalelser i høringsrunden, hvor de estimerer at det vil være behov for ekstrabevilgninger på 300 mill. kroner per år over tre år for læremidler til grunnskolen og ekstrabevilgninger på 300 mill. kroner per år over tre år for læremidler til fagene i videregående skole.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at kommunene og fylkeskommunene dekker kostnader til normal utskifting av læremidler over rammetilskuddet. Fylkeskommunene ble i 2010 kompensert gjennom rammetilskuddet for utskifting av en tredjedel av læremidlene hvert år. Kunnskapsdepartementet legger til grunn en innsparing knyttet til utskifting av læremidler i kommunene og fylkeskommunene i forkant av fagfornyelsen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at skoler og barnehager i norske kommuner har hatt en vår med unntakstilstand, med stengte tilbud og deretter delvis åpning med omfattende smittevernregler. Samtidig som unntakstilstanden har fostret en imponerende dugnadsånd og en rekke kreative måter å drive undervisning på, kommer man ikke unna at stengte skoler og barnehager øker allerede eksisterende forskjeller mellom de som har lite, og de som har mye.

Dette medlem mener kommunesektoren må få dekket ekstrakostnader som skolene får som en del av koronasituasjonen, f.eks. leie av ekstra lokaler, ekstra renhold, ekstra bemanning, digitalt utstyr og ekstra skolebusser.

Dette medlem understreker at det haster med å sikre så mange læreplasser som mulig. I likhet med LO og NHO påpeker dette medlem at Norge står i fare for å miste et helt lærlingkull hvis det ikke iverksettes snarlige tiltak for å sikre læreplasser.

Dette medlem frykter at mange bedrifter risikerer å gå konkurs de kommende ukene og månedene. Hvis dette er lærebedrifter, betyr det at lærlingene mister læreplassen sin midt i opplæringsløpet. Det er krise for dem det gjelder. Dessuten er det grunn til å tro at veldig mange av de bedriftene som overlever, likevel vil være i en krevende situasjon. Løsningen kan for mange bli å kutte ned på antall læreplasser eller ikke å ta inn lærlinger. Mange som skal ut i lære, vil stå uten plass hvis ikke noe gjøres. Dette medlem viser til egne forslag om å øke tilskuddene til lærlingplasser og tilskudd til fylkeskommunene for å bedre situasjonen i revidert nasjonalbudsjett og krisepakkene.

2.10.10 Nærings- og fiskeridepartementet

Komiteen viser til at det i kommuneproposisjonen for 2020 ble varslet en gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet, og i den sammenheng vurdere om ytterligere virkemidler som blant annet reiselivssatsingen forvaltet av Innovasjon Norge kan overføres til fylkeskommunene.

Komiteen registrerer at gjennomgangen er utsatt som følge av covid-19-situasjonen.

2.10.11 Samferdselsdepartementet

Komiteen viser til at Stortinget har sluttet seg til at ordningen med kjøp av innenlandske flyruter overføres til fylkeskommunene som en del av regionreformen. Kjøp av innenlandske flyruter vil ikke bli en lovpålagt oppgave, men skal finansieres innenfor fylkeskommunenes rammetilskudd. Når overføringen av midler er gjennomført, vil det være opp til fylkeskommunene om de ønsker å prioritere midler til kjøp av innenlandske flyruter. Komiteen merker seg at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i de årlige budsjettene med forslag om å overføre midler til de berørte fylkeskommunene etter hvert som de inneværende kontraktene mellom Samferdselsdepartementet og flyselskapene går ut.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke viktigheten av disse flyrutene og at det overføres nok midler til fylkeskommunene, slik at de kan utføre denne oppgaven på en god måte.

Komiteen viser til at Stortinget har sluttet seg til at statens eierskap og forvaltningsansvar for fiskerihavneanlegg skal overføres til de nye fylkeskommunene, og at dette skal skje gjennom avtaler med hvert fylke. Statlige midler overføres til fylkeskommunes rammetilskudd når avtalene er inngått. Komiteen merker seg at det fremdeles ikke er inngått avtale med Troms og Finnmark, Nordland, Trøndelag og Møre og Romsdal fylkeskommuner. Komiteen merker seg at flere fylkeskommuner ikke vil inngå avtale om overtakelse med staten fordi de mener det ikke følger nok midler med til forvaltning av fiskerihavnene.

Komiteen viser til forslag og merknader i forbindelse med Dokument 8:167 S (2017–2018), jf. Innst. 266 S (2017–2018).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke viktigheten av at det overføres midler til fylkeskommunene som står i stil med de oppgavene som overføres.

Flertallet viser til at kostnadene ved å fjerne etterslepet på fylkesveinettet ble estimert til om lag 58 mrd. 2014-kroner ved inngangen til 2014. Disse undersøkelsene ble gjort i forbindelse med arbeidet med Nasjonal transportplan 2014–2023. Som grunnlag for arbeidet med Nasjonal transportplan 2018–2029 ble tilsvarende kostnader estimert til om lag 59 mrd. 2014-kroner ved inngangen til 2018, med et usikkerhetsspenn på 47–79 mrd. kroner. Ved inngangen til 2014 viste målingene at andelen fylkesveier med tilfredsstillende standard på veidekke var 48,3 pst., mens den ved inngangen til 2019 var 51,7 pst.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det finnes og har vært målrettede ordninger for fylkeskommunene for å vedlikeholde/investere i fylkesveinettet. Disse medlemmer ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2021 beskrive ordningene og vurdere å styrke disse slik at fylkeskommunene kan gjøre flere investeringer og vedlikeholde veinettet i større grad enn i dag.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2021 gjennomgå ordningene for vedlikehold og investering i fylkesveinettet, og vurdere å styrke disse slik at fylkeskommunene kan gjøre flere investeringer og vedlikeholde veinettet i større grad enn i dag.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet er helt enig i at det trengs et løft for fylkesveiene, og disse medlemmer har derfor har foreslått en tiårig opptrappingsplan for fylkesveivedlikehold. Disse medlemmer viser til at 1 mrd. av Senterpartiets tillegg på 4 mrd. kroner ut over regjeringens opplegg i kommuneproposisjonen er begrunnet med fylkesveivedlikehold.

Disse medlemmer viser for øvrig til Representantforslag om statlig vedlikeholdsprogram for fylkesvei, Dokument 8:131 S (2018–2019), jf. Innst. 389 S (2018–2019). Disse medlemmer viser til at Senterpartiet i Nasjonal transportplan har satt av penger til rassikring og tunnelsikring på fylkesveiene. Ifølge KS kreves det 1,5 til 2 mrd. kroner årlig for å stanse veksten av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene. Å ta igjen etterslepet koster betydelig mer.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at kollektivtilbudet er spesielt rammet av covid-19-situasjonen da det er ønskelig å opprettholde tilbudet. Samtidig er det av hensyn til smitteverntiltak avgjørende at det er avstand mellom de reisende. Disse medlemmer ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2021 komme til Stortinget med en vurdering av situasjonen og hvordan fylkeskommunene/kollektivselskapene skal kompenseres ytterligere for inntektsreduksjonen som følge av redusert kapasitet/inntekter til kollektivselskapene.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2021 gi en oppdatering om situasjonen for kollektivtransporten og hvordan fylkeskommunene kompenseres for reduserte inntekter som følge av smitteverntiltak som reduserer kapasiteten.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Stortinget har bevilget støtte til kollektivtrafikken i fylkeskommunene gjennom krisepakke og revidert nasjonalbudsjett, men at bevilgningene så langt har vært for små til å gi sikkerhet for selskapene i tiden fremover. Hvis ikke dette følges opp med sterkt økte bevilgninger for 2021, vil det gå hardt utover kollektivtilbudet i fylkene, noe som vil føre til politiske tilbakeskritt både i arbeidet for miljøvennlig transport og i å sikre folk uten bil et rimelig og tilfredsstillende transporttilbud.

2.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at driftsresultatene i kommunesektoren har blitt gradvis redusert siden 2016, og i 2019 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 2,0 pst. av inntektene.

Flertallet viser til store variasjoner i driftsresultatene til kommunene. I kommuner med over 50 000 innbyggere var driftsresultatet i snitt 3,7 pst. Kommunene med 5 000–10 000 innbyggere hadde samlet sett negative driftsresultater. Resultatene gikk ned fra 2018–2019 i alle kommunegruppene, med den største nedgangen i de minste kommunene. Om lag 43 pst. av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019. Gjeldsveksten har økt fra gjennomsnittlig 21 pst. av driftsinntektene i 2002–2008 til 48 pst. i 2019.

Flertallet viser til merknader ellers i innstillingen om dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at siden 2013 har stortingsflertallet økt kommunesektorens frie inntekter med anslagsvis rundt 35 mrd. kroner. Oppdaterte foreløpige tall viser en gjennomsnittlig årlig vekst i kommunesektorens frie inntekter per innbygger på 0,7 pst. i perioden 2014–2019, mot 0,6 pst. i perioden 2006–2013.

Disse medlemmer mener at samlet sett er den økonomiske situasjonen i sektoren god. I 2019 fikk kommunesektoren som helhet et netto driftsresultat på 2,0 pst. av inntektene. Dette er på nivå med TBUs anbefaling om hva netto driftsresultat bør ligge på over tid, men svakere enn i 2018, da sektoren fikk et netto driftsresultat på 2,7 pst. De gode driftsresultatene de siste årene har gjort at antall kommuner i ROBEK har gått kraftig ned. Ved inngangen til mai 2020 var kun 11 kommuner registrert i ROBEK. Tallet forventes å øke til om lag 15 så snart kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2019.

Disse medlemmer registrerer at 44 pst. av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019, en betydelig høyere andel enn i de foregående årene. For enkelte kommuner var driftsunderskuddene meget store. En situasjon med driftsunderskudd vil ikke være bærekraftig over tid. Sektoren fikk betydelige merskatteinntekter mot slutten av 2019, som bidro til å holde driftsresultatet oppe. I lys av dette, samt økningen i antallet kommuner som hadde negative driftsresultater, ser den løpende driftsbalansen ut til å ha blitt noe svekket gjennom 2019. Kommunene og fylkeskommunene har jevnt over solide reserver. For de fleste var derfor det økonomiske utgangspunktet ved inngangen til 2020 godt.