Jette F. Christensen (A) [13:17:12]: (ordfører for saken): Grunnloven er kontrakten mellom folk, fra folk til folk og gjennom generasjoner. Den er hevet over makt. Det er en garanti for frihet som vi gir til hverandre. Derfor er det et gode at ikke engang Stortinget hever seg over Grunnloven.

Rettsstaten skal bl.a. sikre alle ytringsfrihet, rettferdig rettergang, deltakelse i frie valg og frihet fra slaveri. Den skal sikre frihet og demokrati. Folkestyret er først en realitet når alle har like muligheter til å delta i det. Derfor var mange av de vedtakene som Stortinget fattet som resultat av Menneskerettighetsutvalgets arbeid, demokratiserende i seg selv. Men en demokratisk rettsstat må også ha som oppgave å sikre seg selv.

Forslaget vi i dag diskuterer, skal ikke endre dagens rettstilstand. Framtidens politikere står fritt til å ta akkurat like dumme eller kloke prioriteringer som dagens. Grunnlovsendringen setter ikke grenser for politikk, som mange har vært redde for, men den setter grenser for politikere som ikke vil bruke makt, men misbruke den. Grunnlovens funksjon oppstår bare i møte med politikere som vil sette seg over den. Ved å grunnlovfeste prøvingsretten gjør vi den øvelsen litt vanskeligere.

I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven. Det er statsskikken i Norge slik som vi kjenner den. I én setning beskrives en av de viktigste spikerne i demokratiets planke. Derfor er det naturlig at flertallet i komiteen innstiller på å grunnlovfeste nettopp den setningen, ikke for å endre noe i dag, men for å verne noe for framtiden. Når Menneskerettighetsutvalget gir oss en mulighet til å befeste en av de viktigste garantiene vi har for å opprettholde en demokratisk rettsstat, bør vi gripe den. Det er, som Eirik Holmøyvik skriver, ingen grunn til at Stortinget skal «gå stille i dei konstitusjonelle dørene».

Grunnloven § 2 sier at Grunnloven skal sikre menneskerettighetene, men også demokratiet og rettsstaten. I forslaget står det at prøvingsretten er en viktig garanti for at menneskerettighetene etterleves. Derfor mener komiteens flertall at en grunnlovfesting av prøvingsretten henger naturlig sammen med Stortingets vedtak av 13. mai 2014 om å styrke menneskerettighetenes stilling i Grunnloven. Det er allikevel viktig for meg som saksordfører å understreke at begrunnelsen for å grunnlovfeste prøvingsretten ikke bare er begrenset til å styrke menneskerettighetenes stilling. Statens generelle forpliktelser for å sikre menneskerettighetene er grunnlovfestet i § 92, tidligere § 110.

I prøvingsrettens 150 år som sedvane har den blitt diskutert og problematisert. Det er viktig for at den skal virke etter hensikten, men når komiteens flertall nå går inn for å grunnlovfeste den, er det ikke for å gi den nye grenser eller stolper eller et nytt omfang. Det handler om å synliggjøre i Grunnloven den kompetansen til å prøve lover og andre myndighetsbeslutninger som domstolene allerede har, en kompetanse som på grunn av sin varighet bare kan mistes ved grunnlovsendring.

Prøvingsretten har blitt diskutert, som jeg sa, og i det siste er det også blitt diskutert om 200-åringen Høyesterett har intensivert prøvingsrettsbruken. Vel, det ser ikke sånn ut hvis en regner på det. Fra 2000 til 2010 overprøvde Høyesterett i snitt lover i ca. 1,7 saker årlig opp mot 0,8 saker årlig i tiåret før. Så er det også greit å ta med at i samme periode økte saker om Grunnloven totalt fra 87 til 118.

Parlamentarismen, legalitetsprinsippet og prøvingsretten regnes tradisjonelt som de viktigste eksemplene på konstitusjonell sedvanerett. Med en grunnlovfesting av prøvingsretten vil de tre viktigste konstitusjonelle sedvanerettsdannelsene i norsk rett ha hjemmel i Grunnlovens tekst. Det foreligger flere alternativer for utformingen av bestemmelsen. Komiteens flertall er enig med Menneskerettighetsutvalget i at prøvingens intensitet er sammensatt og derfor lite egnet for generell regulering. Prøvingens intensitet vil jo langt på vei avhenge av den enkelte rettighets innhold, formål og utforming og de faktiske forholdene som befinner seg i ethvert tilfelle. Utformingen av de foreliggende alternativene til grunnlovfesting av prøvingsretten må bli forstått mot det bakteppet.

Det har vært diskutert om formuleringen i forslaget kan åpne for endring av praktiseringen av prøvingsretten på grunn av måten den er formulert på, og på grunn av tolkningen av den ubestemte flertallsformen av ordet «lover», at det kan peke i retning av at domstolene med rettsvirkning for alle kan prøve og eventuelt sette til side hele loven som grunnlovsstridig. Det kan ikke domstolene gjøre i dag. I det foreliggende tilfellet er det klart at formålet med en bestemmelse om domstolenes prøvingsrett er å synliggjøre Grunnloven, domstolenes prøvingsrett i den nåværende form og innhold. Derfor mener flertallet at utformingen ikke gir domstolene grunnlag for å utvikle en ny og mer omfattende domstolskontroll, som flere har uttrykt i diskusjoner om dette tidligere. En endring av prøvingsrettens nåværende form og innhold vil også kreve en grunnlovsendring. Det samme gjelder hvis man skulle ønske å oppheve prøvingsretten.

Det har tidligere blitt foreslått å oppheve prøvingsretten, i mellomkrigstiden. Men hvis man ser på grunnlovsdebatten i mellomkrigstiden kontra måten vi diskuterer Grunnloven på nå, var den perioden preget av en helt annen grunnlovspolitisk diskurs. Som Anine Kierulf beskrev det i Klassekampen, var forslagene om å oppheve prøvingsretten «preget av en motstand ikke primært mot prøvingsretten, men mot Grunnloven selv som individvern mot flertallsmakt».

Jeg skal si litt om hvor bestemmelsen bør stå, og det har vi også diskutert. Komiteflertallet mener at paragrafen bør plasseres i den ledige § 89 i Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt, og det er fordi paragrafen først og fremst regulerer domstolenes kompetanse og funksjon. Og som vi var inne på tidligere, vil domstolenes prøvingsrett i de fleste tilfeller gjelde håndheving av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser, noe som kan tilsi plassering som § 114 i kapittel E, men prøvingsretten er ikke avgrenset til bare å dreie seg om det. Domstolene vil også kunne prøve om myndighetsbeslutninger oppfyller prosessuelle krav i Grunnloven, f.eks. om lover er gyldige, vedtatt i samsvar med formkravene i Grunnloven. Grunnlovsspørsmål som berører forholdet mellom statsmaktene og deres kompetanse etter omstendighetene, vil også kunne opp for domstolene, og i slike saker har Høyesterett tidligere – og dette er det viktig å ha med seg – konsekvent uttalt og lagt til grunn at domstolene langt på vei vil respektere Stortingets syn på Grunnlovens grense. Domstolskontroll er allikevel ikke prinsipielt utelukket i de tilfellene. Vanskelige grensespørsmål mot individvernet kan oppstå, noe som kan kreve mer domstolsprøving.

Folkets kontrakt mellom seg, Grunnloven, står over makta. Den står over Stortinget. Makthierarkiet i Norge begynner med den kontrakten. Dernest står folket selv, og så deres representanter. Derfor er det med glede jeg vil si at kontrollkomiteens flertall innstiller på at alternativ 3 B til ny § 89 bifalles. I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven.

I denne saken diskuterer vi også en annen paragraf, og derfor skal jeg gå over til den. Forbudet mot dobbeltstraff er en av de helt sentrale rettssikkerhetsgarantiene i samfunnet. Forbudet mot dobbeltstraff er en av de grunnleggende betydningene for den enkeltes forutsigbarhet. Det gjelder både behovet for å kunne forutse konsekvensene av det du gjør, behovet for å legge forhold bak seg og mulighetene til å starte på nytt eller å gå videre med livet sitt. Gjentatt straff for samme forhold vil i tillegg oppleves som grunnleggende urettferdig, kanskje til og med som vilkårlig, både for den som rammes, og for den som er vitne til at det skjer.

Komiteen har vurdert forslaget til et nytt tredje ledd om forbud mot dobbeltstraff, og også arrangert seminar, der bl.a. dette var tema. Det var bra. Straffebegrepet i Grunnloven § 96 første ledd er nemlig etter norsk rett tolket annerledes enn tilsvarende begrep i EMK artikkel 6 nr. 1. Menneskerettighetsutvalget drøftet dette og har i sitt forslag til nytt tredje ledd i § 96 bygd på en forutsetning om at EMKs og EMDs forståelse skal legges til grunn for det leddet. Men allikevel: I komiteens drøftelser om dette og i diskusjonene som har vært i de juridiske fagmiljøene som vi har valgt å hente inn og lytte til, ser en det som problematisk. Straffebegrepet i Grunnloven § 96 første ledd har nemlig etter norsk rettspraksis ikke den samme betydningen som det tilsvarende begrepet i EMK artikkel 6 nr. 1. Menneskerettighetsutvalget holder fast ved at så lenge man definerer at den forståelsen skal legges til grunn, vil ikke det by på noen problemer. Men allikevel er det sånn at komiteens flertall viser til at to ulike straffebegreper i samme bestemmelse vil kunne skape usikkerhet, ikke minst hos domstolene, og det er også uryddig å legge opp til at det skal skje to ulike tolkninger av samme begrep i samme grunnlov.

På dette grunnlaget innstiller flertallet på at ingen av alternativene til nytt tredje ledd i § 96 bifalles.

Michael Tetzschner (H) [13:30:11]: Jeg følger systematikken fra forrige taler ved å ta den viktigste bestemmelsen først, nemlig den vi formodentlig kommer til å vedta, og dernest dobbeltstraff-forbudet, som med sin nåværende ordlyd neppe får flertall.

Men først til drøftingen av prøvelsesretten: For det første vil jeg uttrykke tilfredshet over at komiteen har arbeidet seg frem til felles merknader, som jo vil kunne gi et felles tolkningsgrunnlag senere, hvis det skal kunne prosederes rettslig for noe annet enn det som er intensjonen bak paragrafen, nemlig at den fortsatt skal være en ventil for å hindre at det skjer noe grunnlovsstridig i den enkelte sak som bringes frem for domstolene. Det er altså ikke et amerikansk system vi ønsker oss, med muligheter for Høyesterett til å universalisere beslutninger slik at de øyeblikkelig blir gjeldende for alle offentlige og private parter. Vi bygger fortsatt på systemet med at sakene bringes opp gjennom én konkret sak og går gjennom de ankemulighetene den har – og til slutt til Høyesterett, hvis det da ikke løses underveis.

Før de siste årenes grunnlovsrevisjoner, som altså begynte noen år før jubileumsendringene i fjor, var parlamentarismen, legalitetsprinsippet og denne prøvingsretten fremholdt som de viktigste skoleeksemplene på det man kaller konstitusjonell sedvanerett. Med en grunnlovfesting av prøvingsretten vil vi, slik saksordføreren var inne på, ha fullført et viktig kodifiseringsarbeid; dvs. at vi har skrevet inn i Grunnlovens skriftbilde det som lenge har vært praktisert uten annen rettskilde enn henvisningen til sedvanerett.

Prøvingsretten reiser interessante spørsmål om forholdet mellom Stortinget som folkevalgt organ og domstolene, men det grunnleggende er jo at den spenningen vi ser, er spenningen mellom Grunnlovens funksjon som terskel og vern for individene i en konfliktsituasjon, avveid mot sektor- og nåtidspolitikkens reguleringsønsker. Man kan altså si – med Carsten Smiths ord – at hvis man ønsker en effektiv grunnlov, må man akseptere at Høyesterett er håndhevingsorgan i siste instans.

Prøvingsretten – dens omfang og dens grenser – vil antagelig alltid innby til meningsbryting, men det foreliggende forslaget gjelder imidlertid ikke prøvingsrettens grenser, slik den er i dag, men å skrive inn i Grunnloven den kompetansen til å prøve lover og andre myndighetsbeslutninger som domstolen allerede har. Selve prøvingsretten er for lengst – og etter vel 150 års praksis – anerkjent som konstitusjonell sedvanerett, og det betyr at ordningen bare kan avskaffes ved vedtagelse av en uttrykkelig grunnlovsbestemmelse.

Stortinget har gjennom sin ordinære lovgivning ved et par anledninger – så tidlig som i 1926 – vedtatt lover som nettopp forutsetter å bygge på det syn at domstolene kan sette til side lovbestemmelser, stortingsbeslutninger eller provisoriske anordninger som strider mot Grunnloven, og det er tatt inn uttrykkelige henvisninger til dette i plenumsloven fra 1926, og senere domstolloven, der man forutsetter at slike spørsmål skal behandles av Høyesterett i plenum eller i storkammer.

Igjen må det understrekes at det foreliggende grunnlovsforslaget utelukkende handler om å skrive prøvingsretten inn i Grunnloven med dens nåværende innhold og omfang. Formålet med denne kodifiseringen er å gi et skriftlig uttrykk for prøvingsretten som en håndhevingshjemmel av konstitusjonelle normer og vern om rettsstatstenkningen. Bestemmelsen bør også være til hjelp og påminnelse for lovskriverne i alle lovens forberedelsesstadier – være seg departementene, direktorater, andre initiativtagere og senere, til slutt, Stortinget som lovgiver – at man hele tiden skal ha for øye at man kan innby til en konfliktsituasjon, eller en gråsone, når det gjelder Grunnloven, og at man altså kan reflektere på en kvalifisert måte over det. De som mener at disse formuleringene skulle kunne åpne for en såkalt domstolsaktivisme, vil altså ikke kunne finne støtte for det verken i ordlyden, motivene eller i den øvrige sammenheng som bestemmelsen er blitt til i.

Jeg vil ikke utdype det som saksordføreren var inne på når det gjaldt utformingen av bestemmelsen, men bare bekrefte at det fra komiteen var et veldig bevisst ønske om å uttrykke at man slutter seg til den såkalte tredelingslæren, som ble nedfelt etter Kløfta-dommen, Retstidende 1976 nr. 1. Den tredelingen går ut på at prøvingsintensiteten er svak når det gjelder en lovgivning som er mer detaljert enn funksjonsfordeling mellom statlige organer. Den er intens når det gjelder de individrettede vernebestemmelsene som Grunnloven har så mange av. Mens når det gjelder økonomiske reguleringer, behovet for å regulere det økonomiske liv, vil det altså innta en mellomposisjon mellom disse to ytterpunktene, mer preget av den enkelte saks individualitet. Så jeg tror jeg snakker på vegne av en samlet komité når vi igjen fra denne talerstolen presiserer at det er dét som ligger i merknadene.

Til slutt noen få ord om forslaget til ny § 96: Dette er en meget viktig bestemmelse, og det kunne i og for seg isolert talt for at man mannet seg opp – og kvinnet seg opp – til å vedta bestemmelsen her i dag. Men nettopp fordi bestemmelsen er så viktig, er det også vesentlig at man har en gjennomtenkt terminologi, som ikke innbyr til misforståelser. Og vi mener at det er en lovteknisk svakhet ved det foreliggende forslaget, og som Stortinget må forholde seg til, i det vi ikke kan redigere grunnlovsforslag slik vi ønsker det. Det er en del av den demokratiske garantien ved mellomliggende valg. Men i hvert fall er det slik at fremfor å vedta en bestemmelse som forutsetter to forskjellige straffebegrep fra første til siste paragrafavsnitt, vil vi heller komme tilbake til – og noen har som ambisjon å fremme innen denne periodens utløp – en mer gjennomarbeidet bestemmelse, og da kan man jo trekke på de diskusjonene som har vært både i utvalget og i komiteen.

For øvrig: Forbudet mot dobbeltstraff er ikke noe som har kommet med menneskerettighetstenkningen. Det har røtter tilbake til romerretten, fordi det var så grunnleggende åpenbart at det ville være urimelig å utsette enkeltmennesker for maktens vilkårlighet ved å utsette dem først for én reaksjon i en straffeforfølgelse, og så én til. Man må ha grunn til å gå ut fra at når en sak er avgjort, så er den avgjort. Det er jo dette grunnleggende prinsippet – som også er henvist til som ne bis in idem – altså: ikke to ganger den samme sak.

Så får vi gå hjem og gjøre hjemmeleksene enda bedre, så vi kan presentere ved senere sesjoner en mer gjennomarbeidet paragraf, som også tar høyde for og kanskje har funnet en bedre harmonisering mellom EU-retten – eller EMKs rettsutvikling – når det gjelder straffebegrepet, og det straffebegrepet som Grunnloven hittil har benyttet.

Marit Nybakk hadde her overtatt presidentplassen.

Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:39:53]: Bakgrunnen for denne saken er det utvalget som Stortingets presidentskap besluttet å nedsette den 18. juni i 2009. Det ble Menneskerettighetsutvalget, som avga Dokument 16 for 2011–2012, referert i 2012. Det er domstolenes prøving av grunnlovmessigheten av lover og forvaltningsvedtak som er det temaet jeg vil ta opp i dette ordskiftet.

Når det gjelder dobbeltstraff, bifaller ikke Senterpartiet det. Jeg vil ikke gå nærmere inn på det.

Som det framgår av Menneskerettighetsutvalgets Dokument 16, faller prøving av forvaltningsvedtak opp mot ordinær lovgivning utenfor de spørsmål som er omhandlet i utvalgets mandat. Dette er sjølsagt ikke noen del av denne debatten.

Menneskerettighetsutvalget viser til at hva gjelder domstolenes rett til å prøve om lover og forvaltningsvedtak er i overensstemmelse med Grunnloven, er det omdiskutert hvor langt prøvingsretten går, og hvor omfattende den skal være. Problemstillinga har vært debattert flittig i juridisk og statsvitenskapelig litteratur, og det har særlig vært framsatt ulike syn på hvor langt domstolenes prøvingsrett bør gå.

Retten og plikten til å prøve lovers grunnlovmessighet er begrenset til såkalt konkret kontroll, dvs. at domstolene utelukkende kan prøve grunnlovsspørsmålet dersom det forelegges domstolene i en konkret rettstvist. De norske domstolene har således ikke adgang til på generelt grunnlag å prøve om en lov strider mot Grunnloven.

I sin kjerne berører problemstillinga om grunnlovfesting av Høyesteretts prøvingsrett grunnleggende temaer som demokrati, maktfordeling, rettferdighet, forutsigbarhet og rettsliggjøring. Jeg vil gi honnør til Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo for at de har deltatt i diskusjonen om grunnlovfesting av domstolenes prøvingsrett. De har deltatt med standpunkter og argumenter samt svart på spørsmål vedrørende dette grunnlovsforslaget. Jeg vil si det så sterkt som at det nærmest er et forbilde for andre deler av det akademiske miljøet når krevende saker er oppe til behandling i Stortinget. Det akademiske miljøets deltakelse er ikke minst viktig for å få presise begrepsmessige forståelser, for å få en debatt på et godt grunnlag. Det er i dag mange eksempler på nytale uten mening. En nytale uten mening ville blitt blottstilt dersom akademia tok sitt ansvar og benyttet sin ytringsfrihet etter Grunnloven.

Som tidligere nevnt er domstolenes prøvingsrett ikke noen ny debatt. I mellomkrigstida var det flere grunnlovsforslag om opphevelse av prøvingsretten. Det var bl.a. Dokument nr. 20 for 1926, forslag 14 fra Johan Castberg med flere, og hvor det ble avgitt Innst. S nr. 113 – 1929. Forslaget den gangen var at Grunnloven § 88 skulle gis et nytt siste ledd, sålydende:

«Grundlovsbestemmelsers, Loves og Storthingsbeslutningers Grundlovsmæssighed er ikke Gjenstand for Høiesterets eller nogen anden Domstols Prøvelse.»

Den gangen var det innen komiteen delte meninger om – som nå – hvorvidt lovens grunnlovmessighet alltid burde kunne ankes inn for domstolene. Som det het:

«Komiteen finder imidlertid ikke grund til at gaa nærmere ind paa dette punkt fordi den er enstemmig om at indstille forslaget til forkastelse i den foreliggende form.»

Det var den gangen – altså som nå – diskusjoner ikke bare om realitetene, men om forslagenes form. Og som vi ser her, formen innebar noe som gikk langt utover prøvingsretten knyttet til lovvedtak. Forslaget ble derfor avvist i en enstemmig innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen den 18. mai 1929. Carl Johan Hambro var formann i komiteen.

Det som saken vedgår, er kjernen. Det knytter seg til forholdet mellom statsmaktene og posisjonene i forhold til folkestyret. Det gjelder verdsettinga av Stortinget, av Stortingets overordnede rolle, dvs. folkestyrets rolle. Det gjelder hvordan partiene posisjonerer seg i forhold til disse grunnleggende spørsmålene.

De partiene som utgjør flertallet i innstillinga, legger vekt på at flertallsforslaget dreier seg om å synliggjøre gjeldende rett, nemlig å skrive inn i Grunnloven det som er konstitusjonell sedvane. Flertallet har gjennom debatten prøvd å la det bli et gjennomgangstema at forholdet mellom Stortinget og domstolene blir som før, men at det medfører den gevinst at gjeldende rett blir gjort langt mer synlig for landets borgere, og at det vil fremme demokratiet og trygge rettsstaten. Senterpartiet mener dette legger grunnlaget for en risikabel kurs.

Sakens kjerne er at vi alle vil skjønne at den dømmende makt vil ha en annen plattform i forhold til Stortinget når prøvingsretten – fra å være en rett som er oppfunnet og utformet av Høyesterett, og som etter hvert er akseptert som konstitusjonell sedvanerett – blir gjort til en rett og plikt som er vedtatt av Stortinget, i samsvar med reglene for grunnlovsendringer. Da har Høyesterett fått en plattform som kan komme til å bli et frasparkspunkt – et frasparkspunkt for en dynamisk utvikling.

Risikoen for dette illustreres ved den utvikling som skjer i de fleste vesteuropeiske land. Dette gjelder ikke minst i de landene som er medlem i Den europeiske union. Flere av disse landene var i sin tid i front i striden for å utvikle folkestyret. I dag er EU-domstolen en særlig sentral aktør i den dynamiske innsnevringa av handlingsrommet og sjølstendigheten til nasjonalforsamlingene i disse landene. Nasjonalforsamlingene er på vikende front. Borgerne og de organer de kan gjøre ansvarlig og påvirke, teller stadig mindre.

Utfallet av denne debatten må antas å være viktig både for utviklinga av folkestyrets vilkår og for den alminnelige politiske utvikling i landet. Jeg vil derfor prinsipielt utdype Senterpartiets standpunkt i saken.

Senterpartiet mener at kjernen i forslaget om å skrive domstolenes prøvingsrett inn i Grunnloven ikke handler om modernisering av Grunnloven. Forslagets kjerne gjelder forholdet mellom statsmaktene og mellom rett og politikk. Etter 1814 har utviklinga mellom statsmaktene endret seg betydelig. Endringene inngår som en viktig del av utfallet av den strid og det samarbeid som førte fram til vårt folkestyre. Stortinget har, som naturlig er i Norge, vært mest opptatt av forholdet til regjeringa. Domstolenes prøvingsrett var ikke tema og langt mindre ble den på Eidsvoll i 1814 foreslått tatt inn i Grunnloven. Det var jurister som utover på 1800-tallet gjorde seg til aktive talsmenn for domstolenes prøvingsrett, og det var Høyesterett som i praksis drev den fram. Professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo, nåværende regjeringsadvokat Fredrik Sejersted, har ved flere anledninger oppsummert Høyesteretts rolle slik:

«(…) «prøvelsesretten» har ikke stått i Grunnloven, men er oppfunnet og utformet av Høyesterett selv, som konstitusjonell sedvanerett.»

Dette er sitat fra Klassekampen 1. april 2014.

Høyesterett har utviklet denne retten skrittvis – skrittvis – også til en plikt. Dette framgår også av henvisningen tidligere i innstillinga om at i den store konsesjonssaken fra 1918 uttalte Høyesterett at det forelå en «rett og plikt» for domstolene til å prøve lovers grunnlovmessighet. Uttrykket «rett og plikt» ble siden fulgt opp av Høyesterett i større plenumssaker utover på 1900-tallet.

Etableringa av Stortinget som vår øverste statsmakt og utviklinga av vårt demokrati er ikke kommet av seg sjøl. Folkestyret er kjempet fram. Nordmenn har latt seg inspirere av demokratiske framskritt i andre land, men utviklinga av folkestyret i Norge har vært forankret i norske samfunnsforhold.

Internasjonalt skjer det nå en utvikling som er i ferd med å endre og undergrave folkestyrets vilkår. Denne utviklinga er tydelig i en rekke land i vår verdensdel. Som nevnt, historisk var det land i Europa som ledet an i utviklinga av demokratiet. I dag er folkestyret i flere europeiske land under sterkt press og blir svekket. Internasjonal og overnasjonal rettsutvikling innsnevrer mange nasjonalforsamlingers handlingsrom. EU-domstolen fungerer som en dynamisk politisk kraft i utforminga av den grunnleggende politikken og utviklinga i Den europeiske union.

Senterpartiet vil vise til at flertallet skriver at innskriving av prøvingsretten ikke vil endre domstolenes myndighet. Senterpartiet mener at det er forskjell mellom på den ene siden å kunne påberope seg en prøvingsrett som er i samsvar med Grunnlovens bestemmelser, som er foreslått og vedtatt av Stortinget som del av Grunnloven, og på den andre siden å kunne påberope seg en rett som aldri har stått i Grunnloven, men som er utformet av Høyesterett sjøl, som konstitusjonell sedvanerett. Vi mener at en eventuell grunnlovfesting av domstolenes prøvingsrett stiller strenge krav til presisjon hva gjelder både lovtekst og uttalelser i forarbeidene. Nettopp gjennom uttalelser i forarbeidene kan man risikere å endre prøvingsretten i innhold og form.

Senterpartiet mener at Stortinget dermed kan komme til å gi Høyesterett et frasparkspunkt for ytterligere å kunne øke sin kompetanse og makt. Vi mener det i dag er viktig å styrke borgernes representasjon og makt i styringa av samfunnet vårt. Det er derfor Stortingets makt som må holdes intakt, og som må brukes i styringa av landet. Vi mener det ikke er påvist noe behov for at domstolenes prøvingsrett skal endres fra konstitusjonell sedvanerett til at den skrives inn og blir en del av Grunnloven gjennom Stortingets vedtak.

Vi har merket oss at i Høyesteretts utøvelse av prøvingsretten er det et kjennetegn at i flere av de viktigste sakene har Høyesteretts dom vært avgitt med dissens – i noen tilfeller med én stemmes overvekt eller med få stemmers overvekt. Vi har derfor stor respekt for landets gode jurister og for den rolle de har hatt i utviklinga av Norge som samfunn, men vi har det standpunkt at Stortinget må stå fast på at makten og styringa av vårt land må ligge i Stortinget. Vi mener at med den rettsliggjøring som vi kan merke også gjør seg gjeldende i vårt samfunn, men som nå i særlig grad gjør seg gjeldende internasjonalt og overnasjonalt, vil det være klokt å holde fast ved det eksisterende forholdet mellom Stortinget og domstolene. Vi mener at en egen bestemmelse om prøvingsretten i Grunnloven ikke er nødvendig, fordi den retten allerede er konstitusjonell sedvanerett. En grunnlovfesting av retten vil kunne gi grunnlag for nye tolkinger, som Stortinget vanskelig kan forutse utfallet av.

På denne bakgrunn går vi imot at forslaget om ny § 114 i Grunnloven, alternativt § 89, bifalles.

Avslutningsvis: Flertallet i denne saken er nå, etter vår vurdering, på en risikabel kurs. Folkestyret medfører strid om verdier. Dette gjelder forsvaret av Stortinget som vårt overordnede politiske organ. Stortinget er folkets organ. Stortinget skal representere borgerne i landet. Det er ingen lett oppgave. Det krever at representantene tar ansvar og sørger for at Stortinget blir en aktør som har vilje og evne til å handle for å iverksette sin vilje, og så stå til ansvar overfor velgerne. Som folkevalgte kan vi ikke gjemme oss bak juristene og domstolene, ikke engang bak Høyesterett. Senterpartiets oppfatning er at Stortinget må være overordnet og ikke kan vike fra sitt ansvar.

Sjølsagt er det flere oppfatninger om dette. Det viser innstillinga, det viser debatten. Jeg la merke til at saksordføreren, Arbeiderpartiets Jette F. Christensen, var blant dem som i forbindelse med 17. mai i 2015 – altså i år – i avisa Klassekampen den 16. mai ble stilt spørsmålet:

«Hva er nasjonalstatens rolle i vår tid?»

Jette F. Christensen svarte:

«Nasjonalstaten er ein demokratisk arena for alle så lenge vi legg til rette for det.»

Som sagt, det kan være flere oppfatninger om dette, men sjøl finner jeg det utilfredsstillende at nasjonalstaten bare skal være en arena. Vi lever i en tid da det kreves minst like mye som tidligere at nasjonalstaten er noe mer enn en arena, at nasjonalstaten, ved Stortinget, tar ansvar, representerer og kjemper for standpunkter – et storting som fyller sin rolle som overordnet statsmakt, som tar ansvar og er ansvarlig overfor borgerne. Senterpartiet kan derfor ikke være med på den kurs som bl.a. saksordføreren her representerer.

Helt til slutt har jeg lyst til å knytte en kommentar til representanten Tetzschners innlegg. Representanten sa at det som her skjer, er å skrive inn prøvingsretten med nåværende innhold og omfang. Jeg vil understreke dette: Senterpartiet får her ikke oppslutning om sitt syn, men vi er subsidiært glad for – for å si det på den måten – at representanten Tetzschner er så presis på at det skal være nåværende innhold og omfang. Ikke minst gjelder det også innenfor tredelingslæren etter Kløfta-saken, hvor en skulle ha en intens holdning – som det ble nevnt – når det gjaldt det individrettede vernet. Når representanten her sier at det skal være nåværende innhold og omfang, oppfatter jeg det sånn at det også gjelder det individrettede vernet, og at det også er et standpunkt som saksordføreren og Arbeiderpartiet står bak.

Presidenten: Det blir replikkordskifte.

Jette F. Christensen (A) [13:55:13]: Jeg opplever at jeg i representanten Lundteigens innlegg ble tillagt så mange meninger at jeg føler behov for å ta replikk, med et spørsmål til Lundteigen – men først en oppklaring overfor representanten Lundteigen.

Flertallet i komiteens posisjon i dette dreier seg om å styrke folkestyret. Det dreier seg om å styrke folks makt i møte med representanter i dette hus, som i framtiden vil kunne fatte lover som bryter med den kontrakten som er mellom folk og generasjoner, nemlig Grunnloven. Det er styrking av folkestyret.

Så aner jeg en tone i innlegget til representanten Lundteigen som gjør at jeg sitter igjen med ett konkret spørsmål: Mener representanten Lundteigen egentlig at prøvingsretten bør begrenses litt?

Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:56:13]: Det som er Senterpartiets hovedanliggende her – og det har vi erfart i den tida jeg har vært her, i forbindelse med at det har endt opp med prøving i Høyesterett – er at når Stortinget gjør vedtak, må Stortinget være seg så bevisst at en ser om vedtakene står seg i forhold til Grunnloven.

Den siste saken som jeg var djupt involvert i, var rederiskatten, og det kom ikke som noen overraskelse for meg at Høyesterett dømte som de gjorde i den saken, for sjøl om Stortinget sjøl, gjennom grundige, spissfindige formuleringer, prøvde å vise at en hadde behandlet det grundig, var det et grunnleggende poeng, nemlig at formuleringa ikke var i tråd med Grunnlovens krav om ikke tilbakevirkende kraft.

Senterpartiet står på å styrke folkestyret, og vi ønsker altså å legge denne presise tradisjonen til grunn, at vedtak i Stortinget skal være fundamentalt korrekte.

Jette F. Christensen (A) [13:57:21]: Bare til en oppklaring: Hvis man prøver å gjøre den øvelsen å løfte blikket og se litt utover vår egen politiske situasjon i dag – og det synes jeg vi bør gjøre når det dreier seg om Grunnloven, som skal stå seg så lenge – ser ikke representanten Lundteigen da at det kan være et behov for å passe på at vedtak som fattes i denne salen, faktisk er i tråd med Grunnloven og ikke i strid med Grunnloven, særlig tatt i betraktning den menneskerettighetskatalogen som representanten Lundteigen selv har vært med på å forsterke Grunnloven med?

Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:57:58]: Det synspunktet er etter vår vurdering ivaretatt gjennom sedvaneretten, og det er ingen større trygghet vi har enn det som da fattes i Stortinget. Hvis Stortinget ikke står seg når det virkelig gjelder, ja da har jeg ikke så mye tro på at andre står seg heller.

Presidenten: Presidenten antar at Per Olaf Lundteigen skal ta opp forslag før han setter seg igjen?

Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:58:36]: Representanten tar opp det forslaget som Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti står bak i innstillinga.

Presidenten: Da har representanten Per Olaf Lundteigen tatt opp det forslaget han refererte til.

Replikkordskiftet er omme.

Hans Fredrik Grøvan (KrF) [13:58:57]: Domstolenes prøvingsrett er godt forankret i konstitusjonell sedvanerett. Med vedtaket her i dag blir dette prinsippet mer synlig – det blir en del av Grunnloven. Forslaget er godt, og det er etter Kristelig Folkepartis syn riktig å grunnlovfeste dette prinsippet.

Prøvingsretten har i praksis virket og fungert siden 1800-tallet, hvor det har vært et samspill mellom Stortinget og domstolene, mellom jus og politikk. Prøvingsretten består i at domstolene ikke må anvende en lovbestemmelse i den enkelte sak dersom de finner at anvendelsen av denne strider med Grunnloven. Det har av enkelte blitt hevdet – iallfall har det blitt anført som en slags kritikk mot forslaget – at forslaget er formulert slik at det kan gi inntrykk av at prøvingsretten gir domstolene en rolle som et slags overhus, ved at domstolene kan erklære en lov som ugyldig i sin helhet. Det kan hevdes – det kan iallfall antydes, som det har blitt gjort av enkelte – at det er en fare for at man overlater noe av makten over hva som skal være lov og rett i Norge, fra Stortinget til domstolene. Jeg og Kristelig Folkeparti deler ikke denne bekymringen. Prøvingsretten fungerer i dag, den har historisk tradisjon, og den vil uansett også være konstitusjonell sedvanerett i framtiden.

Forslaget som blir vedtatt her i dag, som det ligger an til, går altså ut på at domstolene skal ha en rett og en plikt til å prøve om «lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter» strider mot Grunnloven. For å si det sånn: Når denne grunnlovsendringen nå vedtas, vil regelen heretter framgå av Grunnloven. Dersom den ikke hadde blitt vedtatt, ville den fortsatt å virke som før, som uskrevne normer, sånn som den har gjort fram til i dag, som bare jurister ville hatt oversikt over.

Prøvingsretten er i dag konstitusjonell sedvanerett. Det er en uskreven regel skapt av domstolene som gjelder på lik linje med Grunnloven. Hvis vi setter det på spissen, kan vi vel si at dette er en praksis som er innført av Høyesterett selv av mangel på formell lovtekst. Nå får vi en formell lovtekst på dette området.

Prøvingsretten er praktisert siden 1800-tallet og kan ikke avskaffes uten grunnlovsendring. Når dette nå gjøres eksplisitt i Grunnlovens tekst, handler det om å presisere viktige prinsipper knyttet til selve maktfordelingsprinsippet. Ja, det handler i bunn og grunn om å materialisere rent språklig og i skriftlig form noe som handler om selve kontrollen med maktmisbruk og vilkårlighet. Det er etter Kristelig Folkepartis syn fornuftig og riktig.

Stortinget grunnlovfestet for få år siden to andre prinsipper som hadde konstitusjonell sedvane, nemlig parlamentarismen og regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Lønning-utvalget foreslo å grunnlovfeste domstolenes prøvingsrett. En grunnlovfesting, sånn som det nå blir vedtatt, vil ikke i seg selv innebære noen endring i domstolenes mulighet til å prøve om en lov eller en annen myndighetsbeslutning er i strid med Grunnloven. Men det er, slik det også var med parlamentarismen og opplysningsplikten, klokt å formulere prøvingsretten inn i Grunnloven.

Det har vært noe diskusjon om bestemmelsens plassering i selve grunnlovsdokumentet. Kristelig Folkeparti har hele tiden vært tilhenger av å plassere bestemmelsen inn i domstolkapitlet, og vi er tilfreds med valget som nå er tatt.

Det har også i denne saken vært en grundig prosess i komiteen, og jeg vil takke saksordføreren for en grundig jobb. Det har vært høringer og seminarer om temaet, og vi har fått svært mange innspill over lang tid. Grunnlovsendringene skal behandles med den seriøsitet og grundighet som er saken verdig. Det er Stortingets og komiteens oppgave å behandle denne type saker med respekt og med nøyaktighet, og ikke minst slik at vi skal spille på den fagekspertise som finnes. Vi som er folkets representanter, skal nærme oss folkets grunnlov med respekt. Det har blitt gjort i denne saken.

Så har vi samtidig en annen sak som denne innstillingen omhandler, nemlig forslaget om forbud mot dobbeltstraff. Her er komiteen i stor grad enig i intensjonen, slik jeg oppfatter det. Saksordføreren har redegjort for denne saken og hvorfor det her foreligger en negativ innstilling fra komiteen. Jeg går derfor ikke videre inn på dette, annet enn å si at det er flere juridiske miljøer som har pekt på enkelte problematiske forhold her.

Det var, slik vi ser det fra Kristelig Folkepartis side, i utgangspunktet enighet i komiteen om å grunnlovfeste dette nye leddet. I sluttfasen av komitébehandlingen kom det imidlertid henvendelser fra det juridiske miljøet, som bl.a. pekte på at straffebegrepet i Grunnloven § 96 første ledd etter norsk rett tolkes noe annerledes enn tilsvarende begrep i EMK. Lønning-utvalget la til grunn at den nye bestemmelsen i tredje ledd skulle bygge på den forutsetningen at EMKs og EMDs forståelse skulle legges til grunn for dette leddet. Det ville innebære to ulike forståelser av straffebegrepet i samme paragraf. Det har sammenheng bl.a. med bruken av bøter, sanksjoner, straffeskatt o.l. som er ilagt av eksempelvis forvaltningen eller ESA.

Saken ble utsatt, og komiteen innstiller negativt på forslaget som foreligger, men jeg vil gjerne føye til at dette vil være en sak som kan komme opp igjen, noe Kristelig Folkeparti i så fall vil være positiv til.

Abid Q. Raja (V) [14:05:13]: Jeg ble immatrikulert på universitetet i 1995 og startet på jusen i 1996. Jeg begynte å lese de første jusbøkene, både metodefaget og statsforfatningsrett, og det er litt rart å si det, men man forelsker seg litt i Grunnloven. Det er kanskje bare jurister som klarer det. Jeg husker eksamen i første avdeling, den første eksamenen. Da var oppgaven: Gjør rede for domstolenes prøvelsesrett. Derfor nyter jeg det litt ekstra i dag, at vi vedtar eller kodifiserer bestemmelsen om nettopp det i Grunnloven. Det er litt artig.

Jeg skal være veldig kort. Jeg synes det er viktig at vi kodifiserer denne bestemmelsen inn i Grunnloven. Vi endrer ikke på noe. Det har vi presisert veldig nøye i merknadene. Vi innskrenker ikke domstolenes adgang til å prøve, og vi utvider den heller ikke, men vi slår den rett og slett fast på den måten vi best har klart å formulere det. Det gjør at vi ikke endrer noe av rettstilstanden, annet enn at vi rett og slett tar inn i Grunnloven det som er den faktiske rettstilstanden i dag.

Så er det viktig at denne bestemmelsen har utviklet seg med tiden, og det er ikke hensikten til Stortinget at vi nå dermed endelig avslutter denne prøvelsen. Den har utviklet seg i takt med tiden, og domstolene må selv få lov til å meisle ut hvordan man videre kommer til å ha prøvelser, i hvilken styrke og i hvilken form. Det vi vet fra før, er at såkalte ratio decidendi, hvor det er premissene retten bygger sin avgjørelse på, er veldig sterkt bindende. Ikke minst kan man kanskje, hvis man først setter det på spissen, si at det er den høyeste rettskilden vi har i Norge, selv om man ville tro at Grunnloven og loven er det. Men i siste stund, når man først begynner å bedømme konkrete avgjørelser, vil iallfall måten å tolke loven på ha veldig stor betydning.

Også tilfeldige uttalelser, eller bevisst tilfeldige uttalelser, såkalte obiter dictum, har Høyesterett gjort nytte av i noen tilfeller hvor man går utover den konkrete avgjørelsen og gir noen retninger på hvordan loven er å forstå, også i andre tilgrensende tilfeller. Det har Høyesterett i den siste tiden gjort mer bruk av enn tidligere, og komiteen tar heller ikke stilling til hvorvidt Høyesterett skal fortsette å benytte seg av dette, eller i hvilken grad de skal øke intensiteten på dette. Det vi rett og slett gjør, er at vi kodifiserer den bestemmelsen som allerede finnes i dag, den konstitusjonelle sedvanen. Vi verken innskrenker eller utvider, og det er viktig å ha med seg.

Alt i alt synes Venstre og jeg dette er en veldig bra bestemmelse å ta inn i Grunnloven, og det vil også slutte opp om at vi får innfelt i konstitusjonen vår både parlamentarismen og legalitetsprinsippet, nå sammen med domstolenes prøvingsrett. Jeg viser til dette og takker komiteen for godt arbeid, ikke minst saksordføreren for å ha dratt dette i land.

Bård Vegar Solhjell (SV) [14:08:30]: La meg først takke saksordføraren for arbeidet med saka og slutte meg til hennar synspunkt når det gjeld punktet om dobbeltstraff. Eg har berre nokre få merknader til spørsmålet om prøvingsrett.

Under noko tvil, vil eg seie, vel eg og SV å stemme imot dette grunnlovsforslaget i dag. Eg er ein sterk tilhengjar av det etter kvart etablerte prinsippet om ein prøvingsrett for domstolane. Eg vil òg leggje til at eg meiner at det har vore praktisert på ein klok måte, og ligg omtrent der det skal vere. Eg er òg, som fleire har vore inne på her frå talarstolen, oppteken av, og synest det er bra, at det i merknadene er teke inn tilvisingar til dei ulike måtane å sjå det på, eller nivåa å anvende det på, i ulike typar saker.

Men så er det jo sånn at det vi no skal ta stilling til, er ikkje prøvingsretten generelt, men eitt eller, rettare sagt, fleire bestemte forslag og nøyaktige ordlydar om å ta inn prøvingsretten. Og det er mi beste vurdering at det forslaget, slik det ligg føre no, som fleirtalet går for, i alle fall ikkje er så språkleg presist som det kunne og burde vere. Eg vil òg seie at lovteksten kanskje ikkje legg dei nødvendige føringane for domstolane og i siste instans Høgsterett for korleis det skal praktiserast i framtida. Trass i alt er det då positivt at det no ligg føre omfattande merknader som kan vere eit bakteppe for det, men det er altså det som er bakgrunnen for at SV no vel å gå imot dette grunnlovsforslaget.

Og med desse korte og lite intense merknadene avsluttar eg mitt innlegg.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 3.