Til Stortinget
Sammenliknet med flere andre land har norske kommuner en svært
begrenset myndighet til selv å fastsette nivået på sine egne skatteinntekter.
Land som Sverige, Danmark, Finland og Island har større lokal beskatningsrett
enn Norge. I Norge utgjør de direkte kommunale skatteinntektene
en mindre andel av kommunens samlede inntekter, i forhold til hva som
er tilfellet i flere andre land.
En av de bærende forutsetningene for et reelt lokaldemokrati
er lokalpolitisk handlefrihet. For stor grad av statlig regulering
av kommunene innskrenker den lokalpolitiske handlefriheten, og reduserer
borgernes motivasjon for politisk engasjement. Fra flere hold og
over partigrensene er det en uttalt misnøye med hvordan det kommunale
selvstyret fungerer og det handlingsrommet som ligger i dagens system.
Forslagsstillerne ønsker å gi det kommunale selvstyret et økende
reelt innhold. For å oppnå dette må man være villig til å la det
lokale forvaltningsnivået ta hånd om virkemidler som gir velgerne
og lokalpolitikerne økt styringskontroll over egen kommune. Et meget
sentralt virkemiddel for å øke det lokale selvstyret er å gi de
lokale myndighetene større rett til å kunne påvirke nivået på sine
egne inntekter.
Landets innbyggere er avhengige av et lokaldemokrati og en velferdsproduksjon
som møter deres behov i hverdagen. Dagens rammefinansieringssystem
bygger på forutsetninger som slår til dels veldig uheldig ut for
noen kommuner. Forslagsstillerne ønsker et nytt finansieringssystem
for kommunesektoren som både gir rom for gode, grunnleggende tjenester
for innbyggerne, sikrer lokaldemokratiets handlingsrom, sikrer lokal
næringsutvikling og nye arbeidsplasser, og konkurranse mellom kommunene.
De til dels betydelige forskjellene i skattefundamentet mellom
kommunene tilsier at staten fortsatt vil måtte ivareta en fordelingspolitisk
funksjon overfor kommunene. Dette er for å sikre et mest mulig likeverdig
tilbud over hele landet, av de grunnleggende offentlige velferdstilbudene
som skole, helse og eldreomsorg.
Det er derfor en grunnleggende forutsetning for fritt kommunalt
skattøre at finansieringen av helse, eldreomsorg og skole må bli
et statlig ansvar. Dette kan best gjøres gjennom et system basert
på en behovsstyrt statlig finansiering som igjen er basert på mest
mulig objektive kriterier. Forslagsstillerne mener at man ved utformingen
av et slikt finansieringssystem også må ta høyde for at landets
kommuner er svært forskjellige, både når det gjelder geografisk størrelse
og innbyggertall, og at denne finansieringsmodellen må være differensiert.
Det presiseres at staten kun skal ha det finansielle ansvaret.
Kommunene skal fortsatt være den ansvarlige tilbyder som enten selv,
etter anbudsprinsippet eller på annen måte sørger for å tilby innbyggerne gode
velferdstjenester. Forslagsstillerne presiserer videre at det kommunale
skattøret skal kunne reguleres fritt, uten at dette får følger for
nivået på statlige overføringer og satsene vedrørende den behovsstyrte statlige
finansieringen.
Det kommunale skattøret, eller skatteprosenten, er knyttet til
inntektsskatten, og fastsettes årlig av Stortinget i forbindelse
med behandlingen av statsbudsjettet. For 2013 er det kommunale skattøret
satt til å være maksimalt 11,6 pst. Kommunen har riktignok en teknisk
anledning til å justere skattøret, men det er mer enn 30 år siden
noen kommuner har valgt å ha lavere satser enn den fastsatte. Det
var tidligere et intervall mellom en minimums- og en maksimumssats,
men det er i dag mellom 0 og 11,6 pst. Samtlige 428 kommuner ligger
på 11,6 pst. Dette gjøres fordi anledningen til å justere skatten
ikke er særlig reell, all den tid innføring av en skattesats under
den av Stortinget fastsatte grense kan medføre betydelige reduserte
statlige overføringer. Selv om finansminister Sigbjørn Johnsen i
sitt svar til skriftlig spørsmål 15:206 (2011–2012) fra stortingsrepresentant
Christian Tybring-Gjedde formelt sier noe annet, uttrykker han seg
på følgende måte:
«Dersom en eller flere kommuner skulle vedta lavere satser
enn maksimalsatseneDet siktes her til maksimalsatsene for
de kommunale og fylkeskommunale skattører., vil en måtte
ta stilling til hvordan dette skal håndteres i inntektssystemet
for kommunene. Regjeringen vil vurdere dette dersom det blir aktuelt.
I utgangspunktet bør den enkelte kommune legge til grunn at kommunen
selv må bære det inntektsbortfallet som skyldes en lokalt vedtatt
skattelette.»
I klartekst betyr dette at Kommune-Norge ikke har anledning til
direkte å påvirke den kommunale skattesatsen. Trusselen om reduserte
statlige overføringer gjennom inntektssystemet er så reell at den fjerner
den formelle retten til å justere den kommunale skattesatsen. Det
er altså i realiteten, dersom man ser bort fra eiendomsskatt og
de selvfinansierende gebyrene, svært begrensede muligheter for norske kommuner
til selv å kunne bestemme nivået på sine egne inntekter.
Forslagsstillerne påpeker at Stortinget, etter forslag fra regjeringen,
har redusert kommuneskattøret og fylkesskattøret, og økt fellesskattøret
tilsvarende. Summen er fortsatt 28 pst. Ved å gjøre disse endringene
er kommunene og fylkeskommunene blitt mer avhengig av statlige overføringer,
og mindre avhengig av egne skatteinntekter. Dermed har man, etter forslagsstillernes
syn, fjernet viktige incentiver for kommunene.
Forslagsstillerne viser til at regjeringen Bondevik II i forbindelse
med nasjonalbudsjettet for 2006 foreslo et kommunalt skattøre på
13,6 pst. Dette ble redusert av regjeringen Stoltenberg II til 13,3
pst. Siden da har det kommunale skattøret blitt redusert ytterligere,
selv om det i enkelte år har gått motsatt vei.
For å gi Kommune-Norge betingelser på linje med de fleste andre
europeiske land foreslås det derfor å oppheve begrensningen av det
kommunale skattøret, der maksimalgrensen årlig fastsettes av Stortinget.
Konsekvensen er at kommunen blir stilt fritt til selv å bestemme
om man vil justere skattøret opp eller ned. Kommunestyret kan da
ved den årlige budsjettbehandlingen regulere og fastsette den kommunale
skatteprosenten for neste budsjettår, og på den måten velge å finansiere
nye oppgaver eller gi innbyggerne bedre økonomi. Man må imidlertid
forutsette at de ulike partiene i sine valgprogram tydeliggjør sine
ønsker med forhold til den kommunale skatteprosenten i den kommende
valgperioden, og hvordan de ser for seg kommunens økonomiske utvikling.
Visse begrensende faktorer på muligheten til å øke skattøret
uforholdsmessig mye bør dog legges inn i det nye systemet. Stortinget
bør derfor fastsette et anbefalt normnivå for det kommunale skattøret. Stortinget
vil også måtte fastsette skattegrunnlaget.
Forslagsstillerne viser til at dette også gjøres i flere land,
blant annet i Finland der kommuneskattesatsen for 2013 varierer
mellom 16,25 og 22,00 prosentFinansministeriet/Valtiovarainminsteriö:
http://www.vm.fi/vm/sv/10_beskattning/01_personbeskattning/01_beskattning_av_forvarvsinkomst/index.jsp.
Det må innføres muligheter for å kreve folkeavstemning om skatteøkninger
som er over det normnivået som Stortinget har fastsatt. Eventuell
folkeavstemning om økninger av skattøret skal iverksettes når minimum
1/3 av medlemmene av kommunestyret, eller minimum 5 pst. av de stemmeberettigede innbyggerne,
krever det.
Utvidet lokal beskatningsfrihet byr på flere fordelingspolitiske
utfordringer. Forskjellen i skattegrunnlaget mellom kommunene er
til dels meget store og varierte, i ytterligheten i forholdet 1:3.
Dette betyr i praksis at samme økning i skatteprosenten vil gi 3 ganger
så mye i skatteinntekter i en rik kommune, som i en skattesvak kommune.
Slike betydelige forskjeller i skattefundamentet tilsier at staten
uansett vil måtte ha en betydelig rolle for å sikre en rettferdig omfordeling
av økonomiske ressurser, og for å sikre en likeverdig nasjonal standard
i velferdsytelsene. Staten må derfor, som en forutsetning for å
innføre fritt kommunalt skattøre, sørge for å utjevne de underliggende
økonomiske rammebetingelsene mellom kommunene. Staten må tillegges
et direkte finansieringsansvar for de grunnleggende velferdsytelsene.
En tradisjonell hovedinnvending mot fritt kommunalt skattøre
er at dette kan medføre ukontrollerte skatteøkninger. En slik innvending
er basert på at det er dagens regulering av det kommunale skattøret
som har forhindret ukontrollert vekst i de kommunale skatter og
avgifter, og dermed også forhindret en enda større offentlig sektor.
En slik argumentasjon bør tilbakevises. Norge har, på tross av
et strengt regulert skattøre, en av verdens aller største offentlige
sektorer, samtidig har veksten i antall offentlige ansatte økt dramatisk
de siste tiårene. Andre land, som Sveits og USA, med langt større
lokal beskatningsfrihet enn Norge, har allikevel en betydelig mindre
offentlig sektor. Dette viser at det slett ikke er noen entydig
sammenheng mellom et friere kommunalt skattøre, økende skatt og
en ekspanderende offentlig sektor.
På den annen side er det en sterk overrepresentasjon av offentlig
ansatte i kommunestyrene i Norge. Mens offentlig ansatte utgjør
34,5 pst. av arbeidsstyrken (av antall sysselsatte) i NorgeSSB
– StatRes, tabell 08822: Sysselsatte, etter sektor, kjønn og alder,
utgjør den samme gruppen rundt 50 pst. av de folkevalgte på lokalt
nivå. Det er grunn til å tro at en overrepresentasjon av offentlig
ansatte i folkevalgte organer kan være en skattedrivende faktor.
Denne realiteten er allikevel underordnet den styringskontroll som
velgerne utøver enten gjennom sin valgdeltagelse eller deltagelse i
lokale folkeavstemninger.
Det er grunn til å tro at velgerne vil bli motiverte til nøye
å vurdere hvilken valgliste og hvilket parti de ønsker å gi sin
stemme til, fordi partivalg vil kunne være svært avgjørende for
hvor høyt skatteprosenten settes i de respektive kommunene. Til
syvende og sist er det altså velgerne selv som avgjør balansegangen mellom
skattenivå og kommunal aktivitet. Dette vil medføre at kommunens
ansvar overfor innbyggerne og forpleining av innbyggernes interesser
vil bli tydeliggjort. Det er òg grunn til å anta at oppmerksomheten
vil bli rettet klarere inn mot en effektiv beskatning og optimal
effektiv kommunal drift.
Forslagsstillerne viser til Representantforslag 8:137 LS (2010–2011)
om å avvikle eiendomsskatten. Kommunenes egentlige handlingsrom
for å påvirke sine inntekter, annet enn gjennom gebyrer for ulike
tjenester, er å innføre eiendomsskatt på verker og bruk, boliger
og fritidsboliger. Forslagsstillerne mener denne beskatningsformen
rammer tilfeldig og usosialt, og ikke etter evne. Eiendomsskatt
er en spesielt urimelig form for beskatning ettersom denne skatten
ikke står i sammenheng med hvorvidt man har hatt avkastning på eiendommen,
eller i hvilken grad eiendommen er belånt.
Forslagsstillerne merker seg at denne beskatningsformen er i
rask vekst, i særdeleshet etter at kommunene fikk muligheten til
å beskatte utenfor bymessige områder, det vil si fritidsboliger/hytter mv.
Forslagsstillerne viser til sine merknader i sakens anledning,
og påpeker at denne beskatningsformen blir unødvendig med et nytt
finansieringssystem av kommunesektoren basert på det forslaget som
her fremsettes.
Ingen kommuner er like. Norske kommuner er mangfoldige, både
i geografisk størrelse og innbyggertall. En felles forutsetning
for trygghet, velstand og vekst er et levende næringsliv, spesielt
i Distrikts-Norge. Noen kommuner har valgt å føre en aktiv næringspolitikk
for på den måten å tiltrekke seg bedrifter som igjen kan være med
på å skape ny og fortsatt vekst i kommunene. For kommunene har det
vært viktig å skaffe sine innbyggere gode og trygge arbeidsplasser,
noe som igjen vil gjøre det attraktivt å bosette seg i kommunen.
I tillegg har det vært et incitament for kommunene å tiltrekke
seg solide bedrifter for på den måten å få inntekter til kommunen
ved selskapsskatt. Ordningen med selskapsskatt til kommunene bidro
også til at kommunene fikk tilbake en del av kostnadene som de hadde
ved å tilrettelegge for bedrifter og næringsutvikling. Kostnader
til utarbeidelse av reguleringsplaner, grunnlagsinvesteringer som
vei, vann og kloakk, samt til opparbeidelse av tomtearealer, har
kommunene fått dekket gjennom ordningen med selskapsskatt.
Næringslivet er avhengig av kommuner som er opptatt av å legge
til rette næringsområder, og som yter en god kommunal service overfor
bedriftene. Ved at selskapsskatten i sin helhet overføres til staten,
mister kommunene et økonomisk incitament for å bidra til dette.
Ved god kommunal tilrettelegging overfor næringslivet kan antallet
bedrifter og arbeidsplasser økes til glede for alle, og bidra til
økt vekst. Ved å tilbakeføre deler av selskapsskatten til kommunene
oppnår man at det blir konkurranse mellom kommunene for å tiltrekke
seg bedrifter. Nå når kommunene har mistet selskapsskatten, har
denne konkurransen mellom kommunene blitt redusert. Denne utviklingen
har åpenbart vært negativ for næringslivet.
Forslagsstillerne fremmer forslag om at deler av selskapsskatten
skal tilfalle de kommunene der verdiene skapes. Forslagsstillerne
mener det er uheldig at selskapsskatten i dag tilfaller staten i
sin helhet, og at dette ikke motiverer kommuner til aktivt å legge
til rette for etablering av virksomheter og lokal verdiskaping.
Forslagsstillerne viser i denne anledning til merknader og forslag
i Innst. 3 S (2012–2013), jf. Prop. 1 LS (2012–2013).
Forslagsstillerne mener dagens rammefinansieringssystem slår
ut på en til tider uhensiktsmessig måte når det gjelder finansiering
av velferdsproduksjon i kommunesektoren. Dette har man sett senest
i forbindelse med at tilskudd til barnehagesektoren ble innlemmet
i rammetilskuddene til kommunene. I stedet for at tilskudd gis per
barn i barnehage, tildeles nå kommunene tilskudd sett i forhold
til foreldrenes utdanningsbakgrunn. Dette slår ut på en slik måte
at antall personer med høy akademisk utdannelse blir utslagsgivende
for hvor mye kommunene får i tilskudd til å finansiere barnehager,
og ikke hvor mange barn som har behov for barnehageplass, slik det
var før innlemmelsen av barnehagetilskudd i rammetilskuddet i 2011.
Forslagsstillerne mener innbyggernes faktiske behov skal stå
i sentrum, og at tjenester de etter ulike lover og forskrifter har
krav på, bør finansieres av staten gjennom en behovsstyrt finansiering.
Forslagsstillerne mener at det ikke er kommunens økonomi som skal
være styrende for om innbyggerne skal få de tjenester de har krav
på.
Forslagsstillerne mener kommunenes innbyggertall skal ligge til
grunn for innbyggertilskudd, og at kommunene innenfor rammen av
et nytt finansieringssystem må legge virksomheten opp etter hvor flinke
de er til å tilrettelegge for vekst og utvikling innenfor sitt område,
og strukturere sine tjenester deretter. Samtidig er det også slik
at kommuner som i dag opplever sterk befolkningsvekst, ikke er sikret en
god nok inntektssituasjon til å tilgodese sine innbyggeres behov
innenfor dagens rammefinansieringssystem, og at et objektivt differensiert
innbyggertilskudd derfor erstatter dagens system, i en kombinasjon
med fritt skattøre og at deler av selskapsskatten tilbakeføres til
kommunene verdiene blir skapt i.
Partiene bør i sine respektive valgprogram tydeliggjøre sine
ønsker med hensyn til den kommunale skatteprosenten i den kommende
valgperioden. Det vil selvsagt være naturlig at det skattenivå et
parti eller en liste går til valg på, er realistisk i forhold til
de oppgaver og det aktivitetsnivå man lover å gå inn for i valgprogrammet.
Man får da en interessant skatte- og tilbudskonkurranse mellom partiene
som stimulerer velgerne til å sette seg bedre inn i de respektive partiprogrammenes
innhold og valgløfter. Innbyggernes interesse for lokalpolitikken
vil med fritt skattøre kunne øke markant, og rekrutteringsgrunnlaget til
aktiv lokalpolitisk deltagelse vil bli vesentlig styrket. I noen
kommuner vil innbyggerne selv kunne bestemme om de vil ha en høyere
kommunal aktivitet finansiert gjennom økte lokale skatter. I andre
kommuner vil man kunne bestemme om man vil ha en mer nøktern kommunal
aktivitet, og et lavere lokalt skattenivå. Skattefastsettelse og
kommunal aktivitet vil bli gjenstand for en vitaliserende lokalpolitisk
debatt der de partipolitiske skillelinjene vil bli mer tydeliggjort.
Dette vil styrke kommunenivåets legitimitet som en betydningsfull
og interessant politisk arena for innbyggerne, og trolig føre til
en bedre rekruttering til aktivt politisk arbeid i kommunene.
Skattebetalerne kan i kraft av sin velgerstatus selv være aktivt
med på å avgjøre om man ønsker høye eller lave skatter, implisitt
høy eller moderat kommunal aktivitet. Innbyggerne vil få økt interesse
av å sette seg inn i lokale saker, og bli mer motiverte til å delta
mer aktivt på den lokalpolitiske arenaen. Graden av lokal autonomi
må antas å påvirke vitaliteten i lokaldemokratiet, både når det
gjelder valgdeltagelse og lokalpolitisk deltagelse. Jo mindre innflytelse
man har som lokalpolitiker til å påvirke kommunale forhold, desto
mindre blir interessen for deltagelse og rekruttering til folkevalgt
arbeid.
Forslagsstillerne viser til at utviklingen de siste årene har
vært at det blir stadig vanskeligere å få innbyggerne til å stille
seg til disposisjon på partienes valglister. Dette har hemmet lokalpolitikken
som en vital arena for bred folkelig deltagelse, på tross av at det
er lokalpolitikken som er innbyggerne nærmest og dermed burde antas
å være mer interessant enn et fjernt storting. Samtidig har interessen
for valgdeltagelse vist en stadig synkende tendens. Dette er urovekkende,
og rokker ved lokaldemokratiets legitimitet og fremtid i det politiske
styringssystem. Det er derfor viktig å sikre at lokaldemokratiet
ikke ender opp et skinndemokrati nærmest uten interesserte deltagere
eller velgere.
Dagens finansieringssystem for kommunesektoren gir staten tilnærmet
full kontroll over de kommunale inntekter. Dette systemet er basert
på et sterkt sentralistisk system, der staten fastsetter den enkelte kommunes
inntekter ved hjelp av et svært komplisert inntektssystem. Dette
systemet er riktignok tuftet på et aktverdig mål om likeverdige
offentlige tjenestetilbud over hele landet. Men målet om likhet
i de kommunale tjenestetilbudene kan bli enda bedre sikret gjennom
en statlig ansvarsovertagelse av finansieringen av de grunnleggende
kommunale velferdstilbudene. Statlig finansiering vil frita lokalpolitikerne
for de svært belastende økonomiske prioriteringer mellom pasienter,
eldre og elever, som i dag medfører at nivå og omfang på velferdsytelsene
varierer en god del kommunene imellom.
Ved å innføre en behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende
velferdstjenester vil innsatsen til de lokalt folkevalgte kunne
rettes mer målrettet inn mot å kvalitetssikre, kontrollere nivå
og omfang av de offentlig finansierte velferdstilbudene, samt utvikle
kommunene på andre områder for øvrig. Kommunestyret kan eksempelvis
vedta å øke det kommunale skattøret for å finansiere en enda bedre
eldreomsorg eller skole. Men dette blir da en lokalpolitisk debatt
som vil få innbyggerne til å delta med sine meninger og holdninger.
Dagens sentralistiske rammefinansieringssystem skaper et uklart
politisk ansvarsforhold mellom staten og kommunene. Dette er fordi
det gjeldende finansieringssystemet ofte medfører at innbyggerne
og lokalpolitikerne i stor grad oppfatter statlige myndigheter som
hovedansvarlige for kommunens politikk, og ofte dårlige økonomi.
Mange viser til at staten stadig pålegger kommunene nye reformer
og oppgaver, uten at disse blir fulgt opp med tilstrekkelig statlig
finansiering. Litt av målet med utvidet lokal beskatningsfrihet
er å tydeliggjøre ansvars- og oppgavefordelingen for velferdstjenestene
mellom stat og kommune.
Dagens rammefinansieringssystem fremmer en uheldig spillsituasjon
der det fra kommunenes side kan hevdes at en stemoderlig behandling
fra statens side er årsaken til sviktende kommunale tilbud. Mens staten
igjen på sin side kan skylde på kommunenes manglende evne til å
prioritere. Krisemaksimering, negativ medieomtale med oppmerksomhet
rettet mot dårlig kommuneøkonomi og misfornøyde ordførere landet
rundt, er blitt en del av det årlige budsjettritualet. Dette skaper
igjen et negativt inntrykk hos innbyggerne om at de kommunale tilbud
kontinuerlig er gjenstand for nedskjæringer, og at tjenestene blir
stadig dårligere. Dette svekker tilliten til politikerne og er skadelig
for den nødvendige solidariske oppslutning om velferdssamfunnet.
Fritt kommunalt skattøre kan bidra til å løse opp denne situasjonen,
samtidig som det vil tydeliggjøre kommunene som hovedansvarlige
for innbyggernes velferd. Dette kan i tillegg gi innbyggerne økte
incentiver for lokalpolitisk deltakelse, noe som er viktig på flere
måter.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
1. Stortinget ber regjeringen fremme
de nødvendige forslag om å innføre behovsstyrt statlig finansiering
av grunnleggende velferdstjenester i kommunene
2. Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
om å innføre fritt kommunalt skattøre
3. Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
som medfører at deler av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene
der verdiene skapes
4. Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
som medfører innføring av et objektivt differensiert innbyggertilskudd
10. april 2013