Til Stortinget
Handel med mennesker er en alvorlig form for kriminalitet som
innebærer grove krenkelser av menneskerettighetene. Typiske ofre
for menneskehandel lever i stor nød og kommer fra land med lav levestandard.
Menneskehandel er utnytting av personer til prostitusjon, tvangsarbeid,
krigstjeneste eller organhandel. Ofre for menneskehandel har ikke
samtykket, eller de har blitt med på falske premisser, f.eks. ved
løfter om arbeid og en bedre fremtid. Menneskehandel er et omfattende
og stort internasjonalt problem, hvor det på verdensbasis er anslått
at ca. 20,9 millioner mennesker var ofre for menneskehandel i perioden
2002 til 2011. Det er lite som tyder på at dette tallet går ned,
noe som betyr at det verken nasjonalt eller internasjonalt lykkes
å løse et stort samfunnsproblem, som rammer de aller mest sårbare gruppene.
Det er utarbeidet flere handlingsplaner siden regjeringen Bondevik
II ved justisminister Odd Einar Dørum utarbeidet den første handlingsplanen
mot handel med kvinner og barn i 2003https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kilde/jd/prm/2003/0007/ddd/pdfv/201132-menneskehandel.pdf.
Siden den gang har arbeidet både blitt utviklet og videreført gjennom to
handlingsplaner, «Stopp menneskehandelen» (2006–2009) og «Sammen
mot menneskehandel» (2011–2014), som begge er regjeringen Stoltenberg IIs
handlingsplaner mot menneskehandel. Det er varslet at regjeringen
Solberg i løpet av 2015 kommer med en ny handlingsplan mot menneskehandel.
FN-konvensjonen mot grenseoverskridende kriminalitet fra 2000
har tre protokoller, herunder Palermoprotokollen for å forebygge,
bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn.
I 2008 ratifiserte Norge Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel.
Et av konvensjonens formål er å beskytte menneskerettighetene til
personer som er ofre for menneskehandel. Det er også en egen koordineringsenhet
for ofre for menneskehandel (KOM) hvis mål er å styrke et tverrfaglig
og tverretatlig samarbeid på feltet. Det arbeides også gjennom OSSE,
Nordisk ministerråd m.fl. Forslagsstillerne mener det er et tankekors
at man ikke lykkes bedre med å redusere omfanget av menneskehandel
til tross for bred internasjonal enighet og problemets alvor og karakter.
All form for menneskehandel er alvorlig. Forslagsstillerne vil
likevel understreke at særlig én form for menneskehandel er særlig
alvorlig og krenkende. Det er den som innebærer at mennesker, som
oftest kvinner og barn, blir tvunget ut i prostitusjon. I alle handlingsplanene
er menneskehandel i prostitusjon et dominerende felt, noe som er
naturlig da dette er en grov forbrytelse. Det er bred tilslutning
til at ofre etter menneskehandel i prostitusjon har behov for god bistand
og støtte og at de er i en ekstremt sårbar situasjon.
Forslagsstillerne vil understreke at ikke all utenlandsk prostitusjon
i Norge er menneskehandel. Det er derfor viktig at det finnes systemer
som klarer å skille mellom den migrasjonsrelaterte prostitusjon som
skjer frivillig og menneskehandel hvor folk tvinges ut i prostitusjon
der det som oftest er sterke kriminelle nettverk bak. Forslagsstillerne
mener det kan være vanskelig å skille mellom ofre for menneskehandel
og andre utenlandske personer i prostitusjon, fordi begge former
for prostitusjon i hovedsak er drevet frem av stor nød, mangel på
likestilling og sosial marginalisering. Forslagsstillerne mener
likevel det er nødvendig og viktig å skille mellom dette, da den ene
formen for prostitusjon innebærer grov kriminalitet og alvorlig
brudd på menneskerettighetene, noe som må medføre at det arbeides
aktivt med å rettsforfølge og domfelle bakmenn.
Asylsøkere som søker om beskyttelse i Norge kan nektes å få sin
asylsøknad behandlet i henhold til Dublin-regelverket. Formålet
med dette regelverket er først og fremst å sikre at en asylsøker
får sin søknad om beskyttelse realitetsbehandlet i en medlemsstat og
ikke blir henvist frem og tilbake mellom stater uten at noe land
tar ansvar for behandlingen. Formålet er også å hindre at samme
person søker om asyl i flere stater som er omfattet av regelverket.
Forslagsstillerne viser til at UDI i særskilte tilfeller har
adgang til å gjøre unntak fra Dublin-regelverket og realitetsbehandle
asylsaken i Norge, og at dette blant annet gjøres for unge enslige
asylsøkere. Andre unntak er i tilfeller hvor det er igangsatt politietterforskning
i en sak om menneskehandel. Dublin-regelverket skal heller ikke
anvendes overfor søkere som har avgitt vitneforklaring i sak om
menneskehandel. Ofre for menneskehandel i prostitusjon oppholder
seg ofte uten lovlig opphold i flere land der de blir utnyttet.
Forslagsstillerne mener derfor det kan være helt tilfeldig i hvilket
land ofre kommer i kontakt med offentlige myndigheter og ender som asylsøker,
og at dette ikke er noe som ofre kan og bør lastes for.
Forslagsstillerne viser til at det er mulig å gi unntak fra Dublin-regelverket
blant annet grunnet sterke menneskelige hensyn, og at det skal gjøres
en konkret og individuell vurdering. UDI skal følge opp mulige ofre
for menneskehandel som kommer i kontakt med utlendingsforvaltningen
og legge til rette for at mulige ofre for menneskehandel kan bli
identifisert og få nødvendig bistand og beskyttelse.
Forslagsstillerne mener praktiseringen av regelverket og adgangen
til å få unntak fra Dublin-regelverket ikke virker etter intensjonen
når det gjelder retten til beskyttelse mennesker som utsettes for menneskehandel
i prostitusjon, har, etter både norske regelverk og internasjonale
forpliktelser. Forslagsstillerne mener det i særlige tilfeller bør
gis unntak fra Dublin-regelverket, samtidig som dette bør gjøres på
en måte som ikke fører til misbruk av ordningen. ROSA-prosjektet
har vært et viktig tiltak i ulike regjeringers handlingsplaner,
og det skal sikre både hjelp og beskyttelse for mennesker utsatt
for menneskehandel i prostitusjon. Forslagsstillerne mener det bør
gjøres unntak fra Dublin-regelverket for dem som mottar hjelp og
oppfølging fra ROSA-prosjektet, og at ofrene gis en mulighet til
å søke asyl i Norge. Forslagsstillerne mener at de kvinnene som
velger å ta imot hjelp via ROSA-prosjektet har et seriøst ønske
om å bryte med bakmenn, og det er heller ikke mulig å fortsette
i prostitusjon når en bor på krisesenter. Forslagsstillerne understreker
at ofrene ofte er dypt traumatiserte og at Norge er i en god posisjon
til å kunne tilby den hjelpen og oppfølgingen som er nødvendig med
tanke på rehabilitering og utsikter til et bedre liv. Norge er derfor
i en god posisjon til å hjelpe traumatiserte asylsøkere.
Forslagsstillerne mener at man gjennom å knytte muligheten for
unntak etter Dublin-regelverket til ROSA-prosjektet sikrer at den
gruppen som virkelig trenger hjelp og tar imot den oppfølging og
bistand norske myndigheter tilbyr, også får muligheten til å få
behandlet sin søknad om beskyttelse i Norge. Det er ca. 50 kvinner
årlig som mottar hjelp fra ROSA-prosjektet. Forslagsstillerne mener
det er urimelig at mennesker som mot sin vilje, og gjennom å være
utsatt for alvorlig kriminalitet, må få behandlet sin søknad i det
landet de ufrivillig og tilfeldig har endt med å søke asyl. Forslagsstillerne
mener dette er å legge ansvaret for en kriminell handling over på
den som utsettes for forbrytelsen, noe som er i sterk strid med den
allmenne rettsoppfatningen. Forslagsstillerne mener derfor det er
behov for å endre UDIs praktisering av regelverket, enten gjennom
en instruks eller ved forskrift.
Forslagsstillerne viser til at mange asylsøkere kommer til Norge
uten identitetspapirer og at dette i særlig grad gjelder mennesker
som har vært utsatt for menneskehandel og som har blitt ført til
Norge mot egen vilje. Når noen søker asyl i Norge uten gyldige identitetspapirer,
har de en plikt til å medvirke til å dokumentere sin egen identitet.
Forslagsstillerne mener dette kravet er rimelig, men vil understreke
at det for enkelte kan by på store problemer. Enkelte land har mangelfulle
systemer for å utstede pass, og i noen land er korrupsjonsnivået
så høyt at det er vanskelig å få tak i identitetspapirer uten å
kjøpe seg vei fremover i køen. Ofre for menneskehandel i prostitusjon kan
innvilges midlertidig oppholdstillatelse på grunn av særlig sterke
menneskelige hensyn, men forslagsstillerne er kjent med at det ofte
stilles urimelig krav til gyldige reisedokumenter fra hjemlandet
før det kan utstedes permanent oppholdstillatelse. Forslagsstillerne
mener at regelverket ikke er fleksibelt nok til å dekke de ulike
hensyn som kreves i møte med asylsøkere uten identitetspapirer.
Det er derfor behov for å utarbeide nye retningslinjer slik at ofre
for menneskehandel ikke mister oppholdstillatelsen på grunn av urimelige
krav til fremskaffelse av id-papirer.
En refleksjonsperiode er et tiltak med sikte på å gi ofre for
menneskehandel mulighet til å vurdere en anmeldelse av bakmennene
og motta hjelp og informasjon. I dag er refleksjonsperioden på 6
måneder. Etter at refleksjonsperioden er over kan det gis midlertidig arbeids-
og oppholdstillatelse, dersom utlendingen samarbeider slik at bakmennene
kan straffeforfølges. Det er strengere kriterier for dette enn innvilgelse
av refleksjonsperiode, blant annet at politiet har startet etterforskning
og at det er brutt med miljøet bak menneskehandelen mm.
Forslagsstillerne viser til at mennesker som er utsatt for ekstreme
traumer, trenger tid både til å bygge opp et tillitsforhold til
andre mennesker og til å bearbeide sine opplevelser. En refleksjonsperiode
på 6 måneder vil for mange være for kort tid til å bygge opp nok
styrke til å anmelde bakmenn og til å kunne vitne i en eventuell
rettssak. Ofre for menneskehandel i prostitusjon har ofte vært utsatt
for et umenneskelig press med psykiske og fysiske overgrep. Forslagsstillerne
er kjent med at mange trenger omfattende helse- og sosialfaglig
oppfølging, og at de sliter med å ha tillit til andre mennesker.
Mange av kvinnene som har kommet seg ut av tvangsprostitusjon og fått
hjelp gjennom ROSA-prosjektet og opphold på krisesentre, vil trenge
tett oppfølging over lang tid, både før og etter en anmeldelse.
Det kan ta lang tid å identifisere seg selv som et offer for menneskehandel i
prostitusjon, kanskje særlig for unge med liten eller ingen utdannelse
og med mangelfull erfaringsbakgrunn om hvordan et liv med fravær
av krenkelser kan være. Det er gode grunner til å anta at god profesjonell
bistand og støtte styrker ofrene og dermed øker sjansen for å lykkes
med å straffeforfølge bakmenn. Forslagsstillerne vil understreke
at det må være gode tiltak og tett oppfølging av dem som innvilges
refleksjonsperioden og at det er nødvendig å utvide refleksjonsperioden
fra 6 til 12 måneder for mennesker utsatt for menneskehandel i prostitusjon. Forslagsstillerne
vil samtidig understreke politiets ansvar for å etablere et tillitsforhold
til disse ofrene i refleksjonsperioden, med mål om at det fører
til anmeldelse. Forslagsstillerne mener også det er helt nødvendig
at flere saker etterforskes til tross for at dette er kompliserte
og ressurskrevende saker.
En evaluering av refleksjonsperioden, «Pusterom eller ny start?
Evaluering av refleksjonsperioden for ofre for menneskehandelhttp://www.udi.no/globalassets/global/forskning-fou_i/
annet/pusterom-eller-ny-start.pdf» utført av Fafo i 2010,
viser at det er argumenter som taler både for og imot en lang refleksjonsperiode.
Forslagsstillerne mener refleksjonsperioden bare bør økes dersom
det samtidig sikres et meningsfullt innhold i perioden, hvor ofrene får
tett oppfølging av politi med tanke på anmeldelse og fra helse-
og sosialfaglig personell med hensyn til egen rehabilitering.
Forslagsstillerne vil understreke at behovet for tett oppfølging
både før og etter refleksjonsperioden er stor for mennesker som
er ofre for menneskehandel i prostitusjon, som beskrevet ovenfor.
I dag bor kvinner på flere ulike krisesentre og botilbud i Norge, som
f.eks. Lauras Hus. Det bor også mange i kommunale eller private
boliger som kan oppleves utrygge og upassende for denne gruppen,
som ofte er redde, traumatiserte og engstelige. Forslagsstillerne
vil understreke at botilbudet for disse kvinnene i dag ikke er godt
nok og at det ikke gir et godt grunnlag for å anmelde bakmenn dersom
man ikke har et trygt sted å bo under refleksjonsperioden.
Forslagsstillerne mener at de som er utsatt for menneskehandel
i prostitusjon vil trenge særlig tett hjelp og oppfølging. Helhetlig
og tett oppfølging vil også være bra for å lykkes både med sosialfaglig
støtte og for politiets arbeid i disse sakene. Forslagsstillerne
ønsker derfor at det skal opprettes flere botilbud med faglig oppfølging
for mennesker utsatt for menneskehandel i prostitusjon, og mener
det også er behov for spesialiserte krisesentre. Forslagsstillerne mener
det er svært viktig at kvinner som har fått innvilget refleksjonsperiode
også får tett oppfølging av politiet i trygge omgivelser, for å
skape best mulige forutsetninger og tilstrekkelig tillit for eventuell
senere anmeldelse av bakmenn og å vitne i rettssak. Forslagsstillerne
mener det må opprettes egnede botilbud som også gjør samarbeidet
med politiet lettere under refleksjonsperioden.
Det er ikke alle som har fått innvilget opphold i en refleksjonsperiode
eller under en etterforskning som skal innvilges permanent opphold
i Norge. Noen skal hjem til land med stor fattigdom og få framtidsutsikter,
og det kan være fare for at man igjen kan ende som offer for utnyttelse.
Forslagsstillerne mener derfor det er helt nødvendig at ett av målene
for den midlertidige oppholdstillatelsen under refleksjonsperioden
og eventuell etterforskning må være å tilby meningsfulle aktiviteter
med tanke på at de som skal returneres kan klare seg selv. Tiltak
og aktiviteter som tilbys bør derfor være relevante for en eventuell retur,
og det kan dreie seg om engelskkurs, praktiske ferdigheter osv.
Forslagsstillerne mener at spesialiserte krisesentre og andre botilbud
bør tilby en rekke tiltak og kurs, gjerne i samarbeid med frivillige.
Dette kommer i tillegg til at et spesialisert krisesenter bør ha
særlig god helsefaglig, sosialfaglig og juridisk kompetanse. Forslagsstillerne
mener man bør vurdere å gi økt økonomisk støtte til dem som skal
returneres med tanke på at de skal sikres en fremtid.
Forslagsstillerne viser til at det i flere land er nasjonale
organisasjoner som har som formål å gjøre retursituasjonen bedre,
samt forebygge omfanget av menneskehandel, f.eks. NAPTIP i Nigeria.
Forslagsstillerne mener at noe av det viktigste arbeidet man gjør
i avsenderlandene er forebyggende opplysningsarbeid, for å unngå
at mennesker blir ofre for menneskehandel, men også å tilby bistand
og oppfølging til dem som har vært utsatt for menneskehandel. International
Organization for Migration (IOM) implementerer det frivillige returprogrammet
VARP (Voluntary Assistance Return Programme). IOM har flere ulike
programmer og ulik grad av støtte for mennesker som returnerer til
sine hjemland. Forslagsstillerne mener det er viktig at slike programmer gir
gode økonomiske støtteordninger og annen praktisk hjelp, særlig
for ekstra sårbare grupper. Med dagens ordning mottar ofre for menneskehandel
som returnerer med IOMs «Sårbare Grupper Prosjekt» oppfølging og
økonomisk støtte over en tidsperiode på 12 måneder. Forslagsstillerne
mener at en mer langsiktig oppfølging vil kunne bidra til en mer
bærekraftig re-etableringsprosess, samt redusere risikoen for re-trafikkering.
Forslagsstillerne viser i den sammenheng til en NORAD-evalueringsrapport
om IOMs bistand til ofre for menneskehandel fra 2010, hvor norske
myndigheter anbefales å finansiere IOMs arbeid for en lengre periode
enn ett år. En mer langsiktig finansiering vil bidra til bedre forutsigbarhet
og kontinuitet i arbeidet med å assistere ofre for menneskehandel
ved retur.
Politiet har ansvar for å avdekke og straffe bakmenn, og politiet
har et stort ansvar for å bygge tillit til ofrene. Allerede i handlingsplanen
fra 2003 er ett av hovedmålene å prioritere påtalemyndighetene og politiets
innsats og sørge for en målrettet etterforskning og straffeforfølgelse
av bakmenn. Forslagsstillerne mener derfor det er sterkt bekymringsfullt
at en stor del av disse sakene henlegges, og at dette igjen fører
til at mennesker som utsettes for menneskehandel i prostitusjon,
ikke anmelder sine bakmenn. Forslagsstillerne mener det er et alvorlig
signal når ansatte ved ROSA-prosjektet tviler på om de kan anbefale
at saker anmeldes. Forslagsstillerne viser til at politiet i Norge
skal identifisere ofre for menneskehandel, men at det dessverre
for ofte skjer at politiets søkelys rettes mot den ulovlige oppholdsstatusen snarere
enn statusen som offer for menneskehandel. Forslagsstillerne er
bekymret over det høye antallet henleggelser av saker og mener dette
svekker rettsvernet til en allerede svært utsatt gruppe. Forslagsstillerne
mener Norge ikke kan være bekjent av å ha et system som kan gjøre
situasjonen verre for ofre for menneskehandel i prostitusjon etter
refleksjonsperioden og påfølgende anmeldelse fordi saken nedprioriteres.
Dette mener forslagsstillerne strider både mot Norges internasjonale
forpliktelser og riksadvokatens rundskriv nr. 1, 2015 om mål og
prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2015, hvor denne typen kriminalitet
skal prioriteres. Forslagsstillerne mener at det i den kommende
politireformen må være et mål at innsatsen mot menneskehandel skal
styrkes. Forslagsstillerne er derfor fornøyd med at Venstre gjennom
en avtale med regjeringen har fått gjennomslag for spesialiserte
enheter som skal sikre avdekking, etterforskning og iretteføring
av straffesaker med høy kvalitet. Enhetene skal avdekke og etterforske
alvorlig, skjult og/eller organisert kriminalitet, og politidistriktene
skal særlig arbeide med saker som omhandler menneskehandel.
Forslagsstillerne vil på bakgrunn av den høye henleggelsesstatistikken
i disse sakene understreke behovet for å benytte handlingsrommet
for unntaksmuligheten i Dublin-regelverket. Det er også svært viktig,
etter forslagsstillernes syn, at i politidistriktene hvor de spesialiserte
krisesentrene og botilbudene ligger, etableres en god kontakt mellom
politiet og krisesenteret.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
1. Stortinget ber regjeringen komme
med forslag som sikrer at UDI realitetsbehandler søknader om beskyttelse
for mennesker som har vært utsatt for menneskehandel i prostitusjon,
og som mottar oppfølging gjennom ROSA-prosjektet, ved å benytte
seg av unntaksmulighetene i Dublin III-forordningen.
2. Stortinget ber regjeringen utvide refleksjonsperioden
til 12 måneder for mennesker som er utsatt for menneskehandel i
prostitusjon og som mottar hjelp gjennom ROSA-prosjektet.
3. Stortinget ber regjeringen vurdere å opprette flere egnede
botilbud og spesialiserte krisesentre for å sikre god helsefaglig,
sosialfaglig og juridisk oppfølging av mennesker som er utsatt for
menneskehandel i prostitusjon.
4. Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan organisasjoner
kan sikres bedre forutsigbarhet og kontinuitet i arbeidet med å
assistere mennesker utsatt for menneskehandel i prostitusjon ved
retur.
5. Stortinget ber regjeringen utarbeide særskilte retningslinjer
for kravet til dokumentert identitet i utlendingssaker som gjelder
menneskehandel.
12. mai 2015