1. Innledning

Barnevernet reguleres gjennom lov om barnevernstjenester (bvl.) og tilhørende forskrifter. Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid samt bidra til trygge oppvekstvilkår. Barnevernsloven legger vekt på at barn som enten frivillig eller under tvang plasseres utenfor hjemmet, får forsvarlig oppfølging og tilsyn.

Frem til 1. januar 2004 deler barnevernsloven ansvaret for å løse oppgavene i barnevernet mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Fra 2004 vil fylkeskommunens oppgaver være overført til staten.

Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet som ivaretas dels av departementet og dels av fylkesmennene. Departementet har ansvaret for at det utarbeides nødvendige retningslinjer og instrukser på området, at erfaringene med loven blir vurdert, og at det blir gjort nødvendige endringer i regelverket. Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernet i de enkelte kommuner og fylkeskommuner, føre tilsyn med de private og de offentlige barnevernsinstitusjonene og behandle klager på enkeltvedtak truffet av den kommunale barnevernstjenesten.

Kommunene er tillagt hovedansvaret for oppfølging av barn plassert i fosterhjem eller institusjoner, noe som innebærer at barnevernstjenesten har ansvar for å vurdere om vilkårene for omsorgsovertakelsen er til stede. Barnevernstjenesten har også ansvar for å godkjenne og føre tilsyn med fosterhjem, samt oppnevne en tilsynsfører for barnet.

Fylkeskommunen har ansvar for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet og for å etablere og drive institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernsloven. Fylkeskommunen har også ansvar for å rekruttere fosterhjem og gi fosterhjemmene opplæring og generell veiledning.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan staten, fylkeskommunen og de kommunale barnevernstjenestene ivaretar sine oppgaver når det gjelder oppfølging av og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner for barn og ungdom. Undersøkelsen avgrenser seg til oppfølging og tilsyn med barn og ungdom under 18 år som er plassert i fosterhjem og/eller institusjon, med hjemmel i barnevernsloven § 4-4 femte ledd, 4-12, 4-24 og 4-26.

Regjeringen la høsten 2002 frem Ot.prp. nr. 9 (2002-2003) med forslag om statlig overtakelse av de fylkeskommunale oppgavene. Forslaget ble vedtatt våren 2003. Riksrevisjonens undersøkelse ble igangsatt før det ble foreslått og vedtatt endringer i fylkeskommunens ansvar innenfor barnevernet. De undersøkelser som er gjort, og de problemstillinger som er reist om fylkeskommunens ansvar, har etter Riksrevisjonens vurdering også relevans når disse oppgavene blir overført til staten. Det institusjonstilbudet som foreligger innenfor barnevernet, vil i stor grad være det samme etter at ansvaret for dette tilbudet er overført til staten. Det gjøres dessuten ingen vesentlige endringer i fylkesmannsembetenes institusjonstilsyn.

2. Oppsummering av undersøkelsen

Foruten gjennomgang av ulike dokumenter er det blant annet sendt spørreskjema til landets kommunale barnevernstjenester, fylkeskommuner og fylkesmannsembeter. I Rogaland og Nordland er Fylkesmannen, fylkeskommunen og ni kommunale barneverns­tjenester intervjuet. I alt 76 saker er gjennomgått i ni kommuner i Rogaland og Nordland. Det har blitt lagt vekt på å fange opp situasjonen innenfor barnevernsom­rådet for de to siste årene, med spesiell vekt på 2001.

For å sikre brukersidens synspunkter og erfaringer om oppfølging og tilsyn med barnevernet har det vært kontakt med Norsk Fosterhjemsforening, Landsforeningen for Barnevernsbarn og Støttesenter mot incest.

2.1 Målrettet plassering av barn utenfor hjemmet

Barnevernsloven krever blant annet at den kommunale barnevernstjenesten utformer tiltaksplaner for barn som plasseres utenfor hjemmet. Undersøkelsen viser at ca. 13 pst. manglet tiltaksplan og gjaldt primært barn plassert i fosterhjem. Undersøkelsen viser at 15 pst. av barn plassert i fosterhjem manglet tiltaksplan. Om lag 28 pst. av de spurte kommunene oppgir at det ikke alltid utarbeides tiltaksplan for disse barna. Det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder om barn har tiltaksplan eller ikke. Om lag 67 pst. av de kommunale barnevernstjenestene oppdaterer vanligvis tiltaksplanen årlig eller oftere, mens rundt åtte pst. oppdaterer vanligvis planen annethvert år eller sjeldnere.

I de ni kommunene i Rogaland og Nordland forelå en omsorgsplan, som er påkrevd ved omsorgsovertakelse, kun i to av 46 aktuelle saker. Under saksmappegjennomgangen ble det også undersøkt om det forelå andre plandokumenter for plasseringen. For halvparten av barna kunne ikke barnevernstjenestene fremlegge tiltaksplan, handlingsplan eller omsorgsplan. (På denne bakgrunn kan en spørre om barnas omsorgsbehov alltid vurderes, og om de tiltakene som iverksettes, er tilstrekkelig målrettet.)

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 9 (2002-2003) ble det vedtatt at fylkeskommunens ansvar innen barnevernet skal overføres til staten, jf. Besl. O. nr. 64 (2002-2003). Inntil lovendringene trer i kraft, har fylkeskommunen ansvaret for at det finnes et tilstrekkelig antall institusjonsplasser i fylket, og er pålagt å utarbeide en plan som viser nåværende og framtidige behov for institusjonsplasser. Fem fylkeskommuner opplyser at det ikke er utarbeidet en plan som viser aktuelt og framtidig behov for institusjonsplasser. Planen skal ifølge barnevernsloven sendes Barne- og familiedepartementet til uttalelse. Departementet ønsker imidlertid ikke å gi bemerkninger til fylkeskommunenes planer og begrunner dette med at de ikke har mottatt signaler om at dimensjoneringen av tilbudet har vært for dårlig, og ikke ønsker å detaljstyre fylkeskommunenes institusjonstilbud. For å sikre forsvarlig institusjonsdrift kan departementet med hjemmel i barnevernsloven gi veiledende retningslinjer for barneverninstitusjoner når det gjelder bygninger og utstyr, bemanning og om de ansattes utdanning, for å sikre forsvarlig standard på institusjonen. Departementet har til nå ikke gitt slike retningslinjer.

Barne- og familiedepartementet har imidlertid siden midten av 1990-årene arbeidet aktivt for å bedre tilbudet for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Departementets engasjement for å finne andre tiltak enn institusjonsplasseringer, Multisystemisk terapi (MST) og Parent Management Training (PMT) har vært viktig for å møte den utviklingen en har sett når det gjelder barn og unge med denne typen problematikk. Departementet har også bidratt til at institusjonstilbudene de siste årene har blitt gjenstand for vurdering.

Undersøkelsen viser at mange av fylkeskommunene ikke har et tilstrekkelig antall egnede institusjonsplasser, og rundt halvparten av fylkeskommunene opplyser at de ikke alltid plasserer barn i det mest egnede tilbudet. Årsakene til dette oppgis å være dårlig kapasitet i barne- og ungdomspsykiatrien og manglende tiltak for barn som har alvorlige problemer med vold, rus og kriminalitet.

Av de barna som er plassert i institusjon, er 40 pst. plassert i private institusjoner som ikke står oppført på fylkeskommunens plan. Ved atferdsplasseringer, jf. bvl. § 4-24 og § 4-26, kan det benyttes institusjoner som ikke er oppført på fylkeskommunens plan, og undersøkelsen viser at disse barna plasseres relativt hyppigere utenfor eget fylke og at det gjøres hyppigere enn en anser faglig ønskelig. Denne formen for plasseringer er ressurs- og kostnadskrevende, og den svekker kommunens og fylkeskommunens muligheter for å følge opp barnet på en best mulig måte.

Undersøkelsen viser også at det er problemer i samarbeidet mellom kommuner og fylkeskommune ved plasseringer - blant annet når det gjelder tidspunkt for etablering av kontakt, faglige vurderinger og spørsmål knyttet til oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene.

(Undersøkelsen gir derfor grunnlag for å spørre om de ulike hjelpe- og omsorgstiltakene for barn som plasseres utenfor hjemmet, har tilstrekkelig kapasitet og ressursmessig prioritering, slik at det sikres trygge og gode oppvekstvilkår for barn som er plassert i slike tiltak. Departementets satsing på nye tiltak som MST og PMT er positiv, men det kan likevel spørres om Barne- og familiedepartementet på en god nok måte har sikret et tilstrekkelig og forsvarlig institusjonstilbud for de barna som plasseres utenfor hjemmet).

2.2 Oppfølging etter plassering utenfor hjemmet

Undersøkelsen viser at om lag 50 pst. av kommunene mangler rutiner for kontakt med barn plassert i fosterhjem, og at det er mangelfulle rutiner for oppfølging av fosterforeldrene. Nærmere 70 pst. av kommunene mangler rutiner for kontakt med barn i institusjon. Det er mangelfulle rutiner for kontakten med biologiske foreldre til barn som plasseres i fosterhjem eller institusjon. Vel 70 pst. av barnevernstjenestene opplyser at de mangler rutiner/minstekrav for kontakten med biologiske foreldre ved fosterhjems- og institusjonsplasseringer.

Det er rimelig å forvente at barnevernstjenesten med jevne mellomrom har direkte kontakt med barnet, dets biologiske foreldre og fosterhjemmet eller institusjonen for å vurdere om vilkårene for plasseringen fortsatt er til stede, og om barnet får den omsorg og/eller behandling som er nødvendig. Undersøkelsen viser at oppfølgingen av institusjonsplasseringer prioriteres foran oppfølgingen av fosterhjemsplasseringer, og at barnevernstjenesten har relativt oftere kontakt med institusjoner enn med fosterhjem. Vel 76 pst. opplyser at de har kontakt med institusjonen månedlig eller oftere, mens nærmere 44 pst. har oppgitt tilsvarende kontakthyppighet for fosterhjemsplasseringene. Flere av de kommunene som ble besøkt, opplyste at institusjonsplasseringene ofte får en mer systematisk og tettere oppfølging enn fosterhjemsplasseringene. Ofte er forklaringen at en del institusjoner har egne opplegg for kontakten mellom de involverte aktører. Manglende oppfølging av fosterhjem kan føre til at barnevernstjenesten ikke får tilstrekkelig kunnskap for å kunne vurdere om situasjonen for et betydelig antall barn er tilfredsstillende.

Undersøkelsen viser at oppfølgingen av biologiske foreldre til barn plassert utenfor hjemmet ikke er tilfredsstillende. I spørreskjemaundersøkelsen oppgir barnevernstjenestene at de vanligvis har hyppigere kontakt med biologiske foreldre ved institusjonsplasseringer enn ved fosterhjemsplasseringer. Ved institusjonsplasseringer opplyser nærmere 90 pst. at de vanligvis har kontakt med biologiske foreldre fire ganger årlig eller mer. Ved fosterhjemsplasseringer oppgir om lag 64 pst. at de vanligvis har kontakt med biologiske foreldre fire ganger årlig eller mer.

Saksmappegjennomgangen i de ni kommunene i Rogaland og Nordland viste at barnevernstjenesten hadde lav kontakthyppighet med barna. For fem av barna hadde den aktuelle omsorgskommunen ikke hatt kontakt med barna i det hele tatt i 2001. Fire av disse barna var plassert i fosterhjem. Det viste seg også at tre av fosterbarna som ikke hadde hatt besøk av barnevernstjenesten, heller ikke hadde hatt noen besøk av tilsynsfører i 2001. Den lave kontakthyppigheten som framkom for flere av sakene fra kommunebesøkene, tilsier at en kan spørre om lovens intensjon om jevnlig oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet er ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Det kan synes som om det generelt er slik at barnevernets oppfølgingstiltak overfor barn plassert utenfor hjemmet i betydelig grad prioriteres etter oppgaver der barnevernsloven setter konkrete tidsfrister.

2.3 Gjennomføring av tilsynsoppgavene

Kommunen hvor fosterhjemmet ligger er tilsynsansvarlig og skal også godkjenne fosterhjemmet. Fosterhjemsplasseringer skal ikke gjøres før fosterhjemmet er godkjent. I Rogaland og Nordland opplyste de fleste kommunale barnevernstjenestene at fylkeskommunen foretar en form for generell godkjenning/forhåndsgodkjenning av fosterhjemmene, men at barnevernstjenesten står for den endelige formelle godkjenningen. I sju av de ni kommunene var fosterhjem likevel blitt tatt i bruk før de var godkjent.

For å sikre at barnet får tilfredsstillende omsorg i fosterhjemmet krever barnevernsloven at den kommunale barnevernstjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barn i fosterhjem, og at det skal gjennomføres tilsyn minst fire ganger årlig. Dette gjelder barn som er omsorgsplassert eller plassert etter hjelpetiltak i fosterhjem, og barn som er plassert i beredskapshjem utover to ukers varighet. Undersøkelsen viser at i alt ni pst. av fosterbarna i undersøkelsen var uten tilsynsfører høsten 2001. Gjennomgangen av saksmappene i de utvalgte kommunene i Rogaland og Nordland viste at de utvalgte fosterhjemsplasseringene fikk betydelig færre tilsynsbesøk enn det regelverket forutsetter. Av 40 undersøkte barn var det 13 barn i fosterhjem som ikke hadde hatt tilsynsbesøk i 2001. Undersøkelsen viste også at det tidvis tar lang tid å oppnevne tilsynsfører. Undersøkelsen gir derfor grunnlag for å stille spørsmål om tilsynsførerordningen gjennomføres på en tilfredsstillende måte i forhold til de formål og krav som er satt for ordningen.

Når de kommunale barneverntjenestene ble spurt om årsaken(e) til at ikke alle fosterbarn har tilsynsfører, opplyste de at det var vanskelig å rekruttere tilsyns­førere. Samme forklaring ble også gitt i de kommunene som ble besøkt. Noen av besøkskommunene opplyste dessuten at tilsynsførerne ikke hadde tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre tilsynsoppgavene på en kvalitativt god måte. En besøkskommune hadde søkt å løse rekrutteringsproblemene ved å ansette to tilsynsførere på fulltid som skulle føre tilsyn med alle fosterhjem i kommunen, noe som ville medføre større stabilitet i tilsynet, og at det vil bli lettere å få til et system for opplæring, veiledning og oppfølging.

Fylkesmannens tilsynsvirksomhet er vesentlig for rettssikkerheten til barn og unge med barnevernstiltak. Undersøkelsen viser likevel at de fleste fylkesmennene har problemer med å følge opp det lovfestede antall institusjonstilsyn ved barnevernsinstitusjoner. Enkelte embeter har i 2000 i hovedsak gjennomført anmeldte institusjonstilsyn, noe som ikke er i samsvar med barnevernslovens krav om at halvparten av besøkene skal være uanmeldte.

Fylkesmannsembetene oppgir at hovedårsakene for hvorfor de ikke gjennomfører det pålagte antallet med institusjonstilsyn er at antall institusjoner har økt uten at det har skjedd en tilpasning av antall stillinger samt budsjettmessige årsaker. I tillegg kan institusjonene ligge svært spredt geografisk, vakanser samt at arbeidsmengden varierer.

Den landsdekkende undersøkelsen viser at tre fylkesmannsembeter ikke gjennomfører institusjonstilsynet slik lov og forskrifter sier. Dybdeundersøkelsen viste at det ikke alltid påses at det foreligger tiltaksplaner og handlingsplaner for barna, og om kommunens innsats overfor plasserte barn er tilfredsstillende ivaretatt. Kartleggingen viser at fylkesmannsembetene etterstreber å få til samtaler og kontakt med barna ved institusjonstilsyn, men det er vanskelig å treffe dem da barna er på skole når institusjonsbesøkene gjennomføres på dagtid.

Representanter for fylkesmannsembetene har framhevet at det gis mangelfull veiledning fra departementets side vedrørende gjennomføring av institusjonstilsynet, samt at det er mange tolkningsmuligheter når det gjelder hvilken kvalitetsstandard som skal legges for institusjonstilsynet. Det kan derfor stilles spørsmål ved om tilsynsoppgavene ivaretas på en kvalitativt god nok måte, og om fylkesmannens tilsynsvirksomhet er tilstrekkelig målrettet.

Fylkesmannen skal påse at både kommuner og fylkeskommuner utfører de oppgavene de er pålagt, og at oppgavene utføres på en måte som ligger innenfor rammene av barnevernsloven. Rundt halvparten av fylkesmannsembetene opplyser imidlertid at det tilsynet som de gjennomfører overfor kommunene, ikke er tilstrekkelig for å gi kunnskap om oppfølging og tilsyn med barn plassert utenfor hjemmet.

For at fylkesmannsembetene skal kunne følge med på kommunenes og fylkeskommunenes arbeid, forventes det at embetene utøver et jevnlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunen. Undersøkelsen viser at flere av fylkesmannsembetene ikke har jevnlig tilsyn med kommunene. Det eksisterer ikke retningslinjer knyttet til hvor ofte den enkelte kommune skal ha forvaltningstilsyn, og hvordan forvaltningstilsynet overfor en kommune skal gjennomføres. Det er også mangelfull rapportering etter gjennomført forvaltnings­-tilsyn. Tolv fylkesmannsembeter opplyser at de ikke gjennomfører forvaltningstilsyn med fylkeskommunens oppgaver innenfor barnevernet. Fylkesmannsembetene oppgir ulike grunner til dette, blant annet kapasitetsproblemer og prioritering av andre oppgaver.

3. Barne- og familiedepartementets kommentarer

Departementet gir i sine kommentarer uttrykk for at Riksrevisjonens gjennomgang er svært nyttig, men at summen av Riksrevisjonens observasjoner ikke gir en tilstrekkelig helhetlig beskrivelse av situasjonen i barnevernet. Observasjonene er i for liten grad sett i sammenheng med pågående faglig og administrativ videreutvikling, og mye av den kritikken Riksrevisjonen reiser mot barnevernet, har departementet presentert for Stortinget i St.meld. nr. 40 (2001-2002) og i Ot.prp. nr. 9 (2002-2003). Ifølge departementet er de svak­hetene som Riksrevisjonen peker på, en av årsakene til at Regjeringen foreslo at staten skulle overta fylkeskommunens ansvar i barnevernet. Stortinget har enstemmig sluttet seg til dette forslaget.

Departementet uttaler at det har vært oppmerksom på fylkeskommunens bruk av private institusjoner som ikke står på fylkeskommunens planer. Det har blitt iverksatt en rekke tiltak for å få bruken av private institusjoner under kontroll, blant annet ble det laget en egen handlingsplan for barn og unge med alvorlige atferdsproblemer i 1997. I 1999 ble loven endret slik at fylkeskommunens ansvar for å undersøke og følge med i at private institusjoner drives i samsvar med loven, ble understreket, jf. bvl. § 5-8 siste ledd. Departementet har også bidratt til å utarbeide systemer for å utvikle og kontrollere kvaliteten av institusjonsopphold. Dette arbeidet har kulminert i forslag om at staten skal overta fylkeskommunens oppgaver i barnevernet (forvaltningsreformen). Departementet viser her til Ot. prp. nr. 9 (2002-2003), side 40.

Departementet opplyser at det har vært reist tvil om en del av de kommersielle, private institusjonene som brukes for barn og unge plassert etter atferdsparagrafene, holder en ønskelig standard. De fleste atferdsplasseringene blir gjort i private institusjoner. I enkelte tilfeller har tilsynet stengt institusjoner der opplegget har hatt åpenbare mangler. Departementet har konsentrert sin innsats om å kvalitetssikre disse institusjonene, noe som blant annet innebærer øremerkede bevilgninger til fylkeskommunene over en femårsperiode for å styrke kompetansen i institusjonene. Det er utarbeidet et basisdokument for å sikre kvaliteten i de private barnevernsinstitusjonene som blir brukt, samt en samlet oversikt over forskning på behandling av utagerende ungdom i institusjon. Dette skal danne grunnlag for driften av slike institusjoner når staten overtar ansvaret ved årsskiftet. Fra samme tidspunkt vil det i tillegg bli innført en godkjenningsordning for institusjoner.

Departementet fremhever at det fylkeskommunale barnevernet har flere tiltak å spille på enn de lovpålagte, jf. PMT, MST og andre lokalbaserte tiltak. Dette gir fylkeskommunene, og senere regionene, et differensiert tiltaksapparat for å møte klientenes behov. Det er en tendens til at det utvikles tiltak med gode resultater uten bruk av institusjoner. Ved overgang til ny forvaltning er målsettingen at så mange som mulig kan få hjemmebaserte tilbud der det er riktig. På den måten kan også institusjonstilbudet skreddersys bedre for barn og unge som virkelig har behov for dem. De senere årene har det vært økt behov for tyngre og mer kostbare tiltak i barnevernet, tiltak som ikke alltid har hatt den ønskede effekt. Når det gjelder barn og unge med alvorlige atferdsproblemer, er det for eksempel mye som tyder på at institusjonstiltakene har hatt liten positiv effekt. Om behovet for kostbare tiltak vil fortsette å øke, avhenger blant annet av hvor godt en lykkes med å utvikle og implementere familie- og nærmiljøbaserte tiltak. Gjennom styrket innsats i familiene vil flere kunne hjelpes, samtidig som det kan bli mindre behov for de omfattende og dyre tiltakene. Gjennom en sterkere satsing på forebyggende familiearbeid vil samfunnet på sikt også kunne oppnå betydelig innsparing i form av flere barn som klarer seg, færre omsorgs- og behandlingstiltak utenfor hjemmet, samt mindre kriminalitet og andre alvorlige atferdsproblemer. Departementet mener at det fortsatt vil være behov for en del institusjoner, men at behandlingsopplegget på disse må bli bedre.

Ved overgangen til statlig regional drift av det fylkeskommunale barnevernet vil det bli investert i virkemidler for å styre klientstrømmene til de tiltakene som departementet mener kan tilby de beste tjenestene. Det blir i den sammenheng viktig å skape en jevnere fordeling av institusjonstilbudene, ha et differensiert tilbud over hele landet og ha bedre styring av de private institusjonene. Departementet opplyser at Regjeringen tar sikte på at flere forhold i barnevernet skal bli bedre når staten overtar andrelinjeansvaret:

• 1. Bedre faglig bistand til kommunene slik at ingen barn blir sviktet av det offentlige.

• 2. Bedre koordinering av tjenestene.

• 3. Bedre kvalitetssikring av tiltakene.

• 4. Bedre og mer differensiert tilbud om institusjonsplass og spesialtjenester til de barna som trenger det.

• 5. Bedre økonomisk kontroll.

Departementet mener at når nesten 13 pst. av de barna som er plassert utenfor hjemmet, mangler tiltaksplaner, så kan dette synes som et høyt tall. Når det tas i betraktning at barn plassert utenfor hjemmet også omfatter barn som er under utredning, eller som er akuttplassert, mener departementet at bildet blir annerledes, da disse barna ikke vil ha tiltaksplan nettopp fordi det er uvisst hva som skal skje framover. Dersom disse ble holdt utenfor, mener departementet at tallet ville blitt lavere.

Departementet uttaler at kapasiteten i barnevernet i all hovedsak har vært tilfredsstillende etter det omfattende nasjonale utviklingsprogrammet for barnevernet (1991-1993). Departementet opplyser at det dermed har vært svært få barn som ikke har fått et tilbud når de trengte det, og at dette også gjelder plasser på institusjon. Etter departementets oppfatning har tilbudet i hele perioden vært kvalitativt tilfredsstillende når det gjelder omsorgsplasseringer i institusjon, men at det har vært kritikkverdig når det gjelder barn og unge med alvorlige atferdsproblemer. Departementet opprettet derfor allerede i 1995 en øremerket bevilgning til fylkeskommunene for å styrke innholdet og kompetansen i arbeidet med denne gruppen.

I 1995 kom en utredning om forutsetninger for arbeid med atferdsvanskelige barn og unge i institusjon, og i 1997 laget departementet en handlingsplan for barn og unge med alvorlige atferdsproblemer. Planen har gitt en rekke konkrete resultater. En internasjonal konferanse i 1997 om tilbud til barn og unge som er spesielt vanskelige og utagerende, konkluderte med at dagens institusjonstilbud i liten grad egnet seg for denne gruppen. Ekspertene anbefalte i stedet familie- og nærmiljøbasert behandling. Det var bakgrunnen for innføringen av de to metodene Parent Management Training (PMT) og Multisystemisk terapi (MST), og et eget prosjekt på Universitetet i Oslo ble opprettet for opplæring, implementering og forskning. Dette arbeidet fortsetter nå på et nyopprettet senter ved universitetet.

Det vil alltid være noen som har behov for å bli plassert på institusjon, og departementet har derfor nylig initiert en forskningsgjennomgang for å finne fram til kriterier som må foreligge for at institusjonsbehandling skal kunne bli vellykket. Høsten 2003 vil det også bli arrangert en internasjonal konferanse om den faglige utviklingen i institusjonene framover. Det som skjer i Norge i forbindelse med å forbedre tilbudet til barn og unge med atferdsproblemer, har fått internasjonal oppmerksomhet. Departementet samarbeider med land både i og utenfor Norden. Arbeidet med denne gruppen barn og unge vil bli videreført og styrket når staten overtar ansvaret for institusjonene.

4. Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er svakheter på alle forvaltningsnivåene når det gjelder oppfølging og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner. Det er her redegjort for Riksrevisjonens funn, jf. Oppsummering av undersøkelsen og departementets kommentarer, jf. Barne- og familiedepartementets kommentarer.

Etter Riksrevisjonens vurdering gir undersøkelsen nyttig informasjon om barnevernet som supplerer den orienteringen Barne- og familiedepartementet har gitt Stortinget gjennom St.meld. nr. 40 (2001-2002) og Ot.prp. nr. 9 (2002-2003).

5. Barne- og familiedepartementets svar

"…

Når det gjelder Riksrevisjonens påvisning av at det er barn og unge i barnevernet som fortsatt ikke får tilstrekkelig oppfølging, tar jeg i store trekk de faktiske funnene til etterretning. Jeg vil imidlertid peke på at det fortsatt synes å være en del uklarheter i Riksrevisjonens rapport både når det gjelder barn og unge som ikke har tiltaksplan og mht. om antall barn i tiltak gjelder i løpet av året eller ved slutten av året. Det bør etter min mening tas hensyn til at det ikke er noe krav i barnevernloven om at de over 18 år skal ha tiltaksplan og at det derfor ikke er vanlig at tiltaksplaner utarbeides for disse. Tiltakene er frivillige og kan avsluttes når de selv ønsker det. Videre vil noen barn være akuttplassert, og disse vil mangle tiltaksplan inntil utredning er gjennomført. Etter mitt syn vil disse forholdene påvirke de tall og pst. er som framgår av Riksrevisjonens undersøkelse. Jeg vil allikevel understreke at departementet ikke er fornøyd med situasjonen. Vi vil gjøre alt det vi kan for at kommunene skal følge opp barn og unge i tiltak.

Det er viktig for meg å få fram at barnevernet har gjennomgått en betydelig forbedring i løpet av de seneste årene. Hovedtendensen i utviklingen er økt bruk av hjelpetiltak i hjemmene, noe som er i tråd med lovens intensjon. Konklusjonen i St.meld. nr. 40 er likevel at til tross for denne positive utviklingen, tyder en helhetlig gjennomgang på at barnevernet ennå ikke i alle kommuner er den sentrale støttespilleren for utsatte barn og deres familier som vi alle ønsker oss.

Riksrevisjonen viser til at kommunene opplyser at barneverntjenesten mangler rutiner/minstekrav for oppfølging av og kontakt med foreldre etter plassering av barn utenfor hjemmet. Det pekes på at manglende rutiner for oppfølgingen av biologiske foreldre innebærer en vesentlig risiko for at oppfølgingen blir tilfeldig, personavhenging og lite målrettet, og til at arbeidet lettere kan bli nedprioritert. Selv om gjeldende barnevernlov pålegger kommunen å følge nøye utviklingen til de barn det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for, og likeledes utviklingen til deres foreldre, ser departementet at barneverntjenestens oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse og plassering av barnet utenfor hjemmet, burde vært bedre. Problemet blir omtalt i St.meld. nr. 40, der departementet retter søkelys på oppfølgingsoppgaven og peker på viktigheten av å følge bedre opp og støtte de foreldrene som ønsker hjelp etter en omsorgsovertakelse. Barne- og familiedepartementet har derfor i St.meld. nr. 40 foreslått en lovendring i den bestemmelsen som regulerer oppfølging av barn og foreldre etter en omsorgsovertakelse, for å presisere det ansvaret barnevernet har overfor foreldrene. Videre har departementet i St.meld. nr. 40 også sett på andre måter å ivareta foreldrene på, og vurderer i den sammenheng å utarbeide et rundskriv om støttepersonordning for foreldre som har barn under det offentliges omsorg. Riksrevisjonen bemerker, jf. s. 9 og 13, at det ikke foreligger noen retningslinjer for forvaltningstilsynet av kommunene. Det er også her viktig for meg å få frem at fylkesmennene som tilsynsmyndighet gjennom de siste tolv årene har bedt om og mottatt omfattende kvartalsvise rapporteringer fra alle kommuner om situasjonen i barnevernet. Det er videre gjennomført mange kommunebesøk, med opplærings- og veiledningsmøter. Fylkesmennene har også gitt enkelte kommuner mulkt når barnevernsamarbeidet ikke har vært godt nok. Klagesaksbehandlingen med mer gir også et godt innblikk i kommunenes barnevernsarbeid. Det er de siste årene også drevet forsøk med systemrevisjon av kommunene basert på prinsippene om internkontroll. Veileder er utarbeidet. Opplæring av ansatte i systemrevisjon ved fylkesmannsembetene er under planlegging og vil bli satt i gang i høst. Etter mitt syn vil dette sammen med de øvrige tiltakene bidra til å styrke tilsynet og oppfølgingen av kommunene.

Riksrevisjonen har også påpekt mangler ved institusjonstilsynet i barnevernet. Kvalitetssikring, kontroll og tilsyn med institusjoner er et høyt prioritert område for Barne- og familiedepartementet framover. Når staten fra 01.01.2004 overtar ansvaret for de oppgaver fylkeskommunen i dag har etter barnevernloven, innebærer det at staten overtar ansvaret for å etablere og drive offentlige barneverninstitusjoner. I den anledning har departementet nylig sendt på høring utkast til to forskrifter; en om godkjenning av institusjoner og en om kvalitetskrav. Formålet med forskriften om kvalitetskrav er å sikre at både de offentlige og de private institusjonene holder tilfredsstillende standard - faglig og materielt. Kvalitetskravene skal gi økt sikkerhet for at institusjonene har de nødvendige forutsetninger for den oppgaven de skal utføre, slik at barn og unge som plasseres i institusjon, får forsvarlig omsorg og behandling. Det sentrale er at regionene kommer til å foreta faglig oppfølging av institusjonene og de barna som blir plassert på en helt annen måte enn hva de fleste fylkeskommuner har gjort, jf. vedlagte strateginotat.

Ifølge Riksrevisjonens rapport har enkelte representanter for fylkesmannsembetene gitt uttrykk for at det gis mangelfulle retningslinjer fra departementet om hvordan institusjonstilsynet skal utføres. Dette er en kritikk som er helt ny for meg, men departementet vil selvfølgelig ta dette spørsmålet opp med embetene. For øvrig har departementet som følge av den statlige overtakelsen av barneverninstitusjonene sendt på høring ny forskrift om tilsyn i barneverninstitusjoner. I den nye forskriften vil kontakten med det enkelte barn stå sentralt. Det er således ikke riktig som Riksrevisjonen sier (s. 4) at det ikke gjøres vesentlige endringer i fylkesmannsembetenes institusjonstilsyn.

Samfunnet har et særlig ansvar for at barn og unge som plasseres i institusjon, får god omsorg og behandling. Når staten overtar fylkeskommunens oppgaver i 2004, vil både kvaliteten på og tilsynet med - og ikke minst regionenes faglige oppfølging av - institusjonene være en prioritert oppgave. Tilsynsarbeidet i forhold til fosterhjem er først og fremst en kommunal oppgave, men vil også bli fulgt videre opp i den nye forvaltningsmodellen.

Slik jeg ser det er både departementets egen gjennomgang i St.meld. nr. 40 og Ot.prp. nr. 9, Stortingets behandling av disse og nå også Riksrevisjonens undersøkelse viktige bidrag til å lykkes med så vel reformen som den helhetlige videreutviklingen av barnevernet i Norge. Til tross for de manglene som er dokumentert, er barnevernet etter min oppfatning på riktig vei. Det er viktig at denne utviklingen fortsetter. I årene som kommer vil departementet arbeide videre for at barnevernet skal ha tilstrekkelige faglige ressurser for å lykkes i flest mulig saker. På lengre sikt håper jeg vekten på forebyggende tiltak og familie- og nærmiljøbasert behandling vil kunne bety både økonomiske besparelser og flere funksjonsdyktige barn og familier."

6. Riksrevisjonens uttalelse

Undersøkelsen påviser at det er barn og unge i barnevernet som ikke får tilstrekkelig målrettet oppfølging. Store fylkesvise variasjoner med hensyn til hvor mange barn og unge som er uten tiltaksplan, og store mangler når det gjelder tiltaksplaner og andre relevante plandokumenter i de kommunene hvor saksmapper ble gjennomgått, dokumenterer dette. Etter Riksrevisjonens vurdering viser også undersøkelsen at det i mange kommuner vil være en stor utfordring å få tilsynsførerordningen for barn som er plassert i fosterhjem, til å fungere i forhold til de målene som er satt for ordningen.

Det foreligger ikke retningslinjer for fylkesmennenes forvaltningstilsyn av kommunene, og fylkesmennene gjennomgår i sitt tilsyn i liten grad kommunenes oppfølging og tilsyn med barn plassert utenfor hjemmet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil gi ansatte ved fylkesmannsembetene opplæring i systemrevisjon, og at dette sammen med tidligere iverksatte tiltak, etter departementets syn, vil bidra til å styrke tilsynet og oppfølgingen av kommunene.

Riksrevisjonen ser det som positivt at departementet i forbindelse med den statlige overtakelsen av de oppgavene fylkeskommunen i dag har etter barneverns­loven, har gitt høy prioritet til kvalitetssikring, kontroll og tilsyn med institusjoner. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har sendt til høring utkast til to nye forskrifter, en om godkjenning av institusjoner og en om kvalitetskrav i institusjoner, samt utkast til revidert forskrift for tilsyn med barnevernsinstitusjoner. Riksrevisjonen antar at disse nye forskriftene vil bidra til å styrke det faglige grunnlaget for fylkesmannsembetenes institusjonstilsyn.

Riksrevisjonen har også merket seg at departementet vil foreslå en lovendring for å styrke oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse og plassering av barn utenfor hjemmet.

Riksrevisjonen er positiv til de tiltakene departementet har gjennomført og vil gjennomføre for å styrke tilsynet og oppfølgingen i barnevernet. Etter Riksrevisjonens vurdering savnes det imidlertid fortsatt konkrete tiltak rettet mot påviste svakheter vedrørende kommunenes arbeid med vurdering av barns og unges omsorgsbehov og kommunenes forvaltning av tilsynsførerordningen.

7. Komiteens behandling

Som ledd i sin saksbehandling besluttet komiteen å holde åpen kontrollhøring for nærmere å belyse saken. Følgende personer deltok på den åpne kontrollhøringen den 12. januar 2004:

• – Barne- og familieminister Laila Dåvøy.

• – Fylkesmann i Rogaland: Tora Aasland.

• – Landsforeningen for Barnevernsbarn.

• – Norsk Fosterhjemsforening.

• – Kommunenes Sentralforbund.

• – Forsker Toril Tjelflaat, barnevernets utviklingssenter Midt-Norge.

Referat fra kontrollhøringen ligger som vedlegg til innstillingen.

8. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til formålsparagrafen til lov om barnevernstjenester som slår fast at lovens formål er:

"å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid."

Dette er en forpliktende bestemmelse, men også en bestemmelse som historien dessverre både i tidligere tider og i dag har altfor mange eksempler på at ikke overholdes.

Komiteen vil understreke samfunnets ansvar for at barn under offentlig forvaring gis et trygt og kvalitativt godt tilbud. Dette er barn med et svært vanskelig utgangspunkt, med stor sårbarhet og hvor feilaktige disposisjoner kan gjøre uopprettelig skade. Samfunnets ansvar for å etablere et sikkert system med gode kontrollrutiner er derfor uomtvistelig.

På denne bakgrunn er de funn Riksrevisjonen presenterer i rapporten om undersøkelse og tilsyn i barnevernet, alvorlige.

13 pst. av totalt antall barn i undersøkelsen hvor den kommunale barnevernstjenesten hadde overtatt ansvaret, manglet tiltaksplaner. Av disse var tallet for barn i fosterhjem 15 pst. Hele 28 pst. av kommunene opplyste at det ikke ble utarbeidet slik planer i alle tilfeller. Komiteenhar merket seg disse opplysningene og vil understreke at staten har et overordnet ansvar for å sørge for at barnevernet i kommunene fungerer i henhold til gjeldende regelverk. Komiteen vil understreke departementets ansvar for å holde seg løpende orientert om hvorvidt regelverket på dette viktige området overholdes og vil uttrykke forbauselse over manglende oppfølging fra statlige myndigheters side.

Heller ikke kravet om omsorgsplan ved omsorgsovertakelse overholdes i alle tilfeller i følge undersøkelsen. I de ni kommunene i Rogaland og Nordland som omfattes av undersøkelsen, var det bare i 2 av 46 tilfeller utarbeidet slik plan. Komiteen stiller seg undrende til at statens egne kontrollrutiner ikke har avdekket dette.

Komiteen er kjent med at fylkeskommunens oppgaver innen barnevernet er overført til staten fra 1. januar 2004. Disse oppgavene består blant annet av ansvar for å sikre tilstrekkelig antall institusjonsplasser både umiddelbart og i form av planer for fremtidig behov. På tross av at dette er planer som i henhold til barnevernsloven skal oversendes Barne- og familiedepartementet til uttalelse, opplyser 5 av landets fylker at slike planer ikke er utarbeidet. Komiteen stiller seg undrende til departementets svar på dette punkt hvor det hevdes at man ikke har mottatt opplysninger om at dimensjoneringen av tilbudet har vært for dårlig og derfor ikke har grepet inn. Komiteen vil understreke departementets ansvar for at bestemmelsene i loven følges.

Etter komiteens syn er det heller ikke akseptabelt at mange av fylkeskommunene ikke har opprettet tilstrekkelig antall egnede institusjonsplasser og at rundt halvpartene av fylkene opplyser at de ikke alltid plasserer barna i de mest egnede tilbudene. At manglende utbygging av tjenester innen barne- og ungdomspsykiatri angis som årsak, fritar ingen fra ansvar.

Komiteen stiller seg også kritisk til opplysningene om mangelfull oppfølging av barn som plasseres i fosterhjem. At hele 50 pst. av kommunene i undersøkelsen har mangelfulle rutiner for kontakt med barn som er plassert i fosterhjem og at tallet er 70 pst. for barn i institusjon, viser en bekymringsfull mangel på satsing på dette viktige området.

Komiteen vil også tilkjennegi sin bekymring for mangelfullt tilsyn med institusjoner og fosterhjem. Når undersøkelsen avdekker at fosterhjem tas i bruk før godkjenning av hjemmet foreligger, er dette et åpenbart brudd på regelverket og et overtramp i forhold til de barn og unge som berøres. Når et så høyt antall barn i undersøkelsen heller ikke har oppnevnt tilsynsfører, avdekker dette grov svikt i samfunnets sikring av barn under barnevernets ansvar.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil hevde at departementet i sin vektlegging av oppgaver i tildelingsbrevet til fylkesmennene ikke i tilstrekkelig grad har tilkjennegjort alvoret i den oppgave som er tillagt embetene. Når hele 12 av landets 19 fylkesmenn opplyser at de ikke gjennomfører forvaltningstilsyn med fylkeskommunens oppgaver innenfor barnevernet blant annet på grunn av kapasitetsproblemer og prioritering av andre oppgaver, er det grunn til å stille spørsmål ved departementets oppfølging på dette området.

Komiteen viser til fylkesmannen i Rogalands fremstilling av situasjonen under komiteens åpne høring. Ifølge henne har fylkesmannsembetet i Rogaland i perioden fra 1988 brukt ca. 3 1/2 - 4 årsverk på barnevernsområdet, inklusive tilsyn. De siste tre årene har imidlertid antall institusjoner, det vil si tilsyns­objekter, økt betraktelig. Ifølge fylkesmannen har det vært altfor lett å etablere seg og tjene penger på barnevern. Samtidig har fylkesmannsembetet nesten årlig fått reduserte ressurser. Komiteen ser svært alvorlig på denne utviklingen og ber Regjeringen sørge for at behovet synliggjøres i de aktuelle budsjettdokumenter og legge opp til å sikre fylkesmannsembetene tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre et tilfredsstillende nivå på tilsynsarbeidet.

Komiteenvil følge resultatene av statens overtakelse av oppgaver i barnevernet fra fylkeskommunene og vil understreke viktigheten av klare retningslinjer for arbeidet.

Komiteen har i den forbindelse merket seg statsrådens uttalelse under komiteens høring om at

"det viktigste (ved den nye forvaltningsstrukturen) vil være at staten, gjennom det at staten nå har overtatt andrelinjetjenesten i barnevernet, kan gi mer direkte instruksjoner. Vi kan på en måte instruere direkte, det har vi ikke kunnet gjøre før."

Komiteenvil understreke den alvorlige forpliktelse det offentlige påtar seg når det treffes beslutning om omsorgsovertakelse. Det er ikke akseptabelt at regelverket om tilsyn og andre lovpålagte oppfølgingsordninger overfor barna, fravikes. Komiteen forutsetter at den nye funksjonsfordelingen og den instruksjonsmyndighet statsråden har orientert komiteen om at hun nå har fått overfor andrelinjetjenesten, fører til at de feil og mangler Riksrevisjonen har påpekt i sin rapport rettes opp i løpet av inneværende år.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag til vedtak:

"Stortinget ber Regjeringen på en hensiktsmessig måte orientere Stortinget om hvordan de feil og mang­ler ved barnevernet som Riksrevisjonen påpeker i sin rapport - er rettet opp. Det forutsettes at orienteringen gis i løpet av våren 2005."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at fylkeskommunene ikke i tilstrekkelig grad har maktet å ivareta sine oppgaver på barnevernsområdet fullt ut, og stiller seg tvilende til at staten ved å overta ansvaret for de fylkeskommunale institusjonene greier oppgaven, uten å tenke nytt. Disse medlemmer ser at det vil bli en vanskelig oppgave at staten både har ansvaret for drift og tilsyn for sine egne institusjoner. Hvor problematisk det kan bli, har komiteen hørt fra fylkesmannen i Rogaland, hvor tilsyn med barnevernsinstitusjoner ble en salderingspost.

Det er svært viktig at ikke staten gjennom en omsorgsplassering bidrar til å gjøre situasjonen verre for det barnet man har påtatt seg ansvaret for. Det kan fort bli en slik situasjon, når fylkesmennene får redusert sine budsjetter, og dermed heller ikke følger opp de lovpålagte tilsyn.

Disse medlemmer vil også påpeke at de mang­lende planer for det enkelte barn, viser at det kommunale barnevernet ikke alltid tar sin lovpålagte plikt alvorlig. Det kan synes som om det viktigste er å fjerne barna fra foreldrene uten å ha noen plan for hvordan dette barnet skal få det bedre. Riksrevisjonens rapport viser med all sin tydelighet at de kontrollorganer som finnes i dag, ikke er gode nok. Disse medlemmer ser det som en nødvendighet at barn ikke plasseres på institusjon uten at det foreligger en plan for barnet, og at kommunene må sørge for at barnet får en god og kvalitetssikret oppfølging også når det er nødvendig med en institusjonsplassering.

Disse medlemmer mener at organiseringen i det statlige barnevernet ikke er hensiktsmessig. Spesielt de 26 fagteam som skal bistå det kommunale barnevernet ved omsorgsplasseringer, synes byråkratiske. Dette kan resultere i at ansvaret for det enkelte barn pulveriseres.

Disse medlemmer viser til at barnevernet har, gjennom lovgivningen og i sin utvikling, fått en meget betydelig makt i forhold til svake familier med problemer, og da er det meget viktig med et forsvarlig kontrollsystem for å hindre maktmisbruk. En kontroll lagt til en instans som får tilsyn med barnevernet som kun en av mange andre oppgaver, vil ikke kunne tilegne seg grundig og forsvarlig kompetanse. Derfor bør det være en egen instans.

Disse medlemmer vil foreslå at det opprettes et eget statlig barnevernstilsyn etter mønster av andre frie og uavhengige tilsyn, slik som Konkurransetilsynet, Datatilsynet og Helsetilsynet. Barnevernstilsynet bør både behandle klager på barnevernets arbeidsutførelse, fremme forslag om gode og sikre arbeidsmetoder basert på den innsikt som fremkommer fra klage­behandlingen og bør også kontrollere alle barneverns­institusjoner.

Disse medlemmer vil foreslå:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om etablering av et fritt og uavhengig barnevernstilsyn."

9. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om etablering av et fritt og uavhengig barnevernstilsyn.

10. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

I

Stortinget ber Regjeringen på en hensiktsmessig måte orientere Stortinget om hvordan de feil og mang­ler ved barnevernet som Riksrevisjonen påpeker i sin rapport, er rettet opp. Det forutsettes at orienteringen gis i løpet av våren 2005.

II

Dokument nr. 3:10 (2002-2003) - om Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølging og tilsyn i barnevernet - vedlegges protokollen.