Jeg viser til brev av 6. mars 2008 fra arbeids-
og sosialkomiteen der komiteen ber om departementets vurdering av
forslag fremmet i Dok. nr. 8:69 (2007-2008). Forslaget lyder:
"1. Stortinget
ber regjeringen fremme forslag om opprettelse av en varslingsenhet
under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et varslingssted som mottar
og registrerer varslingssaker. Enheten bør ha som mål å komme i
en dialogsituasjon med involverte parter, men bør også utstyres med
myndighet til å gripe inn i virksomheter, sørge for oppklaring rundt
de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor arbeidsgiver.
2. Stortinget ber
regjeringen evaluere enheten etter to år for å se om enheten fungerer
etter intensjonen."
Regjeringen anser det som svært viktig at arbeidstakere
som varsler om kritikkverdige forhold i egen virksomhet har et godt
juridisk vern og at norske virksomheter utarbeider rutiner for varsling
og setter varsling på dagsorden slik at vi over tid får et arbeidsliv
preget av åpenhet og kommunikasjon omkring eventuelle kritikkverdige forhold.
Det er i høy grad i en virksomhets interesse å avdekke mulige kritikkverdige
forhold så tidlig som mulig, slik at disse kan håndteres på en god
måte.
Vi har derfor fått et regelverk som forbyr gjengjeldelser
etter varsling der varslerens fremgangsmåte har vært forsvarlig.
Det oppstilles også krav om at arbeidsgiver, i tilknytning til det systematiske
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, skal utarbeide rutiner for
intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten, dersom forholdene
i virksomheten tilsier det.
Regelverket gir et godt juridisk vern for enkeltpersoner
som varsler. Situasjonen for arbeidstaker vil imidlertid kunne oppleves
som vanskelig, både når man vurderer om man bør varsle, og etterpå,
dersom man opplever ulike former for gjengjeldelser og samarbeidsproblemer.
Jeg er enig i at man bør ha gode muligheter for arbeidstakere til
å søke hjelp i denne prosessen, og et slike muligheter finnes også
i dag. Arbeidstilsynet har ansvar for veiledning omkring regelverket
og kan fungere som en samtalepartner i forhold til prosessen i en
varslingssak, og således også være til hjelp for vurderinger arbeidstakeren
selv må ta når det gjelder ulike problemstillinger og valg i forhold
til varslingen. Når en arbeidstaker står overfor et valg om å varsle
eller ikke, eller er i tvil om man har avdekket et kritikkverdig
forhold, kan og bør man også ta kontakt med verneombud og tillitsvalgte, for
råd og bistand. Det er også en rekke offentlige fagorganer, for
eksempel Skatteetaten, Helsetilsynet, Petroleumstilsynet eller andre
tilsynsetater, som kan kontaktes med faglige spørsmål eller varsles
til.
Arbeidsgruppen som leverte rapporten "Ansattes ytringsfrihet"
21. desember 2005 konkluderte med at det ikke var hensiktsmessig
verken å legge håndhevingen av varslingsregelverket til et eksisterende
organ eller opprette et nytt håndhevingsorgan (pkt. 6.7.2). Partene
i arbeidslivet deltok i arbeidet i form av en referansegruppe. Rapporten
lå til grunn for Ot. prp. nr. 84 (2005-2006) Om lov om endringer
i arbeidsmiljøloven (varsling). Arbeidsgruppen la bl.a. følgende
argumentasjon til grunn for sin konklusjon:
Det er problematisk
at et offentlig organ skal ta side i enkeltsaker og opptre utad
til støtte for den ene parten i en privatrettslig konflikt som kan være
til dels svært komplisert.
Organet vil lett kunne utvikle seg til
en "godkjenningsinstans" for om en ytring er tilrådelig og i tråd
med § 2-4/§ 2-5.
De fleste privatrettslige bestemmelser
i arbeidsmiljøloven mangler et offentlig håndhevingsorgan.
Et nytt varslingsorgan vil bli svært ressurskrevende.
Det kan ikke på empirisk grunnlag legges
til grunn at problemene på dette området er så store at det bør
opprettes et eget organ.
Saksområdet vil være underlagt Arbeidstilsynets veiledningsansvar.
Et varslingsorgan vil kunne sette søkelys på varsling
og ytringsfrihet, noe som er både positivt og viktig. Representantene
Dørum, Skjelstad og Ludvigsens forslag åpner imidlertid for en rekke
problematiske forhold når det gjelder rollen et særskilt organ skal
ha, og jeg ønsker å knytte noen kommentarer til dette, relatert
til innholdet i representantforslaget
Representantene foreslår først at en varslingsenhet
skal kunne informere om varslingsreglene, om
risikoen ved varsling, at man ikke skal ha personlige motiver og
at varslingen skal omhandle forhold som kan etterprøves.
Det er viktig at arbeidstakere som står i en
situasjon der de vurderer å varsle internt eller eksternt kan forholde
seg til noen som kan veilede om varslingsregelverket. En slik instans
har vi allerede i Arbeidstilsynet, som bistår arbeidstakere med
veiledning om regelverket og kan informere om de forhold representantene
nevner.
Representantene foreslår dernest at en varslingsenhet
bør motta og registrere varslingssaker, samt
komme i en dialogsituasjon med de involverte parter.
Det er noe uklart hva representantene legger
i "motta og registrere varslingssaker". Det er grunn til å tro at
de fleste varslingssaker aldri kommer til media, men blir løst på
en tilfredsstillende måte internt i virksomheten, uten at de impliserte
parter tenker på det som en "varslingssak". Jeg ser det som lite
hensiktsmessig at man i slike tilfeller skal ha en rapporteringsplikt
til et varslingsorgan av registreringshensyn. Arbeidstilsynets svartjeneste
har dessuten i dag et system for registrering av innkomne henvendelser,
bl.a. relatert til tema. Det vil også være mulig å finne ut hvor
mange varslingssaker som har vært oppe for domstolene.
Når det gjelder dialog mellom partene, i betydningen
mekling i en konfliktsituasjon, er dette en rolle Arbeidstilsynet
ikke har i dag. Arbeidstilsynet er et tilsynsorgan hvis hovedoppgave
er å kontrollere at arbeidsmiljølovens offentligrettslige regler
følges, og gi pålegg til arbeidsgiver dersom konkrete tilsyn viser
at dette ikke er tilfelle. Problemstillingen i en varslingssak blir
hva man skal mekle om. Dersom en arbeidstaker oppdager f.eks. korrupsjon
eller andre kriminelle forhold i virksomheten, vil mekling mellom
arbeidsgiver og arbeidstaker ikke være verken hensiktsmessig eller
tilrådelig. Behovet for eventuell mekling vil først oppstå dersom
arbeidstaker opplever ulike former for gjengjeldelse etter en varsling,
for eksempel dersom man føler seg frosset ut, trakassert eller man blir
fratatt arbeidsoppgaver eller omplassert mot egen vilje. Denne typen
gjengjeldelse vil ikke bare være i strid med varslingsregelverket,
men også arbeidsmiljøloven § 4-3, som stiller krav til det psykososiale
arbeidsmiljøet og forbyr alle former for mobbing og trakassering.
Denne bestemmelsen er underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse,
som kan gi pålegg i slike saker, uansett om trakasseringen skjer
som gjengjeldelse etter varsling eller ikke. Arbeidstilsynet går
imidlertid ikke inn som mekler i disse sakene. Mobbing og trakassering
er i strid med arbeidsmiljøloven, og skal opphøre umiddelbart. Denne
typen adferd bør ikke være gjenstand for mekling.
For øvrig er det også grunn til å understreke
at konflikter og visse samarbeidsproblemer tidvis vil eksistere
på de fleste arbeidsplasser. Dette gjelder i saker knyttet til varslingsproblematikk, men
selvsagt også i saker hvor varsling ikke er så aktuelt. Hvordan
man velger å løse slike konflikter og samarbeidsproblemer vil normalt
være opp til den enkelte arbeidsplass. Noen velger eksterne meklere
og rådgivere og andre løser samarbeidsproblemer internt. Det er
vanskelig å se at konflikter i arbeidslivet generelt bør være gjenstand
for mekling i regi av et nytt offentlig organ.
Representantene foreslår dernest at enheten
skal utstyres med ressurser som setter dem i stand til å sikre bevis og etterforske de innkomne
opplysninger, samt få ressurser til å føre
rettssaker mot arbeidsgiver på arbeidstakers vegne.
Dersom et organ skal ha kompetanse til å foreta fullverdige
granskninger av et forhold som en ansatt mistenker kan være kritikkverdig,
vil dette forutsette at organet sitter med svært bred kunnskap om
en rekke ulike forhold som det vil kunne være aktuelt å varsle om,
for eksempel brudd på arbeidsmiljøregelverket, brudd på straffeloven,
brudd på skattelovgivningen, regnskapslovgivningen og andre regelsett,
samt ulike virksomheters eller bransjers etiske standarder. Man
vil dessuten måtte besitte etterforskningskompetanse, samt at organet
må gis de juridiske rettigheter til å foreta undersøkelser i en virksomhet
som en slik etterforskning vil kreve.
Vi har allerede offentlige organer som tar seg
av ulike typer lovbrudd i virksomheter, for eksempel Arbeidstilsynet
og andre tilsynsetater, Skatteetaten og politiet. Det anses lite ressurseffektivt
å opprette et nytt organ med samme typer kompetanse som det vi allerede
har i en rekke ulike spesialorganer. Dersom en arbeidstaker mistenker
brudd på straffeloven (for eksempel korrupsjon) bør vedkommende
forholde seg til politiet, som anses best skikket til å foreta en
vurdering av om det foreligger et straffbart forhold i en virksomhet.
Dersom arbeidstakeren mistenker andre lovbrudd bør vedkommende henvende
seg til den offentlige instans som er nærmest til å gi råd og veiledning evt.
følge opp saken i form av tilsyn eller kontroll.
Varsling til offentlige myndigheter er for øvrig også
alltid å regne som forsvarlig varsling iht. arbeidsmiljøloven § 2-4.
De fleste tilsynsmyndigheter har også taushetsplikt om de tips de
får inn.
Det er også verdt å nevne at selv om det i ettertid viser
seg at det man varslet om ikke var et kritikkverdig forhold vil
varselet i seg selv kunne være rettmessig og i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4
dersom varsleren var i god tro på varslingstidspunktet. Det er således
ikke et vilkår for at en varsling skal være i tråd med varslingsregelverket
at det kritikkverdige forholdet var reelt. Jeg har forståelse for
at det vil kunne oppfattes som tryggere å vite positivt at det man
mistenker er "riktig" før man varsler, men en slik kunnskap vil
verken være en forutsetning for, eller en forsikring om, at varslingen
vil anses som rettmessig.
Det som skisseres fra representantene er at
organet både skal etterforske årsaken til varslingen, og når organet
har fastslått at det foreligger kritikkverdige forhold, skal de
også kunne representere varsleren i en eventuelle sivil sak om brudd
på varslingsbestemmelsene, der varsleren for eksempel har blitt
gjenstand for lovstridig gjengjeldelse. En slik dobbeltrolle vil
kunne anses som svært problematisk ut fra et rettssikkerhetsperspektiv.
Dersom samme instans først skal foreta en objektiv og balansert
granskning av et forhold og deretter representere den ene partene i
en tvist mot den andre, vil det meget lett kunne sås tvil om organets
faktiske objektivitet under granskningen. Selv om det er viktig
å ivareta varslerens interesser vil også arbeidsgiver ha en berettiget
interesse i en korrekt håndtering av en varslersak, og dersom et
eventuelt varslingsorgan både skal granske grunnlaget for varslingen, om
varslingen er gjort på en forsvarlig måte, samt fremme arbeidstakers
erstatningssak for retten, ville dette i høy grad være egnet til
å svekke tilliten til organet fra arbeidsgivers side. For at en
offentlig etat skal kunne fungere tilfredsstillende er det essensielt
at alle impliserte parter kan føle seg trygge på at etaten foretar
objektive vurderinger av faktum i relasjon til regelverket.
Representantene foreslår også at varslerenheten skal
kunne fastsette at det foreligger en varslingssak fra det tidspunktet
varsleren tok initiativ til å varsle, og at man fra dette tidspunktet
skal kunne pålegge arbeidsgiveren å ikke endre varslerens
stilling, lønn, arbeidsoppgaver og arbeidsmiljø uten å informere
Arbeidstilsynet på forhånd. Et slikt pålegg skal gjelde til varslingssaken
er endelig avgjort.
Varslingsorganet skal med andre ord kunne stille krav
til informasjon om, og begrunnelse for, alle eventuelle endringer
i en arbeidstakers arbeidsforhold, fra et tidspunkt der det ikke
er foretatt noen vurderinger verken av om det foreligger et kritikkverdig
forhold eller om arbeidstakeren har varslet på en forsvarlig måte.
Det vil kunne ta lang tid før en varslingssak er endelig avgjort. Dersom
arbeidsgiver i denne perioden skal ha plikt til å rapportere om
alle eventuelle endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette
oppfattes som et inngrep i arbeidsgivers styringsrett og en mistenkeliggjøring
av arbeidsgivers motiver.
Det fremstår også som uklart hvilken hensikt denne
rapporteringsplikten skal ha. Dersom hensikten er at Arbeidstilsynet
etter en konkret vurdering skal kunne nekte arbeidsgiver å foreta
de planlagte endringer vil dette fremstå som svært problematisk
ut fra et rettsikkerhetshensyn. Gjengjeldelse er forbudt dersom
arbeidstakeren har varslet om et kritikkverdig forhold på en forsvarlig
måte, Dersom arbeidstakeren ikke har varslet på en forsvarlig måte
vil arbeidsgiver stå friere til å reagere. Hvis Arbeidstilsynet
- før det har blitt fastslått om varslingen har funnet sted i tråd
med aml. § 2-4 - skal gis anledning til å nekte arbeidsgiver å gjøre
endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette i realiteten representere
en forhåndsvurdering av arbeidsgivers handling som en lovstridig
gjengjeldelse, før man faktisk besitter kunnskap om arbeidstaker
har varslet i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4 eller ikke.
Representantene legger til grunn for sitt forslag at
det vil kunne være vanskelig for en varsler å vurdere
om man bør varsle eller ikke, og at et eventuelt nytt organ
vil kunne bistå i denne vurderingen.
Jeg har full forståelse for at arbeidstakere
enkelte ganger vil kunne befinne seg i situasjoner der de har behov
for hjelp for å foreta en vurdering av om man bør varsle eller ikke.
Jeg stiller meg imidlertid tvilende til at løsningen er å overlate denne
vurderingen til et myndighetsorgan.
Når loven stiller krav om at varslingen skal
være forsvarlig, betyr det at varsleren skal ha vært i aktsom god
tro om at det forelå et kritikkverdig forhold på varslingstidspunktet,
ut fra posisjon, kompetanse og tilgjengelig kunnskap. Man bør også
ha fulgt interne varslingsrutiner før man går ut eksternt, og forholdet
det varsles om bør ha allmenn interesse. Det er med andre ord ikke,
som representantene indikerer, en objektiv forsvarlighetsvurdering
som skal legges til grunn, men en vurdering ut fra den enkelte varslers kunnskap
i varslingsøyeblikket. Forsvarlighetsvurderingen er en konkret helhetsvurdering
som må gjøres i det enkelte tilfelle, der også negative konsekvenser
for arbeidsgiver vil kunne ha betydning i vurderingen, i tillegg
til om arbeidstaker var i god tro på varslingstidspunktet.
Et varslingsorgan vil således kunne gi en potensiell
varsler veiledning om hva som ligger i forsvarlighetskravet. Veiledning
fra et offentlig organ om hvordan man bør opptre etter handle i en
varslingssituasjon vil imidlertid langt på vei kunne bli oppfattet
av arbeidstakeren (og omgivelsene) som en type "forhåndsgodkjenning",
slik at varslingsorganet gir et ok til at varsling er rettmessig
før varslingen har funnet sted. Dette vil ikke være i tråd med det
system som er lagt til grunn i regelverket, og det er gode grunner
til at et offentlig organ heller ikke bør ha en slik rolle.
En situasjon der et offentlig organ har gitt
et klart råd om å for eksempel varsle eksternt vil også kunne by
på problemer dersom domstolen, med bakgrunn i en konkret helhetsvurdering,
i ettertid kommer til at varslingen ikke var rettmessig.
Igjen er det imidlertid viktig for meg å presisere at
Arbeidstilsynet allerede i dag fungerer som veileder i forhold til
regelverket om varsling og hensiktsmessige prosesser for intern
varsling etc. Arbeidstakere som sliter med tanker omkring en potensiell
varsling vil således kunne kontakte Arbeidstilsynet. De vil også
kunne kontakte verneombud, tillitsvalgte, arbeidsgiver, andre relevante
offentlige organer og eventuell advokat for bistand.
Representantene legger opp til at et eventuelt nytt
varslerorgan skal være en enhet under Arbeidstilsynet.
Arbeidstilsynet er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet,
og er et tilsynsorgan som ikke har egne underliggende organer. Dersom
en varslingsenhet skulle være en enhet under Arbeidstilsynet ville
det således representere en ny konstruksjon. En slik enhet vil heller
ikke være uavhengig, men en del av en annen etat.
Jeg anser det ikke som tilrådelig å opprette
en egen varslerenhet på det nåværende tidspunkt.
Jeg har forståelse for at arbeidstakere som
står enn situasjon der de vurderer å varsle vil kunne ha behov for
å snakke med noen om dette. Arbeidstilsynet fungerer imidlertid
allerede i dag som veiledningsorgan i forhold til innholdet i regelverket
og vil til en viss grad også kunne gi råd om hvordan man bør gå
fram i en varslersak (for eksempel først kontakte verneombud/tillitsvalgt
osv.). De kan imidlertid ikke fungere som etterforskningsorgan eller
advokat for parten. Utstrakt veiledning om hvorvidt man bør varsle i
enkeltsaker vil også være problematisk, da dette lett vil kunne
bli oppfattet som at varslingen har fått et "godkjent"-stempel fra
et offentlig organ. Det å legge slike roller til en varslingsenhet
under Arbeidstilsynet ville åpne for en rekke juridiske og praktiske
problemstillinger, som skissert ovenfor.
Regelverket om varsling trådte i kraft 1. januar 2007
og har således ikke vært gjeldende rett lenger enn et drøyt år.
Når varslingsregelverket har vært i bruk i en periode vil det kunne
være grunn til å foreta en evaluering for å fremskaffe systematiske
kunnskaper om forekomsten av varsling, erfaringene med reglene og
hvordan veiledning og håndheving har fungert. Regjeringen er opptatt
av å følge nøye med på utviklingen på dette viktige området framover
og ønsker å sikre og utvikle både regelverk og offentlige ordninger
slik at de oppgaver myndighetene bør ha løses på en best mulig måte
i forhold til de behovene som foreligger.