1.1 Innledning

Justisminister Knut Storberget holdt 17. november 2010 redegjørelse for Stortinget om spørsmål knyttet til mulig ulovlig overvåking av norske statsborgere. Redegjørelsen ble etterfulgt av debatt.

Stortinget besluttet at redegjørelsen sendes justiskomiteen til videre behandling iht. forretningsordenens § 34 a første ledd bokstav c, jf. annet ledd.

Som et ledd i behandlingen av saken, besluttet komiteen å holde en åpen kontrollhøring. Høringen ble avholdt 19. januar 2011. Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referat fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

1.2 Redegjørelsen

1.2.1 Saksgangen

Justisministeren innledet redegjørelsen ved å vise til at det onsdag 3. november 2010 ble fremsatt påstander i TV2s nyhetssending om at blant andre tidligere ansatte i politiet skal ha overvåket norske borgere ulovlig. Personene, som er eller tidligere har vært ansatt ved den amerikanske ambassaden i Oslo, skal være tilknyttet en enhet ved ambassaden kalt Surveillance Detection Unit (SDU). Ifølge TV2 skal ca. 15–20 personer, mange med bakgrunn fra norsk politi og Forsvaret, ha arbeidet døgnkontinuerlig med overvåkingsvirksomhet i nesten 10 år. Innsamlet informasjon skal ha blitt registrert i Security Incident Management Analysis System (SIMAS), et webbasert system utviklet og driftet av Utenriksdepartementet i USA.

På bakgrunn av TV2s nyhetssending ba justisministeren 4. november 2010 politidirektøren og sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste (PST) om å redegjøre for sin eventuelle kunnskap om de påståtte forholdene. Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet har også foretatt undersøkelser for å avklare egen kunnskap om saken.

Samme dag anmodet justisministeren Stortingets president om å få gi en redegjørelse til Stortinget om spørsmål knyttet til eventuell ulovlig overvåking av norske statsborgere, etter at de fremsatte påstandene er gjennomgått og nærmere informasjon er innhentet.

Justisministeren opplyste at de tidligere justisministre Odd Einar Dørum og Hanne Harlem har meddelt at de ikke hadde kjennskap til ulovlige forhold rundt ambassaden.

Riksadvokaten har besluttet å iverksette etterforskning av saksforholdet, og etterforskningsansvaret er lagt til Østfold politidistrikt. Hvorvidt det har foregått noe straffbart, vil det bli opp til påtalemyndigheten å vurdere.

Justisministeren opplyste i redegjørelsen at han ikke har vært kjent med at det har vært begått ulovligheter. Det har heller ikke utenriksministeren eller andre medlemmer av regjeringen vært kjent med.

Innledningsvis i redegjørelsen ga justisministeren en nærmere vurdering av hvilke aktiviteter som må anses å være fullt ut lovlige og legitime, for deretter å synliggjøre noen uklarheter som saken reiser i forhold til folkeretten og norsk rett. Justisministeren viste til at en rekke aktiviteter underlagt den amerikanske ambassaden har vært kjent og legitimt utført, men han kom også inn på tilfeller hvor grenseoppgangene ikke er så tydelige og aktiviteter har vært oppfattet som uønsket. Til slutt tok han opp behovet for eventuelle tiltak.

1.2.2 Ansvarsforhold og rettslige rammer

Justisministeren viste til at norske myndigheter er forpliktet til å ivareta sikkerheten til ambassader og andre utenlandske diplomatiske interesser i Norge, slik andre land er forpliktet til å ivareta sikkerheten til Norges diplomatiske interesser i utlandet. I Norge samarbeider flere instanser om ambassadesikkerhetsarbeidet.

PST har ansvar for å forebygge terrorhandlinger og annen politisk motivert vold i Norge. Dersom PST vurderer at en ambassades eller ambassadørs trusselbilde er endret, vil PST utarbeide skriftlige trusselvurderinger. Dersom det anbefales iverksettelse av polititaktiske beskyttelsestiltak for en ambassade eller ambassadør utføres dette av Oslo politidistrikt. PSTs trusselvurderinger for ambassader og ambassadører formidles til Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Politidirektoratet og Oslo politidistrikt.

Oslo politidistrikt er hovedansvarlig for ambassadenes sikkerhet, og er ambassadenes daglige kontaktpunkt når det gjelder sikkerhetsspørsmål. Ambassadenes sikkerhetssituasjon drøftes regelmessig mellom Oslo politidistrikt og PST.

Det følger av folkeretten at ambassader i Norge har rett til å iverksette egne sikkerhetstiltak opp mot eget ambassadeområde, inkludert blant annet ambassadørens residens. Sikkerhetstiltakene må være i overensstemmelse med norsk lov, men folkeretten setter klare begrensninger for hvordan og i hvilken grad mottakerstaten kan gripe inn i forhold på ambassadens område. Norske myndigheter kan ikke uten ambassadørens tillatelse gå inn på ambassadens område.

Ambassader representerer sin stat på fremmed territorium. Virksomheten er regulert av Wien-konvensjonen av 18. april 1961 om diplomatisk samkvem og av internasjonal sedvanerett. Ambassader identifiseres folkerettslig med senderstaten. De er dermed også omfattet av statsimmunitet, noe som normalt er til hinder for at deres virksomhet kan prøves av fremmed stats domstoler.

En ambassade har adgang til å utføre funksjoner som er beskrevet i Wien-konvensjonen artikkel 3. Disse omfatter bl.a. retten til å observere, registrere og innrapportere til senderstaten forhold og utvik-lingstrekk i mottakerstaten, inklusive på sensitive områder som forsvar og sikkerhet, så lenge innsamlingen skjer «på lovlig måte». Hva det siste omfatter, er ikke nærmere definert i konvensjonen. Avgjørende må bli de folkerettslige standarder, men også hensyntaken til mottakerstatens, foruten senderstatens, lovgivning.

Adgangen til å drive sikkerhetsrelaterte observasjoner er ikke begrenset til sikkerheten innenfor ambassadebygningen. Det må i forhold til utviklingen i trusselbildet kunne foretas observasjoner knyttet til et område i ambassadens umiddelbare nærhet. Grensen opp mot uakseptabel etterretning må til en viss grad bygge på et skjønn.

Folkeretten og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i mellomstatlige forhold, vil også kunne påvirke anvendelsen av norske lover og regler. Norsk lovgivning må tolkes med dette forhold for øyet. I visse tilfeller kan dette reise vanskelige avgrensningsspørsmål.

Flere lover kan være relevante, og de mest aktuelle er vaktvirksomhetsloven, personopplysningsloven, straffeloven og straffeprosessloven.

Det er påtalemyndigheten som håndhever reglene i straffeloven og straffeprosessloven og Datatilsynet som håndhever personopplysningsloven. Både påtalemyndigheten og Datatilsynet har en frittstående og uavhengig rolle. Som nevnt har påtalemyndigheten startet etterforskning i saken. Datatilsynet har i pressemelding 4. november uttalt at det kan bli aktuelt å gå inn i saken.

Vakthold i og rundt en ambassade vil kunne være «vakthold» i vaktvirksomhetslovens forstand. Vaktvirksomhetsloven kommer likevel ikke etter sin ordlyd til anvendelse på det egenvakthold som utføres av egne ansatte ved ambassaden. Uavhengig av dette vil vaktvirksomhetsloven kunne være av en viss interesse, bl.a. for å trekke opp grensen mellom vaktvirksomhet, som ambassadene kan utføre, og politioppgaver som det utelukkende tilligger norske myndigheter å utføre. For det er kun politiet som kan håndheve lover og regler knyttet til kriminalitetsbekjempelse og ro og orden, og det er bare politiet som har lovhjemmel til å benytte fysisk makt. Hovedregelen er at personer som utfører vakttjenester kun skal observere, kontrollere og rapportere.

Det er også mulig for private å ansette private etterforskere. Disse opererer ikke innenfor et avgrenset vaktområde, men er i større grad knyttet til det oppdraget som de gjennom avtale med oppdragsgiver skal utføre. Observasjon, herunder fotografering, av personer på offentlig sted er i utgangspunktet fullt tillatt. Det gjelder også i forbindelse med demonstrasjoner.

1.2.3 Informasjon mottatt fra amerikanske myndigheter

Etter at Utenriksdepartementet 3. november 2010 tok opp saken, har amerikansk side informert om bakgrunnen for det omtalte sikkerhetsprogrammet, og om virksomheten til ambassadens sikkerhetsenhet i Oslo.

Det er blitt opplyst fra amerikansk side at den amerikanske utenrikstjenestens program for avdekking av spaning rettet mot amerikanske utenriksstasjoner, det såkalte Surveillance Detection (SD) Program, ble etablert etter terroranslagene mot USAs ambassader i Dar Es Salaam og Nairobi i 1998. I kjølvannet av disse attentatene instruerte det amerikanske utenriksdepartementet sine utenriksstasjoner om så snart som mulig å innføre stedlige vaktprogrammer for avdekking av spaning rettet mot deres stasjoner. Etableringen av de stedlige programmene bygget på undersøkelser som viste at terroranslag som oftest finner sted etter forutgående observasjonsaktiviteter med sikte på å kartlegge terrormålenes sårbarhet. Det amerikanske utenriksdepartementet instruerte sine utenriksstasjoner om fullt ut å samordne sine SD-programmer med vedkommende myndigheter i vertslandet.

Amerikansk side har videre gitt informasjon om hvilke oppgaver som utføres av sikkerhetsenheten for avdekking av spaning, den såkalte Surveillance Detection Unit (SDU), ved den amerikanske ambassaden i Oslo. Enheten skal støtte arbeidet i regi av USAs regjering og mottakerstatens sikkerhetsmyndigheter med sikte på å identifisere og rapportere om eventuell kartlegging. Det fremholdes at dette inngår som ett av en rekke rutinemessige tiltak for å beskytte utenriksstasjonene.

Enhetens funksjoner oppgis fra amerikanerne å ligge innenfor rammen av en utenriksstasjons oppgaver i henhold til artikkel 3 i Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem. Enhetens tiltak utfyller ifølge amerikanerne Norges tiltak for å beskytte ambassadelokaler i samsvar med mottakerstatens forpliktelser etter konvensjonen. Enhetens medarbeidere skal diskret og systematisk observere områder i nærheten av ambassadelokaler, med sikte på å identifisere eventuell kartlegging eller annen mistenkelig oppførsel.

Enhetens rapporter blir i henhold til amerikanerne registrert i en database for behandling og analyse av sikkerhetsepisoder, det såkalte Security Incident Management and Analysis System (SIMAS). I databasen registreres alle hendelser med mistenkelig aktivitet og politianmeldelser fra amerikanske utenriksstasjoner. På ambassaden ledes vurderingen av innrapporteringer av en såkalt regionalt sikkerhetsansvarlig tjenestemann (RSO), som er en amerikansk diplomat. Databasen kan også inneholde registrering av informasjon som skulle bli mottatt fra vertslandets politimyndigheter som følge av trusler rettet mot amerikanske diplomatiske lokaler eller personell. Informasjon om denne databasen er for øvrig offentlig tilgjengelig på Internett.

1.2.4 Faktum i saken

Justisministerens faktaredegjørelse er basert på søk i Justisdepartementets, Utenriksdepartementets, PSTs, Politidirektoratets, Oslo politidistrikts og Kripos’ sine arkiver, samt øvrige undersøkelser. Justisministeren tok forbehold om at det kan fremkomme ytterligere informasjon i sakens anledning på et senere tidspunkt.

Etter de nevnte angrepene på USAs ambassader i Kenya og Tanzania i 1998, intensiverte USA sikkerhetsarbeidet ved alle sine ambassader, herunder i Oslo. Det er fra 2000 og utover registrert en rekke møter mellom representanter for den amerikanske ambassaden og Utenriksdepartementet der sikkerhetsspørsmål ble drøftet. Gjennomgangen av Utenriksdepartementets arkiver og samtaler med berørte medarbeidere har imidlertid ikke avdekket at representanter for den amerikanske ambassade overfor Utenriksdepartementet har redegjort for sikkerhets-enheten eller dens aktiviteter.

PST har i mange år hatt kontakt med den amerikanske ambassaden om forhold som gjelder ambassadens og/eller ambassadørens trusselbilde, noe som er naturlig i og med PSTs ansvar for å forebygge trusler mot ambassaden og ambassadøren. PSTs kontakt skjer i det alt vesentlige i forbindelse med to forhold: Når ambassaden er bekymret for egen sikkerhet, eller når PST vurderer at ambassadens eller ambassadørens trusselbilde kan være endret. Det er også kontakt mellom ambassaden og PST i forbindelse med at høytstående amerikanske myndighetspersoner besøker Norge.

Mesteparten av PSTs kontakt med ambassaden skjer etter initiativ fra ambassaden, og gjelder deres bekymring for egen sikkerhet. Siden slutten av 1990-tallet – og især frem til 2007 – har PST mottatt mange henvendelser fra ambassaden som har hatt utgangspunkt i amerikanernes sikkerhetsbekymringer. Disse henvendelsene kommer i skriftlig form, og sendes som regel både til Oslo politidistrikt og PST. Henvendelsene dreier seg om at ambassaden har gjort observasjoner av personer eller kjøretøy som rekognoserer rundt ambassaden, og inneholder normalt en anmodning om at det foretas nærmere undersøkelser.

Kripos opplyser at kontakten med ambassaden har vært beskjeden. Den kontakt som har vært, skjedde i perioden 2001–2003, og det skal være loggført ti saker. Kripos opplyser at hovedinntrykket er at «mønsteret i informasjonsutvekslingen ikke avviker fra det som vil være normalt i forholdet mellom politiet og andre instanser som har egne sikkerhetsopplegg». I 2003 besluttet Kripos at henvendelser fra ambassaden heretter skulle besvares av Oslo politidistrikt, som er ansvarlig for sikkerheten rundt ambassaden og ambassadørens residens. Kripos registrerte ikke uønsket eller ulovlig aktivitet i perioden 2001 til 2003.

Oslo politidistrikt har kontakt med alle ambassadene, men omfanget av denne kontakten vil variere med hvilken trusselsituasjon den enkelte representasjon er utsatt for. Den amerikanske ambassaden er den største i Oslo, og på verdensbasis også den representasjonen som har det mest skjerpede trusselbildet rettet mot seg. Dette tilsier nødvendig kontakt og møter med ambassadens sikkerhetsansvarlige.

Justisministeren foretar i redegjørelsen en kronologisk gjennomgang av norske myndigheters kontakt med den amerikanske ambassaden. Det vises til redegjørelsen på dette punkt.

1.2.5 Vurderinger og tiltak

Oppsummeringsvis inndelte justisministeren de temaer han har redegjort for i 9 hovedspørsmål, og det vises til redegjørelsen for en gjennomgang av disse.

Justisministeren informerte Stortinget om at han både vil vurdere behov for og igangsette en rekke tiltak både alene og i samråd med andre ministre. Han skisserte syv tiltak som omfattet følgende:

• gjennomgang av informasjons- og varslingsplikten fra POD og PST til Justisdepartementet for å vurdere om det er grunnlag for å skjerpe inn denne plikten,

• større grad av formalisering og rutiner for rapportering av kommunikasjon mellom norske myndigheter og fremmede stater,

• Utenriksdepartementet vil i sin regulære kontakt med fremmede staters representasjoner gjenta kravet om at ambassadenes personell respekterer norsk rett i samsvar med Wien-konvensjonen,

• utenriksministeren vil sammen med justisministeren ta initiativ til at de berørte departementer og etater har et oppfølgingsmøte med den amerikanske ambassaden for å klargjøre rammene for sikkerhetsstyrkens oppgaver utenfor ambassadens område,

• vurdere mulige karantenebestemmelser for enkelte yrkesgrupper,

• vurdere om det er grunnlag for å tydeliggjøre de etiske retningslinjer for polititjenestemenn, og da særlig opp mot kontakten med tidligere ansatte i politiet,

• etter at saken er ferdig etterforsket og påtalemessig behandlet; vurdere om det foreligger behov for å iverksette ytterligere tiltak.