Innhold

2. Rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen

2.1 Innledning

Kontrollinstituttet skal sikre maktbalansen mellom statsmaktene, men er også et politisk instrument politiske partier kan benytte for å vinne neste valg. Kontrollinstituttet vil alltid befinne seg i dette spenningsfeltet. Bruken av kontrollinstrumentene drives dels av Stortingets ønske om å øve innflytelse på regjeringens beslutninger her og nå og dels av partienes ønske om å posisjonere seg for fremtidige politiske debatter. Dessuten kan enkeltrepresentanter bruke kontrollinstrumenter til å fremme sin posisjon innad i eget parti eller til å fremme bestemte interesser på siden av eget partis politikk, for eksempel interesser knyttet til egen valgkrets. Endringer i samfunnet, i forvaltningen og i politikken kan påvirke insentivene og mulighetene til å benytte Stortingets kontrollinstrumenter både for å kontrollere regjeringen på vegne av Stortinget og for representantenes politiske markeringer på vegne av sitt parti, seg selv og velgerne de oppfatter seg som ombud for. Vi skal i det følgende se på endringer som har funnet sted de siste tyve år i de samfunnsmessige og politiske rammevilkårene for bruken av kontrollinstituttet. Nærmere bestemt fokuseres det på endringer i mediene, i regjeringen og forvaltningen og ved de politiske partiene og representantene.

2.2 Medier

Det er flere mulige sammenhenger mellom medienes utvikling og bruken av kontrollinstituttet. Partier og representanter får ideer til kontrollaktivitet fra saker mediene dekker. Dessuten trenger de mediedekning for å legge politisk press på regjeringen for å innrette seg etter kontrollen Stortinget utfører. De trenger mediene også for å høste velgergevinster av kontrollvirksomhet; medienes utvikling har betydning for hvilke saker det anses mulig å få velgeroppmerksomhet på. Utviklingen i mediene har også betydning fordi å synliggjøre seg i medier, sett fra partienes og representantenes ståsted, kan utgjøre en alternativ markeringsarena til kontrollvirksomhet.

Mediene gikk lenge før år 2000 fra å være lojale kanaler for de politiske partiene til å bli uavhengige kommersielle aktører som vil sette dagsordenen selv. Men mediebransjen har utviklet seg betydelig også etter 2000. Nettaviser har på kort tid blitt viktigere nyhetsformidlere enn både papiraviser, radio og TV. Nettaviser jobber uten deadlines, slik at ledende politikere opplever en pågang døgnet rundt fra journalister og likeså en kontinuerlig mulighet til å komme til orde overfor velgerne. På tvers av kanaler har mediedekningen av politikken videreført utviklingstrekk som startet lenge før 2000: Oppmerksomheten vies i økende grad politiske ledere og deres personlighet og privatliv fremfor politiske saker og partier. Videre har ikke-redaktørstyrte sosiale medier som Facebook og Twitter blitt viktige aktører. I dag er det en selvfølge at sosiale medier formidler innhold om politiske saker og politikere samt innhold laget av politikere og poliske partier; slike kanaler fantes ikke i 2000. Sosiale medier har gjort det enklere for enkeltpersoner og organisasjoner å finne meningsfeller og organisere protester. Det hevdes videre at fremveksten av sosiale medier har økt politikernes oppmerksomhet om polariserende saker, siden slike saker spres raskest og videst på sosiale medier. Påstander om at tradisjonelle og sosiale medier nå setter den politiske agendaen, skal likevel tas med en klype salt. Mediefokus på et emne fører som hovedregel bare til politisk oppmerksomhet dersom ett eller flere partier ser seg tjent med å følge opp den aktuelle saken.

2.3 Regjering og forvaltning

Konstitusjonelt har lite endret seg i forholdet mellom Storting og regjering av relevans for kontrollområdet siden 2000. På enkelte måter har likevel rammevilkårene for Stortingets kontroll av regjeringen endret seg.

Etter at forvaltningen fra midten av 2000-tallet har pliktet å føre elektroniske postjournaler, har nyhetsmediene kunnet kikke statsrådene og deres departementer i kortene på en ny måte. Denne nærgående og kritiske mediedekningen har gitt Stortinget ideer til hvordan regjeringen kan kontrolleres. Transparensen i den sentrale statsadministrasjonen vil trolig øke ytterligere i årene som kommer, sett hen til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i 2017 understreket at statsforvaltningens «arkiverings- og journalføringsrutine[r] må oppdateres og tilpasses bruk av ny teknologi, som for eksempel SMS [og] Facebook-meldinger».

Stortinget trenger informasjon om saker for å kontrollere regjeringen, og kontrollvirksomheten kan i seg selv handle om å be om informasjon eller utredning. Det vil alltid være et gap mellom informasjonen regjeringen og Stortinget besitter om saker Stortinget har til behandling. Dersom regjeringens informasjonsovertak øker, kan det forklare økt bruk av visse kontrollinstrumenter, som anmodningsvedtak om at regjeringen gjennomfører utredninger. Selv om Stortingets selvstendige faglige rådgivningskapasitet fortsatt er liten sammenlignet med regjeringens, har den økt siden 2000. Utredningsseksjonen, komitésekretariatsfunksjonene og partigruppenes politiske rådgivere utgjør i dag en betydelig utredningskapasitet som representantene, gruppene og komiteene kan trekke på. Det har vært diskutert om Stortinget skulle bygge opp en enda større rådgivningskapasitet, men det dominerende synet har vært at viktigere enn at Stortinget holder seg med et eget stort utredningsapparat, er det at regjeringen ikke fristes til å konsentrere sin saksopplysning til å begrunne sine forslag fremfor å belyse hele saken slik opplysningsplikten overfor Stortinget tilsier.

Hvilken innsats regjeringen og departementene legger i formidling av sin politikk, kan påvirke både om Stortinget fanger opp kritikkverdige forhold, og hvor krevende det er for opposisjonen, som ofte står bak kontrollaktiviteter, å vinne frem i debatter mot regjeringen i velgernes øyne. Siden 2000 har regjeringen fått styrket sin politiske kommunikasjon gjennom utvidelser av rådgiverapparatet og kommunikasjonsavdelinger. I departementene har det videre blitt vanlig at en fra politisk ledelse, som regel en politisk rådgiver, får ansvar for den utadrettede kommunikasjonen på vegne av statsråden som partipolitiker og politisk person. Kommunikasjonsavdelingene tar ansvaret for statsrådens utadrettede kommunikasjon som departementets leder. Dette har gjort regjering og forvaltning bedre rustet til å møte kritikk. Når regjeringen styrker sin tilstedeværelse i offentligheten, er det å vente at den politiske opposisjonen på Stortinget ønsker å imøtegå, bidra og markere seg tilsvarende. Det kan de gjøre direkte gjennom selv å delta i offentlig debatt og mer indirekte ved å benytte ulike kontrollinstrumenter.

2.4 Partier og representanter

Bruken av kontrollinstituttet påvirkes naturligvis av eventuelle endringer i partisystemet, endringer i profilen til representanter og endringer i regjeringssammensetninger. Lite har skjedd i disse forholdene siden 2000. Partisystemet har vært stabilt de siste 20 årene. Det har ikke skjedd noen merkbar endring i velgernes tilbøyelighet til å stemme eller til å være trofaste mot enkeltpartier eller blokker av partier. Man må trekke opp et lengre tidsperspektiv enn 20 år for å se en utvikling i retning av flere og mindre partier og større partifragmentering på Stortinget. Partiforskere har pekt på en viss økning i antallet partier som har relativt mange stortingsrepresentanter, men hovedbildet er altså at partisystemet har endret seg lite siden 2000. Antallet innvalgte partier har vært stabilt, antallet «små» og antallet «nye» partier likeså. Antallet såkalte énsakspartier har også vært stabilt eller muligens synkende. Innføringen av sperregrensen på 4 pst. for utjevningsmandater i 1989 intensiverte kampen om velgerne mellom partier nær sperregrensen, og dette er et trekk som har fortsatt de siste 20 årene.

Representantenes lojalitet til partiene innenfor Stortingets vegger er heller ikke endret merkbart de siste 20 årene. Det skjer sjelden avvik fra partilinjen når det stemmes på Stortinget.

En endring som startet på 1990-tallet, er at partigruppene på Stortinget har blitt sterkere som organisasjoner, også overfor representantene. Antallet politiske rådgivere og medierådgivere ansatt i partigruppene var 170 i 2020, en mangedobling sammenlignet med tiårene før årtusenskiftet. Økningen i rådgiverstaben har gitt partiene og representantene bedre muligheter til å følge regjering, forvaltning og medier og til å benytte ulike kontrollinstrumenter for å følge opp og konfrontere regjeringen med utspill og kontrollaktivitet. Rådgiverne hører riktignok til gruppen og benyttes av representantene i egenskap av å være medlem av en partigruppe. Slik sett er det primært som partsrepresentant og ikke som ombud for egne velgere, egne saker og eventuelt egen politiske karriere at representantene kan trekke på denne kapasiteten.

Ulike regjeringskonstellasjoner gir ulike relasjoner mellom storting og regjering, og dette vil virke inn på hvorledes Stortinget bruker kontrollinstituttet. Kontrollarbeidet under en flertallsregjering kan sette regjeringen eller enkeltstatsråder i forlegenhet og dermed gi politisk gevinst, men kontrollarbeidet vil likevel som regel ha større betydning og nyhetsverdi under en mindretallsregjering. De to tiårene siden 2000 har vært mer preget av flertallsregjeringer enn tiårene før. Det skulle isolert sett tilsi at kontrollaktiviteten hadde blitt redusert.

2.5 Avsluttende betraktninger

Siden en representant er politiker også i utøvelsen av kontrolloppgavene, må det være en sentral oppgave for Stortinget som institusjon å utforme og bruke sitt kontrollinstitutt på en slik måte at det i størst mulig gradbidrar til å holde regjeringen ansvarlig for å følge opp Stortingets vedtak.

Regler om kontrollinstituttet og normer for bruken av det berører en spenning mellom rollen stortingsrepresentanter har som ombud for sine velgere, og rollen som medlem av en partigruppe. Det bør man ha med seg når man vurderer å endre reglene. For eksempel vil innstramming av regler og/eller praktisering av regler i gruppereglementer for utforming av anmodningsvedtak og bruk av spørreinstituttet flytte balansepunktet i retning av rollen som partigruppemedlem og bort fra rollen som ombud for velgerne. Videre vil det å legge obligatoriske sløyfer innom gruppen, presidentskapet eller regjeringen for utforming av anmodningsvedtak øke tiden det tar å utforme et anmodningsvedtak, og slik kunne gjøre dette kontrollinstituttet mindre attraktivt for politiske markeringer, der det å være tidlig ute er viktig, i det moderne mediebildet. Samtidig blir instituttet svekket som kontrollinstitutt i tilfeller der det haster.