Innhold

3. Stortingets egen kontrollvirksomhet

3.1 Innledning

I dette kapittelet behandler utvalget mandatpunkt I, som gjelder Stortingets egen kontroll med regjeringen og forvaltningen, herunder problemstillinger som særlig gjelder kontrollvirksomheten i Stortingets faste komiteer.

Det tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot ansvarliggjøring av statsrådene («ansvarskontroll»). Gjennom denne kontrollen kan Stortinget fremskaffe informasjon fra regjeringen og foreta vurderinger av regjeringens og forvaltningens virksomhet. Dette kan danne grunnlag for ansvarliggjøring av statsrådene og for vedtak som adresserer eventuelle feil, mangler eller forbedringspunkter i forvaltningen («styringskontroll»). Det har siden 1990-tallet skjedd en markert dreining mot økt bruk av styringskontroll.2

Historisk sett har Stortingets kontroll med regjeringen gått i bølger. Særlig aktive kontrollperioder hadde man de første tiårene etter 1814, under forfatningsstridene på 1870- og 1880-tallet, deler av mellomkrigstiden og i perioder på 1960-tallet og 1990-tallet.3

Stortinget har utvilsomt en vid kompetanse til å føre kontroll med regjeringen. Om og når kompetansen brukes, er et politisk spørsmål. Kjernen for kontrollen må likevel være statsrådens eller regjeringens ansvar. Stortinget bør derfor fokusere på svakheter eller problemstillinger ved regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak eller saker som kan ha betydning for viktige samfunnsinteresser.

2. Se Dokument 14 (2002–2003) s. 20 flg.

3. For en grundig historisk gjennomgang vises det til Kontroll og konstitusjon av Fredrik Sejersted. Hans gjennomgang går fra 1814 frem til 2002.

3.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteen

3.2.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsområde

Stortinget hadde en egen protokollkomité allerede fra 1814, som kontrollerte statsrådets protokoller. Denne ble lagt ned i 1977, og i perioden 1972 til 1981 foregikk kontrollen i fagkomiteene. Den nåværende ordningen med kontroll- og konstitusjonskomiteen ble opprettet i 1993.

I Stortingets forretningsorden (fo.) § 14 nr. 8 om kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder er kontrollsaker beskrevet som saker «om Stortingets kontroll med forvaltningen».

Videre har komiteen ansvar for saker der «Stortinget skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende».

Kontrollmandatet er opphav til enkelte særegenheter ved kontroll- og konstitusjonskomiteen sammenlignet med de øvrige faste komiteene: (I) Komiteens kontrollvirksomhet er sektorovergripende, mens de øvrige komiteenes virksomhet er avgrenset etter fagområde; (II) komiteen har særlig kompetanse til å utføre kontrollvirksomheten; og (III) i komiteens behandling av kontrollsaker skal «ren partipolitisk virksomhet […] legges til side».4 Kontrollen er ikke partipolitisk, men i synet på graden av kritikk vil som regel opposisjonen på Stortinget ha et ønske om sterkere kritikk, mens regjeringspartiene toner kritikken ned.

Når komiteen blir tildelt en sak av Stortinget, f.eks. en rapport fra Riksrevisjonen, vil saken sette den tematiske rammen for kontrollen. Komiteen har også en omfattende kompetanse til å ta opp saker av eget tiltak som gjelder «Stortingets kontroll med forvaltningen». Innenfor denne rammen står komiteen formelt fritt med hensyn til hva de kan ta opp. Initiativretten fører imidlertid relativt sjelden til en innstilling som behandles i plenum. I perioden 2011–2016 var det mellom to og fire innstillinger per år fra kontroll- og konstitusjonskomiteen som hadde bakgrunn i problemstillinger som komiteen hadde tatt opp av eget initiativ.5

Grensen for komiteens initiativrett ble i noen grad drøftet av reglementskomiteen i Dokument 19 (2016–2017) på side 16. Flertallet fremholdt at kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser i initiativsaker «kan og bør være begrenset til forhold som kan tenkes å føre til konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar for regjeringens medlemmer». Det er vanskelig å se hvilke reelle begrensninger dette legger på hva kontrollen kan gå ut på. Komiteen har likevel vært kritisert for at den har gått for langt og tatt opp saker som går ut over den objektive kontrollfunksjonen.

Det har fra regjeringen vært pekt på at kontrolltrykket noen ganger kan bli stort. Det kan her være grunn til å understreke at forvaltningen har et selvstendig ansvar for å rette sine feil og svakheter, og at Stortinget selvsagt ikke ønsker å vanskeliggjøre dette arbeidet. Prinsipielt kan det imidlertid ikke legges begrensninger på Stortingets adgang til å undersøke og vurdere aktuelle forhold. Det kan medføre at Stortinget ikke kontrollerer forvaltningen i den grad som er nødvendig og legitim. Stortingets kontrollbehov gjelder ikke bare å undersøke og vurdere om regjeringen har fulgt opp Stortingets vedtak. Stortinget kan også ha et helt legitimt behov for å kontrollere hva forvaltningen gjør for å rette eventuelle feil, og hvordan det arbeides med dette. Det er forvaltningen selv som har ansvaret for å løse eventuelle utfordringer med stor arbeidsbelastning.

Utvalget mener at det generelt ikke bør være en terskel for når komiteen skal kunne ta initiativ til å starte en kontrollsak, og at det er tilstrekkelig at en sak kan føre til ansvar for regjeringens medlemmer.

4. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8.

5. Det danske Justisministeriet, Undersøkelseskommisioner og parlamentariske undersøgelsesformer, betenkning nr. 111571, oktober 2018.

3.2.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsmåte

Arbeidsmåten til kontroll- og konstitusjonskomiteen i initiativsaker fremgår av fo. § 15.

I tillegg behandler komiteen saker som er oversendt fra Stortinget i tråd med saksfordelingen mellom komiteene i fo. § 14. Dette er rapporter fra Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Sivilombudsmannen, grunnlovssaker og saker om valgloven. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler også statsrådets protokoller, regjeringens årlige melding om oppfølging av anmodningsvedtak, eventuelle rapporter fra Stortingets ansvarskommisjon og granskingskommisjoner samt budsjett for Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Sivilombudsmannen og andre saker om disse organenes virksomhet.

Når det gjelder initiativsakene, kan en tredjedel av komiteens medlemmer velge å anmode en statsråd om å fremskaffe opplysninger om et tema. Det kan være et tema som medlemmene har fanget opp i media eller fått kjennskap til på andre måter. En tredjedel kan deretter beslutte at komiteen skal ta temaet opp til behandling som en sak. Dersom en sak tas opp til behandling, vil det innebære at komiteen senere fremmer en innstilling til Stortinget i plenum. En tredjedel kan be om at det foretas ytterligere undersøkelser som anses nødvendige for dette. En tredjedel kan videre beslutte at det skal avholdes høringer, jf. fo. § 27. Denne bestemmelsen gjelder alle komiteer og er ikke knyttet kun til initiativsakene i kontroll- og konstitusjonskomiteen.6 Ut over initiativsakene avholdes det i tillegg jevnlig høringer basert på blant annet Riksrevisjonens rapporter.

Det er verdt å merke seg at mindretallsrettighetene kan utøves av ulike mindretall i den enkelte sak. Det kan være en tredjedel som ønsker å stille statsråden spørsmål, mens en annen tredjedel vil ha ytterligere undersøkelser eller høring. Selv om det er en tredjedel som til enhver tid kan velge å gå videre med en sak, er det sjelden et mindretall alene ber om det. Som regel finner komiteen samlet at den ønsker å forfølge en sak videre.

Før komiteen avgir innstilling i en sak, kan den sendes til en fagkomité til uttalelse.7 Dette skjer svært sjelden, se nærmere under punkt 3.5.2. Under behandlingen av den årlige meldingen om anmodningsvedtak kan komiteen innhente uttalelse fra fagkomiteene før komiteen utarbeider sin innstilling. Dette gjøres alltid i praksis i forbindelse med denne meldingen.

De fleste spørsmål til statsråden følges ikke opp videre av komiteen etter at den har fått svar fra statsråden, fordi komiteen på bakgrunn av svaret ikke finner grunn til å forfølge saken. Det stilles derfor spørsmål i langt flere tilfeller enn der det åpnes saker.8 Der kontroll- og konstitusjonskomiteen på eget initiativ tar opp en sak til behandling, viser det seg at den langt oftere avholder høringer enn i saker som er oversendt fra Stortinget. I perioden 2001–2017 ble det avholdt flere høringer i initiativsakene. Initiativsakene utgjør om lag 7 pst. av sakene komiteen har til behandling.9

Et reglement for åpne kontrollhøringer ble vedtatt av Stortinget på bakgrunn av forslag fra Frøiland-utvalget i Dokument 19 (2000–2001). Fo. § 27 om komitéhøringer gjelder også kontrollhøringer, slik at disse reglene må ses i sammenheng.

Frøiland-utvalgets mandat omfattet å vurdere rettssikkerhetsgarantier for personer som blir innkalt til kontrollhøringer, og spesielle problemstillinger ved høring av embets- og tjenestepersoner. Utvalget kom til at hovedregelen skulle være at høringer holdes for åpne dører, med mindre det treffes særskilt beslutning om at de skal lukkes. Denne endringen førte til økt offentlighet om Stortingets arbeid.

Før høringen gjennomfører komiteen et saksforberedende møte der den gjennomgår problemstillinger som ønskes belyst, for å gjøre utspørringen mest mulig effektiv. Det fastsettes en fremdriftsplan for høringen. De innkalte blir varslet og har rett til innsyn i hva saken gjelder.

Åpne høringer er et virkemiddel for innhenting av informasjon. Debatt mellom komitémedlemmene er ikke tillatt under høringen. Mediene har rett til å være til stede. De innkalte møter frivillig for å avgi forklaring og er i innkallingen gjort kjent med hvilke temaer komiteen ønsker å få belyst. Komiteen kan stille supplerende spørsmål så lenge de er innenfor det saken gjelder. Dersom et spørsmål ikke kan besvares uten å røpe opplysninger undergitt taushetsplikt, må den innkalte gjøre komiteen oppmerksom på dette. I så fall vurderer komiteen om forklaringen helt eller delvis skal gå for lukkete dører.10

Det skilles mellom embetsverk i departementene og i ytre etater. Anmodning om innkalling av embets- og tjenestemenn fra departementene rettes alltid til den ansvarlige statsråd, som da har adgang til å være til stede. Embets- og tjenestemenn fra ytre etater kan innkalles direkte og selv besvare spørsmål, men slik at statsråden har adgang til å være til stede og supplere forklaringen. Prinsippet om frivillighet gjelder også for embetsverket. Samtidig er møteleder pålagt et særskilt ansvar for å påse at hensynet til embetsverkets lojalitetsplikt respekteres.

Reglementet gjelder ikke direkte for lukkete høringer, men benyttes så langt det passer.11 Utvalget er bedt om å vurdere behov for å tilpasse reglementet for lukkete høringer, se Innst. 426 S (2018–2019) om endringer i Stortingets forretningsorden, hvor følgende fremgår på side 8:

«Det foreslås i denne omgang ikke mer vidtrekkende endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer med sikte på tilpasninger for høringer for lukkete dører. I Innst. 271 S (2018–2019) har Stortingets presidentskap foreslått å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Et av punktene i mandatet er en revisjon av reglementet for åpne kontrollhøringer, og det vil være naturlig at utvalget også ser på behovet for særlige tilpasninger for lukkete kontrollhøringer.»

Blant annet på grunn av behandling av gradert informasjon har det de senere år blitt avholdt flere lukkete kontrollhøringer.12 Det kan derfor være behov for supplerende regler som er tilpasset slike høringer.

6. For kontroll- og konstitusjonskomiteen er denne mindretallsgarantien absolutt, i motsetning til i de øvrige komiteene, der en tredjedel kan ta spørsmålet om høring opp til behandling hos presidentskapet dersom de ikke får medhold i komiteen.

7. Fo. § 15 femte ledd.

8. Det danske justitsministeriet, Undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer, betenking nr. 1571, 2018, s. 278.

9. Komité utenfor kontroll og konstitusjon? En analyse av kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll med forvaltningen i perioden 2001–2017, Masteroppgave i statsvitenskap, høst 2017 av Mads A. Danielsen, s. 63 og 70 flg.

10. Beslutningen om lukkete dører tas for lukkete dører, se reglementet § 3 (2) siste setning.

11. Fo. § 27 niende ledd, siste setning.

12. Innst. 426 S (2018–2019) s. 7–8.

3.3 Særskilte problemsstillinger vedrørende reglementet for åpne kontrollhøringer

3.3.1 Invitasjon

Per i dag benevnes de som inviteres til høringer, som «den innkalte» i reglementet. Dette er en noe misvisende benevnelse, ettersom de møter frivillig. Å være «innkalt» gir assosiasjoner til at en har plikt til å møte. Det vil en først ha ved innkalling etter Grunnloven § 75 h. Utvalget foreslår derfor at uttrykket «innkalte» i reglementet skiftes ut gjennomgående med den «inviterte». Utvalget vil i det følgende bruke ordet inviterte og invitasjon i stedet for innkalte og innkalling.

En sentral problemstilling er invitasjon av embets- og tjenestepersoner samt ansatte i statlige og private selskaper. Invitasjonen medfører ikke møte- eller forklaringsplikt. Gitt Stortingets og komiteens stilling, og at det kan være betydelig offentlig interesse rundt sakene komiteen behandler, vil invitasjonen kunne oppleves de facto forpliktende. Selv om den som møter, ikke har plikt til å besvare spørsmål, kan selve formatet med direkte utspørring, videooverføring i sanntid og presseoppbud medføre et ikke ubetydelig press på å forklare seg. Erfaringer tyder imidlertid på at de aller fleste har et ønske om å bidra til oppklaring av saken og møter frivillig. Det har bare hendt noen få ganger at noen ikke har ønsket å møte til høringer og forklare seg for komiteen.

Utvalget har drøftet og vurdert hvorvidt kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne pålegge personer plikt til å møte til høring. Utvalget viser til at det ikke er et praktisk problem at personer ikke møter eller forklarer seg for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Stortinget kan dessuten pålegge møte- og forklaringsplikt etter Grunnloven § 75 h. Slik utvalget ser det, er det derfor ikke behov for at kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne pålegge personer å møte til høring.

Komiteen har et sterkt og legitimt informasjonsbehov. Sakene komiteen har til behandling, kan også ha betydelig offentlig interesse, noe som tilsier stor grad av åpenhet og innsyn rundt de invitertes forklaringer. Utvalget mener at dagens regelverk balanserer hensynene til den inviterte og hensynet til å få saken opplyst på en god måte.

Gjeldende regler om åpne kontrollhøringer har ikke særlige bestemmelser om ansatte i statlige eller private selskaper. Etter Grunnloven § 75 h plikter enhver å møte etter innkalling til Stortinget. Når kontroll og konstitusjonskomiteen gjennomfører åpne høringer om en sak, gjør de det på vegne av Stortinget. Komiteen må derfor ha anledning til å invitere personer som ikke er ansatt i departementer eller ytre organer.

Når det gjelder statlige selskaper eller børsnoterte selskaper hvor staten har eierinteresser, vil temaene bli avgrenset til spørsmål om hvorvidt statsråden har fulgt regelverk og eierskapsprinsipper som er knyttet til å sikre statens eierinteresser, se nedenfor under punkt 3.3.5. Temaet er statsrådens eierskapsutøvelse.13

13. Se eierskapsmeldingen, Meld. St. 8 (2019–2020).

3.3.2 De invitertes rettigheter

I reglementet § 4 står det at den innkaltes rettssikkerhet skal ivaretas. Med det menes at den inviterte skal ha anledning til å forberede seg og gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Før komiteen stiller spørsmål, har den inviterte anledning til å gi en fri forklaring. Avslutningsvis, etter spørsmålsstillingen, får den inviterte ordet for å oppklare eventuelle misforståelser. Den inviterte har også rett til å ha med seg en bisitter.

Selv om enkelte grupper inviterte, som for eksempel eksperter som skal uttale seg om et fagfelt, kan ha mindre behov for bisitter enn andre, ser ikke utvalget grunn til å gjøre unntak fra regelen om at alle har rett til bisitter.

Det kan være at fagpersoner skal ha noe kortere tid til å presentere sitt syn enn en person som kan bli stilt til ansvar. Med dagens ordlyd står det at alle har «inntil» ti minutter til å gi sin versjon av saken og «inntil» fem minutter til å sammenfatte saken. Dette har vært fortolket slik at komiteen kan fastsette en kortere tid for hver enkelt. I dagsordenen som legges frem i forkant av møtet, blir det tydelig angitt antall minutter den enkelte inviterte har til rådighet. Dagsordenen må ivareta en balanse i tidsbruken for ulike synspunkt. Ut over det avgjør komiteen hva som er hensiktsmessig tidsbruk.

Ifølge reglementet for åpne høringer § 4 første ledd skal møteleder påse at spørsmålene holder seg innenfor det tema som er angitt. I invitasjonene står det at høringen «vil omfatte, men ikke begrense seg til, angitte problemstillinger». Det er i praksis antatt at det er i orden å stille spørsmål utenfor de temaene som konkret er angitt, så lenge spørsmålene er relevante for saken som er til behandling. Komiteen må ha mulighet til å stille oppfølgingsspørsmål til det som kommer frem. Utvalget mener at det ikke bør fastsettes begrensninger i adgangen til å stille spørsmål ut over at spørsmålene må være relevante for saken.

Ingen har plikt til å svare på spørsmål for komiteen. Komiteen må likevel forsøke å unngå spørsmål om den invitertes egen skyld som kan føre til straffansvar, særlig dersom den inviterte allerede er siktet i en sak.

Et tilgrensende tema er hensynet til den invitertes lojalitetsforhold, som skal tas hensyn til under høringen av embets- og tjenestepersoner.14 Lojalitetsplikten overfor statsråden, gjelder også overfor tidligere regjeringer og statsråder. Plikten innebærer at de ikke kan besvare spørsmål knyttet til det som har vært drøftet for eksempel i en regjeringskonferanse. Reglene om at de møter frivillig, og at de får opplyst hva de skal spørres om, mener utvalget i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til embets- og tjenestepersoner. De kan nekte å svare om de selv mener det vil stride mot deres lojalitetsplikt. Normalt er det statsråden som inviteres, og som selv velger hvem han eller hun ønsker å ha til stede som bisittere. Spørsmålene rettes prinsipielt til statsråden. Noen ganger inviteres enkelte embets- og tjenestepersoner direkte, men det skjer sjelden.

Embets- og tjenestepersoner i ytre organer inviteres direkte av komiteen, likevel slik at statsråden informeres og har rett til å være til stede.15 Her kreves det ingen særskilte grunner for at de inviteres direkte og blir stilt spørsmål. I praksis er det relativt vanlig at personer fra de ytre organene inviteres og forklarer seg.

Det er i reglementet § 5 første ledd siste setning en bestemmelse om at komiteen kan beslutte for lukkete dører at spørsmål skal stilles direkte til en embets- eller tjenestemann dersom «særskilte grunner» gjør det nødvendig. I praksis er det allerede avklart på forhånd hvilke embetspersoner statsråden tar med seg, gjennom at komiteen har invitert dem sammen med statsråden, og de er innforstått med at komiteen da gjerne vil stille spørsmål direkte til dem. Denne bestemmelsen om at komiteen for lukkete dører kan avgjøre om de skal stille spørsmål direkte til embetspersonene, har ikke vært praktisert. Utvalget foreslår derfor å oppheve denne bestemmelsen.

Dersom en person skal forklare seg om noe som er taushetsbelagt, skal forklaringen gis for lukkete dører. Det kan være avklart på forhånd, men i noen tilfeller vil spørsmålet aktualisere seg underveis.16 Når dørene er lukket, må alle som er til stede, pålegges taushetsplikt om det de får høre.17 Alle som ikke har behov for å få informasjonen, må forlate høringssalen. En problemstilling er om det allerede i invitasjonen bør informeres særskilt om at det kan begjæres lukkete dører under hele eller deler av forklaringen. På den annen side opplyser reglementet om anledningen til å begjære lukkete dører, og reglementet følger alltid med innkallingen. Utvalget mener derfor det ikke er nødvendig å opplyse særskilt om dette i selve invitasjonsbrevet.

14. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 5 tredje ledd.

15. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 5 annet ledd.

16. Spørsmålet om hvorvidt saken skal behandles for lukkete dører, se reglementet § 4 (2).

17. Tilsvarende strpl. §§ 117 og 119.

3.3.3 Møteledelsen

I kontrollhøringer er det som hovedregel komitélederen som er møteleder. Hvis møteleder skal stille spørsmål, bør møteledelsen overlates til første nestleder.18 Dette har i praksis vist seg å være en lite hensiktsmessig arbeidsform. Begrunnelsen for bestemmelsen er å sikre at møteledelsen skal bli oppfattet som nøytral, på linje med stortingspresidentens møteledelse i plenum. Dersom møteleder går fra å være en nøytral møteleder til å stille kritiske spørsmål, vil det rokke ved møteleders nøytralitet. Utvalget mener at dette best kan avhjelpes ved at komiteen i saker der komitéleder er saksordfører, eller på annet vis er involvert i saken, velger en annen møteleder enn komitéleder. Dette bør avklares i forkant av møtet.

I reglementet § 2 annet ledd står det at det kan velges to hovedutspørrere i tillegg til saksordføreren. Disse skal gis særskilt tid til å stille spørsmål, jf. § 4 tredje ledd. Begrunnelsen for at det skulle være to hovedutspørrere, var at det i prøveperioden med åpne kontrollhøringer, forut for vedtakelsen av reglementet, hadde vært praksis at samtlige komitémedlemmer fikk tildelt like mye tid til å stille spørsmål, eventuelt med noe mer tid til saksordføreren. Dette var etter Frøiland-utvalgets oppfatning en stivbent og lite effektiv løsning.19 Utvalget mente den gang at det ville være mer hensiktsmessig med to hovedutspørrere fra hver sin «leir» i tillegg til saksordfører. Denne ordningen har imidlertid blitt lite brukt i praksis. I dag gis saksordføreren ordet til å stille spørsmål først, og alle de øvrige partigruppene gis ordet til å stille spørsmål etter hvert.

Utvalget mener det derfor er grunn til å endre reglementet i tråd med dagens praksis.

18. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 4 første ledd.

19. Dokument nr. 19 (2000–2001) s. 22.

3.3.4 Lukkete høringer

Reglementet for åpne kontrollhøringer gjelder for lukkete høringer så langt det passer, jf. fo. § 27 siste setning. Utvalget er bedt om å vurdere tilpasninger i reglementet slik at det passer for lukkete høringer.20 Reglementet gjelder kun for kontrollhøringer og ikke for andre typer høringer, som høringer om lovsaker i fagkomiteene. Utvalget er enig i at reglementet må tilpasses slik at det er anvendelig for både åpne og lukkete høringer. Således bør ordet «åpne» ut av tittelen på reglementet.

Det følger av fo. § 75 at representantene har taushetsplikt om alle saker som behandles for lukkete dører i Stortinget, inkludert behandlingen av slike saker i komiteene. For ansatte i partigruppene følger det av fo. § 75 a at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt gjelder.

Komiteen kan med vanlig flertall beslutte at en høring skal gjennomføres for lukkete dører. Lukkete høringer arrangeres alltid der det fremkommer informasjon som er taushetsbelagt, da komiteen bare kan motta taushetsbelagte opplysninger for lukkete dører. Opplysninger kan være taushetsbelagte etter ulike regelsett, men særlig sentralt står taushetsreglene i forvaltningsloven § 13 om noens personlige forhold eller drifts- eller forretningshemmeligheter, samt graderte opplysninger etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. I den grad informasjonen som er taushetsbelagt, har sitt utspring i en rapport som er lagt frem for Stortinget, og som må behandles for lukkete dører, mener utvalget at det er viktig at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som håndterer behandlingen av slike rapporter. Det er kun denne komiteen som har et særlig ansvar for etterfølgende kontroll.

Når det gjelder håndtering av gradert materiale, må reglementet vise til fo. § 75 a. Det er etter denne bestemmelsen fastsatt retningslinjer for håndteringen av gradert materiale, som alle representanter må forholde seg til. Retningslinjene ble vedtatt av Stortingets presidentskap i desember 2019.

Alle representanter er sikkerhetsklarert i kraft av sitt verv, se sikkerhetsloven § 1-4 jf. kap 8 og Innst. 103 L (2017–2018) side 4, der det står:

«For å ivareta vervet som stortingsrepresentant er det avgjørende at representantene har tilgang til informasjon. Gjennom valget til verv som stortingsrepresentant i tråd med Grunnlovens bestemmelser anses representantene klarert og autorisert til å motta informasjon og ha tilgang til objekter der slike krav stilles.»

Dette gjelder ikke politiske rådgivere og andre ansatte i partigruppene på Stortinget. Disse personene må ha en særskilt sikkerhetsklarering og autorisasjon dersom de skal håndtere eller få innsyn i gradert materiale, jf. fo. § 75 a. Etter fo. § 75 a tredje ledd er det Stortingets presidentskap som avgjør om rådgivere har anledning til å få tilgang til gradert informasjon, likevel slik at det er opp til komiteen selv å avgjøre om de skal ha tilgang til gradert informasjon etter beskyttelsesinstruksen og informasjon gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven. Utvalget foreslår en forenkling av regelverket som samtidig sikrer hensynene til kontroll med og notoritet om hvem som får tilgang. Forutsetningen for å få tilgang til gradert materiale er at rådgiveren er sikkerhetsklarert, autorisert og har tjenstlig behov for å sette seg inn i dokumentene. Utvalget foreslår at ansatte som skal gis tilgang, varsler om det til komitésekretariatet, som kontrollerer at den ansatte er sikkerhetsklarert for den gradering som er aktuell, og at personen er autorisert. Den representanten som den ansatte er tilknyttet i sakens anledning, avgjør om det foreligger tjenstlig behov. Komitésekretariatet registrerer hvem som er gitt tilgang til dokumentene, slik at Stortinget til enhver tid har en oversikt over hvilke personer som har tilgang til dokumentene. Når det gjelder ansatte i partigrupper som ikke er representert i komiteen, mener utvalget at det er komiteen som må avgjøre i hvilken grad disse skal få tilgang til gradert informasjon. Endringen er kun av praktisk betydning og innebærer ingen endring i tilgangen til gradert informasjon for disse ansatte sammenlignet med dagens ordning.

Det er naturlig at ansatte i partigruppene som har hatt tilgang til graderte eller taushetsbelagte dokumenter, gis mulighet til å være til stede under høringene. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om lukkete høringer i reglementet for kontrollhøringer som omtaler dette og andre forhold som gjør seg gjeldende under lukkete høringer, som at offentligheten eller media ikke kan være til stede.

Ved behandling av taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven kan ansatte i partigruppene være til stede i lukkete høringer under pålegg om taushet. I denne typen saker kreves det ikke at de må sikkerhetsklareres eller få særskilt tillatelse fra presidentskapet.

Et annet spørsmål er om andre enn de som er invitert til høringen, har anledning til å overvære høringen. Det er tvilsomt om det er adgang til dette. I praksis har ansatte og medlemmer av Riksrevisjonen hatt anledning til å være til stede. Dette har hittil vært løst ved at disse inviteres til høringen. Etter utvalgets syn fungerer denne løsningen tilfredsstillende, men forutsetter at de som inviteres, er sikkerhetsklarerte.

En annen problemstilling er hvorvidt de som er innkalt til høringer, kan høre på andre som forklarer seg for komiteen, for eksempel under samme bolk i høringen. Det kan være hensiktsmessig at de som deltar i samme bolk, sitter der samtidig. Utvalget anbefaler at det gis en hjemmel for andre personers tilstedeværelse, tilsvarende den som foreslås for ansatte i partigrupper som ikke er representert i komiteen.

20. Innst. 426 S (2018–2019).

3.3.5 Høringer om statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet

Grunnloven § 19 forutsetter at regjeringen forvalter statens eiendommer og regalier på den måten Stortinget har bestemt, og «for samfunnet nyttigste måte». Dette gir Stortinget et særlig kontrollansvar for forvaltningen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet.

Det er flere eksempler på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har hatt kontrollsaker som gjelder statsrådens forvaltning av private rettssubjekter som staten har eierandel i. Reglementet har ingen særskilte regler om høring av privatpersoner, men det er forutsatt at privatpersoner kan inviteres.

Kontrollsakene som gjelder statsrådenes forvaltning av private rettssubjekter, har dels vært initiert av komiteen selv og dels gjennom Riksrevisjonens rapportering til komiteen. Spørsmålet om komiteens adgang til å føre kontroll kan stille seg forskjellig i de to sammenhengene.

Saker som behandles av komiteen på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen, må ses i sammenheng med Riksrevisjonens kompetanse til å føre kontroll med statseide selskaper. Gjennom tilsvarende bestemmelser i aksjeloven, statsforetaksloven, helseforetaksloven og riksrevisjonsloven skal Riksrevisjonen «kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll)».21 Nærmere bestemmelser om dette følger av Stortingets instruks om Riksrevisjonens virksomhet, kapittel 3. Resultatene av revisjon og kontroll skal rapporteres til Stortinget, først ved kontroll- og konstitusjonskomiteen, som gjennomgår rapportene og avgir sin innstilling. I disse tilfellene må det antas at komiteens behandling i praksis vil speile de lovbestemte rammene for Riksrevisjonens kontroll og rapportering.

Komiteen kan også av eget initiativ ta opp saker om offentlig eierskapsutøvelse. Et eksempel på dette er Vimpelcom-saken, som også illustrerer at det kan være betydelig uenighet om rekkevidden av komiteens kontroll med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Staten eide aksjer i Telenor, som igjen eide aksjer i Vimpelcom, som er et utenlandsk selskap hvor det hadde foregått korrupsjon. Komiteens mindretall mente at kontrollen måtte begrenses til departementets håndtering av aksjene i Telenor. Flertallet mente at kontrollen ikke bare omfattet dette, men også sider ved Telenors eierskapsutøvelse i Vimpelcom.22

Disse standpunktene reflekterer ulike synspunkter på hvor grensen går for hva som kan være relevant for kontrollen med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Saken illustrerer også at kontrollen som initieres av komiteen selv, kan gå lenger enn kontrollen som skjer på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen.

I utgangspunktet mener utvalget at komiteen skal kunne høre alle så langt det er innenfor det saklige området komiteen skal føre kontroll med. Det kan være relevant å høre underleverandører, representanter fra statlige selskaper og tidligere ansatte. Det er temaet som skal belyses, som må være saklig.

Den parlamentariske kontrollen skjer på toppen av kontrollen som følger av regler i selskapsretten og børs- og verdipapirretten. Det er pekt på at Stortinget må ha forståelse for rollen staten har som eier, der staten må forholde seg til rollefordelingen som følger av selskapslovgivningen. Det er styret og daglig leder som har ansvaret for forvaltningen av selskapet. Statens rolle som eier er å vurdere styrets arbeid med systemer og rutiner for å unngå for eksempel korrupsjon. Om staten er misfornøyd med styrets arbeid, kan regjeringen som eier skifte ut styret på generalforsamling. Komiteens rolle bør da tilsvarende være å undersøke om staten som eier har fulgt opp forventningene i den årlige eierskapsmeldingen og Stortingets innstilling til den.

I saker med flere eiere/børsnoterte selskaper kan undersøkelser skade interessene til andre aksjonærer. Selskapene må likebehandle alle aksjonærer etter aksjeloven, også hva gjelder informasjonen som deles. Komiteen må derfor begrense informasjonsinnhenting fra slike selskaper til det som alle eiere har krav på.

Utvalget foreslår ingen formelle skranker eller begrensninger i hvem som kan inviteres til høringer, eller hvilke spørsmål som stilles, men presiserer at komiteen må være bevisst på at spørsmålene er saklig relevante. Det er viktig at kontrollen ikke går ut over statsrådens eierskapsutøvelse. Temaet for kontrollen er hva statsråden har gjort som eier.

21. Lov om riksrevisjonen § 9 annet ledd.

22. Innst. 260 S (2014–2015).

3.3.6 Høringer der det samtidig skjer en strafferettslig etterforskning

Det er ingen eksplisitte retningslinjer for behandlingen av kontrollsaker der saken helt eller delvis gjelder forhold som er under ordinær strafferettslig etterforskning. Praksis i komiteen i dag er at den lar være å initiere en kontroll dersom den er kjent med at det samtidig foregår en etterforskning.

For politiets og påtalemyndighetens del kan det etter omstendighetene vanskeliggjøre etterforskningen om saken samtidig behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan f.eks. medføre at dokumenter eller vitneforklaringer den siktede foreløpig er nektet innsyn i, blir kjent gjennom behandlingen av kontrollsaken.

Utvalget mener at det ikke er behov for særskilte regler for saker som samtidig er under etterforskning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen unnlater å avholde høringer så lenge det foregår etterforskning. Dette er en praksis som bør videreføres. Om komiteen likevel mener det er nødvendig å åpne en kontrollsak i en sak som er under etterforskning, bør den orientere Riksadvokaten.

3.3.7 Endringer i reglementet for kontrollhøringer og nytt fo. § 75 a tredje ledd

På bakgrunn av utvalgets vurderinger ovenfor foreslås endringer i reglement for åpne kontrollhøringer og i fo. § 75 a. Forslag til endringer fremgår av rapporten kapittel 12.

3.4 Mindretallsrettigheter

3.4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige, og eventuelt foreslå endringer i disse.

Hovedregelen er at beslutninger i Stortingets faste komiteer treffes ved alminnelig flertall.23 Mindretallsrettighetene er et unntak fra dette. De innebærer at et nærmere bestemt mindretall av komitémedlemmene kan treffe visse typer beslutninger om saksbehandlingen i komiteen. Ulike mindretall kan treffe ulike beslutninger under behandlingen av en sak.

Det er ulike mindretallsrettigheter i komiteene, som i varierende grad har sammenheng med Stortingets kontrollfunksjon. På bakgrunn av utvalgets opprinnelige mandat er det i dette kapittelet naturlig å avgrense mot mindretallsrettighetene som gjelder den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget. Disse komiteene skal i hovedsak ha en konsultativ og ikke kontrollerende funksjon.24 De er heller ikke blant Stortingets faste komiteer.25 Utvalget vil likevel komme tilbake til mindretallsrettighetene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité på bakgrunn av en utvidelse av mandatet etter vedtak i Stortinget den 12. mai 2020, se kapittel 9.6.

Utvalget vil også avgrense mot bestemmelsen om at komitévedtak kun er gyldige dersom tre femtedeler av medlemmene har vært til stede og avgitt stemme.26 Bestemmelsen ble vurdert av reglementskomiteen senest i 2017.27 Den nylige «koronaloven» har aktualisert spørsmål om en annen type mindretallsrettigheter, da i form av at «minst en tredjedel av Stortingets medlemmer» kunne oppheve forskriftsbestemmelser vedtatt i medhold av loven.28 Dette er en nyvinning som utvalget vil kommer tilbake til under punkt 3.4.8.

Utvalget vil behandle mindretallsrettighetene som gjelder generelt for de faste komiteene, og de særlige mindretallsrettighetene som gjelder for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Disse mindretallsrettighetene har blitt vurdert og endret en rekke ganger.

23. Fo. § 26 andre ledd.

24. Fo. § 16 andre ledd og fo. § 17 første ledd.

25. Fo. § 12.

26. Fo. § 26 første ledd.

27. Dokument 19 (2016–2017) s. 18.

28. Koronaloven § 5.

3.4.2 Nærmere om begrunnelsen for gjeldende mindretallsrettigheter

Mindretallsrettighetene som er begrunnet i Stortingets kontroll med forvaltningen, ble innført i 2003 på bakgrunn av Frøiland-utvalgets rapport.29 Dette ble oppfattet som et prinsipielt viktig bidrag til å styrke kontrollfunksjonen.30

Den grunnleggende betraktningen som lå til grunn for å innføre mindretallsrettigheter, var at mindretallet burde sikres informasjon og ha bedre muligheter for å føre kontroll. Et krav om alminnelig flertall muliggjør at sterke flertallsregjeringer i praksis vil kunne hindre berettigede krav om gransking – det på tross av at behovet for reell parlamentarisk kontroll kan være størst under slike regjeringer.31

For spørsmålet om hvordan mindretallsrettighetene skulle konkretiseres, viste Frøiland-utvalget til at hensynene som tilsa mindretallskontroll, måtte balanseres mot regjeringens styringsmuligheter. Mindretallet burde ha kontrollmuligheter som muliggjør avdekking av reelle og alvorlige forhold. Samtidig burde ikke kontrollkompetansen være så omfattende at den kan brukes på en måte som er ødeleggende for regjeringens styring.32

Disse betraktningene underbygget utvalgets forslag om særlige mindretallsrettigheter for kontroll- og konstitusjonskomiteen samt generelle mindretallsrettigheter for de øvrige komiteene, tilsvarende dem som først ble vedtatt i 2013.33 Når det gjelder kontrollfunksjonen, ble det likevel påpekt at begrunnelsen for mindretallsrettigheter i større grad gjør seg gjeldende for kontroll- og konstitusjonskomiteen enn for de øvrige komiteene.34

Samtidig er det grunn til å peke på at mindretallsrettighetene siden innføringen brukes aktivt av både posisjon og opposisjon. Det er ingen klar grense for hvem som benytter seg av disse rettighetene.

Da reglementskomiteen i 2013 på nytt foreslo innføring av mindretallsrettigheter i samtlige komiteer, bygget komiteen på tilsvarende grunnsyn, men uten at det var spesifikt knyttet til kontrollfunksjonen. Det ble vist til at komitéhøringer er et sentralt utredningsverktøy for komiteene, som også kan bidra til å skape publisitet rundt sakene som er til behandling. Det ble videre vist til at det er uheldig dersom flertallet hindrer høringer om forhold som et betydelig mindretall har legitim interesse i å få nærmere utredet. Reglementskomiteen la til grunn at dette ikke var et stort problem i praksis, men at det ville være uheldig dersom det ikke blir avholdt høring fordi flertallet av ulike grunner ikke ønsker saken ytterligere belyst.35

Med dette hviler ikke begrunnelsen for de generelle mindretallsrettighetene på kontrollfunksjonen alene, men på informasjonsbehovet som gjør seg gjeldende i saker komiteene har til behandling. Adgangen til å kreve åpne høringer og innkallinger bidrar til å ivareta dette. Det kan også bidra til at motforestillinger til flertallets standpunkt og vurderinger kommer frem i offentligheten, noe som igjen kan ha demokratisk egenverdi. At mindretallet kan kreve at det sendes brev til statsråden med anmodning om vurdering av representantforslag, kan gi mindretallet tilgang på faglige vurderinger og innspill som igjen kan nyttiggjøres politisk overfor flertallet.

29. Dokument 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003).

30. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 18.

31. Dokument 14 (2002–2003) s. 27.

32. Dokument 14 (2002–2003) s. 27.

33. Dokument 14 (2002–2003) s. 27 og 32, jf. Dokument 19 (2000–2001) s. 18–19.

34. Dokument 14 (2002–2003) s. 32.

35. Dokument 14 (2012–2013) s. 7–8.

3.4.3 Internasjonale anbefalinger om mindretallsrettigheter

Europarådets parlamentarikerforsamling har i resolusjon 1601 fra 2008 gitt retningslinjer for opposisjonens rettigheter og plikter i parlamentet. Overordnet fremgår det at opposisjonen skal delta i kontrollen med regjeringen. I forlengelsen av dette er det også oppstilt mindretallsrettigheter. Det er lagt til grunn at et mindretall på en fjerdedel av parlamentet bør kunne åpne debatt om hastesaker og aktualitetssaker. Det samme mindretallet bør også ha rett til å be om at det igangsettes en form for komitéundersøkelse overfor regjeringen. Opposisjonen må da også være representert i komiteen.36 Det fremheves også at opposisjonen bør bruke sine særlige rettigheter ansvarlig og konstruktivt med henblikk på å ivareta at parlamentet fungerer effektivt.37

Mindretallsrettigheter er også behandlet av Veneziakommisjonen i deres rapport fra 2010 om opposisjonens rolle i parlamentet. Generelt sett fremholder kommisjonen at mindretallsrettigheter er et virkemiddel som kan være egnet og effektivt for å beskytte legitime mindretallsinteresser i parlamentet. Som en konsekvens av at det begrenser makten til det demokratisk valgte flertallet, fremheves det at mindretallsrettigheter likevel må brukes med en viss varsomhet og utformes med henblikk på den spesifikke konstitusjonelle og politiske konteksten de skal virke i.38 På det generelle planet viser også kommisjonen til betydningen av at mindretallsrettigheter er robuste mot flertallet, slik at de ikke uten videre kan endres med alminnelig flertall ved ønske om å sette mindretallet til side. I sammenhengen vises det imidlertid til at dette kan ivaretas på mange måter. Herunder trekkes den norske ordningen frem som eksempel, hvor fravikelse av forretningsordenen uten at forslaget er fremsatt av presidentskapet, krever to tredjedels flertall. Det sentrale for kommisjonen synes å være at mindretallsrettighetene reelt står seg mot flertallet i en tilspisset situasjon.39

Når det gjelder kontrollfunksjonen, viser kommisjonen til retningslinjene fra Europarådets parlamentarikerforsamling, omtalt like ovenfor. I den sammenhengen påpeker kommisjonen at det i europeiske demokratier ikke er utbredt tradisjon for at et bestemt mindretall har rett til å igangsette kontrollsaker. Tyskland, Finland og Norge trekkes frem som eksempler på systemer som har en slik type ordning. Videre fremholder kommisjonen at en fjerdedels representasjon, slik Europarådets parlamentarikerforsamling har foreslått, er ganske lite for å utøve slike rettigheter. Generelt sett støtter likevel kommisjonen konseptet om at et nærmere bestemt mindretall har særskilt kompetanse til å utøve parlamentarisk kontroll med den utøvende makt. Det understrekes likevel at slike ordninger må tilpasses den konstitusjonelle og politiske konteksten de skal virke i.40

36. Europarådets parlamentarikerforsamling, Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, resolution 1601, 2008, punkt 2.2. flg.

37. Europarådets parlamentarikerforsamling, Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, resolution 1601, 2008, punkt 5.

38. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 69 og 76.

39. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 87–96.

40. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 116–124.

3.4.4 Mindretallsrettigheter som gjelder samtlige faste komiteer

Mindretallsrettighetene som gjelder generelt for samtlige faste komiteer, ble hovedsakelig innført i 2013 og følger av fo. §§ 27 første ledd og 30 første ledd. I 2009 ble det imidlertid innført en generell mindretallsrett i nåværende fo. § 23 andre ledd. Den gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at et vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling avgjøres av Stortingets presidentskap. Bestemmelsen synes hovedsakelig begrunnet i at flertallet ikke skal kunne fastsette en frist som er for kort i lys av mindretallets behov for å sette seg inn i saken.41

Fo. § 27 første ledd gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at det skal avholdes høring i en sak den har til behandling, og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. Det kan være ulike mindretall som beslutter om det skal avholdes høring, og hvem som skal anmodes om å møte: Hvis ett mindretall først beslutter at det skal avholdes høring, kan et annet mindretall ha interesse i hvem som i så fall skal møte for å belyse saken. Disse mindretallsrettighetene var tidligere forbeholdt kontroll- og konstitusjonskomiteen. Da mindretallsrettighetene ble innført for samtlige komiteer, ble det også innført en begrensning for å hindre at mindretallet sørger for at det avholdes høringer i uforholdsmessig mange saker. Dersom et mindretall krever at det skal holdes høring, kan et annet mindretall i samme møte kreve at presidentskapet avgjør om høringen skal avholdes. Denne begrensningen gjelder ikke for kontroll- og konstitusjonskomiteen.42

I fagkomiteene er det vanlig å avholde høringer i alle store saker, gjerne viktige lovsaker som fremmes av regjeringen. Det forekommer at komiteen inviterer personer fra forvaltningen, da det ikke er lagt opp til at disse kan melde seg til høringene på samme måte som andre, herunder interesseorganisasjoner mv. En tredjedel av komiteens medlemmer har anledning til å avgjøre hvem som skal inviteres.

I fo. § 30 første ledd er det gitt mindretallsrettigheter som gjelder komiteenes behandling av representantforslag. Dersom komiteens flertall kommer til at vilkårene for å forelegge et representantforslag for statsråden ikke er oppfylt, kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det likevel sendes brev til statsråden med anmodning om uttalelse til forslaget.

41. Innst. S. nr. 235 (2008–2009) s. 3.

42. Fo. § 27 første ledd, femte punktum.

3.4.5 Mindretallsrettigheter i kontroll- og konstitusjonskomiteen

For kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder særlige bestemmelser om mindretallsrettigheter. Disse ble innført i 2003 og følger av fo. § 15. De gjelder i tillegg til de generelle mindretallsrettighetene i fo. §§ 23, 27 og 30. De spesielle bestemmelsene gjelder saker om «Stortingets kontroll med forvaltningen» som komiteen tar til behandling av eget tiltak («initiativretten»). De er begrunnet i at komiteen på vegne av Stortinget skal kunne føre kontroll under flertallsregjeringer, men brukes også av grupperinger som representerer partier i en flertallsregjering.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen har en tredjedel av medlemmene rett til å treffe en rekke beslutninger. Før komiteen eventuelt tar opp en sak av eget tiltak, kan mindretallet beslutte at komiteen anmoder en statsråd om å legge frem opplysninger som er relevante for den mulige kontrollsaken. Videre kan et mindretall beslutte at komiteen av eget tiltak skal ta en kontrollsak til behandling. Deretter kan et mindretall be om ytterligere undersøkelser i forvaltningen som er nødvendige for kontrollsaken.43

Det tilkommer også mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen å bestemme at komiteen av eget tiltak skal ta en sak om konstitusjonelt ansvar til behandling, jf. fo. § 15 tredje ledd. Dette gjelder imidlertid ikke bare statsrådene, men også medlemmene av Stortinget og Høyesterett.44

43. Innst. 487 S (2016–2017) s. 14–15.

44. Ansvarlighetsloven § 1.

3.4.6 Bruken og virkningen av mindretallsrettigheter

Erfaringene med bruken av mindretallsrettigheter er at de sjelden påberopes formelt, men i noen komiteer oftere enn i andre.

At mindretallsrettighetene sjelden påberopes formelt, betyr imidlertid ikke at de er uten virkning. Erfaring tilsier at mindretallsrettighetene virker indirekte, slik at vissheten om at mindretallsrettighetene er der, medfører at flertallet ofte ikke vil motsette seg et berettiget mindretall, noe som igjen fører til konsensus eller flertall.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen er det særlig omfattende mindretallsrettigheter. Erfaringene derfra er også at de sjelden brukes formelt, men at de virker indirekte. Dersom det kommer forslag om å igangsette en kontrollsak fra ett eller flere medlemmer som kan mobilisere et berettiget mindretall, kan det bidra til å skape flertall eller konsensus i komiteen. I en del tilfeller kan det nok også være politisk vanskelig for et flertall å motsette seg gransking. Det kan imidlertid også være tilfellet uten mindretallsrettigheter. Langt på vei kan det sies at mindretallsrettighetenes hovedfunksjon i dagens politiske kontekst er å virke som ris bak speilet.

Det må også tas i betraktning at normen om større grad av partipolitisk nøytralitet i kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder både det berettigede mindretallet og flertallet. Det tilsier at mindretallsrettighetene som utgangspunkt ikke må brukes for objektivt ugrunnede krav om gransking, samtidig som flertallet som utgangspunkt ikke bør motsette seg begrunnede krav. Mellom disse ytterpunktene er det likevel åpenbare gråsoner hvor mindretallsrettighetene kan aktualiseres, både direkte og indirekte.

Utvalget mener at mindretallsrettighetene i både fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen fungerer godt og etter sin hensikt i dag. Det er sjelden krav fra et mindretall kommer til votering; som regel slutter resten av komiteen seg til kravet. Mindretallsrettigheter virker dermed først og fremst som en sikkerhetsventil for mindretallet, som flertallet er klar over og innretter seg etter.

3.4.7 Mindretallsrettigheter og forholdsmessig representasjon

Mindretallsrettighetene tilkommer «en tredjedel av medlemmene i komiteen» eller tilsvarende.45 Alminnelige flertallsbeslutninger er også basert på medlemmene i komiteen.

Komiteene er sammensatt slik at partigruppene så vidt mulig er forholdsmessig representert.46 Dette er for å ivareta at beslutninger i komiteene i størst mulig grad gjenspeiler den forholdsmessige representasjonen på Stortinget. I hvilken grad dette oppnås, vil likevel avhenge av antallet medlemmer i komiteen, hvor mange representanter det er fra hvert av partiene, og hvor mange representanter partiet til det enkelte medlem har. Som utgangspunkt ivaretas målsettingen om forholdsmessig representasjon av Stortinget.

Partigruppene har i dag rett, men ikke plikt, til å ha medlem i kontroll- og konstitusjonskomiteen.47 Det medfører at sammensetningen i stor grad overlates til partigruppene, potensielt til fortrengsel for en målsetting om forholdsmessig representasjon. Det kan i praksis medføre at det er de større partiene som velger å ha medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Små partier kan likevel ha medlemmer i komiteen, blant annet gitt at valgkomiteen kan samtykke i at en representant er medlem av to komiteer.48

Per januar 2021 er det ti medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Valgkomiteen behandler fortløpende spørsmål om endringer av sammensetningen i de ulike komiteene. Dette innebærer at sammensetningen kan endres i løpet av en stortingsperiode. Ikke alle partier har valgt å ha medlemmer i komiteen. Teoretisk sett kan derfor et mindretall som representerer en langt mindre gruppe enn en tredjedel av representantene på Stortinget, ha mindretallsrettigheter i komiteen.

En fordel med dagens ordning er at reglene er enkle å praktisere. Det er også sjelden mindretallsrettighetene påberopes. Mindretallsrettighetene virker gjennom flertallets visshet om dem og bidrar til å skape enighet i saker hvor det ellers ikke ville skjedd. Slik sett kan det berettigede mindretallet ha en betydelig samlende effekt. De ulike fraksjonene blir enige om en fremgangsmåte. For eksempel kan det være enighet om skriftlige høringer i stedet for muntlige, enighet om hvem som skal inviteres til høring, mv. I tillegg kommer det at ren partipolitikk i praksis skal legges til side i komiteens kontrollvirksomhet. Samlet sett tilsier dette at mindretallsrettighetene i praksis kan fungere som en sikkerhetsventil for tilfellene der et flertall motsetter seg et berettiget krav om gransking. Hvis bruken av rettighetene begrenses til disse tilfellene, er det ikke nødvendigvis så store betenkeligheter ved at mindretallet potensielt representerer en vesentlig mindre del av Stortinget enn en forholdsmessig tredjedel.

Mindretallsrettighetene kan fravikes av to tredjedeler av Stortinget.49 I prinsippet kan også et alminnelig flertall endre reglene i forretningsordenen. Selv om terskelen for dette vil være svært høy, kan det til en viss grad virke disiplinerende for et berettiget mindretall med liten forholdsmessig representasjon.

I praksis viser det seg at komiteen håndterer situasjonen med at enkelte partier ikke er representert, godt gjennom en intern dialog. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for regler som sikrer forholdsmessig representasjon i komiteene. Det er imidlertid viktig at kontroll- og konstitusjonskomiteen forsøker å ta hensyn til interessene til de partiene som ikke er representert, og ivaretar balansen på Stortinget.

45. Fo. §§ 15, 23 andre ledd, 27 første ledd, og 30 første ledd.

46. Fo. § 13 andre ledd.

47. Fo. § 13 tredje ledd.

48. Fo. § 13 tredje ledd.

49. Fo. § 79.

3.4.8 Mindretallsrettigheter i koronaloven

I utvalgets mandat, romertall I, har utvalget anledning til «å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er nevnt» i de spesifikke mandatpunktene. I forlengelsen av spørsmålet om mindretallsrettigheter i komiteene mener utvalget det er naturlig å vurdere spørsmålet om mindretallsrettigheter i lovgivningen. Man har nylig hatt et eksempel på det som førte til debatt, gjennom midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv.50 («koronaloven»). Den muliggjorde at regjeringen kunne handle raskt, samtidig som den hadde mindretallsrettigheter som sikret demokratisk forankring. Selv om loven er opphevet, er det grunn til se nærmere på de erfaringer Stortinget har høstet, for å se hvordan en for fremtiden best mulig kan sikre et effektivt samarbeid mellom regjeringen og Stortinget i en krisesituasjon.

Regjeringen står alltid fritt til å fremme lovforslag. For utvalget er det relevant å se på om det bør foretas en regulering av Stortingets håndtering av slik lovgivning i Stortingets forretningsorden.

Koronaloven innebar i korte trekk at regjeringen kunne vedta midlertidige forskrifter som utfylte, supplerte eller fravek nærmere bestemte lover.51 Loven satte en frist på én dag fra forskriften ble meddelt Stortinget, til den trådte i kraft.52

Som konsekvens av at denne ordningen innebar at regjeringen fikk en svært omfattende forskriftskompetanse, også til å fravike lover vedtatt av Stortinget, etablerte loven i § 5 annet ledd en særlig ordning for Stortingets kontroll:

«Dersom stortingsrepresentanter, som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, ikke kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av forskriften, og uttrykker dette skriftlig i tråd med vedtatt arbeidsordning i Stortinget, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene. Vedtaket om opphevelse av forskrift meddeles Stortinget i samsvar med bestemmelsene i første ledd.»

Fremgangsmåten for å stanse forskrifter ble nærmere regulert i fo. § 50 a, der det i første ledd beskrives at regjeringen plikter å meddele forskrifter fastsatt av Kongen som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, til Stortingets presidentskap, som sørger for at meddelelsen snarest mulig gjøres tilgjengelig for representantene på egnet måte.

I tillegg til koronaloven, som nå er opphevet, vil fo. § 50 a være relevant også ved meddelelser fra regjeringen om forskrifter gitt i medhold av annen kriselovgivning, for eksempel beredskapsloven § 3 og smittevernloven § 7-12. Etter disse bestemmelsene gjelder det ikke særlige mindretallsrettigheter, og en eventuell beslutning om å oppheve forskrifter fastsatt av regjeringen må treffes ved alminnelig stortingsvedtak. For å kunne gjøre disse rettighetene gjeldende, er det viktig at slike forskrifter snarest bringes til representantenes kunnskap. Smittevernloven § 7-12 har vært benyttet en rekke ganger under koronakrisen som hjemmel for forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, men det er så langt ikke fremmet forslag om å oppheve slike forskrifter.

I fo. § 50 a annet ledd, som nå er opphevet, stod det:

«Dersom presidentskapet mottar skriftlig erklæring fra stortingsrepresentanter som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer om at de ikke kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av forskriften, fastsatt i medhold av midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven), skal Stortingets presidentskap umiddelbart sende skriftlig melding til regjeringen om dette.»

Et særtrekk ved denne ordningen var at avgjørelsen ikke treffes gjennom debatt og votering i plenum, men ved skriftlige erklæringer til Stortingets presidentskap, som igjen sender skriftlig melding til regjeringen dersom minst en tredjedel av representantene erklærer at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av den.

Det er et dilemma at regjeringen har behov for å kunne iverksette tiltak raskt, samtidig som det sikres at virkemidlene har demokratisk forankring. Med vetorett for minst en tredjedel av representantene sikres det til en viss grad at tiltak og virkemidler har støtte i Stortinget. Selv om vetoretten kunne brukes først etter at forskriftene var vedtatt, bidro den til dialog mellom Stortinget og regjeringen før aktuelle forskrifter ble vedtatt.

En virkning av løsningen i koronaloven er at den kan forsinke tiltak som har støtte fra et flertall på Stortinget selv om minst en tredjedel er imot. Dersom mindretallet har satt forskriften til side, og regjeringen mener at det aktuelle tiltaket likevel er nødvendig, vil regjeringen fremme lovforslag om det samme, som blir vedtatt av stortingsflertallet. I en tidssensitiv krisesituasjon er ikke dette en heldig løsning. Samtidig har Stortinget vist at det har klart å behandle saker raskt.

Når det gjelder utformingen av fo. § 50 a annet ledd, peker utvalget på at den reflekterer den situasjonen Stortinget var i ved innføringen av koronaloven. Det kan være andre behov og en annen situasjon Stortingets forretningsorden skal dekke om en annen krisesituasjon oppstår. Det er viktig å ha fleksibilitet og mulighet til å utforme regler knyttet til den enkelte situasjon. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å gi generelle regler for tilsvarende situasjoner som kan oppstå i fremtiden. Hvis det skulle oppstå behov for lignende kriselovgivning i fremtiden, bør presidentskapet ha mulighet til å fremme forslag til regler som er konkret tilpasset det aktuelle tilfellet.

50. LOV-2020-03-27-17.

51. Koronaloven § 2.

52. Koronaloven § 4.

3.5 Forholdet mellom fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen

3.5.1 Innledning

Stortinget beslutter selv hvordan arbeidet i Stortinget skal foregå, og har i likhet med de fleste andre parlamenter organisert arbeidet i ulike fagkomiteer.

Styringskontroll foregår både i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i fagkomiteene. I fagkomiteene vil saker komiteen får til behandling, ofte avdekke forhold som komitémedlemmer eller komiteen mener ikke er heldige, og hvor det foreslås endringer gjennom lovendringer, budsjettildelinger eller anmodningsvedtak. I fagkomiteens innstillinger kan det også i merknader gis føringer for hvordan forvaltningspraksis kan forbedres, for eksempel gjennom bedre veiledning, endrede prioriteringer eller vektlegging av bestemte hensyn i forvaltningens skjønn.

Siden kontroll- og konstitusjonskomiteen er sektorovergripende, kan den ha behov for innspill til sitt arbeid fra fagkomiteene, mens fagkomiteene kan ha interesse av hva som fremgår av kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll, med tanke på å utforme ny politikk innenfor sine områder. Det er dermed et behov for gjensidig informasjonsutveksling mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene.

Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene er relevant i behandlingen av tre ulike typer saker:

  • Kontroll med regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 4. Der har utvalget kommet til at kontroll- og konstitusjonskomiteen fortsatt bør ha hovedansvaret for en årlig gjennomgang av oppfølgingen av anmodningsvedtak, og at det innhentes uttalelser fra fagkomiteene, men at prosessen forenkles noe, slik at regjeringen rapporterer på gjennomføringen kun én gang per år i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet.

  • Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor. Dette vil omhandles nedenfor i punkt 3.5.2.

  • Fagkomiteens saker hvor det kan være aktuelt å forelegge en sak for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette omtales under punkt 3.5.3.

3.5.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor

Det følger av fo. § 15 femte ledd at kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør om de skal forelegge utkast til innstilling for en fagkomité. I praksis blir utkast til innstilling i kontrollsaker svært sjelden forelagt fagkomiteene til uttalelse.

Derimot finnes det eksempler på at Stortinget i plenum, på samme måte som for fagkomiteene, vedtar at utkast til innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen skal forelegges en annen komité til uttalelse før innstilling avgis, jf. fo. § 22 andre ledd første punktum. Dette var eksempelvis tilfellet for den særskilte meldingen fra Sivilombudsmannen om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler. Det ble besluttet at kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling til saken skulle sendes til justiskomiteen og helse- og omsorgskomiteen til uttalelse.

Riksrevisjonen foretar undersøkelser på de fleste fagområder, og i forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapportene er det praksis for at det er en uformell kontakt mellom medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen og fraksjonene i fagkomiteene, og at sakene slik forankres hos partifeller i andre komiteer uten formell foreleggelse. Det er derfor primært representantenes ansvar å sørge for denne typen kommunikasjon og forankring.

Til sammenligning blir ordningen med foreleggelse etter fo. § 22 brukt relativt ofte i saker som fordeles til fagkomiteene. Erfaringen derfra er at en slik foreleggelse forlenger behandlingstiden med 2–3 uker, og at det i et flertall av sakene kommer få eller ingen merknader. Den komiteen som har saken til uttalelse, kommer formelt inn i prosessen ganske sent. Det er derfor ikke alltid en åpenbar nytte av slike foreleggelser, men foreleggelsen kan bidra til at komitémedlemmer i andre komiteer blir oppmerksom på saken og senere kan ta opp temaer fra saken og fremme egne forslag.

Det kan vurderes om det er ønskelig at kontroll- og konstitusjonskomiteen sender flere saker til fagkomiteene for uttalelse. Dette vil ikke kreve en endring av forretningsordenen, kun en endring av praksis og eventuelt noen retningslinjer for hvilke saker som bør forelegges. De fleste saker som kommer til kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil berøre en fagkomités ansvarsområde, men det er neppe hensiktsmessig at alle saker forlegges. Mye taler for at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør forelegge saken for den aktuelle fagkomiteen ved større gjennomganger av et felt eller saker hvor det er forslag om vesentlige tiltak på et felt.

Erfaringene med innhenting av uttalelser fra fagkomiteene i forbindelse med utarbeidelse av innstilling til meldingen om regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak er til en viss grad at fagkomiteene driver politisk spill på en måte som kan komme i konflikt med kontrollfunksjonen. Det gjelder for eksempel vedtak som et parti i kontroll- og konstitusjonskomiteen vil kvittere ut etter en avgrenset kontrollvurdering, men der samme parti i fagkomiteen ikke har samme standpunkt. Det kan bero på ulike forventninger til regjeringen om hvilken gjennomføring som skal til for å kunne kvittere ut en sak. Denne vurderingen kan være forskjellig alt ettersom komiteen driver kontroll eller politikk.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er bevisst på at den ikke skal utvikle politikk og komme med forslag til vesentlige nye tiltak eller omlegginger, og rapportene den behandler fra Stortingets kontrollorganer, inneholder som hovedregel ikke forslag til ny politikk.

Utvalget mener at kontroll- og konstitusjonskomiteen oftere enn i dag bør trekke inn fagkomiteene i kontrollsakene. Likevel bør det holdes fast ved skillet mellom fagkomiteene som utformer ny politikk, og kontroll- og konstitusjonskomiteen som fører kontroll. Sakene drøftes ofte i partigrupper eller fraksjoner, men det anbefales at komiteen i større grad involverer fagkomiteene.

Utvalget mener det ikke er behov for å fremme forslag til endringer i forretningsordenen. Den fleksibiliteten Stortinget har i dag, er god og bør videreføres. Når det oppfordres til at flere saker sendes fagkomiteene til uttalelse, er det i stor grad fordi medlemmene der kan fange opp temaene og selv fremme forslag om dem. Det er representantenes ansvar å ta opp saker.

Partigrupperinger som ikke er representert i kontroll- og konstitusjonskomiteen og heller ikke er representert i de fagkomiteene som blir bedt om å uttale seg, blir ikke involvert når rapporter sendes fagkomiteene. Disse involveres gjennom debatten på Stortinget og kan også ta opp saker politisk i andre sammenhenger på bakgrunn av kontrollsaken.

3.5.3 Kontakt mellom fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen i saker fordelt til fagkomiteene

Etter fo. § 15 fjerde ledd skal utkast til innstilling fra en fagkomité forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse i saker der det fremmes forslag om at konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende. Foreleggelse er altså obligatorisk i slike saker. Denne bestemmelsen har aldri blitt praktisert. Det kan ellers nevnes at kontroll- og konstitusjonskomiteen selv så langt bare har avgitt innstilling om konstitusjonelt ansvar i én sak, jf. Innst. S. nr. 235 (2007–2008).

Etter fo. § 22 andre ledd kan Stortinget bestemme at en sak som behandles i en fagkomité, skal forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette har først og fremst skjedd i saker som er behandlet av presidentskapet.53

Et spørsmål for utvalget er om fagkomiteene bør forelegge enkelte andre saker enn saker om konstitusjonelt ansvar for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan være saker som ikke dreier seg om konstitusjonelt ansvar, men hvor det under behandlingen kan dukke opp spørsmål som er knyttet til ansvarskontroll, eller som berører grunnlovsbestemmelser. Hvis en fagkomité skal ha mulighet til å beslutte at saken skal forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil dette kreve en endring av forretningsordenen. I dag er det bare Stortinget og presidentskapet som har myndighet til å fatte en slik beslutning.54

I saker som har et kontrollelement, og som er fordelt til en fagkomité, kan komitéleder i dag drøfte med presidentskapet og leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen om saken bør overføres til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Hvis kontroll- og konstitusjonskomiteen får kjennskap til saker fordelt til en fagkomité der komiteen mener forhold bør undersøkes nærmere, kan komiteen uansett opprette en sak på eget initiativ, jf. fo. § 15 første ledd. Praksis er at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke gjør det så lenge saken er til behandling i fagkomiteen, men avventer resultatet av den behandlingen. Om komiteen tar saken til etterfølgende behandling, vil den selv fastsette sakens fremdrift og undersøkelser, mens i utkast til innstillinger som eventuelt blir sendt komiteen til uttalelse fra en fagkomité, vil kontroll- og konstitusjonskomiteen måtte svare etter en frist satt av fagkomiteen og i hovedsak måtte bygge sin behandling på sakens eksisterende dokumenter.

Utvalget har dermed kommet til at dagens ordning fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er behov for å foreslå endringer i dagens praksis.

Utvalget peker på at fagkomiteene også kan ta opp saker som handler om kontroll og konstitusjonelt parlamentarisk arbeid. De må ikke sende disse sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen så lenge de ikke inneholder forslag om konstitusjonelt ansvar.

53. Et eksempel er representantforslag i Dokument 8:108 LS (2017–2018) om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer.

54. Fo. § 22 første ledd.

3.6 Innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter

3.6.1 Generelt om Stortingets rett til innsyn

Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til å kreve innsyn i «statsrådets protokoller og alle offentlige innretninger og papirer». Nærmere regler er gitt i fo. § 50, som sier at begjæringer etter Grunnloven § 75 f kan gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

Den informasjon Stortinget får, blir ikke dermed offentlig. Stortinget har rutiner og regelverk for behandlingen av gradert og taushetsbelagt informasjon.

Etter Grunnloven § 75 f er det stortingsflertallet som kan kreve innsyn i dokumenter. Det har flere ganger vært drøftet hvorvidt Stortinget kan delegere innsynsretten til en komité. Dette vil utvalget komme tilbake til i punkt 3.6.4.

Innsynsretten etter § 75 f påberopes sjelden og har mer virkning som et ris bak speilet som Stortinget kan ta i bruk.55 Selv om Stortinget ikke direkte har henvist til Grunnloven § 75 f, det har vært fattet en god del vedtak hvor regjeringen blir bedt om å utlevere «papirer» eller «forelegge» nærmere angitte dokumenter for Stortinget eller Odelstinget.56 Vedtakene har vært etterkommet uten at noen har reist spørsmål om hvorvidt vedtakene var forpliktende. Noen ganger har det vært bedt om bestemte dokumenter, andre ganger bes det om innsyn i alle dokumenter i en bestemt sak. Det har vært utlevert både juridiske råd og regjeringsnotater.

Plenumsvedtak om innsyn var et viktig kontrolltiltak på 1800-tallet. Bruken av dem falt etter 1905, og krav om innsyn har ikke kommet på spissen. Det skyldes to forhold. Dels vil en mindretallsregjering i stor grad etterkomme Stortingets anmodninger. Også flertallsregjeringer vil stort sett etterkomme begjæringer om innsyn fordi Grunnloven § 75 f fungerer som et ris bak speilet. Dels skyldes det utviklingen av andre innsynsregler. Etter ikrafttredelsen av forvaltningsloven, offentleglova og Grunnloven § 100 har både parlamentarikere og den øvrige befolkningen fått tilgang til effektive verktøy for å skaffe seg innsyn i offentlige dokumenter. Også Sivilombudsmannens og Riksrevisjonens kontroll har ført til et endret behov for innsyn for parlamentarikere.

På tross av disse juridiske nyvinningene som gir stor grad av innsyn, vil det fortsatt være behov for Grunnloven § 75 f som en sikkerhetsventil. I Innst. S nr. 210 (2002–2003) side 12 ga komiteen uttrykk for at «en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller». Fra nyere tid vil utvalget vise til at Stortinget hadde til behandling begjæring om innsyn etter Grunnloven § 75 f i den såkalte Nav-saken. 57 Her avviste Stortinget i plenum begjæringen om innsyn etter at kontroll- og konstitusjonskomiteen først enstemmig hadde bedt om innsyn i mye av den samme dokumentasjonen.

Når det gjelder innsynsrettens rekkevidde, gjelder den alle offentlige dokumenter. På den tiden Grunnloven ble skrevet, er det klart at «offentlig» gjaldt i motsetning til private dokumenter. Grunnloven skiller ikke mellom interne dokumenter og dokumenter som er offentlige etter offentleglova. Det har derfor vært, etter avklaringen ved behandlingen av Frøiland-utvalgets rapport, enighet om at Stortinget har krav på alle dokumenter, interne så vel som offentlige.58 Dette innebærer at Stortinget kan kreve utlevert alle regjeringens og forvaltningens dokumenter, noe som var omstridt i teorien tidligere, men som er i tråd med tidligere historisk praksis. Dette er nå presisert i fo. § 50.

Et problem som har vist seg i praksis, er at ikke alle arkivverdige dokumenter, som referat, e-poster og sms-er, blir arkivert. Dette vanskeliggjør innsyn. Når Stortinget ber om innsyn, har ikke departementet selv oversikt over hvilke dokumenter som er relevante, fordi de ikke er registrert eller arkivert. I noen tilfeller blir arbeidet med å lete frem alle relevante dokumenter omfattende.

Et sentralt grunnlag for Stortingets informasjonskrav er Grunnloven § 82, som slår fast at regjeringen plikter å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn. Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Stortingets informasjonskrav etter Grunnloven § 82 går foran lovgivning og praksis som isolert sett begrenser informasjonstilgangen. Det avgjørende vurderingstemaet vil derfor i alle tilfeller være om opplysningene er «nødvendige» for behandlingen av saker regjeringen fremlegger, og at opplysninger som fremlegges, ikke skal være «uriktige eller villedende».

55. Dokument nr. 14 (2002–2003) s. 33.

56. Foreløpig upublisert Christoffer Conrad Eriksen for Historisk kommentarutgave til Grunnlova, datert 22. juni 2019 som utvalget har fått tilgang til. Mange av vedtakene er fra tiden like etter 1814, men det var ikke uvanlig helt frem til etter krigen. Det er også et vedtak om dokumenter knyttet til utlån av ammunisjon til Cuba fra 26. oktober 1956.

57. Dokument 8:52 S (2019–2020).

58. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) pkt. 4.4.

3.6.2 Begrensninger i innsyn for komiteene og representantene

3.6.2.1 Innledning

Utgangspunktet har vært at komiteene og enkeltrepresentantene har samme rett på å få fremlagt dokumentasjon som det enhver annen innbygger har etter forvaltningsloven og offentleglova. Likevel skjer en utstrakt anvendelse av meroffentlighet overfor komiteene, og særlig når det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen.

For å vite hva komiteene har rett til å få, må utvalget derfor se på hvilke begrensninger som gjelder. For praktiseringen av meroffentlighet må utvalget videre se på hvilke unntak som finnes, for å se hvilken informasjon komiteene i praksis får.

3.6.2.2 Taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven, offentleglova mv.

Den etterspurte dokumentasjonen vil i en del tilfeller være unntatt offentlig innsyn. Det kan være snakk om opplysninger som er unntatt etter offentleglova § 13 fordi de er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven § 13.

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

  • 1. noens personlige forhold, eller

  • 2. tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjør at forvaltningen i utgangspunktet ikke skal dele informasjonen med Stortingets komiteer. Regjeringen kan likevel velge å oversende taushetsbelagt informasjon gjennom bruk av unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Samtykke etter § 13 a kan også være et relevant grunnlag. Hvis opplysningene er innhentet i forbindelse med regjeringens forberedelse av en sak der Stortinget skal treffe vedtak, vil bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler om taushetsplikt i kraft av prinsippet om lex superior. Taushetsplikt vil derfor aldri være i veien for at Stortinget får den nødvendige informasjon.

Stortingsrepresentanter har taushetsplikt hva gjelder informasjon de har fått som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav b.

3.6.2.3 Dokumenter som er graderte etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen

Etter sikkerhetsloven § 5-4 første ledd kan graderte dokumenter kun gis til komiteen hvis det foreligger et «tjenstlig behov» for å kjenne innholdet. Loven gjelder ikke direkte for Stortinget, men det er forutsatt i lovens forarbeider at Stortinget etter omstendighetene kan gis tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven.59 Etter beskyttelsesinstruksen kan graderte dokumenter bare gis til komiteen hvis representantene «av tjenstlige grunner må kjenne innholdet».60

Som påpekt ovenfor vil bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Vurderingskriteriet etter Grunnloven § 82 er om opplysningene er «nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Dette vil i mange tilfeller kunne sammenfalle med kriteriene om «tjenstlig behov» etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.

Stortingsrepresentantene har taushetsplikt om informasjon som er taushetsbelagt eller gradert, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav a og b.

59. Ot.prp. nr. 49 (1996–97) s. 42 og Prop. 153 L (2016–2017), merknader til bestemmelsen som sier at den nye loven ikke innebærer noen realitetsendring.

60. Beskyttelsesinstruksen § 7 første ledd.

3.6.2.4 Behandlingen av graderte og taushetsbelagte dokumenter og informasjon

At komiteene skal kunne motta graderte og taushetsbelagte dokumenter, er forutsatt i Stortingets forretningsorden. I fo. § 75 a er det vist til retningslinjer for behandling av graderte dokumenter. Blant annet skal dokumenter som er gradert konfidensielt eller høyere, bare behandles i gradert møterom.61 Dokumenter skal oppbevares i safe. Også komitéhøringer og stortingsmøter kan lukkes for behandling av sensitive opplysninger, jf. fo. §§ 27 og 36. Det er altså lagt til rette for formidling av sensitive opplysninger til komiteene og til Stortinget.

Partigrupper som ikke er representert i en komité, kan etter forretningsordenen § 29 annet ledd søke presidentskapet om at én representant fra partiet kan få tilgang til komiteens dokumenter. Dette gjelder også graderte og taushetsbelagte dokumenter som er formidlet til komiteen. For slike dokumenter gjelder de samme reglene som for komiteens behandling, jf. det som er beskrevet ovenfor.

Videre har presidentskapet lagt til grunn at regjeringens opplysningsplikt tilsier at alle representanter må kunne gjøre seg kjent med dokumenter som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak.62 Dersom dokumenter oversendes en komité, og de har betydning for Stortingets behandling av komiteens innstilling, må altså alle representanter kunne få tilgang til dokumentene.63 Hvis det er tale om graderte eller taushetsbelagte dokumenter, må tilgangen skje etter tilsvarende regler som gjelder for komiteene, det vil si at det i utgangspunktet bare kan gis tilgang til dokumentene på komiteens møterom.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i en rekke saker fått tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven og/eller beskyttelsesinstruksen. Dette gjelder særlig i forbindelse med at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner innenfor forsvarssektoren har blitt overlevert Stortinget i form av graderte rapporter.

61. Utfyllende retningslinjer til fo. § 75 a om behandling av gradert informasjon av 28. november 2019.

62. Jf. presidentskapets brev 5. februar 1987 til partigruppene og komiteene.

63. Dette gjelder bare i saker der det avgis innstilling, hvilket vil si alle saker foruten de som behandles av den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget.

3.6.2.5 Utvalgets vurderinger

Fo. § 75 og 75 a gjelder behandlingen av graderte dokumenter og hvem som skal ha tilgang til dem. Begrensningene som fremgår der, bør kunne vurderes for andre dokumenter det gis innsyn i uten at komiteen har krav på det. Det samme gjelder opplysninger som kan være konfidensielle eller sensitive, som ved kontrollen med statsrådens eierskapsutøvelse.

Stortinget vedtok 12. mai 2020 følgende:

«Stortinget ber presidentskapet om å endre mandatet for utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjoner (Harberg-utvalget) slik at utvalget vurderer og kommer med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser.»

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at Riksrevisjonens rapporter til Stortinget så langt som mulig må være offentlige. Rapportene belyser viktige temaer som fortjener en offentlig debatt. I enkelte saker har det likevel vist seg vanskelig å utarbeide offentlige rapporter fordi rapportene inneholder graderte opplysninger. Det er informasjonseier som bestemmer graderingen, og hverken Riksrevisjonen eller Stortinget kan i utgangspunktet beslutte at rapporter som inneholder graderte opplysninger, skal offentliggjøres. Eventuelle endringer i denne ordningen forutsetter endringer i sikkerhetsloven, noe som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel understreke at selv om informasjonseier bestemmer graderingen, har informasjonseier like fullt en forpliktelse overfor offentligheten som må hensyntas. Stortinget har likevel en mulighet til å avgradere rapporter i helt spesielle tilfeller. Dette må da skje i lovs form etter sikkerhetslovens ikrafttredelse.64 Dette ble vurdert da Stortinget behandlet Riksrevisjonens rapport om objektsikring.65

I den grad en rapport inneholder graderte opplysninger som medfører at rapporten ikke kan offentliggjøres i sin helhet, forventes det at Riksrevisjonen utarbeider en versjon av rapporten hvor graderte opplysninger er unntatt, og som for øvrig er så fullstendig som mulig.

64. Før ikrafttredelsen av sikkerhetsloven ble Lund-kommisjonens rapport avgradert gjennom plenarvedtak i Stortinget.

65. Innst. 259 L (2016–2017).

3.6.3 Nærmere om innsyn i regjeringens interne dokumenter

Regjeringen plikter å meddele alle opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak som regjeringen fremlegger, inkludert interne dokumenter. I praksis er det noen dokumenttyper som normalt ikke meddeles Stortinget.66 Forutsetningen må imidlertid være at disse ikke er nødvendige for Stortingets behandling i det enkelte tilfellet.

Når det gjelder regjeringsdokumenter og tilknyttede dokumenter, er det fast praksis at disse ikke utleveres til stortingskomiteene.

Interne dokumenter til departementets saksforberedelse kan i utgangspunktet gis til stortingskomiteene, med mindre dokumentene inneholder rent politiske overveielser fra en sittende eller tidligere regjering. Relevante opplysninger om andre forhold i de samme dokumentene gis likevel til stortingskomiteene, forutsatt at de er nødvendige for behandlingen. Dette kan f.eks. dreie seg om faktiske forhold som de politiske overveielsene bygger på.

Som hovedregel utleveres dokumenter fra underliggende forvaltningsorganer. Et mulig unntak er hvor dokumentene inneholder opplysninger om foreløpige budsjettrammer fastsatt av regjeringen eller departementet.

Når det gjelder uttalelser fra forsvarssjefen, skilles det mellom forsvarssjefens rolle som etatssjef for Forsvaret og som militær rådgiver for regjeringen og forsvarsministeren. Dokumenter som utarbeides i den førstnevnte rollen, behandles som dokumenter fra andre underliggende forvaltningsorganer. Dokumenter utarbeidet som ledd i utøvelsen av den andre funksjonen, oversendes som utgangspunkt ikke til stortingskomiteene.

Uttalelser fra Regjeringsadvokaten gis ikke til stortingskomiteene. Dette har vært fast praksis over tid og med skiftende regjeringer. Det er vist til at «juridiske uttalelser og råd, spesielt i saker som kan føre til rettssak, ikke bør gjøres kjent for andre enn oppdragsgiveren».67 Begrunnelsen bygger videre på klassiske synspunkter om konfidensiell kommunikasjon mellom advokat og klient. Forutsetningen for holdbarheten av denne begrunnelsen er imidlertid at dokumenter utarbeidet av Regjeringsadvokaten inngår som ledd i et «advokatoppdrag» for forvaltningen. Denne forståelsen gjør at dokumenter som gjelder andre forhold, som en generell juridisk betenkning, ikke bør ha samme vern fra innsyn.68

Uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling til andre departementer om lovtekniske spørsmål oversendes normalt ikke til en stortingskomité. For øvrig oversendes normalt tolkningsuttalelser o.l. utarbeidet av lovavdelingen.

Når det gjelder forholdet til lovbestemt taushetsplikt, beror det på tolkning av det relevante regelsettet om dette er til hinder for at de aktuelle opplysningene oversendes en stortingskomité.

All informasjon som kommer til komiteene, vil gjøres tilgjengelig for partigrupper som ikke har representanter i komiteen, etter søknad til presidentskapet. Reglene om konfidensialitet vil gjelde tilsvarende for den representant som får slik tilgang.

Pressen vil på sin side ikke ha mulighet til å få innsyn fra Stortinget i dokumenter som er unntatt offentlighet.69 De må be om innsyn fra informasjonseier. Det er forskjell på informasjon som kommer til komiteen, og offentlighet. Det som Riksrevisjonen sender av gradert informasjon, har hverken Riksrevisjonen eller komiteen anledning til å avgradere. Det er informasjonseier som har mulighet til å avgradere denne typen dokumenter.

Når det gjelder dokumenter fra Regjeringsadvokaten, mener utvalget at det må skilles mellom de ulike funksjonene Regjeringsadvokaten kan ha. Råd som gis som ledd i et ordinært advokatoppdrag, herunder råd som gjelder konkrete saksforhold eller rettsprosesser, utleveres normalt ikke til stortingskomiteer. Slik informasjon vil nok sjelden være nødvendig for Stortingets behandling av en sak, og særlige hensyn til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende. Utvalget mener derimot at dokumenter fra Regjeringsadvokaten som inneholder generelle juridiske råd eller vurderinger knyttet til en sak som legges frem for Stortinget, for eksempel lovsaker, må utleveres i den grad de er relevante. Utvalget kan ikke se at det i slike tilfeller er grunn til å behandle dokumenter fra Regjeringsadvokaten på annen måte enn dokumenter fra andre offentlige organer. Det særlige hensynet til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende for ordinære advokatoppdrag, men ikke ut over dette. De råd som eventuelt utleveres, behøver ikke å bli offentlige.70

66. «Om forholdet til Stortinget», kapittel 9.2.2.

67. Regjeringsadvokaten av 7. januar 1987 til det daværende Sosialdepartementet.

68. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon 2001, s. 853.

69. Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 6.

70. Offentleglova § 15 første ledd, jf. regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 6.

3.6.4 Nærmere om kontroll- og konstitusjonskomiteens tilgang til informasjon

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har et særlig behov for informasjon i sine kontrollsaker, og da særlig i initiativsakene. Uten tilstrekkelig og relevant informasjon kan den ikke utføre sitt kontrollmandat. Komiteen skal kontrollere regjeringen og forvaltningen. Den kan derfor ha interesse av å få informasjon som andre kan ha interesse av å holde tilbake.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan i initiativsaker anmode en statsråd om å fremskaffe ønskede opplysninger om forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen, og kan deretter beslutte at den skal ta en sak til behandling. Komiteen kan videre igangsette ytterligere undersøkelser ved å be om informasjon som anses nødvendig for dette. Videre kan komiteen beslutte at det skal holdes høringer, jf. fo. § 27.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen får i all hovedsak oversendt fra regjeringen de dokumenter og opplysninger den ber om, herunder dokumenter som av ulike grunner er unntatt offentlighet. I enkelte saker har komiteen bedt om omfattende opplysninger og dokumenter av uspesifisert karakter og fått dette oversendt.

Selv om komiteen i all hovedsak har fått det dokumentinnsynet den ønsker, er det eksempler på saker der det har vært diskusjon mellom komiteen og regjeringen om hvorvidt komiteen skal gis dokumentinnsyn, sist eksemplifisert ved den såkalte Nav-saken, der en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité ba om innsyn i referat fra møter mellom statsråden og Nav-direktøren og råd fra Regjeringsadvokaten, men ikke fikk innsyn.71 Slike diskusjoner har vært mest aktuelle i forbindelse med ønsker om innsyn i referater/notater fra interne møter eller møter mellom departement og underliggende etat, ikke regjeringsnotater, som aldri gis til Stortinget eller kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Det kan likevel argumenteres for at kontroll- og konstitusjonskomiteen står i en særstilling og bør ha enhver mulighet til å avdekke eventuelle misligheter. Andre komiteer skal uansett ha tilgang på all relevant informasjon gjennom Grunnloven § 82 i de saker de behandler, og som er oversendt fra regjeringen. Utvalget mener derfor at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som har et særskilt behov for et eventuelt krav på informasjon.

En slik mulighet til delegasjon av innsynsretten etter Grunnloven § 75 bokstav f til en komité, eller også til et mindretall i komiteene eller på Stortinget, har vært drøftet tidligere.72 Det vil i så fall være tale om en intern delegasjon fra Stortingets flertall i plenum til komiteer og mindretall. Et argument mot at det kan foretas en slik delegasjon, er at Grunnlovens bestemmelser gir rettskravet på informasjon til Stortinget i plenum. Det kan ses som en konstitusjonell skranke mot å delegere rettigheten til andre. På den annen side er Grunnloven taus om hvordan Stortinget skal organisere eget arbeid på en hensiktsmessig måte. Det er opp til Stortinget selv hvordan det skal organisere seg, og Stortinget har organisert arbeidet gjennom bestemmelser i Stortingets forretningsorden. Det må derfor være delegasjonsskranken som må begrunnes, ikke adgangen. Tradisjonelt har det vært argumentert med at delegasjonsskranken mangler reell begrunnelse, og at Stortinget bør ha mulighet til å gi komiteene den kompetansen det finner nødvendig.73 Utvalget mener at Stortinget har en slik delegasjonsadgang.

Om Stortinget bør delegere til et flertall eller et mindretall i komiteen, tar ikke utvalget stilling til, fordi utvalget mener at det per i dag ikke er et behov for å delegere retten til å kreve innsyn fra Stortinget i plenum til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Utvalget forutsetter samtidig at kontroll- og konstitusjonskomiteen får utlevert den informasjon den ber om, og mener at eksempelet nevnt ovenfor fra Nav-saken var uheldig. Det er kontrolløren som skal definere hva det er nødvendig å få innsyn i.

71. Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 3. desember 2019 til arbeids- og sosialminister Anniken Haugli.

72. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon, s. 875 flg. Sejersted konkluderer med at han mener det ikke er noen formell skranke for en slik delegasjon. Det samme mente flertallet i Frøiland-utvalget, som foreslo en endring i forretningsordenen som ga et mindretall på en tredjedel i kontroll- og konstitusjonskomiteen rettskrav på informasjon, se Dokument 14 (2002–2003) s. 37 flg. Forslaget ble avvist av Stortinget, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12.

73. Også retten til å innkalle personer etter Grunnloven§ 75 h vil være mulig å delegere om Stortinget legger delegasjonsadgang til grunn.

3.6.5 Øvrige komiteers rett til innsyn

I utvalgets mandat er det pekt på at stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget er bedt om å vurdere om denne praksisen bør nedfelles.

Stortingskomiteene har ikke innsynsrett etter Grunnloven § 75 f. Det er heller ikke andre rettsgrunnlag som gir komiteene rettskrav på dokumentinnsyn overfor forvaltningen, ut over det som følger av offentleglova.

Etter Grunnloven § 82 har regjeringen plikt til å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Det er samtidig et forbud mot villedende opplysninger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Opplysninger formidlet til enkeltrepresentanter, fraksjoner eller partigrupper har ikke slik betydning og kan ikke anses formidlet til Stortinget. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn.

Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Disse utgangspunktene er lagt til grunn i Statsministerens kontors veileder «Om forholdet til Stortinget».74 På side 107 heter det at komiteene «formelt sett ikke [har] noe rettskrav på utlevering», men at «[s]tortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov knyttet til saker som behandles der, har ført til en egen praksis for utlevering av dokumenter til dem».

Det er imidlertid et spørsmål om en stortingskomités begjæring om innsyn kan skape en plikt for regjeringen til å fremlegge dokumenter, men da formelt overfor Stortinget og ikke komiteen selv. En begjæring om dokumentinnsyn vil kunne medføre at de etterspurte dokumentene anses «nødvendige for behandlingen» av saken i henhold til Grunnloven § 82. I så fall vil regjeringen i medhold av den samme bestemmelsen ha plikt til å fremlegge de aktuelle dokumentene.

Det er med andre ord opplysningsplikten som kan skape en rettslig forpliktelse for statsråden til å etterkomme en innsynsbegjæring. Opplysningsplikten kan også tilsi formidling av taushetsbelagte eller graderte opplysninger. Det er statsråden som må vurdere rekkevidden av opplysningsplikten og om denne tilsier at også taushetsbelagte opplysninger skal formidles.

Utvalget mener det ikke er behov for å utforme særskilte regler når det gjelder regjeringens opplysningsplikt overfor fagkomiteene, fordi opplysningsplikten i Grunnloven § 82 står så sterkt som den gjør. Utvalget vil likevel understreke at regjeringen må gi komiteene alle de nødvendige opplysninger de har behov for å kunne uføre sitt arbeid på vegne av Stortinget. Opplysninger som gis til komiteen, vil anses som gitt til Stortinget, jf. Grunnloven § 82, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen.

74. Sist revidert i 2015.

3.6.6 Representantenes innsyn

3.6.6.1 Innsynsrett overfor forvaltningen

Opplysninger formidlet til enkeltrepresentanter anses ikke formidlet til Stortinget. Det er derfor ikke samme praksis for utlevering av dokumenter til enkeltrepresentanter som for komiteene.75 Enkeltrepresentanter har i utgangspunktet ikke innsynsrett ut over det som følger av offentleglova. Det er likevel gitt en egen bestemmelse i fo. § 74 som regulerer den enkelte representants innsynsrett i regjeringens og forvaltningens dokumenter samt prosessen for å begjære innsyn.

Etter fo. § 74 kan representantene fremsette innsynsbegjæringer via stortingspresidenten, men denne ordningen gir ikke representantene formelt sett noen utvidet innsynsrett. Bestemmelsen pålegger statsråden å legge vekt på representantenes «særskilte stilling og informasjonsbehov» i vurderingen av om det bør gis innsyn i et dokument som kan unntas. Dette har ikke betydning for graderte eller taushetsbelagte opplysninger, som det ikke er adgang til å gi innsyn i. Det at representantene etter fo. § 75 er underlagt taushetsplikt om graderte og taushetsbelagte opplysninger, har i utgangspunktet ikke betydning for deres rett til innsyn.

Det er ut fra dette klart at enkeltrepresentanter ikke har noe særlig rettskrav på innsyn i forvaltningens dokumenter. Formidling av taushetsbelagte opplysninger til en enkeltrepresentant kan innebære brudd på statsrådens taushetsplikt.

75. Jf. Om forholdet til Stortinget (2013) s. 119.

3.6.6.2 Særlig om Stortingets forretningsorden § 74

Fo. § 74 lyder:

«En representant som ønsker å be om innsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter, kan innlevere sin anmodning skriftlig til Stortingets president gjennom Stortingets administrasjon. Presidenten oversender anmodningen til det ansvarlige regjeringsmedlemmet, som snarest og senest innen tre dager enten skal utlevere dokumentet eller meddele skriftlig hvorfor det ikke er utlevert innen fristen, og i tilfelle når det vil bli utlevert eller hvorfor det ikke vil bli utlevert.

Regjeringsmedlemmet kan avslå anmodningen i den grad dokumentet kan unntas fra offentlighet etter offentleglova, men skal ved sin vurdering legge vekt på representantenes særskilte stilling og informasjonsbehov.»

Bestemmelsen ble vedtatt 28. mai 2003 i samsvar med Innst. S nr. 210 (2002–2003) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, etter forslag fra Frøiland-utvalget (Dokument 14 (2002–2003)). Den ble begrunnet med at en slik formalisert prosedyre ville kunne lette representantenes innsynsmuligheter. Formelt gir den ikke representantene noen utvidet innsynsrett ut over offentleglovas bestemmelser, men formuleringen i andre ledd må forstås som en instruks til regjeringen om utøvelsen av meroffentlighetsskjønn når en representant ber om innsyn.

Utvalget er enig i bestemmelsens materielle innhold, men for å understreke representantenes behov for informasjon, foreslås det en redigering av rekkefølgen i bestemmelsen slik at siste leddsetning skilles ut til et nytt annet ledd.

Når det gjelder prosessen omtalt i første ledd, fungerer den godt for representantene. Det er derfor ikke noen grunn til å endre denne prosedyren.

Ordningen med innsynsbegjæringer etter § 74 er gitt av hensyn til enkeltrepresentanter og må avgrenses mot regjeringens og statsrådenes opplysningsplikt overfor Stortinget. Regjeringens svar på enkeltrepresentanters innsynsbegjæringer kan ikke anses formidlet til Stortinget som organ og vil derfor hverken oppfylle en opplysningsplikt overfor Stortinget eller ha konsekvenser for statsrådens konstitusjonelle ansvar etter Grunnloven § 82.

Det kan stilles spørsmål om hvorvidt fo. § 74 åpner for å fremsette klage på statsrådens avslag på innsynsbegjæring. Et avslag på en innsynsbegjæring fremsatt etter den alminnelige ordningen i offentleglova vil være et enkeltvedtak som må grunngis, og som kan påklages etter nærmere angitte regler. En slik klage behandles av overordnet organ, eller klagen kan føre til at vedtaksorganet endrer det opprinnelige vedtaket. Det endelige vedtaket kan også påklages til Sivilombudet, som i alle tilfeller kan behandle klage på vedtak dersom Kongen i statsråd er eneste klageinstans.

Det er ikke oppstilt noen klageregel i fo. § 74, og Frøiland-utvalget tok ikke opp spørsmålet om klagemuligheter.

Ordningen med innsynsbegjæring etter § 74 er en egen ordning for stortingsrepresentanter ved siden av det ordinære forvaltningssporet fastsatt i offentleglova. Det er nærliggende å se ordningen, herunder hva som påligger statsråden, som uttømmende angitt i bestemmelsen. Statsråden skal altså senest innen tre dager enten utlevere dokumentet eller meddele skriftlig hvorfor det ikke er utlevert innen fristen. Med dette er innsynsbegjæringen besvart.

Etter offentleglova er derimot avslag på innsynsbegjæringer ansett som ordinære forvaltningsvedtak, og klageretten til overordnet organ og de vilkår som stilles til begrunnelse også i klageomgangen, er en integrert del av allmennhetens innsynsrett etter loven.

Et avslag fra statsråden etter § 74 kan ut fra dette neppe anses som et forvaltningsvedtak slik som vedtak etter offentleglova. Skal representantene få klagerett etter offentleglova, må denne loven endres slik at et avslag etter fo. § 74 regnes som avslag etter offentleglova.

Å etablere en klagerett i fo. § 74 vil reise en rekke spørsmål, både når det gjelder klagerettens omfang, klagefrist, prosedyren for fremsettelse av klage og hvilke krav som skal stilles til regjeringens behandling av denne.

I stedet for å fremme en begjæring etter § 74 kan representanten selv be om innsyn etter offentleglova, og representanten vil da ha ordinær klagerett på et eventuelt avslag etter offentleglovas system.

Forslag til ny fo. § 74 fremgår i kapittel 12.

3.6.7 Representantenes adgang til statlige virksomheter og ansatte

Det er vanlig at stortingsrepresentanter besøker forvaltningsvirksomhet. Enkelte stortingsrepresentanter har imidlertid opplevd vansker med å få adgang til fysiske steder der det utøves statlig forvaltningsvirksomhet. En stortingsrepresentant har ikke selv et særlig rettskrav på informasjon fra regjeringen og forvaltningen. Representantene har likevel et særlig behov for informasjon om forvaltningen. Besøk til steder hvor det utøves forvaltningsvirksomhet, herunder samtaler med de som jobber der, kan være en verdifull kilde til informasjon for å ivareta sentrale sider av stortingsvervet.

Utvalget mener at representantene som hovedregel bør gis adgang til fysiske steder, etater og statlige forvaltningsvirksomheter og gis mulighet til å snakke med ansatte ved slike virksomheter. Utvalget vil ikke foreslå at representantene gis et utvidet rettskrav på slik fysisk tilgang. Dersom et besøk ikke kan finne sted, må dette begrunnes.

Utvalget har kommet til at det ikke er behov for en egen bestemmelse i forretningsordenen om representantenes adgang til fysiske steder, etter mal fra fo. § 74. Stortingets forretningsorden er ikke egnet til å regulere denne formen for samhandling mellom enkeltrepresentanter og forvaltningen. Utvalget vil likevel understreke at forvaltningen bør tilrettelegge for at stortingsrepresentanter kan besøke steder hvor det utøves forvaltningsvirksomhet.

Dersom representanter vil besøke offentlig virksomhet som ikke er en del av statlig forvaltning, har ikke regjeringen noen instruksjonsmyndighet. Utvalget forutsetter at også kommunale og fylkeskommunale virksomheter vil legge til rette for at stortingsrepresentanter får den informasjonen de mener er nødvendig for å ivareta sitt verv.

Det er naturlig at representantene selv kontakter virksomheten de ønsker å besøke, og gjør en avtale. Forvaltningen må selv avgjøre på hvilket nivå anmodningen om besøk skal behandles, og hvordan besøk skal gjennomføres. Forvaltningen bestemmer selv om overordnet organ skal varsles om slike besøk, slik at overordnet myndighet kan vurdere om de ønsker å være til stede ved besøket.

3.6.8 Innsynsrett overfor Stortinget

Enkeltrepresentanter har ikke en utvidet rett til innsyn i dokumenter som er unntatt offentlighet etter Stortingets dokumentoffentlighetsregler. Representantene er derfor i utgangspunktet henvist til å anmode om innsyn i tråd med regler om rett til innsyn i dokumenter for Stortingets organer.76

Utvalget mener at Stortinget bør gi innsyn i størst mulig grad av hensyn til representantenes behov for informasjon.

76. FOR-2009-03-16-468.

3.7 Behandling av grunnlovssaker

Utvalget har under arbeidet med kontroll- og konstitusjonskomiteens rolle og funksjon drøftet behandlingen av grunnlovsforslag. Etter fo. § 14 nr. 8 er det kontroll- og konstitusjonskomiteen som behandler grunnlovssaker.

Både regjeringen og stortingsrepresentanter kan foreslå endringer i Grunnloven.

Forslag til grunnlovsendringer behandles annerledes enn andre lovsaker. Etter Grunnloven § 121 fremsettes og kunngjøres forslag til grunnlovsendringer senest i nest siste storting før et valg for så å stemmes over etter valget. Tanken er at folket kan ta stilling til grunnlovsforslagene i et valg. Forslagene får på denne måten en demokratisk forankring.

Det er imidlertid flere utfordringer knyttet til behandlingen. Behandlingen forutsetter at befolkningen skal gjøres kjent med forslagene og kunne ta stilling til dem i et valg. Mye tyder på at denne forutsetningen i dag ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt. Forslagene er ikke noe innbyggerne, eller for den saks skyld fagmiljøer, er godt kjent med eller diskuterer i særlig grad.

I motsetning til andre lovforslag har grunnlovsforslag ofte svært sparsomt med forarbeider. Ved vanlig lovgivning er det som regel utarbeidet en NOU som har vært sendt på høring. Departementene vurderer høringsinnspillene og sender sitt forslag til Stortinget gjennom en proposisjon. Der sendes saken til en komité. Det er vanlig at fagkomiteene har åpne høringer om alle større lovsaker, jf. fo. § 27. Dernest skriver komiteen en innstilling, og det blir en debatt i plenum før votering.

Grunnlovsforslag er begrunnet i representantforslag. Det er enkeltrepresentanter som fremsetter forslagene som Dokument 12-forslag. Begrunnelsen fremgår av forslaget. Formuleringen av forslaget kan ikke endres, og det er derfor vanlig at det fremsettes ulike språklige og innholdsmessige varianter av samme forslag. Lovteknisk kan mange av forslagene være problematiske. De kan være utydelige eller flertydige slik at de kan tolkes på ulike måter.

Etter et valg sendes sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen, som behandler forslagene og skriver en innstilling. Dernest er det en debatt i plenum før det voteres. Utredninger av blant annet mulige konsekvenser kan i mange tilfeller være mangelfulle. Noen ganger innhentes synspunkter fra fagmiljøer før debatten. Det har også vært holdt seminarer og høringer i grunnlovssaker. Dette skjedde blant annet ved gjennomføringen av den såkalte menneskerettighetskatalogen i 2014. Summen av grunnlovsbehandlingen gjør at rettsanvenderen, med Høyesterett i siste instans, ofte har lite annet enn lovens ordlyd å forholde seg til når de skal vurdere rekkevidden av bestemmelsene.

Det er med andre ord tre problemstillinger utvalget mener må belyses i forbindelse med behandlingen av grunnlovsforslag. For det første: hvordan sikre en bedre reell demokratisk forankring ved at forslagene belyses og debatteres? For det andre: hvordan sikre bedre forarbeider som kan være tolkningsfaktorer når Grunnloven senere skal anvendes? For det tredje: hvordan sikre lovteknisk gode forslag?

I Norge har stortingsrepresentantene rett til å fremme forslag om å endre Grunnloven, og de fleste forslag fremmes av dem. Utvalget mener at det er viktig å holde på prinsippet om at forslag fremmes for ett storting, og at det først skal voteres over etter et stortingsvalg.

Utvalget mener det uansett bør oppfordres til og legges til rette for debatt i større grad enn det gjøres i dag. Det er representantene som fremsetter forslagene, som har hovedansvaret for at det skapes debatt om forslagene.

Utvalget anbefaler Stortinget å nedsette et utvalg for å se på alle forhold rundt fremsettelse og behandling av grunnlovsforslag for å sikre bekjentgjøring og offentlig debatt, grundig behandling og nødvendige utredninger før forslagene tas til endelig behandling.