Innhold

5. Parlamentariske granskingskommisjoner

5.1 Innledning

Utvalget skal vurdere om det er behov for generelle regler om parlamentariske granskingskommisjoner, og eventuelt foreslå slike regler. Parlamentariske granskingskommisjoner er regulert i fo. § 19. Bestemmelsen er kortfattet og fastsetter enkelte utgangspunkter, men legger i stor grad opp til at Stortinget gir egne bestemmelser for den enkelte granskingskommisjon, om mandat, arbeidsmåte, saksbehandling og informasjonstilgang mv.118

Parlamentariske granskingskommisjoner oppnevnes av Stortinget, for å «klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp»119. I kontekst av Stortingets kontrollfunksjon, er granskingskommisjonene et virkemiddel for å fremskaffe informasjon og opplyse tidligere hendelser. Med mindre noe annet er særskilt bestemt, skal ikke granskingskommisjoner vurdere eventuelle ansvarsforhold; det tilkommer Stortinget selv.120 Stortinget fastsetter granskingskommisjonens sammensetning, men den skal bestå av personer med «nødvendig faglig kompetanse og integritet». Når en granskingskommisjon er oppnevnt, utfører den sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Granskingsarbeidet skal resultere i en rapport som leveres til Stortinget. Denne skal som hovedregel være offentlig. Før Stortinget foretar sin endelige vurderingen av granskingsrapporten, bør den oversendes regjeringen for uttalelse.121

Stortinget står fritt til å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner, men i praksis har det vært forbeholdt mer ekstraordinære tilfeller. Siden 1883 har Stortinget oppnevnt i alt åtte granskingskommisjoner. Den første granskingskommisjonen nedsatt av Stortinget var Undersøkelseskomiteen av 1883, som undersøkte om offiserer i Hæren og Marinen hadde gjennomført hemmelige forberedelser for å møte sivil uro under de politiske krisene i 1883 og 1884. Parlamentariske granskingskommisjoner har blitt oppnevnt for å undersøke ulike typer hendelser. Granskingene har blant annet dreid seg om alvorlige ulykker, påstander om ulovlig eller kritikkverdig myndighetsbruk, samt myndighetenes krisehåndtering og involvering i infrastrukturprosjekter.122 Et eksempel på gransking av ulovlig myndighetsbruk er den såkalte Lund-kommisjonen fra 1996, som gjennomførte en omfattende undersøkelse av de hemmelige tjenestene etter 1945. Kommisjonen kom til at det hadde foregått ulovlig overvåkning av enkelte politiske miljøer.123 Den siste kommisjonen ble nedsatt i juni 2018 og er en sannhets- og forsoningskommisjon som skal granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner. Kommisjonen skal levere sin rapport innen 1. september 2022.

Mandat og regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner har blitt fastsatt i stortingsvedtaket som nedsetter kommisjonen. I noen tilfeller har det også blitt vedtatt særlov, blant annet for at kommisjonen skal kunne pålegge vitneplikt.124

Forslag om å nedsette en granskingskommisjon behandles som hovedregel av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som også av eget tiltak har rett til å fremlegge forslag om oppnevning av granskingskommisjon.125

I spørsmålet om hvorvidt det skal gis nærmere regler for parlamentariske granskingskommisjoner, er det naturlig å se hen til generelle regler og retningslinjer som gjelder for andre granskingskommisjoner.126

For granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen eller forvaltningen gjelder generelt rundskriv G-48/75. Dette regelverket ble fastsatt i 1975 og anses noe utdatert.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått generell lovgivning om offentlige undersøkelseskommisjoner. De prinsipielle betraktningene rundt offentlige undersøkelseskommisjoner og lovutkastet gjenspeiler hensyn som i hovedsak også gjør seg gjeldende for parlamentariske granskingskommisjoner.

Parlamentariske granskingskommisjoner er i hovedsak forbeholdt ekstraordinære tilfeller. Det kan derfor være behov for en særlig fleksibilitet i hvordan granskingskommisjoner reguleres og innrettes.

118. Fo. § 19 tredje ledd.

119. Fo. § 19.

120. Fo. § 19 første ledd.

121. Fo. § 19 fjerde og femte ledd.

122. Dokument 18 (2016–2017) om Scandinavian Star; Dokument nr. 24 (2004–2005) om Mehamn-ulykken; Dokument nr. 18 (2000–2001) om utbyggingen av Gardermoen flyplass; Dokument nr. 17 (1997–1998) om bankkrisen; Dokument nr. 7 (1987–1988) om Reksten-saken.

123. Dokument nr. 15 (1995–1996).

124. Se blant annet opphevet lov om granskingskommisjonen for Mehamn-ulykken 11. mars 1982 med et Twin Otter passasjerfly § 2.

125. Fo. § 19 andre ledd.

126. Fo. § 19 tredje ledd.

5.2 Når bør det oppnevnes parlamentariske granskingskommisjoner?

5.2.1 Innledning

Selv om stortingsflertallet bestemmer fritt om det skal nedsettes en parlamentarisk granskingskommisjon, ble det i Innst. S 210 (2002–2003) understreket at Stortinget bør være tilbakeholdne med å oppnevne granskingskommisjoner. Det ble uttalt at:

«Komiteen konstaterer at slike kommisjoner kun er satt ned i en håndfull tilfeller og vil understreke viktigheten av tilbakeholdenhet med å velge en slik fremgangsmåte. Det å oppnevne granskingskommisjoner skal være et ekstraordinært tiltak og bør bare skje helt unntaksvis.»127

Hvor det er behov for å undersøke tidligere hendelser, har parlamentariske granskingskommisjoner i hovedsak blitt ansett subsidiære i forhold til regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner. Dette reflekteres i praksis, der parlamentariske granskingskommisjoner primært har blitt nedsatt i følgende tilfeller:

  • Hvor saken tidligere har blitt undersøkt eller gransket av forvaltningen gjennom etterforskning eller granskingsutvalg, men hvor saken likevel ikke anses avklart eller tilstrekkelig opplyst. Behovet for ytterligere avklaring kan dreie seg om opplysninger som er relevante for å bedømme ansvarsforhold, eller sannhetssøken mer generelt, for å gi grunnlag for reform eller endelig forsoning.

  • Dersom det gjelder alvorlige forhold med nær tilknytning til regjeringen og departementene, hvor stortingsoppnevning gir større avstand og uavhengighet.

  • Hvor regjeringen eller forvaltningen ikke selv ønsker å oppnevne en granskingskommisjon, men hvor Stortinget likevel ser behov for det.

At parlamentariske granskingskommisjoner har vært forbeholdt slike tilfeller, eller en kombinasjon av disse, reflekterer et mer generelt prinsipp om at det er forvaltningen som i første omgang har ansvaret for å undersøke, avklare og håndtere tidligere hendelser. Oppnevningen av parlamentariske granskingskommisjoner har også i noen tilfeller blitt drevet frem av interessegrupper som mener at det aktuelle forholdet ikke har blitt tilstrekkelig avklart gjennom tidligere undersøkelser. Parlamentariske granskinger blir med dette forbeholdt de mer ekstraordinære tilfellene og der det er naturlig at det er Stortinget som nedsetter en granskingskommisjon.

127. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 27.

5.2.2 Utvalgets syn

Utvalget mener at det fortsatt bør være en høy terskel for å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner. I løpet av de siste 20 årene har parlamentariske granskingskommisjoner blitt oppnevnt oftere enn før. Slik utvalget ser det, kan imidlertid ikke dette tas til inntekt for at terskelen for å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner har blitt lavere. Utvalget mener at oppnevningene av parlamentariske granskingskommisjoner har vært berettiget.

Det er imidlertid viktig å understreke at en parlamentarisk granskingskommisjon bare bør oppnevnes hvis det ikke er andre hensiktsmessige alternativer for å få avklart et tidligere hendelsesforløp.

Aktuelle momenter er hvorvidt det er sannsynlig at granskingen vil kunne klarlegge det aktuelle forholdet, belastningen for berørte personer, samt tid og ressurser. Parlamentariske granskingskommisjoner skal derfor fortsatt være et helt ekstraordinært virkemiddel.

Utvalget mener det er viktig å beholde den politiske fleksibiliteten som ligger i ordningen slik den fungerer i dag, og vil ikke gi nærmere føringer for når det skal nedsettes granskingskommisjoner.

5.3 Regelverk

5.3.1 Dagens regelverk

Stortinget står fritt til å fastsette regler for den enkelte granskingskommisjon. Det er i dag ikke noe generelt regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner, ut over det som fremgår av fo. § 19. Den eneste lovbestemmelsen som generelt gjelder stortingsoppnevnte kommisjoner, er domstolloven § 43 annet ledd, som innebærer at en kommisjon kan kreve bevisopptak for domstolene, noe som vil utløse vitneplikt. I fo. § 19 tredje ledd er det vist til at det ved oppnevningen bør vurderes om en parlamentarisk granskingskommisjonen skal være underlagt generelle regler og retningslinjer som gjelder for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner. Fo. § 19 forutsetter at det ved oppnevningen av den enkelte granskingskommisjon vurderes konkret hvilke regler som skal gjelde, herunder om det skal vedtas lov som er nødvendig for granskingskommisjonens informasjonstilgang.

5.3.2 Forslag til nytt regelverk for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner

For regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner gjelder rundskriv Regler for granskingskommisjoner.128 Rundskrivets generelle regler gjelder oppnevning av kommisjonen, mandat og sammensetning. Regelverket har også bestemmelser om habilitet, begrenset forklaringsplikt, kontradiksjon, vern mot selvinkriminering, taushetsplikt og innsyn. Granskingskommisjoner som er oppnevnt av Kongen i statsråd, vil være forvaltningsorganer. Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner er organer for Stortinget og ikke forvaltningsorganer. Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova gjelder derfor ikke. Dersom slik lovgivning skal gjelde for parlamentariske granskingskommisjoner, må det særskilt vedtas av Stortinget, typisk i oppnevningsvedtaket.

I NOU 2009: 9 er det fremmet forslag om en generell lov for granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen.129 Spørsmål om å gi en generell lov for granskingskommisjoner har også vært utredet tidligere, men det ble da konkludert med at det ikke burde gis en generell lov. Det ble særlig vist til behovet for fleksibilitet, fordi granskingene vil kunne variere fra sak til sak, og at generell lovgivning kunne føre til en uheldig institusjonalisering.130

I NOU 2009: 9 er det ikke foretatt noen prinsipiell vurdering av om det burde foreslås generell lovgivning for granskingskommisjoner. Dette var ikke en del av utvalgets mandat. Forslaget i NOU 2009: 9 gjelder direkte for granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen, men det fremgår likevel at det foreslåtte regelverket kan gi nyttig veiledning for den nærmere reguleringen av parlamentariske granskingskommisjoner, i det enkelte tilfellet.131

En generell betraktning i NOU 2009: 9 var at det ville være vanskelig å utarbeide regler som etablerer et helhetlig rammeverk som passer for alle granskingskommisjoner. Granskinger kan dreie seg om høyst ulike forhold. Dette var bakgrunnen for at det ble foreslått kun å lovfeste sentrale regler for offentlige undersøkelseskommisjoner.132

128. FOR-1975-03-04-1, Rundskriv G-48/75 fra Justisdepartementet.

129. NOU 2009: 9 er foreløpig ikke fulgt opp ved lovforslag til Stortinget.

130. Ot.prp. nr. 34 (1973–74).

131. NOU 2009: 9 s. 80.

132. NOU 2009: 9 s. 79.

5.3.3 Utvalgets syn

Det er svært sjelden parlamentariske granskingskommisjoner nedsettes. Behovene til de ulike kommisjonene er ulikeartede. Mandatet som fastsettes ved stortingsvedtak, vil i stor grad kunne gi de nødvendige virkemidlene kommisjonen har behov for. Det har også vært gitt særlover til den enkelte kommisjon.

Ved vurderingen av om det skal fastsettes et generelt regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner, er det nødvendig å spørre seg om det har skjedd noen skade ved at det ikke har vært denne type regelverk tidligere. Svaret er sannsynligvis at det ikke har medført noen skade annet enn noen forsinkelser og merarbeid for Stortingets administrasjon og presidentskap, blant annet i forbindelse med at det underveis i arbeidet har oppstått behov for særlige saksbehandlingsregler eller bestemmelser som må fastsettes i lov, f.eks. om vitneplikt. Fraværet av et generelt regelverk har gitt mulighet for fleksible løsninger. Virkemidler som innsynsrett og forklaringsplikt er sterke virkemidler som ikke vil være nødvendige i alle granskinger.

Utvalget mener at det ikke bør være et generelt regelverk for virksomheten til parlamentariske granskingskommisjoner. Den enkelte granskingskommisjons mandat og arbeidsform kan variere i stor grad. Det tilsier at det er hensiktsmessig å bevare fleksibiliteten som ligger i å utarbeide et spesifikt og samlet rammeverk for den enkelte granskingskommisjon, som inkluderer mandat, regelverk og eventuell særlov. Videre er det en fare for at et generelt regelverk vil kunne institusjonalisere ordningen på en måte som kan medføre at granskning brukes som ledd i politisk spill. Det vil være uheldig gitt den grad av alvor som i dag ligger i å oppnevne en parlamentarisk granskingskommisjon.

Utvalget mener imidlertid at det er hensiktsmessig med enkelte endringer i fo. § 19. I fo. § 19 er formålet med parlamentariske granskingskommisjoner beskrevet som å «klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp». Mandatet kan også inkludere «vurdering av ansvarsforhold», men bare når Stortinget har behov for bistand til dette. I NOU 2009: 9 er det foreslått at granskingskommisjoner kun skal oppnevnes der det gjelder nærmere bestemte forhold av «allmennviktig betydning».133

I stedet for å foreslå generelle regler vil utvalget i det følgende fremheve hvilke hensyn som man må tas i betraktning ved utarbeidelsen av regelverk for den enkelte granskingskommisjon. Generelt mener utvalget at lovforslaget i NOU 2009: 9 kan tjene som et utgangspunkt for utformingen av regelverket for den enkelte granskingskommisjon. I og med at lovforslaget gjelder granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen eller forvaltningen, vil det imidlertid være behov for enkelte tilpasninger.

133. NOU 2009: 9 s. 73.

5.4 Hensyn som må ivaretas ved oppnevning av parlamentariske granskingskommisjoner

5.4.1 Oppnevning

Av hensyn til tilliten til granskingskommisjonenes vurderinger og anbefalinger er det viktig at det oppnevnes personer som er uavhengige, som har den nødvendige integritet, og som ikke har vært involvert i de begivenheter som granskes. Kravet til uavhengighet gjelder i forhold til regjering og forvaltning, men også overfor Stortinget som oppdragsgiver.

Videre må det sikres at kommisjonen innehar nødvendig faglig kompetanse. Ved sammensetningen kan det være naturlig å ta hensyn til en allsidig vurdering av saken for at granskingen skal fremstå som legitim av de berørte parter. Flere ulike relevante fagmiljø bør være representert.

Kommisjonen må ha et tilstrekkelig antall medlemmer til at disse samlet sett har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å utføre oppdraget. Samtidig tilsier hensyn til effektivitet og ressurser at kommisjonen ikke må være for stor. Det samme gjelder for størrelsen og kompetansen til sekretariatet som skal bidra til at kommisjonen kan utføre sitt arbeid.

5.4.2 Habilitet

Inhabilitet vil kunne svekke tilliten til granskingen og dens legitimitet. Det er derfor viktig at medlemmene ikke har noen særlige interesser eller bindinger til sentrale personer eller miljøer som skal granskes.

Dagens rundskriv som gjelder regjeringsoppnevnte kommisjoner, viser til habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6. Etter rundskrivet gjelder habilitetsregelen ikke bare i relasjon til personer som det på det aktuelle tidspunkt er spørsmål om å rette kritikk mot, men alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen.134 Dette er et tydeligere krav til habilitet enn det som følger av forvaltningsloven, som sier at den som selv er part i saken, er inhabil. I tillegg kommer en rekke andre situasjoner som kan gjøre en person inhabil, som nært slektskap med en part i saken, særlige forhold, mv.

I NOU 2009: 9 ble det anbefalt ikke å oppstille noe klart partsbegrep. Det ble vist til at forvaltningslovens habilitetsregler i det store og hele tilfredsstiller kravene til uavhengighet og upartiskhet. Det ble også presisert at den relative habilitetsstandarden «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten», måtte praktiseres slik at det er mulig å få kompetente personer med i kommisjonen. Habilitetsstandarden ble heller ikke ansett å være til hinder for å oppnevne personer som er foreslått av interessegrupper, mens det ble frarådet å oppnevne personer fra disse interessegruppene. Det ble samtidig påpekt at undersøkelseskommisjoner stiller store krav til tillit. Av den grunn ble det antatt at det skulle lite til før en særlig tilknytning til saken vil føre til inhabilitet.135

Utvalget slutter seg til disse betraktningene og legger til grunn at alle som anses inhabile etter habilitetsstandarden i forvaltningsloven, bør anses inhabile i parlamentariske granskingskommisjoner. Samme habilitetsregler bør gjelde for sekretariatet.

Hvis inhabilitet oppdages når kommisjonen er i gang med arbeidet, kan det vurderes om det aktuelle medlemmet må byttes ut eller fratre ved behandlingen av deler av sakskomplekset.

Det vil være kommisjonen selv som tar stilling til spørsmål om inhabilitet.

134. Rundskriv G-48/75.

135. NOU 2009: 9 kapittel 23.

5.4.3 Mandatutforming

Mandatet må utformes ut fra hvilket faktum Stortinget ønsker belyst, og Stortingets informasjonsbehov.

Det er vanlig at Stortinget ber om en vurdering av hva som har skjedd, og at granskingskommisjonen identifiserer mulige årsaker. Ofte ber Stortinget om å få anbefalinger om hva som kan gjøres for å unngå at tilsvarende ting skjer i fremtiden.

I visse tilfeller kan Stortinget ha behov for bistand til å vurdere ansvarsforhold. Det kan fastsettes særskilt at en granskingskommisjon skal bistå med dette, jf. fo. § 19 første ledd. At en granskingskommisjon kun skal kunne gi «bistand» med slike vurderinger har sammenheng med at det er Stortinget som vurderer og tar stilling til en statsråds parlamentariske ansvar. I alvorlige tilfeller kan en statsråd også pådra seg konstitusjonelt ansvar. Det er ansvarskommisjonen som foretar nødvendige undersøkelser for å klarlegge grunnlaget for en statsråds straffansvar, og det er Riksretten som tar stilling til skyld.136

En granskingskommisjon kan også bistå med å avklare forhold rundt andre personers ansvarsforhold og vurdere menneskelige feil, men spørsmål om straffansvar og erstatningsansvar avgjøres i domstolene.

Stortinget kan ha behov for informasjon om mulige kritikkverdige forhold. Det gjelder kanskje særlig der det må foretas rettslige vurderinger av om en statsråd har brutt lov, internasjonale regelverk eller sedvane. Frøiland-utvalget advarte mot denne type mandat, fordi rapporten lett kunne fremstå som en fellende dom.137 Uskyldspresumpsjonen etter EMK art. 6 nr. 2 gjelder etter EMDs praksis alle representanter for staten.138 I mandatet bør det derfor ikke bes om klare konklusjoner om hvorvidt en straffbar handling er begått.

Når det gelder embetsverkets rolle, bør kommisjonen kunne uttale seg om kritikkverdige forhold, særlig når det fremstilles som institusjonelt rettet mot et offentlig organ.

I mandatet bør det nevnes at det forventes at kommisjonens leder og sentrale medlemmer må gjøre noe etterarbeid, som å presentere rapporten og være tilgjengelig for spørsmål fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

136. Fo. §§ 14 nr. 8 og 44 og Grunnloven § 86.

137. Dokument nr. 14 (2002–2003) punkt 5.4.5, side 82.

138. Erik Møse Menneskerettigheter 2002 side 370.

5.4.4 Vernet mot selvinkriminering

Vernet mot selvinkriminering etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 14 nr. 3 og EMK art. 6 nr. 1 beskytter personer mot å bli tvunget til å bidra til egen domfellelse gjennom vitnemål eller erkjennelse av skyld. I straffeprosessen har en person som har status som mistenkt eller siktet, alltid rett til å nekte å forklare seg.

Selv om en granskingskommisjons undersøkelser ikke er en straffesak, kan vernet mot selvinkriminering legge begrensninger på fremgangsmåten for granskinger og kan være førende for om noen kan underlegges generell forklaringsplikt. Det er i utgangspunktet ikke noe i veien for forklaringsplikt overfor en granskingskommisjon, men det vil få betydning for muligheten til å bruke forklaringene ved senere strafferettslig forfølgelse.139

139. Se Saunders v. UK fra 17. desember 1996 og Rt. 2007 side 932.

5.4.5 Beviskrav

Utgangspunktet er at det gjelder krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det innebærer at granskingskommisjonen må legge til grunn det faktum som er mest sannsynlig etter å vurdert alle relevante bevis og forklaringer etter en kontradiktorisk og forsvarlig saksbehandling.

I NOU 2009: 9 ble det ikke fremmet forslag om forhøyet beviskrav ved belastende kritikk. Det ble særlig vist til at en ansvarlig fagmyndighet skulle tillegges ansvaret for å følge opp kommisjonens vurderinger. Det er ikke sikkert at samme hensyn gjør seg gjeldende for rapporter fra stortingsoppnevnte kommisjoner. Disse vil behandles av Stortinget i plenum etter innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og går dermed direkte til politisk behandling, med den publisitet det fører med seg.

En granskingsrapport er ikke en endelig avgjørelse, men vil likevel kunne fremstå som en endelig avklaring av et visst faktum med plassering av ansvar. Enn videre kan ikke kommisjonens konklusjoner overprøves. Er det berettiget tvil, bør kommisjonen synliggjøre det. Videre bør eventuell kritikk ikke formuleres på en unødvendig belastende måte.

Et krav om sannsynlighetsovervekt vil være best egnet til å frembringe flest riktige beskrivelser av tidligere hendelser, og utvalget mener derfor at krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt også må gjelde for belastende faktum. Granskingskommisjoner må imidlertid være varsomme med å uttale kritikk mot enkeltpersoner.

5.4.6 Varsel, innsyn og kontradiksjon

Enkelte persongrupper bør gis særlige rettigheter. Forvaltningsloven opererer med «parter». Dette er personer som får sine rettigheter berørt av et vedtak i en forvaltningssak. I NOU 2009: 9 ble det lagt vekt på at «part» ikke var et begrep som ville favne persongruppen som bør gis særlige rettigheter under granskinger. Etter dansk modell ble det derfor foreslått at personer som «får sitt forhold undersøkt av kommisjonen», skal omtales som «de berørte» og gis visse rettigheter.140 Personer eller selskaper som involveres i undersøkelsen, uten at utfallet har betydning for deres posisjon, faller utenfor denne gruppen.

Fordi kommisjonens rapport fremstår som en endelig fremstilling av et faktum, er det viktig at kommisjonen underveis i prosessen, i den grad det er mulig, lar de som berøres av granskingen, få komme til orde og få innsyn i det som kan føre til kritikk mot dem. Deres syn bør få komme til uttrykk i den endelige granskingsrapporten.

De som er berørt, bør varsles om at undersøkelsen er igangsatt. De berørte må videre har rett til innsyn i relevante opplysninger i saken. Retten til innsyn og kontradiksjon gjelder kun forhold som gjelder den berørte. En person som er berørt, har ikke rett til innsyn i opplysninger som gjelder andre berørte.

Når en av de berørte skal få innsyn i relevante opplysninger, må kommisjonen selv avgjøre hvordan det skal skje. En har ikke uten videre krav på innsyn i form av rett til å være til stede under samtale med andre berørte. Det er videre bare opplysninger som de berørte kan få innsyn i, ikke kommisjonens vurderinger. Kommisjonen kan imidlertid velge å gi innsyn også i disse.

De berørte må få tilstrekkelig tid til å sette seg inn i informasjonen kommisjonen besitter, og til å imøtegå og kommentere påstander. Hva som er rimelig eller tilstrekkelig tid, vil avhenge av mengden og kompleksiteten i informasjonen.

Kommisjonen må selv avgjøre hvordan kontradiksjonen ivaretas, men det må kunne ettergås hvordan den er ivaretatt. Dette er av hensyn til de berørte, men også av hensyn til granskingens kvalitet og troverdighet.

Dersom kommisjonen konkluderer med kritikk av regjeringen, en statsråd eller forvaltningen, bør rapporten, før den avgis til Stortinget, oversendes regjeringen til uttalelse innen en bestemt frist. Dette følger i dag av fo. § 19 siste ledd, siste punktum.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått at alle skal ha rett til å la seg bistå på alle trinn av undersøkelsen, og at utgifter til slik bistand skal dekkes av kommisjonen der det er tale om «nødvendige kostnader» og når «særlige grunner» taler for det. Slik bør det også være for parlamentariske granskingskommisjoner, og utvalget vil foreslå en bestemmelse om det i fo. § 19.

140. NOU 2009: 9 kapittel 27.

5.4.7 Kommisjoners informasjonstilgang

Det er av stor betydning for parlamentariske kommisjoner at de får tilgang til all nødvendig informasjon for å oppfylle sitt mandat. Hva som er nødvendig, må i utgangspunktet være opp til kommisjonen selv.

I praksis vil kommisjoner ofte få tilgang til den nødvendige informasjon gjennom stortingsvedtaket som fastsetter mandatet. Det er naturlig at det opplyses eksplisitt til alle i embetsverk og forvaltning om at de har en plikt til å utlevere all nødvendig informasjon, og at alle har plikt til å forklare seg. Dette vil være en instruks til regjeringen. Instruksen vil pålegge statsråden å instruere embetsverket om å samarbeide med kommisjonen.

I de tilfeller en granskingskommisjon skal motta forklaringer fra personer utenfor forvaltningen, eller der det foreligger lovpålagt taushetsplikt, vil det kunne oppstå behov for særlig lovgrunnlag om vitneplikt, mv. Mye vil antakeligvis løses ved at personer har et ønske om å bidra til sakens opplysning og forklarer seg frivillig. Det skjer bare unntaksvis at personer nekter å forklare seg for en kommisjon.141

Når det gjelder lovpålagt taushetsplikt, kan det trolig løses ved at forvaltningen gjennom instruksen fra Stortinget pålegges å utlevere også taushetsbelagt informasjon. Det følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 4 at taushetsplikten i § 13 ikke er til hinder for at taushetsbelagte opplysninger brukes i forbindelse med kontroll med forvaltningen. Kommisjonens medlemmer bør da bli pålagt taushetsplikt når det gjelder den informasjonen de får gjennom et slikt unntak.

En annen problemstilling er hvorvidt kommisjonen, etter instruks fra Stortinget, skal kunne be om forvaltningens interne dokumenter, som er unntatt innsynsrett etter offentleglova. Flertallet i Frøiland-utvalget mente at det var en vid adgang til å gjøre det.142 Det ble viste til at slike instrukser hadde vært gitt i praksis. Ved to tilfeller, i bankkrisesaken og Gardermosaken, ble det gjort unntak for «regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter», men kommisjonen skulle likevel kunne be om slike dokumenter dersom de hadde behov for dem, noe som også ble gjort og etterfulgt. Flertallet i Frøiland-utvalget mente at en plikt til å utlevere interne dokumenter best vil vurderes av Stortinget i den enkelte sak. Det skal mindre til for å tillate innsyn i forvaltningens interne dokumenter enn regjeringsnotater.

For at granskingskommisjoners informasjonstilgang skal være praktikabel og effektiv, vil det i en del tilfeller være hensiktsmessig at kommisjonen gis særskilt lovgrunnlag som angir hvilke opplysninger kommisjonen skal ha tilgang på. Dette gjelder særlig dersom det i stor grad er aktuelt å innhente opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt og dokumenter som det ellers ikke er innsynsrett i etter offentleglova.

Når det gjelder forklaringer eller utlevering av realbevis fra personer, organer eller selskaper utenfor forvaltning og embetsverk, kan det oppstå behov for at granskingskommisjonen gis lovgrunnlag for å pålegge forklarings- eller fremleggelsesplikt. For enkelte kan det være smertefullt å måtte gå inn i en problemstilling på nytt. Dersom det gis hjemmel for å pålegge forklaringsplikt, bør det derfor oppstilles et forholdsmessighetskrav. Kommisjonen må veie hensynet til å få akkurat denne forklaringen opp mot hensynet til den som ikke ønsker å forklare seg. Kommisjonen kan etter omstendighetene få et tema tilstrekkelig opplyst gjennom andre kilder.

Videre vil en granskingskommisjon uansett ha et ris bak speilet om en person vegrer seg for å forklare seg for kommisjonen. En offentlig kommisjon kan begjære bevisopptak etter domstolloven § 43. I så fall har vedkommende forklaringsplikt. Dette gjelder kun personer som har status som vitner, ikke parter. Loven gir heller ingen rett til å begjære utlevert realbevis, som videoopptak eller dokumenter.

I NOU 2009: 9 ble det ikke foreslått en generell forklarings- eller utleveringsplikt overfor granskingskommisjoner. Det ble vist til at det etter behov kan gis særlov om dette, samt at generelle bestemmelser om dette ville kunne bidra til å institusjonalisere granskingskommisjoner. Generelle bestemmelser om forklarings- og utleveringsplikt ville også kunne føre til behov for ytterligere generelle bestemmelser som klagerett, for å sikre den enkeltes rettigheter. Det ble imidlertid foreslått at domstolloven § 43 også skal gjelde de som vil være parter i en undersøkelse, dog slik at retten må ivareta vernet mot selvinkriminering. Det ble også foreslått en tilsvarende adgang til å fremme begjæring for domstolene om utlevering av realbevis. Det ble videre foreslått en regel om at dersom en person velger å forklare seg, følger det med en sannhetsplikt. Ved falsk forklaring vil det da følge et straffansvar etter straffeloven § 221.143

141. NOU 2009: 9 side 102.

142. Dokument nr. 14 (2002–2003) pkt. 5.4.6, side 83.

143. NOU 2009: 9 kapittel 25.

5.4.8 Taushetsplikt

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gjelder ikke direkte for parlamentariske kommisjoner. Reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven kan imidlertid være en hensiktsmessig regulering også for parlamentariske granskingskommisjoner.

Etter forvaltningsloven § 13 plikter enhver å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det man får vite i tjenesten om noens personlige forhold eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold av konkurransemessig betydning. Unntak følger av §§ 13 a og b. Det bør fremgå av mandatet at taushetsplikten etter forvaltningsloven gjelder for medlemmer av kommisjonen i den grad de får tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Personer som blir forelagt taushetsbelagt informasjon, f.eks. som ledd i den kontradiktoriske behandlingen, må pålegges taushetsplikt på samme måte som kommisjonen.

Taushetsplikt vil normalt også gjelde sikkerhetsgraderte opplysninger. Etter sikkerhetsloven § 1-4 kan Stortinget fastsette i hvilken grad sikkerhetsloven skal gjelde for Stortinget og Stortingets organer. Parlamentariske granskingskommisjoner må anses som et organ for Stortinget. Stortinget bør derfor fastsette bestemmelser om behandlingen av sikkerhetsgradert informasjon der det er aktuelt.

5.4.9 Etterprøvbarhet

Alle som forklarer seg for en kommisjon, må få anledning til å korrigere fremstillingen og gi tilleggsopplysninger, og det må derfor skrives referater som den enkelte får anledning til å gå igjennom før det legges til grunn som bevis i saken. På den måten kan kommisjonens konklusjoner ettergås, og konklusjonene står seg tydeligere i offentligheten.

Innspill til kommisjonen kan også skje skriftlig, og en forklaring kan senere suppleres med skriftlig innspill.

Anonyme vitner bør unngås. Det vil gå på bekostning av rapportens troverdighet.

Kommisjonen beslutter selv hvem som skal forklare seg, og hvordan. Noen ganger kan det være personer som kun forklarer seg for sekretariatet, andre ganger kan noen utvalgte kommisjonsmedlemmer være representert sammen med sekretariatet. Når det gjelder personer som er særlig viktige for utredningen, bør hele kommisjonen være til stede.

5.4.10 Offentlighet og innsyn

Offentleglova gjelder ikke parlamentariske granskingskommisjoner. Offentlighet er et gode, og åpenhet bidrar til å styrke tilliten til prosessen og kommisjonens arbeid. Det er ofte forbundet stor offentlig interesse med kommisjonens arbeid, og mediene ønsker mest mulig informasjon om utredningsarbeidet. Stortinget bør vurdere om offentleglovas regler om offentlighet og innsyn skal gjelde tilsvarende for parlamentariske granskingskommisjoner. Det kan imidlertid være behov for enkelte tilpasninger.

Det bør vurderes om interne dokumenter som kommisjonen får innsyn i, skal behandles som interne dokumenter i kommisjonen. Organinterne dokumenter mister i så fall ikke sin interne karakter ved at de oversendes kommisjonen.

Kommisjonens møtereferater fra samtaler med berørte og vitner vil være eksempler på kommisjonens interne dokumenter. Også skriftlige innspill fra eksterne bør være interne dokumenter for kommisjonens arbeid. Noe annet ville gjøre at enkelte vegrer seg for å kontakte kommisjonen. Slike skriftlige innspill vil kunne være alternativ til intervjuer. Kommisjonen må likevel alltid vurdere meroffentlighet.

Det kan også vurderes om dokumenter som innhentes av en granskingskommisjon eller utarbeides av dem, kun er unntatt offentlighet så lenge undersøkelsen pågår. Dette gir kommisjonen arbeidsro, og hensyn til fremdrift i undersøkelsen kan veie tyngre enn allmennhetens behov for informasjon mens kommisjonen arbeider.

Etter rundskriv G-48/75 er granskingskommisjoners møter ikke offentlige, med mindre kommisjonen selv bestemmer det motsatte. Referater som skrives, vil være interne referater som er unntatt offentlighet, på lik linje med hva som ville vært regelen dersom offentleglova hadde fått anvendelse.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått bestemmelser som avviker noe fra offentleglova. Det ble tatt utgangspunkt i de dagjeldende regler om offentlighet for Sivilombudsmannen, som sa at ombudsmannens saksdokumenter er offentlige med mindre de er underlagt taushetsplikt. Dokumenter utarbeidet i forbindelse med ombudsmannens behandling av saken utgjør ombudsmannens saksdokumenter. Forvaltningens saksdokumenter fra den tidligere befatningen med sakskomplekset vil derimot være unntatt offentlighet hos ombudsmannen. Unntaket er begrunnet med at det er forvaltningsorganet selv som er nærmest til å avgjøre om organets egne dokumenter er offentlige eller ikke. Anmodninger om innsyn i slike dokumenter må rettes til avsenderorganene.

Det ble foreslått å ta inn en bestemmelse om at kommisjonens interne dokumenter kan unntas offentlighet, forutsatt at meroffentlighet var vurdert. Det ble også foreslått at kommisjonen kan unnta dokumenter når særlige grunner tilsier det. Vilkåret «særlige grunner» er strengt, og det skulle ikke være kurant å unnta dokumenter etter denne bestemmelsen. Opplysninger som ville vært unntatt etter offentleglova, herunder taushetsbelagte opplysninger, vil naturlig nok unntas etter denne bestemmelsen.144

Lovforslaget i NOU 2009: 9 fremstår ryddig og fleksibelt, og bør kunne være modell for bestemmelser om offentlighet og innsyn for fremtidige parlamentariske granskingskommisjoner.

Klage på avslag på innsynsbegjæringer ble for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner foreslått rettet mot regjeringen. En parallell ville være at klager over avslag på innsyn i parlamentariske granskingskommisjoner rettes til Stortingets presidentskap. Utvalget mener imidlertid det kan være betenkelig med klageadgang til Stortinget gitt at kommisjonene skal arbeide selvstendig og uavhengig av Stortinget. Behandlingen av en klage over avslag på innsynsbegjæringer, kan gi presidentskapet omfattende innsyn i kommisjonens arbeid, og en beslutning om omgjøring kan få stor faktisk betydning for kommisjonens arbeid. Som hovedregel bør det derfor ikke være klageadgang for avslag på innsynsbegjæring.

144. NOU 2009: 9 kapittel 29.

5.4.11 Etterlatte og pårørende

Det vil ikke være etterlatte eller pårørende i alle saker som granskes. Men i den grad det er det, vil denne persongruppen ha en særlig interesse i granskingen og bør derfor ha egne rettigheter knyttet til informasjon.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått bestemmelser om etterlatte og pårørende. Disse skulle ha et særlig krav på informasjon. Det ble foreslått at kommisjonen skulle informere pårørende og etterlatte og deres representanter på et tidlig stadium i granskingsarbeidet, i form av et møte. Det ble også foreslått at den samme gruppen skulle gis anledning til å komme med opplysninger og synspunkt av betydning for saken og kommisjonens arbeid, samt få dekket utgifter til å delta på møtet.145 En tilsvarende løsning bør vurderes for parlamentariske kommisjoner hvor granskingen berører etterlatte og pårørende.

145. NOU 2009: 9 kapittel 28.

5.4.12 Personopplysninger

Det er praktisk at en granskingskommisjon i større eller mindre grad vil behandle personopplysninger i sitt arbeid. Det kan dreie seg om opplysninger kommisjonen innhenter direkte fra enkeltpersoner, men også personopplysninger i dokumenter som innhentes fra forvaltningen og andre, som innebærer viderebehandling av personopplysninger.

Personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR) gjelder i utgangspunktet for parlamenter og deres eksterne organer, herunder granskingskommisjoner.146

Med dette må det påses at granskingskommisjoner har rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger, herunder potensielt personopplysninger av særlig sensitiv karakter.

146. Justitsministeriet, Databeskyttelsesforordningen – og de retlige rammer for dansk lovgivning, Betænkning nr. 1565, Del 1 – bind 1, s. 32. (https://www.justitsministeriet.dk/sites/default/files/media/Pressemeddelelser/pdf/2017/bet_1_1.pdf); Data Protection Act 2018, sec. 210 – explanatory notes, s. 78 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/12/pdfs/ukpgaen_20180012_en.pdf)

5.4.13 Rapporten

Rapporten skal avgis til Stortinget. Når rapporten er avlevert, oppløses kommisjonen. I tillegg til en beskrivelse av det aktuelle hendelsesforløpet som har blitt gransket, samt vurderinger i tilknytning til dette, vil rapporten ofte inneholde en rekke anbefalinger. Rapporten behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som innstiller til Stortinget i plenum. Det blir opp til Stortinget å ta stilling til rapportens vurderinger og avgjøre hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes.

5.4.14 Arkiv

Arkivlova gjelder ikke direkte for Stortinget eller Stortingets organer, men det har likevel vært praksis for at de parlamentariske kommisjonene avgir arkiv. Det er praksis for at arkivene klausuleres for en angitt tidsperiode. Ved utløpet av klausuleringsperioden vurderes innsynsbegjæringer etter Stortingets regler om dokumentinnsyn, som henviser til offentleglova. For flere av kommisjonene har det vært praksis med en klausuleringsperiode på ti år.

Klausulering av dokumenter til regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner praktiseres sjelden. Her er bare offentleglovas regler lagt til grunn ved begjæring om innsyn.

Etter at Scandinavian Star-kommisjonens arkiv ikke ble uttrykkelig klausulert ved avgivelsen av arkivet, har Stortingets administrasjon besluttet at regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, som i stor grad fastsetter at offentleglova gjelder så langt den passer, bør legges til grunn ved begjæring om innsyn i arkivene. Utvalget mener at det skal svært gode grunner til for å klausulere et arkiv som avgis av en parlamentarisk undersøkelseskommisjon. Og hovedregelen er at innsyn vurderes etter reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter.

Taushetsbelagt informasjon vil kunne unntas i 60 år, jf. forvaltningsloven § 13 c. Det vil også være grunnlag i reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter for å unnta andre deler av arkivet som kommisjonen har vært opptatt av å skjerme, slik som interne dokumenter.

5.5 Forslag til endringer i forretningsordenen § 19

På bakgrunn av utvalgets vurderinger foreslås enkelte endringer i Stortingets forretningsorden § 19. Utvalget mener at henvisningen i fo. § 19 til de generelle regler og retningslinjer som gjelder for offentlige granskingskommisjoner per i dag er utdatert. Generelt mener utvalget at lovforslaget i NOU 2009: 9 er et bedre utgangspunkt for å vurdere hvilke bestemmelser som kan være aktuelle. I stedet for en generell henvisning til annet regelverk, foreslås det at fo. § 19 gir uttrykk for at en granskingskommisjons mandat må sikre retten til kontradiksjon og etterprøvbarhet, samt at det må avklares i hvilken grad regler etter forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova skal gjelde. Når det gjelder forvaltningsloven, er det særlig reglene om habilitet og taushetsplikt som er relevante for en granskingskommisjon.

Det bør fremgå at kommisjonen må ha rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger, herunder potensielt personopplysninger av særlig sensitiv karakter.

Alle har rett til å la seg bistå på alle trinn av undersøkelsen, og utvalget mener at utgifter til slik bistand til de berørte, bør dekkes av kommisjonen der det er tale om nødvendige kostnader, og når særlige grunner taler for det.

Forslag til endringer i fo. § 19 er inntatt i rapporten i kapittel 12.