Innhold

4. Anmodningsvedtak

4.1 Stortingets instruksjonsmyndighet

Stortingets adgang til å instruere regjeringen gjennom anmodningsvedtak er et viktig styringsverktøy for Stortinget. Anmodningsvedtak er en type stortingsvedtak som «ber», «henstiller» eller «anmoder» regjeringen om handling. I den senere tid har formen at «Stortinget ber regjeringen» vært vanlig. Vedtakene kan i utgangspunktet handle om hva som helst, innenfor rammen av regjeringens konstitusjonelle og lovbestemte oppgaver og kompetanse. Vedtakene kan for eksempel gå ut på at regjeringen skal treffe en beslutning, iverksette tiltak, oppnå en målsetning eller avstå fra noe.

Regjeringen kan holdes parlamentarisk ansvarlig dersom et anmodningsvedtak ikke overholdes eller følges opp tilstrekkelig. Selv om anmodningsvedtak «ber» eller «henstiller» regjeringen om noe innebærer det parlamentariske systemet, hvor regjeringen er avhengig av Stortingets tillit, at det er en klar forventning om at regjeringen skal oppfylle anmodninger som stortingsflertallet stiller seg bak. Anmodningsvedtakene blir fulgt opp av regjeringen, som gir tilbakemelding om oppfølgingen både i den årlige budsjettproposisjonen og i særskilt melding som behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen.77

Anmodningsvedtak er løsrevet fra skillet mellom forutgående styring og etterfølgende kontroll av regjeringen. Anmodningsvedtak kan brukes på alle stadier i en sak, fra initiativ til gjennomføring og som ledd i den etterfølgende kontrollen.

Grunnloven regulerer ikke Stortingets instruksjonsmyndighet overfor regjeringen generelt eller anmodningsvedtak spesielt. Vedtaksformen anmodningsvedtak er nevnt i Stortingets forretningsorden, men der stilles det ingen særlige formkrav eller prosessuelle krav for denne typen vedtak.78 Retten til å sette fram forslag om anmodningsvedtak tilkommer hver enkelt stortingsrepresentant, og Stortinget står i utgangspunktet fritt til å gjøre vedtak om hva som helst innenfor Grunnlovens rammer.79 Anmodningsvedtak kan heller ikke være i strid med lovvedtak, og forslag som strider mot Grunnlov eller lov kan avvises eller ikke tas til behandling.80 Prosessuelt behandles anmodningsvedtak som ordinære forslag til vedtak som kan fremmes av enkeltrepresentanter og i komitéinnstillinger. De voteres over i plenum som andre stortingsvedtak. Anmodningsvedtak skilles ut som en egen vedtakstype i kraft av innholdet og den henstillende formen rettet mot regjeringen. Anmodningsvedtakene rettes mot regjeringen generelt og gjelder i utgangspunktet til de blir oppfylt av regjeringen eller Stortinget gjør et nytt vedtak.

77. Se fo. § 14 nr. 8 bokstav b. Se også Statsministerens kontors veileder Om forholdet til Stortinget punkt 4.6.

78. Forslag til anmodningsvedtak som settes fram i forbindelse med lovbehandling skal normalt behandles sammen med lovforslaget ved første gangs behandling av det, med mindre forslaget forutsetter et bestemt resultat av lovforslaget, se fo. § 42 andre ledd.

79. Forslagsretten til andre stortingsvedtak enn lovvedtak følger ikke direkte av Grunnloven, men må antas å følge analogisk av Grunnloven§ 76 om retten til å sette fram lovforslag, se Castberg, Frede, Norges statsforfatning, tredje utgave, bind 1, Oslo 1964 s. 292.

80. Fo. § 39 andre ledd bokstav e.

4.2 Stortingets bruk av anmodningsvedtak

4.2.1 Omfanget av Stortingets anmodninger til regjeringen

Bruken av anmodningsvedtak har økt vesentlig fra slutten av 1990-tallet og fram til i dag. Utvalget har ingen sikre tall på omfanget av anmodningsvedtak eller andre typer instrukser til regjeringen før 1999. Helt tilbake til 1800-tallet har Stortinget gjort vedtak der regjeringen «ber» om å avgjøre saker eller iverksette tiltak på bestemte måter, men det årlige tallet på slike vedtak var meget lavt. Regjeringen har i sine årlige meldinger til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtakene vist til at det på 1970-tallet ble gjort mellom null og fire slike vedtak i året. Fra slutten av 1990-tallet skjedde det imidlertid en vesentlig økning til 127 anmodningsvedtak i stortingssesjonen 1999–2000, og opp til 429 vedtak i 2017–2018. Noen anmodningsvedtak inneholder også flere frittstående vedtakspunkt, slik at det samlede tallet på instrukser til regjeringen kan være høyere enn tallet på anmodningsvedtak.

Anmodningsvedtak pr. stortingssesjon 1999–2020.

Stortingssesjon*

Vedtak

Vedtakspunkt

Regjering**

Til 1980-tallet

0–4

1999–2000

127

Bondevik 1 (m)

2000–2001

183

Bondevik 1 (m) Stoltenberg 1 (m)

2001–2002

141

Bondevik 2 (m)

2002–2003

247

Bondevik 2 (m)

2003–2004

181

Bondevik 2 (m)

2004–2005

171

Bondevik 2 (m)

2005–2006

9

Stoltenberg 2 (f)

2006–2007

20

28

Stoltenberg 2 (f)

2007–2008

24

Stoltenberg 2 (f)

2008–2009

35

Stoltenberg 2 (f)

2009–2010

8

Stoltenberg 2 (f)

2010–2011

7

52

Stoltenberg 2 (f)

2011–2012

33

58

Stoltenberg 2 (f)

2012–2013

25

Stoltenberg 2 (f)

2013–2014

82

Solberg (m)

2014–2015

192

195

Solberg (m)

2015–2016

393

477

Solberg (m)

2016–2017

386

459

Solberg (m)

2017–2018

429

429

Solberg (m)

2018–2019

91

91

Solberg (m/f)

2019–2020

230

234

Solberg (m)

* Tallene er hentet fra Meld. St. 12 (2019–2020) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2018–2019 s. 6, Meld. St. 15 (2015–2016) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2014–2015 s. 5 og St.meld. nr. 4 (2007–2008) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2006–2007 s. 1.

** Bokstavene m og f i parentes viser til om den aktuelle regjeringen er en mindretalls- eller flertallsregjering.

Oversikten over anmodningsvedtak de siste tjue årene viser en gradvis økning fra 1999 og fram til i dag. Videre viser oversikten at omfanget på anmodningsvedtak henger sammen med om regjeringspartiene har flertall i Stortinget eller ikke. Under Jens Stoltenbergs flertallsregjering mellom 2005 og 2013 sank tallet på anmodningsvedtak vesentlig. Det har også vært en nedgang i anmodningsvedtak i stortingsperioden 2018–2019, der Erna Solbergs regjering hadde flertall i deler av perioden. De siste to tiårene har altså anmodningsvedtakene særlig vært et styringsinstrument for opposisjonen overfor mindretallsregjeringer. Imidlertid har også regjeringspartiene brukt anmodningsvedtak for å sikre støtte i Stortinget.

Oversikten viser at omfanget av anmodningsvedtak fra slutten av 1990-tallet skiller seg vesentlig fra tidligere perioder med mindretallsregjeringer. Noen mulige årsaker til denne utviklingen er diskutert i Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen, som er vedlagt rapporten. Utvalget vil fremheve at utviklingen i mediebildet i retning av høyere tempo og mer intens og nærværende dekning av politikken har gjort at de politiske partiene må arbeide på en annen måte for å markere tydelig overfor velgerne sine standpunkter og gjennomslag i saker.81 For opposisjonen gir anmodningsvedtak en tydeligere politisk markering utad enn komitémerknader, fordi Stortinget som institusjon stiller seg bak i vedtaks form.

Anmodningsvedtak er en del av det parlamentariske systemet. Utvalget viser til at anmodningsvedtakene tjener flere legitime og viktige formål.

Samtidig vil utvalget peke på at det store antallet anmodningsvedtak de siste to tiårene reiser noen utfordringer.

For regjeringen er det ressurskrevende å følge opp et stort antall anmodningsvedtak. Utvalget viser til at økningen i anmodningsvedtak på 2000-tallet er delvis sammenfallende med en sterk økning i tallet på skriftlige spørsmål til regjeringen.82 Til sammen antar utvalget at det samlede «kontrolltrykket» for regjeringen og departementene, i form av oppfølging av anmodninger og spørsmål, er betydelig og økende. Særlig ressurskrevende er anmodningsvedtak som bestiller egne stortingsmeldinger, utredninger eller handlingsplaner.

Økningen i bruk av anmodningsvedtak har også en side til Stortinget selv. Den store mengden anmodningsvedtak kan bidra til å svekke autoriteten til anmodningsvedtak som et politisk styringsverktøy overfor regjeringen. Jo flere vedtak og jo mindre spørsmål de gjelder, jo mindre politisk tyngde vil vedtaksformen kunne få, ikke bare overfor regjeringen, men også som politisk markering overfor allmennheten.

Utvalget viser også til at den store mengden anmodningsvedtak og detaljgraden i mange av vedtakene kan bidra til å viske ut Grunnlovens makt- og ansvarsfordeling mellom Stortinget og regjeringen. Denne forutsetter at Stortinget som lovgivende og bevilgende makt gjør generelle vedtak, som settes ut i livet av regjeringen og underliggende forvaltning som utøvende makt, og som deretter blir gjenstand for parlamentarisk kontroll.

Til tross for de nevnte utfordringene, vil utvalget ikke foreslå materielle eller prosessuelle begrensninger i bruken av anmodningsvedtak. De problematiske sidene ved vedtaksformen er først og fremst den store mengden vedtak og innholdet i et fåtall vedtak. Utvalget mener det er viktig at Stortinget er bevisst på de nevnte utfordringene anmodningsvedtak kan reise, og har derfor i kapittel 4.5 omtalt noen momenter som kan være til nytte i den videre bruk av anmodningsvedtak.

81. Jf. vedlegg 1.

82. I stortingssesjonen 2001–2002 ble det stilt 590 skriftlige spørsmål, mens det i alle stortingssesjonene etter 2004–2005 har blitt stilt mer enn dobbelt så mange spørsmål, og hele 2028 spørsmål i 2011–2012. Se https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Arbeidet/Sporreinstituttene/.

4.2.2 Hva anmodningsvedtak går ut på

Så lenge de er rettet mot regjeringen, og ikke er i strid med lov eller Grunnlov, er det i utgangspunktet ingen begrensninger på hva anmodningsvedtak kan gå ut på. Stortinget bruker derfor anmodningsvedtak i en rekke ulike sammenhenger for å oppnå forskjellige formål. Det er også i stor grad varierende hvor detaljerte eller spesifikke anmodningsvedtakene er.83

Hva anmodningsvedtak går ut på, må ses i sammenheng med noen grunnleggende konstitusjonelle og parlamentariske utgangspunkter. For det første gir anmodningsvedtakene et formelt uttrykk for viljen til Stortinget, som landets demokratisk valgte og representative statsorgan. Utvalget mener det er naturlig at Stortinget kan gi formelt og offentlig uttrykk for sitt syn på løpende saker og samfunnsspørsmål som oppstår i valgperioden. Denne muligheten er kanskje særlig viktig i Norge, der regjeringen ikke har oppløsningsrett og dermed ikke kan lyse ut nyvalg for å løse fastlåste politiske kriser.

For det andre er anmodningsvedtakene et viktig styringsverktøy i dialogen mellom Stortinget og regjeringen i forbindelse med lovgivning, budsjettbehandling og andre spørsmål som krever samvirke mellom statsmaktene. Sammenlignet med regjeringen, har Stortinget et begrenset utredningsapparat. Det er derfor naturlig at Stortinget formelt kan be regjeringen om utredninger som grunnlag for senere lov- eller budsjettvedtak.

For det tredje kan anmodningsvedtak være et styringsverktøy for Stortinget i oppfølgingen av saker som behandles av regjeringen. Dette kan være anmodningsvedtak som settes fram i forbindelse med kontrollsaker. Andre anmodningsvedtak kan følge opp regjeringens plikt til å styre i samsvar med føringer gitt av Stortinget i tidligere anmodningsvedtak, i lov eller i budsjettvedtak.

I og med antallet vedtak de siste årene, samt variasjonsbredden i vedtakenes innhold, utforming og sammenheng, er det vanskelig å gi en dekkende oversikt over anmodningsvedtakenes innhold.

Likevel er det mulig å nevne noen eksempler som gjenspeiler variasjonen i Stortingets bruk av anmodningsvedtak.

Enkelte vedtak er generelt utformet og angir mer overordnede målsetninger for regjeringen på et bestemt saksområde eller overfor et bestemt problem. Utformingen av disse vedtakene gir regjeringen relativt stort handlingsrom i oppfølgingen. Et eksempel er Stortingets vedtak som «ber regjeringen om å sikre at gravide med rusavhengighet får tettere oppfølging, og sørge for at det er nok plasser til å dekke behovet for behandling og oppfølging av kvinnene og barna».84 Andre vedtak ber regjeringen foreta visse prioriteringer, men uten å angi i hvilken grad eller hvordan prioriteringen skal skje eller pålegge et bestemt resultat. Et eksempel er Stortingets vedtak som «ber regjeringen sikre at transportsektorens rolle som del av totalforsvaret blir hensyntatt i arbeidet med rullering av Nasjonal transportplan.»85

Det finnes også en rekke eksempler på anmodningsvedtak som ber regjeringen levere bestemte resultater i enkeltsaker eller for å løse et bestemt problem. Det kan være at regjeringen skal fatte et bestemt vedtak eller sette i verk bestemte tiltak. Et eksempel er der «Stortinget ber regjeringen reversere utvidelsen som ble gjort i taxfree-ordningen i 2014 fra 1/1-2020.» 86

Det er relativt mange anmodningsvedtak hvor Stortinget ber regjeringen utrede et nærmere bestemt tema, og komme tilbake til Stortinget på en nærmere bestemt måte, eller på den måten regjeringen anser egnet. To øvrige ordninger som ivaretar Stortingets utredningsbehov er regulert i fo. § 30. Bestemmelsens første ledd fastsetter at statsråden skal gis anledning til å uttale seg om et representantforslag som komiteen helt eller delvis vil imøtekomme og som egner seg for avgjørelse i Stortinget, uten nærmere utredning. Etter fo. § 30 andre ledd, kan en komité avgi innstilling om at Stortinget vedtar at saken som er til behandling i komiteen sendes til regjeringen for utredning og uttalelse.87

En annen ganske vanlig type vedtak er hvor Stortinget ber regjeringen legge frem mer eller mindre konkrete lovforslag. Slike vedtak kan bygge på et rent politisk initiativ, men kan også oppstå som følge av Stortingets oppfølging av regjeringen, og utgjør dermed en form for styringskontroll. Selv om alle stortingsrepresentanter kan legge fram lovforslag på eget initiativ, er det vanlig med utredning av de økonomiske, juridiske og samfunnsmessige konsekvensene av lovregulering.

Det finnes også vedtak hvor regjeringen bes om å foreslå finansiering av bestemte tiltak i forslag til neste års statsbudsjett.

Anmodningsvedtak kan også brukes i Stortingets oppfølging av og kontroll med regjeringen. En viktig gruppe anmodningsvedtak går ut på at regjeringen må følge opp Stortingets vedtak, både tidligere anmodningsvedtak, lovvedtak og budsjettvedtak. Det finnes også eksempler på vedtak der Stortinget presiserer hvordan stortingsflertallet mener at lovgivningen skal forstås.

Som oversikten viser, er anmodningsvedtak en fleksibel vedtaksform som gjør det mulig for Stortinget å iverksette politikk, påvirke saker regjeringen har til behandling, følge opp regjeringen, skaffe seg informasjon ut over regjeringens opplysningsplikt og få utredet saker for Stortinget. I tillegg kommer det at forslag om slike vedtak kan være et viktig virkemiddel for den enkelte representants ivaretakelse av sin ombudsrolle.

83. Se videre Herman Westrum Thorsen, «Stortingsregjereri mot nye høyder», i: Stat og styring nr. 1 2018 s. 36–39, og Eirik Holmøyvik, «Fastare rammer for Stortingets oppmodingsvedtak?», i: Stat og styring nr. 1 2018 s. 40–43.

84. Vedtak nr. 43, 20. november 2018.

85. Vedtak nr. 75, 11. desember 2018.

86. Vedtak nr. 46, 20. november 2018

87. Se også veilederen fra Statsministerens kontor, Om forholdet til Stortinget, punkt 4.7.

4.2.3 Hvordan anmodningsvedtak blir til

Et forslag om å anmode regjeringen kan gå mange ulike veier før det blir endelig votert over av Stortinget i plenum. Hvordan forslaget fremsettes kan ha betydning for behandlingsmåten, som igjen vil kunne ha betydning for den endelige utformingen av forslaget som Stortinget voterer over.

I det følgende gis det derfor en redegjørelse for hvordan forslag behandles, avhengig av måten de fremsettes på.

Utgangspunktet er at forslag fremmes av en eller flere representanter som representantforslag eller som flertalls- eller mindretallsforslag fra komiteene. Forslag om anmodningsvedtak kan også fremmes direkte til Stortinget som et «løst forslag», slik at det voteres over forslaget samme dag som framsettelsen. Med disse utgangspunktene er det en rekke ulike behandlingsmåter for anmodningsvedtak, hvor ikke alle er utfyllende beskrevet i Stortingets forretningsorden.

4.2.3.1 Representantforslag

Forslag om anmodningsvedtak kan fremmes for Stortinget som representantforslag, som publiseres i Dokument 8-serien.88 Slike forslag er skriftlige og grunngitt. Den videre behandlingsmåten vedtas av Stortinget etter forslag fra presidenten.89 Normalt oversendes representantforslag til en fagkomité for avgivelse av innstilling.

Komiteen kan gi statsråden anledning til å uttale seg om forslaget før komiteen avgir sin innstilling.90 At forslaget forelegges til uttalelse for statsråden, gir det aktuelle departementet mulighet til å komme med relevante opplysninger om forslaget, for eksempel om budsjettmessige konsekvenser. Dette bidrar til å opplyse saken for komiteen.

Komiteen kan innstille på at representantforslaget helt eller delvis skal vedtas, eller at det ikke vedtas. Innenfor rammen av saken som er til behandling kan komiteen også fremme et endret forslag eller fremme nye forslag. Dersom det ikke fremmes forslag fra et flertall om å støtte eller forkaste representantforslaget, og det heller ikke er flertall for et annet forslag eller noen av de andre behandlingsformene (avvisning, oversendelse til regjeringen e.l.), kan forslaget vedlegges protokollen.

Dersom det viser seg at det er behov for ytterligere utredning før komiteen tar endelig standpunkt til et representantforslag, kan komiteen innstille på at forslaget oversendes regjeringen til utredning og uttalelse.91 Stortingets påfølgende vedtak blir da et såkalt utredningsvedtak, som innebærer at regjeringen må legge frem en utredning for Stortinget, i form av en proposisjon eller melding. Vedtaksformen «til utredning og uttalelse» brukes sjelden i dag.

Stortinget kan også bestemme at forslag om anmodningsvedtak skal avgjøres uten komitébehandling, men dette skjer kun unntaksvis. Med mindre presidenten eller en femtedel av representantene motsetter seg det, kan Stortinget straks avgjøre forslaget. I så fall vil det i praksis ikke være mulig med ytterligere utredning eller bearbeidelse av forslaget. Det kan også bestemmes at forslaget legges til gjennomsyn i minst én dag og deretter føres opp på dagsorden. Om enn begrenset, vil det gi en viss betenkningstid og mulighet for sonderinger. Stortinget har også to alternativer for den videre behandlingsmåten som medfører at forslaget ikke behandles videre av Stortinget. Den første er at Stortinget beslutter at forslaget sendes til regjeringen uten realitetsvoteringer. I så fall stemmes det ikke over selve forslaget, og forslaget oversendes regjeringen som en orienteringssak som regjeringen da kan vurdere. Den andre er at saken avvises eller ikke tas under behandling.

88. Fo. § 38.

89. Fo. § 39.

90. Fo. § 30

91. Fo. § 30 andre ledd.

4.2.3.2 Forslag om anmodninger som oppstår under komitebehandlingen av en sak

Forslag om anmodningsvedtak kan oppstå under komiteenes behandling av en sak, og forslaget vil da først fremkomme i komitéinnstillingen.

I lovsaker som er fremmet av regjeringen vil saken være skriftlig utredet i form av en lovproposisjon. Avhengig av hva den påtenkte anmodningen går ut på, vil en lovproposisjon kunne tjene som et godt beslutningsgrunnlag for å fremme forslag om anmodningsvedtak. Tilsvarende kan være tilfellet ved komiteens behandling av stortingsmeldinger.

Forslag om anmodninger som oppstår under komitébehandlingen av en sak, behandles i komiteen før det eventuelt fremmes i komitéinnstillingen. Forslag om anmodningsvedtak vil da være grunngitt i innstillingen, og det vil fremgår hvilke partigrupper som stiller seg bak forslaget.

4.2.3.3 Løse forslag

Løse forslag er forslag fra representanter som ikke har vært fremmet etter fo. § 38 og ikke er blitt behandlet i en komité. Slike forslag kan fremlegges og voteres over samme dag. Forslagene må framsettes skriftlig senest kl. 08.30 til Stortingets ekspedisjonskontor dagen en debatt holdes.92 Begrunnelsen for forslaget kan gis i representantens innlegg i plenum, men det gis ikke alltid en nærmere begrunnelse.93

Forslagene kan for det første framsettes i forbindelse med behandling av en komitéinnstilling.94 Det er et krav til saklig sammenheng mellom innstillingen som skal behandles og forslaget. Dette er særlig praktisk for representanter i partigrupper som ikke er representert i komiteen som har avgitt innstillingen. På den måten gis de mulighet til fremme forslag i sakens anledning.

Løse forslag kan også fremmes i trontaledebatten, finansdebatten, og i debatten om revidert nasjonalbudsjett. Trontaledebatten har ingen innstilling, men er en generell debatt basert på trontalen. Representanter kan også fremme forslag til vedtak under debatter som gjelder en statsråds redegjørelse for Stortinget. Forutsetningen er at debatten ikke er samme dag som redegjørelsen.95 Noen redegjørelser er faste. EU/ EØS-redegjørelsen holdes en gang hvert halvår. Videre har man en årlig utenriksredegjørelse, en likestillingsredegjørelse, og de senere årene har også Utenriksdepartementet holdt en bistandspolitisk redegjørelse. Det er fast praksis for at disse redegjørelsene behandles av Stortinget i et senere møte.

En statsråd kan videre gi redegjørelse til Stortinget på bakgrunn av enkeltsaker eller spesielt viktige forhold som har oppstått. Løse forslag kan framsettes av enkeltrepresentanter, men det vanligste er at de fremmes av flere representanter sammen. Det forekommer at representanter som er medlem av komiteen som har avgitt innstilling i saken, fremmer forslag etter at innstillingen er avgitt, men før den behandles i plenum. En grunn kan være at det har blitt oppdaget en feil ved forslaget i innstillingen, og at de ønsker å rette feilen før saken går til votering. En annen grunn kan være at det har vært forhandlinger etter behandlingen i komiteen som gir grunnlag for et nytt forslag.

92. Fo. § 40.

93. Begrunnelsen vil i så fall inngå i Stortingets referat, som kan gjenfinnes og vil kunne være en veileder for regjeringen hva det er vedtaket nærmere går ut på.

94. Fo. § 40.

95. Fo. § 45 annet ledd.

4.2.3.4 Oppsummering om behandlingsformene

Oversikten viser at det er mange veier frem til votering over forslag om anmodningsvedtak. Særlig løse forslag innebærer at partigruppene har svært kort tid til å områ seg og vurdere mulige utfall og virkninger av forslaget.

Ut fra en gjennomgang av forslag som har blitt fremmet og behandlet, er det vanskelig å identifisere klare kvalitetsforskjeller, basert på forslagene og vedtakene isolert. Ingen ting i utvalgets materiale tyder på at behandlingsformen har særlig mye å si for presisjonsnivået.

Uavhengig av hvordan forslaget som fremmes til votering ser ut, er det antakeligvis grunn til å anta at de grundigere behandlingsformene, f.eks. hvor anmodningen fremmes som et representantforslag, kan være egnet til å gi et bedre faktisk, faglig og politisk grunnlag for utarbeidelsen av forslag om anmodninger.

4.2.4 Stortingets kontroll med anmodningsvedtak

Stortinget fører etterfølgende kontroll med regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak.96 Kontrollen har utviklet seg i takt med Stortingets bruk av anmodningsvedtak.

Fram til 1972 var gjennomgang av anmodningsvedtak en fast del av protokollkomiteens gjennomgang av statsrådsprotokollene. Ved nedleggingen av protokollkomiteen i 1972 ble kontrollen med «regjeringens svar på realitetsanmodninger fra Stortinget» videreført av fagkomiteene og fra 1981 av kontrollkomiteen. I 1977 ble det innført en ordning med en årlig stortingsmelding om oppfølgingen av anmodningsvedtak. Denne ble opphevet i 1985 som følge av det lave antallet «realitetsanmodninger» på den tiden.97 Fast kontroll med anmodningsvedtak ble innført på nytt i 1999 som følge av økningen i antallet slike vedtak på slutten av 1990-tallet.98

Det følger av fo. § 14 nr. 8 bokstav b at regjeringen sender en årlig melding om oppfølgingen av anmodningsvedtak og om behandlingen av representantforslag som er vedtatt oversendt regjeringen til utredning og uttalelse. Meldingen inneholder korte merknader til regjeringens oppfølging av hvert enkelt anmodningsvedtak. I hovedsak inneholder den årlige meldingen bare en oppsummering av løpende tilbakemeldinger gitt i proposisjoner eller meldinger fra fagdepartementene til fagkomiteene på Stortinget. De senere årene har meldingen også inneholdt en redegjørelse for oppfølgingen av ennå ikke oppfylte anmodningsvedtak fra tidligere stortingssesjoner. Regjeringens redegjørelse for ikke oppfylte anmodningsvedtak har imidlertid vært begrenset til de to siste stortingssesjonene. Samtidig er det ofte et stort antall anmodningsvedtak som ikke er gjennomført på rapporteringstidspunktet, flere av dem eldre enn to år. Ved behandlingen av stortingsmeldingen om anmodningsvedtak i stortingssesjonen 2017–2018, bad derfor kontroll- og konstitusjonskomiteen om at framtidige meldinger også omfatter ikke gjennomførte anmodningsvedtak fra tidligere sesjoner.99 Utvalget anser det videre som positivt at regjeringen foreslår anmodningsvedtak opphevet i tilfeller der regjeringen mener det er grunn til det.

På Stortinget sendes meldingen til kontroll- og konstitusjonskomiteen for behandling. Siden komiteen er sektorovergripende og ikke har ansvar for et bestemt politikkområde, sendes meldingen også til de øvrige fagkomiteene for uttalelse om oppfølgingen av vedtakene som er relevante for sine områder.100 I tillegg til den årlige meldingen inneholder de årlige budsjettproposisjonene en oversikt over hvordan fagdepartementene følger opp anmodningsvedtakene. Regjeringen rapporterer således til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtakene to ganger årlig.

Utvalget har vurdert om det er nødvendig at regjeringen rapporterer om oppfølgingen av anmodningsvedtakene både i budsjettproposisjonene og i en særskilt melding. Utvalget forstår at rapporteringen er ressurskrevende. Den doble rapporteringsplikten kan oppleves som unødvendig merarbeid og ressursbruk. Også for kontroll- og konstitusjonskomiteen medfører den doble rapporteringsplikten betydelig ekstraarbeid. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har heller ikke det samme eierskapet til de enkelte anmodningsvedtakene som fagkomiteene. Samtidig minner utvalget om at kontroll- og konstitusjonskomiteen har en annen funksjon enn fagkomiteene. Der fagkomiteene følger opp enkeltsaker innenfor sine områder, skal kontroll- og konstitusjonskomiteen etterse regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak generelt. Selv om det hender at fagkomiteen og kontroll- og konstitusjonskomiteen har ulikt syn på om regjeringen har fulgt opp vedtakene tilstrekkelig, mener utvalget at den årlige meldingen, som først og fremst er kontroll- og konstitusjonskomiteens grunnlag for å vurdere om vedtak er fulgt opp eller ikke, er viktig for at kontroll- og konstitusjonskomiteen kan danne seg et helhetlig inntrykk av regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak.

Samtidig mener utvalget at tidspunktet for overlevering av den årlige meldingen bør revurderes for å redusere dobbeltarbeid. De siste årene har regjeringen overlevert den årlige meldingen i februar, mens budsjettproposisjonen blir overlevert i oktober. Det lange oppholdet mellom rapporteringene gjør at departementene i praksis må gjøre to selvstendige rapporteringer på oppfølgingen av anmodningsvedtakene. Utvalget antar at det ville lette arbeidsbyrden for departementene noe om rapporteringen i budsjettproposisjonen og den årlige meldingen kunne gjøres mer samlet. Stortingets forretningsorden inneholder ingen frist for den årlige meldingen. Til og med 2014 ble den årlige meldingen om oppfølging av anmodningsvedtakene overlevert allerede i oktober i forbindelse med statsbudsjettet.101 Overleveringstidspunktet ble imidlertid endret etter anmodning fra kontroll- og konstitusjonskomiteen for å gi regjeringen bedre tid til å følge opp anmodningsvedtakene i den foregående stortingssesjonen. Formålet var å gjøre rapporteringen mer helhetlig.102 Dette formålet må veies mot økt ressursbruk for departementene ved dobbelt rapportering. Så lenge rapporteringen er årlig og inneholder vedtak fra tidligere stortingssesjoner som ikke er gjennomført, antar utvalget at Stortinget vil få et helhetlig bilde av oppfølgingen av anmodningsvedtakene selv om den årlige meldingen utarbeides på grunnlag av samme rapporteringstidspunkt som budsjettproposisjonene og overleveres i etterkant av budsjettproposisjonen.

96. Et kontrollkriterium for Riksrevisjonen er om regjeringen og forvaltningen etterlever «Stortingets vedtak og forutsetninger», se riksrevisjonsloven §§ 1 andre ledd og 9 tredje ledd jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet §§ 3, 5 og 9. Riksrevisjonen bruker imidlertid ikke anmodningsvedtak som revisjonskriterier fordi det ikke anses bindende for forvaltningen.

97. Se Innst. S. nr. 98 (1984–1985) s. 28.

98. Se Innst. S. nr. 168 (1998–99).

99. Innst. 291 S (2018–2019) s. 4. Komiteens anmodning ble fulgt opp i Meld. St. 12 (2019–2020), se s. 1–2.

100. Fo. § 15 femte ledd.

101. Se Meld. St. 4 (2014–2015), Meld. St. 4 (2013–2014), Meld. St. 4 (2011–2012), Meld. St. 4 (2010–2011), Meld. St. 4 (2009–2010), St.meld. nr. 4 (2008–2009).

102. Se Innst. 128 S (2014–2015) s. 2. Se også Statsministerens kontors veileder Om forholdet til Stortinget s. 64.

4.2.5 Parlamentariske anmodninger i Norden

I Danmark, Sverige, Finland og Island kan parlamentet vedta instrukser overfor den utøvende makt, tilsvarende ordningen med anmodningsvedtak i Norge. Felles for de andre nordiske landene er at parlamentariske anmodninger eller henstillinger til regjeringen ikke anses rettslig bindende. Regjeringen er likevel underlagt parlamentarisk ansvar for oppfølgingen. Omfanget av denne typen vedtak varierer mellom landene, men ingen av de nordiske parlamentene vedtar så mange anmodninger som Stortinget.

4.3 Anmodningsvedtakenes konstitusjonelle status

Utgangspunktet i Grunnloven er at regjeringen styrer forvaltningen og gjør vedtak i enkeltsaker innenfor rammene som er gitt av Stortinget i lov- og budsjettvedtak. Grunnloven sier ingenting om at Stortinget har en alminnelig rett til å instruere regjeringen rettslig gjennom anmodningsvedtak eller andre stortingsvedtak. Slik rettslig instruksjonsmyndighet krever i utgangspunktet et særskilt rettsgrunnlag.

Spørsmålet om anmodningsvedtakenes rettslige status er først og fremst et spørsmål om hvilke sanksjonsmidler Stortinget rår over for brudd på eller manglende etterlevelse av anmodningsvedtak. Manglende etterlevelse av rettslig bindende stortingsvedtak vil kunne være brudd på regjeringens konstitusjonelle plikter, som kan påtales ved Riksretten etter Grunnloven § 86 og ansvarlighetsloven. I så fall kan regjeringsmedlemmer personlig tiltales og dømmes til straff, erstatning og rettighetstap for brudd på eller manglende etterlevelse av anmodningsvedtak.103 Konstitusjonelt ansvar kan også gjøres gjeldende etter at en statsråd har gått av.104 Dersom anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende for regjeringen, står regjeringen også rettslig fritt til å følge slike vedtak eller ikke. Fritak fra rettslig ansvar betyr imidlertid ikke fritak fra parlamentarisk ansvar. Regjeringer som ikke etterkommer anmodningsvedtak, risikerer mistillitsvedtak mot seg. Mistillitsvedtak er et parlamentarisk sanksjonsmiddel, som ikke krever noe rettsbrudd fra regjeringens side. En mindretallsregjering vil derfor ha en sterk politisk egeninteresse i å etterkomme anmodningsvedtak. Anmodningsvedtakene kan derfor med rette omtales som parlamentariske instrukser til regjeringen. Slik oppfattes tilsvarende vedtaksformer også i våre nordiske naboland. Trusselen om mistillit gjør også spørsmålet om anmodningsvedtakenes rettslige status mindre viktig i praktisk politikk.

Over tid har Stortinget gitt uttrykk for et noe skiftende syn på rettsvirkningen av anmodningsvedtak.105 Sist gang Stortinget uttalte seg om spørsmålet, i 2008, ble det lagt til grunn at anmodningsvedtak ikke medfører bindende rettsvirkninger for regjeringen. Bakgrunnen var et grunnlovsforslag om å grunnlovsfeste Stortingets kompetanse til å vedta «anmodninger», «henstillinger» eller «resolusjoner». Formålet med grunnlovsforslaget var å avklare at disse «vedtakene ikke er rettslig bindende».106 Da forslaget kom til behandling på Stortinget i 2008, ble forslaget forkastet med begrunnelsen at en slik grunnlovsendring var overflødig. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i innstillingen: «Forståelsen av at Stortingets anmodninger mv. til regjeringen ikke har bindende rettsvirkninger, er, etter flertallets mening, heller ikke omstridt i dag.»107 I realiteten stod altså et samlet Stortinget bak konklusjonen om at anmodningsvedtak generelt ikke er rettslig bindende for regjeringen.108Utvalget slutter seg til en slik konklusjon.

Konstitusjonelt straffansvar på ulovfestet grunnlag vil også vanskelig kunne pålegges innenfor rammene av det strafferettslige legalitetsprinsippet i Grunnloven § 96.109 Denne sentrale rettssikkerhetsgarantien krever at ileggelse av straff har et klart og presist rettsgrunnlag i lov eller i Grunnloven.

Grunnloven kan imidlertid gi Stortinget instruksjonsrett og regjeringen en tilsvarende handlingsplikt på enkeltområder. En slik hjemmel finnes f.eks. i Grunnloven § 19. Etter denne bestemmelsen skal regjeringen sørge for at statens eiendommer og regalier «anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte». Når det gjelder forvaltningen av statseiendommene, gir altså Grunnloven Stortinget myndighet til å instruere regjeringen gjennom vanlig stortingsvedtak. Utvalget antar at en slik instruks også kan rettes i anmodningsvedtaks form, dersom vedtaket klart gir uttrykk for et pålegg til regjeringen innenfor rammene av Grunnloven § 19.

Det er også antatt at Stortingets bevilgningsvedtak etter Grunnloven § 75 bokstav d medfører en rettslig plikt for regjeringen til å bruke midlene til de angitte formålene.110

I andre tilfeller gir Grunnloven eller loven Stortinget avgjørende innflytelse over regjeringens beslutninger på bestemte områder.111 Et viktig område er utenriksstyret, der Stortinget er sikret innflytelse over regjeringen gjennom samtykkekravet for traktater i Grunnloven § 26 andre ledd. Anmodningsvedtak i forbindelse med et traktatvedtak vil etter omstendighetene kunne regnes som et vilkår for Stortingets samtykke.

Anmodningsvedtak kan også settes frem i forlengelse av Stortingets grunnlovbestemte informasjonskrav. Dette omfatter innsynsrett i regjeringens dokumenter etter Grunnloven § 75 f,112 traktater etter Grunnloven § 75 g og regjeringens opplysningsplikt etter § 82. Avhengig av omstendighetene kan slike vedtak medføre rettslige plikter for regjeringen. For eksempel vil et stortingsvedtak som ber regjeringen om å utlevere bestemte dokumenter eller informere Stortinget om et bestemt spørsmål eller en konkret sak, i realiteten pålegge regjeringen en rettslig plikt til å gi Stortinget tilstrekkelig og korrekt informasjon. Hvis vedtaket er utformet som en anmodning og ikke som et konkret pålegg vil imidlertid ikke den rettslige bindingsvirkningen følge av anmodningsvedtaket selv, men av opplysningsplikten i Grunnloven § 82. Forbudet i § 82 andre punktum mot å legge fram uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget gjelder også for regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak overfor Stortinget. Tilsvarende kan gjelde for andre plikter som Grunnloven pålegger regjeringen. Om og i hvilken utstrekning et anmodningsvedtak medfører en informasjonsplikt for regjeringen, vil være avhengig av vedtakets utforming og sammenhengen det settes fram i. Derimot kan neppe Grunnloven § 82 hjemle en generell utredningsplikt for regjeringen som følge av et anmodningsvedtak som ber om utredning.

103. Se ansvarlighetsloven § 8 bokstav b.

104. Adgangen til å reise straffesak for brudd på ansvarlighetsloven § 8 bokstav b foreldes først 15 år etter det straffbare forholdet opphørte, se ansvarlighetsloven § 5 jf. straffeloven §§ 86–88.

105. I behandlingen av rapportene til Ingvaldsen-utvalget i 1977 og Frøiland-utvalget i 2003, gav kontroll- og konstitusjonskomiteen tilslutning til at Stortinget i kraft av konstitusjonell sedvanerett hadde en allmenn rettslig instruksjonsmyndighet overfor regjeringen, se respektive Innst. S. nr. 277 (1976–77) s. 6 og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 29–32. Imidlertid inneholdt hverken utvalgsrapportene eller de påfølgende komitéinnstillingene noen drøfting av grunnlaget for en slik sedvanerettsdannelse. I motsatt retning uttalte reglementskomiteen på Stortinget i 1985, i forbindelse med opphevingen av kontrollen med anmodningsvedtakene, at anmodningsvedtakene ikke var direkte bindende for regjeringen, se Innst. S. nr. 98 (1984–85) s. 28. Det skjer nokså ofte at regjeringen ikke etterlever anmodningsvedtak i tide, og kontroll- og konstitusjonskomiteen har så langt i sine årlige gjennomganger aldri antydet at manglende etterlevelse utgjør et rettsbrudd, se sist Innst. 291 S (2018–2019). Heller ikke Riksrevisjonen regner anmodningsvedtak som rettslig bindende for forvaltningen, og slike vedtak utgjør følgelig ikke et kontrollkriterium når Riksrevisjonen kontrollerer om regjeringen og forvaltningen etterlever «Stortingets vedtak og forutsetninger», se riksrevisjonsloven §§ 1 andre ledd og 9 tredje ledd jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet §§ 3, 5 og 9. For en gjennomgang av de ulike synspunktene, se Holmøyvik, Eirik, «Med instruks skal landet byggjast? Om Stortingets instruksjonsrett overfor regjeringa og rettsutvikling på statsrettens område», i: Tidsskrift for rettsvitenskap 2018 s. 461–492.

106. Se Dokument nr. 12:13 (2003–2004) s. 46.

107. Se Innst. S. nr. 111 (2007–2008) s. 6.

108. Det samme la Høyesterett til grunn i den såkalte notfiskesaken i 1961. Her uttalte Høyesterett at regjeringen stod rettslig fritt til å følge eller ikke følge et anmodningsvedtak fra Stortinget om å forby notfiske, som var en avgjørelse Stortinget ved lov hadde delegert til regjeringen, se Rt. 1961 s. 554 på s. 557–558.

109. Se Høyesteretts dom i HR-2016-1458-A (Haxi), avsnitt 8.

110. Se Smith, Eivind, Konstitusjonelt demokrati, fjerde utgave, Bergen 2017 s. 204, Andenæs, Johs. og Fliflet, Arne, Statsforfatningen i Norge, ellevte utgave, Oslo 2017 s. 324 og Castberg, Frede, Norges statsforfatning, tredje utgave, bind 2, Oslo 1964 s. 87–88.

111. For eksempel på samtykkekrav i lovgivningen, se vegloven § 6 (bygging av riksveg) og § 27 (innkreving av bompenger), og luftfartsloven § 7-27 (innkreving av passasjeravgift på statlige flyplasser).

112. Innsynsretten er i fo. § 50 presisert til å gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

4.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har vurdert om det bør innføres materielle eller prosessuelle begrensinger for anmodningsvedtak, men har kommet til at det ikke er tilrådelig. Gjennom anmodningsvedtak kan Stortinget som landets demokratisk valgte og representative organ gi formelt og offentlig uttrykk for sitt syn på løpende saker og samfunnsspørsmål som oppstår i valgperioden. Anmodningsvedtak har også blitt et viktig verktøy i dialogen mellom Stortinget og regjeringen i forbindelse med lovgivning, budsjettbehandling og andre spørsmål som krever samvirke mellom statsmaktene. Anmodningsvedtak er også et viktig politisk redskap for de folkevalgte i å fremme og synliggjøre politikk overfor sine velgere. Av disse grunnene mener utvalget at Stortinget og de enkelte stortingsrepresentantene må ha stor frihet i bruken av anmodningsvedtak. Disse vurderingen må blant annet ses på bakgrunn av at utvalget mener at anmodningsvedtak i seg selv ikke kan anses rettslig bindende for regjeringen, som omtalt under punkt 4.3.

Anmodningsvedtak synes langt på vei å ha overtatt rollen til såkalte utredningsvedtak som nevnt i fo. § 30 andre ledd. Denne ordningen brukes sjeldent. Slik utvalget ser det, ivaretas hensynene bak denne ordningen i dag ved at statsråden gis anledning til å uttale seg etter fo. § 30 første ledd, og at Stortinget kan treffe anmodningsvedtak om utredning. Forslag om slike anmodningsvedtak kan også fremmes i innstillingen fra komiteen. På denne bakgrunn mener utvalget at den særskilte ordningen med innstilling til utredningsvedtak i fo. § 30 andre ledd fremstår overflødig. Utvalget vil derfor foreslå at denne ordningen oppheves, og anmoder reglementskomiteen om å foreslå endring i Stortingets forretningsorden som kan ivareta utvalgets syn.

Når det gjelder regjeringens rapportering til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtak, mener utvalget at regjeringen fortsatt skal gi en årlig melding til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtak. Utvalget mener likevel at den årlige meldingen kan utarbeides på grunnlag av samme rapporteringstidspunkt som budsjettproposisjonene og overleveres i etterkant av budsjettproposisjonen. Det vises til utvalgets drøftelse under punkt 4.2.4.

4.5 Praktisk bruk av anmodningsvedtak

4.5.1 Innledning

I og med at anmodningsvedtak har et bredt anvendelsesområde og kan brukes til ulike formål i ulike sammenhenger, har utvalget funnet det hensiktsmessig å omtale noen praktiske problemstillinger som gjelder saksbehandling og utforming av forslag til anmodningsvedtak, i lys av sentrale konstitusjonelle utgangspunkter og hensyn.

4.5.2 Generelt om bruken av anmodningsvedtak

Et grunnleggende utgangspunkt er at anmodningsvedtak bare retter seg mot regjeringen og statsrådene. Personer eller virksomheter kan derfor ikke påberope seg rettigheter eller en rettsstilling i medhold av slike vedtak. For regjeringen er anmodningsvedtak parlamentariske instrukser, men for enkeltpersoner og grupper i samfunnet for øvrig er de å anse som politiske ytringer.

Bruken av anmodningsvedtak har økt betydelig de siste årene. Det store antallet anmodningsvedtak kan svekke vedtaksformens politiske betydning. Utvalget viser til at tidligere utredninger har pekt på at hyppig bruk av parlamentariske instrukser i form av anmodningsvedtak kan føre til ansvarspulverisering og svekke regjeringens autoritet og handlekraft.113 Det kan også føre til at anmodningsvedtak blir et relativt sett mindre effektivt virkemiddel for Stortinget. Det er imidlertid hverken mulig eller hensiktsmessig å etablere regler eller klare føringer for når anmodningsvedtak skal og ikke skal brukes. De enkelte stortingsrepresentantene og partiene har her et selvstendig ansvar for å bruke vedtaksformen på en forsvarlig måte.

113. Dokument nr. 14 (2002–2003) side 90 flg.

4.5.3 Saksbehandlingen

Saksbehandlingen av forslag om anmodningsvedtak varierer avhengig av måten forslaget fremmes på. Det vises til punkt 4.2.3. I mange tilfeller kan det være grunn til å være restriktiv med å fremme forslag om anmodningsvedtak som «løse forslag». Slike forslag får ikke den samme grundige behandling som andre forslag. Representantforslag som fremmes i Dokument 8-serien, vil sendes komiteene for behandling. Andre forslag som fremmes av en komité, skjer som regel etter behandling av et dokument som er oversendt til behandling fra regjeringen. Da har man et grundig utredet sakskompleks i bunn.

Tidspunktet for fremsettelsen av forslag kan også få betydning for behandlingen av forslaget. Et eksempel er mindretallsforslag som fremmes i en omfattende sak, som for eksempel budsjettinnstillinger eller innstillinger om stortingsmeldinger. Forslagene blir da behandlet og stemt over samtidig med budsjettet. Det er ikke anledning til å ta opp igjen et forslag som er endelig avgjort i samme sesjon, og et senere representantforslag med samme innhold vil bli avvist.114

Som et eksempel ble følgende forslag fremmet i innstillingen fra helse- og omsorgskomiteen i budsjettbehandlingen høsten 2019:

«Stortinget ber regjeringen fastsette konkrete og målbare krav til høyere andel heltidsstillinger i helseforetakene.»

Forslaget er ikke direkte knyttet til budsjettet, men temaet kan samtidig være viktig og ønskelig å fremme som egen sak. Ettersom dette da blir votert over i desember, har man ikke anledning til å ta det opp igjen i vårsesjonen, men først i neste Storting.

I forbindelse med komitébehandlingen av en sak, kan det i enkelte tilfeller være grunn til å vurdere om instrukser til regjeringen bør utformes som flertallsmerknader i komitéinnstillingen heller enn i form av anmodningsvedtak. Dette gjelder særlig der det er aktuelt å uttrykke mer generelle føringer eller intensjoner i tilknytning til saken, som det kan være vanskelig å utforme på en presis måte i forslag til anmodningsvedtak. Hva som er mest hensiktsmessig må selvsagt vurderes fra sak til sak. Flertallsmerknader følges opp av regjeringen like lojalt som anmodningsvedtak, men regjeringen rapporterer ikke eksplisitt på oppfølgingen av slike merknader.

For at vedtakene skal ha den tiltenkte effekt, er det viktig at vedtakene er så presise som mulig ut fra intensjonen med vedtaket. Regjeringen som mottaker må kunne forstå hva den bes om å gjøre. Dersom det er stort rom for tolkning, kan det være at vedtaket følges opp på en annen måte enn det som var tiltenkt. Et eksempel er vedtak som ber regjeringen «vurdere», «se på» tiltak eller «gjennomgå» en praksis eller et tema. Det er derimot ikke noe i veien for at det bevisst gis rom for tolkning. Det kan være politiske grunner til at man velger en mer vag formulering, kanskje for å sikre forslaget flertall. Det kan også være ønskelig at regjeringen gis handlingsrom. Uavhengig av formålet er det viktig at vedtaket blir uformet slik at det ikke kreves kunnskap om en bestemt kontekst for å forstå hva vedtaket går ut på. Et eksempel er:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at forskriftsendringen fører til forenklinger i regelverket og økt kommunalt selvstyre.»

Her må man inn i innstillingen og lese eventuelle tilknyttede forslag for å forstå hva vedtaket gjelder.

Et spørsmål som kan oppstå er om det skal fremmes ett eller flere forslag til vedtak. Hvis det fremmes flere forslag som er avhengige av hverandre, kan det være grunn til å vurdere om forslagene bør formuleres som ett forslag. Et eksempel er:

  • «1. Stortinget ber regjeringen utrede en ny ordning for resirkulering av plast.»

  • «2. Stortinget ber regjeringen sørge for at utredningen ferdigstilles i løpet av våren 2020.»

I dette eksempelet er forslag nr. 2 avhengig av forslag nr. 1. I slike tilfeller er det kan det være naturlig å slå forslagene sammen slik:

  • «1. Stortinget ber regjeringen utrede en ny ordning for resirkulering av plast. Utredningen skal være ferdigstilt i løpet av våren 2020.»

114. Fo. § 38.

4.5.4 Forholdet til regjeringen

I utformingen av forslag til anmodningsvedtak kan det oppstå spørsmål om regjeringen har formell mulighet til å oppfylle anmodningen. Regjeringen kan bare gjennomføre anmodninger som ligger innenfor regjeringens konstitusjonelle eller lovbestemte kompetanse. For eksempel kan ikke regjeringen vedta lover eller bevilge penger til prosjekter. Det er oppgaver som tilligger Stortinget selv. I så fall må Stortinget formulere seg på en måte der de ber regjeringen fremme forslag til Stortinget. I stedet for en formulering som for eksempel:

«Stortinget ber regjeringen endre straffeloven slik at …»

eller

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2017 øke avgiften …»

kan man heller formulere seg slik:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endring av straffeloven slik at …»

og

«Stortinget ber regjeringen i forslag til statsbudsjett for 2017 …»

Noen ganger kan enkelte forslag være i grenseland for regjeringens myndighet. Eksempler er formuleringer som «Stortinget ber regjeringen forby/utarbeide forbud mot …» eller «Stortinget ber regjeringen endre regelverket for …». Dette kan være akseptable formuleringer dersom det åpenbart er snakk om forskriftsendringer, men er det snakk om lovendringer, ligger kompetansen hos Stortinget. Er en representant usikker på om regelverksendringen de ønsker, er noe som kan forskriftsfestes eller om det fordrer lovendring, bør forslaget også her konkretiseres og eventuelt omformuleres som ovenfor.

Enkelte anmodningsforslag har en tidsfrist, for eksempel at de går ut på at regjeringen «i løpet av våren …» / «i forslaget til statsbudsjett …» / «innen høsten 2020 …» skal fremme er forslag eller iverksette et tiltak. Et eksempel er dersom man i slutten av mars/starten av april foreslår følgende:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett foreslå en ordning som gjør det enklere for bedrifter i byggebransjen å opprette lærlingplasser.»

Et slikt forslag må først sendes til en komité, så komitébehandles, så få debattdato, deretter debatteres og eventuelt vedtas, før vedtaket sendes til regjeringen. Ved normal saksbehandlingstid vil forslaget kanskje ikke bli votert over før regjeringen har lagt frem revidert nasjonalbudsjett. Om det rekker å bli vedtatt, vil det kunne gi regjeringen urimelig kort tid til å følge opp vedtaket før fremleggelsen av revidert statsbudsjett. Dermed vil tidsfristen i seg selv kunne medføre at forslaget ikke får flertall.

4.5.5 Forholdet til Grunnloven

Alle stortingsvedtak må være i samsvar med Grunnloven, som da setter grenser for hvilket innhold anmodningsvedtak kan ha. Hvis et anmodningsvedtak går ut på noe som er grunnlovsstridig, vil en statsråd ha plikt til å ikke følge opp anmodningsvedtaket.

Noen av bestemmelsene i Grunnloven gir regjeringen en særlig kompetanse alene som Stortinget ikke uten videre kan instruere regjeringen om. Det er imidlertid ikke noe i veien for at Stortinget har en mening om regjeringens bruk av grunnlovbestemte kompetanser. I hvilken utstrekning Stortinget kan instruere regjeringen på disse områdene beror på en nærmere tolkning av den aktuelle grunnlovsbestemmelsen.

Et eksempel er anmodningsvedtak som griper inn i regjeringens rett til å organisere statsrådskontorene (departementene) etter Grunnloven § 12. Selv om Stortinget har vid myndighet til å regulere den underordnede forvaltningen ved lov, er det antatt at Grunnloven § 12 gir regjeringen enerett til å organisere departementene.115

Et annet eksempel er anmodningsvedtak som griper inn i regjeringens rett til å foreslå lover etter Grunnloven § 76 første ledd. Fra de senere årene finnes det en rekke eksempler på at Stortinget har gjort vedtak om at regjeringen ikke skal bruke forslagsretten i forbindelse med pågående lovarbeid. Et eksempel er: «Stortinget ber regjeringen om ikke å liberalisere reglene for søndagshandel. Dette for at ikke flere må arbeide på helligdager116 I slike tilfeller er Grunnlovens ordning at Stortinget bruker sin lovgivningsmyndighet til å endre eller stemme ned regjeringens lovforslag.

Stortinget kan heller ikke gjøre vedtak som griper inn i domstolenes dømmende myndighet etter Grunnloven. Anmodningsvedtak som gjelder behandlingen av konkrete saker i domstolene vil kunne bryte med domstolenes uavhengighet og upartiskhet etter Grunnloven § 95 og artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.117 Stortinget kan bare styre domstolenes virksomhet gjennom lov og bevilgningsvedtak, men også her er det klare konstitusjonelle grenser.

115. Se Smith, Eivind, Konstitusjonelt demokrati, fjerde utgave, Bergen 2017 s. 229.

116. Vedtak nr. 439, 31. januar 2018.

117. Se for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstolens dom i Sovtransavto Holding mot Ukrania, saksnummer 48553/99.

4.5.6 Anmodningsvedtak og lov- eller budsjettvedtak

Stortingets lovvedtak går foran Stortingets anmodningsvedtak. En statsråd vil derfor ikke kunne følge opp et vedtak som strider mot vanlig lov. Dette gjelder også lovgivning som gir saksbehandlingsregler, herunder krav om konsekvensutredninger, kontradiksjon eller høringer. Stortinget kan således ikke instruere om en saksbehandling som er i strid mot lov, som for eksempel å unnlate å konsekvensutrede et tiltak. Selv om det er naturlig og legitimt at Stortinget har meninger om hvordan loven tolkes og brukes, kan det bryte med Grunnlovens system om Stortinget uten bruk av lovvedtak vedtar generelle eller konkrete pålegg om lovtolking. Dersom forslagsstilleren mener loven er uklar, ufullstendig eller må forstås på en annen måte enn regjeringen og forvaltningen har lagt til grunn, vil det være mer nærliggende å foreslå en lovendring. Lovvedtak er i motsetning til anmodningsvedtak, rettslig bindende for regjeringen. I motsetning til anmodningsvedtak har lovvedtak også generell virkning ut over den konkrete saken, og binder både regjeringen, forvaltningen, domstolene og private.

I noen tilfeller kan det være tvilsomt om et forslag er i tråd med Grunnlov og lov. I slike tilfeller kan det være en fordel om forslaget komitébehandles. Da kan statsråden uttale seg, og komiteen kan fremme forslag om anmodningsvedtak hvor regjeringen bes om å komme tilbake til Stortinget med en utredning eller et løsningsforslag. I slike tilfeller kan komitébehandling bidra til å belyse tvilsomme eller vanskelige spørsmål før Stortinget tar endelig stilling.

I den grad et vedtak ikke har budsjettdekning, vil regjeringen kunne unnlate å etterfølge vedtaket inntil det har fått forankring i budsjettet. Regjeringen bør da lojalt i henhold til anmodningsvedtaket, synliggjøre for Stortinget, som bevilgende myndighet, hvilke budsjettvedtak som er nødvendige i påfølgende budsjetter for å følge opp anmodningsvedtaket. Hvis ikke budsjettforslaget får flertall, må anmodningsvedtaket kunne anses som stemt ned igjen av Stortinget selv. Budsjettvedtak er, på samme måte som lovvedtak, bindende for regjeringen.

4.5.7 Utøvelse av forvaltningsmyndighet

Stortinget bør være varsom med anmodningsvedtak som instruerer regjeringen i sin utøvelse av lovbestemt forvaltningsmyndighet

I utgangspunktet er det positivt for den politiske og offentlige debatten at Stortinget har meninger om hvordan forvaltningsmyndighet brukes. Kontroll med forvaltningen er dessuten en parlamentarisk kjerneoppgave. Selv om Stortinget først og fremst skal drive etterhåndskontroll, er det ingenting i veien for at Stortinget også gir uttrykk for sitt syn på løpende forvaltningsspørsmål av generell art (styringskontroll). Imidlertid kan det i praksis være en glidende og uklar overgang mellom parlamentarisk kontroll med forvaltningen og parlamentarisk styring av forvaltningen. Utstrakt bruk av anmodninger om hvordan regjeringen skal bruke forvaltningsmyndighet kan bidra til uklare ansvars- og styringsforhold.

Det kan særlig være grunn til å være oppmerksom på vedtaksforslag som pålegger regjeringen et bestemt resultat ved utøvelse av forvaltningsmyndighet i enkeltsaker. Det gjelder særlig dersom gjennomføringen av vedtaket kan være til ugunst for den enkeltes rettigheter og plikter. Slike vedtak kan bryte med viktige forvaltningsrettslige prinsipp om likebehandling, forsvarlig saksbehandling, utredning og rett til kontradiksjon.

4.5.8 Statlige styringsprinsipp

I funksjonsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen, er det i utgangspunktet forvaltningen som har i oppgave å foreta faglige utredninger og vurderinger. Dette bidrar blant annet til å sikre forsvarlige politiske beslutningsgrunnlag og at målsetninger oppnås på en effektiv og hensiktsmessig måte.

I utformingen av anmodningsvedtak vil det være naturlig å ta hensyn til at forvaltningen er underlagt statlige styringsprinsipp, som stiller krav til utredning. Anmodningsforslag bør derfor angi målsetninger og ikke hvordan disse skal oppnås. Dette gjelder særlig dersom det ikke foreligger utredningsgrunnlag om hvordan den aktuelle målsetningen kan oppnås, og hvilke konsekvenser den aktuelle fremgangsmåten kan ha.