I Innst. S. nr. 77 (1999-2000) har flertallet i komiteen bedt
departementet foreta en nærmere undersøkelse av
om det knytter seg misbruk til ordningen med særfradrag
etter skatteloven § 76 (nå skatteloven § 6-80)
og om praktiseringen av bestemmelsen innebærer uforholdsmessige
byrder for likningsmyndighetene. Dersom slike forhold ble avdekket,
skulle departementet komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer
i skatteloven.
Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå ble
til sammen 12 010 skattytere innvilget særfradrag
for forsørgelse etter skatteloven § 76
(någjeldende skattelov § 6-80) for inntektsåret
1998. Det samlede fradragsbeløpet var på om lag
96 mill. kroner. Av disse hadde 633 skattytere et samlet fradrag
på over 20 000 kroner. Det lar seg ikke tallfeste
hvor stor andel av det samlede fradragsbeløp som er knyttet
til forsørgelse av personer bosatt i utlandet, fordi slike
opplysninger ikke registreres særskilt.
På bakgrunn av de undersøkelsene finanskomiteen
har bedt departementet om å foreta, har det blitt innhentet
opplysninger fra åtte forskjellige ligningskontorer om
praktiseringen av og erfaringene med reglene om særfradrag
for forsørgelse.
De undersøkelsene som er foretatt, viser at særfradrag
for forsørgelse av personer bosatt i Norge i hovedsak gjelder
samboer, samboers særkullsbarn og egne barn under utdannelse
uten rett til støtte fra Statens lånekasse. Fradrag
for forsørgelse av personer bosatt i utlandet gjelder i
første rekke skattyters barn og foreldre, men også andre
slektninger som søsken, søskens barn, svigerforeldre,
besteforeldre m.m.
Videre viser undersøkelsene at skattyter som krever
fradrag for person bosatt i Norge, vanligvis bare krever fradrag
for forsørgelse av én person, mens skattytere
som krever fradrag for forsørgelse av personer bosatt i
utlandet langt oftere krever for opptil mange forsørgede.
Når det gjelder krav om fradrag for forsørgelse
av personer bosatt i Norge, vil ligningsmyndighetens mulighet for
kontroll av om vilkårene for fradrag er til stede, være
relativt gode. Ved ligningen får ligningsmyndighetene blant
annet adgang til opplysninger om skattyters og den forsørgedes
inntektsforhold. Det kan derfor lett avdekkes hvorvidt den forsørgede
har hatt egen inntekt eller om skattyter gis personfradrag eller forsørgerfradrag
for den forsørgede.
Ved krav om fradrag for forsørgelse av personer bosatt
i utlandet, vil derimot norske ligningsmyndigheter ikke ha samme
gode tilgang til opplysninger vedrørende den forsørgede.
Som vist til ovenfor har Skattedirektoratet derfor gitt retningslinjer
om hva slags dokumentasjon som bør kreves når
det er spørsmål om fradrag for forsørgelse
av personer bosatt i utlandet.
Undersøkelsen som er foretatt viser imidlertid at den
dokumentasjonen ligningskontorene faktisk mottar i saker vedrørende
fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet,
er av svært varierende kvalitet.
Når det gjelder forsørgelse av personer bosatt
i land som Norge lenge har hatt innvandring fra, synes dokumentasjonen
gjennomgående å være av god kvalitet.
Det er imidlertid et problem at det kan være vanskelig
for ligningsmyndighetene å vurdere ektheten av den dokumentasjon
som er framlagt. Dette skyldes særlig to forhold. For det
første er det vanskelig å få avklart
at det er rette myndighet i det land den forsørgede bor,
som har gitt attestasjon vedrørende opplysningene som kreves,
fordi det sjelden benyttes offisielle brevark. Videre er det et
problem at norske ligningsmyndigheter ikke har oversikt over hvilke offisielle
myndigheter i de ulike land som kan utstede slik dokumentasjon.
Er skattyter flyktning og kommer fra et land der det er/har
vært krig eller andre uroligheter, kan det nærmest
være umulig å skaffe dokumentasjon overhodet.
I slike tilfeller kan samfunnsstrukturen være brutt sammen
slik at det offentlige system ikke fungerer, eventuelt kan skattyter
være politisk flyktning og derfor ikke nå fram
overfor hjemlandets myndigheter.
Dokumentasjon av oversendt beløp vil også ha varierende
kvalitet avhengig av hvilket land midlene sendes til. I enkelte
land fungerer bankvesenet dårlig, slik at pengene blir
overlevert med kurer eller overlevert direkte. I andre tilfeller
tilsier kulturelle forhold at pengene må overføres
til andre enn den som forsørges, for eksempel til en mannlig
slektning.
I tilfeller hvor dokumentasjonen er ufullstendig, må ligningsmyndighetene
vurdere om det foreligger andre forhold som godtgjør forsørgelse.
I tillegg til de rent kontrollmessige problemer med gjennomgang
av dokumentasjonen, vil ligningsmyndighetene i slike saker utøve
sterkt innslag av skjønn som kan medføre forskjellsbehandling
av skattytere og at fradrag innrømmes/avvises
på urettmessig grunnlag.
Når det gjelder misbruksrisikoen, må en se
denne i sammenheng med de begrensede mulighetene etaten har til å drive
kontroll på dette området. Denne typen saker reiser
ofte vanskelige bevisspørsmål som er svært
ressurskrevende for det enkelte ligningskontor. En mer omfattende
kontroll vil muligens medføre at færre skattytere
får innvilget fradrag, og muligens også redusere
faren for forskjellsbehandling av skattytere. Men en intensivert
kontroll på dette området bør neppe prioriteres
ut i fra de relativt beskjedne beløp det kreves fradrag
for. Ut fra de undersøkelsene som er foretatt, konkluderer
også Skattedirektoratet med at det ikke er klare holdepunkter
for at denne ordningen er mer utsatt for misbruk eller misbruksforsøk enn
andre ordninger.
Selv om Skattedirektoratet konkluderer med at misbruksfaren ikke
er større med denne ordningen enn med andre fradragsordninger,
har undersøkelsen avdekket at den er svært arbeidskrevende
for ligningsetaten. Videre viser undersøkelsen at den store
graden av skjønn som ligningsmyndighetene må utøve
i slike saker, kan medføre forskjellsbehandling av skattytere.
Som nevnt kan retten til særfradrag i prinsippet gjelde
enhver person som er forsørget av skattyter. Også ved
forsørgelse av andre personer enn nære slektninger
kan det være rimelig at det tas hensyn til forsørgelsen
ved skattleggingen av forsørgeren. Etter departementets
oppfatning bør imidlertid adgangen til å kreve
særfradrag begrenses til en personkrets hvor det er naturlig å si
at det norske skattesystem bør bidra til forsørgelsen.
Dette er bakgrunnen for at departementet ser behov for å foreta
endringer i skatteloven § 6-80 som begrenser adgangen
til å kreve særfradrag for forsørgelse.
Det er i dag et vilkår for å få særfradrag
for forsørgelse at det ville være urimelig å la
forsørgelsen være uten virkning ved skattlegging
av forsørgeren. Ved vurderingen av om dette vilkåret
er oppfylt, vil ligningsmyndighetene i praksis se hen til slektskapsforhold
mellom skattyteren og den forsørgede og om den forsørgede
tilhører skattyters husstand. Etter departementets syn
kan det derfor være hensiktsmessig å lovregulere
hvilke personer skattyter kan kreve særfradrag for forsørgelse
for.
En slik avgrensning bør ha som utgangspunkt at skattyter
fortsatt skal kunne kreve fradrag for personer som tilhører
skattyters husstand. Selv om skattyter ikke alltid har juridisk
plikt til å forsørge husstandsmedlemmer, synes
det rimelig at forsørgelsen bør få virkning
for skattleggingen. Når det gjelder forsørgelse
av personer som skattyter ikke bor sammen med, foreslår
imidlertid departementet innstramminger. Departementet foreslår
at særfradrag for forsørgelse når den
forsørgede ikke bor sammen med skattyter, skal begrenses
til å gjelde ektefelle, barn og foreldre. Familiemedlemmer
ut over denne kretsen har ikke samme nære tilknytning til
skattyter, og det er derfor ikke like naturlig at skattyter gis
fradrag for forsørgelse av dem.
En begrensning som her er foreslått vil kunne bidra
til økt likebehandling av skattyterne. En lovbestemmelse
som positivt angir hvilke personer det kan kreves fradrag for, vil
redusere ligningskontorenes behov for å treffe skjønnsmessige
avgjørelser, og dermed reduseres også faren for
forskjellsbehandling.
Når det gjelder særfradrag for forsørgelse
av barn, skal det fortsatt være et vilkår for
fradrag at skattyter ikke mottar barnetrygd eller gis forsørgerfradrag
for barnet. Videre skal barnet fortsatt anses selvforsørget dersom
det har krav på lån fra Statens lånekasse.
Departementet foreslår videre at det settes en grense
for hvor mange personer det kan kreves fradrag for. I forslaget
som legges fram er grensen satt til fire personer. I praksis vil
ikke denne begrensningen få betydning for mange skattytere.
Forslaget fremmes i første rekke av hensyn til ligningsetatens
behov for forenklinger på området. Grensen er
imidlertid etter departementets syn fortsatt romslig, og vil i de
aller fleste tilfeller være tilstrekkelig til at skattyter
kan kreve fradrag for forsørgelse av den personkretsen som
det etter forslaget skal kunne kreves fradrag for.
Det vises til vedlagte forslag til endringer i skatteloven § 6-80.
Det foreslås at endringen gis virkning f.o.m. inntektsåret
2001.
Komiteen slutter seg til
Regjeringens forslag til endringer i skatteloven § 6-80
første ledd.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Steinar
Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag til endring i skatteloven § 6-80
tredje ledd første punktum.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og representanten Steinar Bastesen er enig i Regjeringens
forslag til endring av skatteloven § 6-80 tredje
ledd første punktum, men ønsker i tillegg å opprettholde
verdien av særfradraget for forsørgelse og foreslår
derfor å justere fradraget i tråd med lønnsutviklingen. Disse medlemmer fremsetter derfor et
annet forslag til endring i skatteloven § 6-80
tredje ledd første punktum enn Regjeringens.
Det fremsettes følgende forslag:
«I
I lov 26. mars 1999 nr. 14 gjøres følgende
endring:
§ 6-80 tredje ledd første punktum
skal lyde:
Særfradraget skal være 5 200
kroner for hver forsørget person, inntil 4 personer.»