Forvalterregistrering i et verdipapirregister innebærer
at investors beholdning av finansielle instrumenter er registrert
på en konto i forvalters navn. Slike konti vil normalt
være merket som forvalterkonti slik at det fremgår
at de reelle eierne er andre enn forvalteren. Forvalter vil som
regel være en bank eller et verdipapirforetak. Ordningen
skiller seg fra tilfeller der en annen enn rette eier er innført
i registeret uten at dette bekjentgjøres for registeret
og andre (proforma).
I punkt 9.1 og 9.2 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets
forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Departementet viser innledningsvis til at spørsmålet
om forvalterregistrering henger nært sammen med spørsmålet
om registreringsplikt. Registrering utløser ulike typer
rettsvirkninger for utstedere og investorer. En slik rettsvirkning
er etter gjeldende rett at reell eier av aksjer i utgangspunktet
skal fremgå av registeret. Spørsmålet
om forvalterregistrering er derfor et spørsmål
om hvilke konsekvenser registreringsplikten skal ha. Eventuelle
konkurranseulemper knyttet til registreringsplikt vil kunne forsterkes
dersom konsekvensene av registreringsplikt oppfattes som strenge
i forhold til hva som er vanlig internasjonalt.
Det synes i hovedsak å foreligge tre grupper av hensyn
som taler imot forvalterregistrering: hensynet til et effektivt
tilsyn av verdipapirmarkedet, markedets og allmennhetens behov for
informasjon og hensynet til effektiv skattekontroll av norske skattesubjekter. De
to førstnevnte hensynene gjør seg i prinsippet
gjeldende uavhengig av investors nasjonalitet. Det sistnevnte hensyn
gjør seg i hovedsak gjeldende i forhold til investorer
som er skattepliktige til Norge. Det sentrale argumentet for forvalterregistrering
er at dette er vanlig internasjonalt. Det hevdes å være
lite hensiktsmessig å opprettholde «særnorske» regler
i et internasjonalt kapitalmarked. Både Utvalget og høringsinstansene
erkjenner at det gjør seg gjeldende kryssende hensyn ved
vurderingen av om reell eier skal fremgå av registeret
eller ikke. Det er videre enighet om at de ulike hensyns relative
vekt bl.a. avhenger av hvilket instrument det er snakk om og om
investor er norsk eller utenlandsk. Det er imidlertid stor uenighet
om hvilken vekt de ulike hensyn skal gis i forhold til hverandre
i visse situasjoner, særlig i de situasjoner hvor investor
er norsk.
Et samlet Utvalg går inn for at utenlandske investorers
innehav av finansielle instrumenter skal kunne forvalterregistreres,
uavhengig av om det gjelder aksjer, obligasjoner eller andre instrumenter.
Ingen av høringsinstansene synes å gå imot
Utvalgets forslag på dette punkt. Departementet viser til
at kontrollhensyn isolert sett kan tilsi at reell eier fremgår
av registeret uavhengig av nasjonalitet. Det kan hevdes at dette
bl.a. ville kunne bidra til at registeret blir et mer effektivt
verktøy ved etterforskning av mulig innsidehandel mv. Departementet
slutter seg imidlertid til Utvalgets vurdering av at det vil kunne
fremstå som byrdefullt for utlendinger å orientere
seg i et fremmed marked og et fremmed rettssystem, og at registrering
gjennom en forvalter er en hensiktsmessig måte å løse
slike problemer på. Videre vil forvalterregistrering kunne
gi en utenlandsk investor som er aktiv i flere nasjonale markeder,
en bedre oversikt over sin totale portefølje. Adgangen
til forvalterregistrering antas derfor å kunne være
en av flere faktorer som avgjør hvorvidt utlendinger vil
velge å investere i et norsk verdipapir. Utenlandske investorer
har stor betydning for likviditeten i det norske finansmarkedet, og
de bidrar med viktig risikokapital til norsk næringsliv.
Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om å åpne
for forvalterregistrering av utenlandske investorer, uavhengig av
hvilket instrument det er snakk om.
Det er imidlertid stor uenighet i Utvalget og blant høringsinstansene
om det bør åpnes for forvalterregistrering for
norske investorer. Et sentralt spørsmål er om
norske aktører har et markedsmessig behov for forvalterregistrering.
I den grad et slikt behov foreligger, er spørsmålet
om det foreligger tilstrekkelige offentlige hensyn som tilsier at
markedsaktørenes valgfrihet på dette punktet bør
begrenses. Disse to spørsmål vil vurderes i det
følgende.
Det er etter departementets syn vanskelig å si noe sikkert
om norske aktørers markedsmessige behov for forvalterregistrering.
Generelt legger departementet til grunn at norske investorer på samme
måte som utenlandske investorer vil kunne velge å investere
i utlandet dersom norske regler på vesentlige punkter anses
som mer byrdefulle enn hva som er vanlig internasjonalt. Det understrekes
i den sammenheng at investors nasjonalitet bare er relevant i den
grad det aktuelle instrumentet er registrert i Norge. Det gjelder
i dag ingen rettslige begrensninger i adgangen for norske investorer
til å erverve utenlandske finansielle instrumenter, og
slike beholdninger vil ikke fremgå av et norsk register.
Det er m.a.o. ingen generell plikt for norske
investorer til å registrere sine beholdninger av finansielle
instrumenter i et norsk register.
Det foreligger visse forskjeller mellom norske og utenlandske
investorer, som kan anføres til støtte for ulike
regler basert på investors nasjonalitet. Argumentet om
at rettssystemet er fremmed og ordningen ukjent har liten relevans
i forhold til norske investorer. Samtidig gjør skattekontrollhensynet
seg gjeldende i større grad i forhold til norske investorer
enn i forhold til utenlandske investorer. På den annen
side vil trolig norske investorer kunne ønske å ha
valget mellom forvalterregistrering og direkte registrering, på lik
linje med utenlandske investorer. Hva den enkelte investor vil velge
er usikkert, og vil bero på en sammensatt vurdering. Det
er bl.a. anført at forvalterregistrering gir investor en
bedre oversikt over sin totale portefølje. Mindretallet
anfører imidlertid at investor kan være direkte
registrert samtidig som forvalter ivaretar investors behov for internasjonal
porteføljeoversikt, kontakt med ulike registre, orientering
om ulike selskapshendelser mv. Et annet vesentlig moment i investors
vurdering vil være kostnadene knyttet til de ulike registreringsformene.
Også her er det vanskelig å angi entydige svar.
Enkelte institusjonelle investorer vil muligens kunne foretrekke
forvalterregistrering pga. lavere transaksjonskostnader. Et annet
moment investor vil måtte ta i betraktning, er at forvalterregistrering
som hovedregel innebærer at de særskilte rettsvernsreglene
ved direkte registrering ikke får anvendelse. Hvorvidt
dette innebærer en fordel eller ulempe for investor og
hans suksessorer beror på en sammensatt vurdering, bl.a.
av hvilket lands regler som regulerer forvalters beholdning av instrumenter
og hva som følger av disse reglene.
Det kan trolig ikke utelukkes at fravær av valgfrihet
og fleksibilitet på sikt vil kunne påvirke likviditeten
i det norske markedet negativt, ved at norske investorer i større
grad vil investere i utenlandske instrumenter enn i en institusjon
hvor det ikke er tillatt med forvalterregistrering. En eventuell
negativ utvikling i likviditeten vil ytterligere forsterkes ved
de økte praktiske muligheter som foreligger for grensekryssende handel.
Både internettløsninger og samarbeidsløsninger
innen den finansielle infrastruktur (som for eksempel NOREX-samarbeidet)
tilsier at norske investeringer i utlandet vil øke i fremtiden.
Dagens forbud mot forvalterregistrering for norske investorer har
for øvrig vist seg å være vanskelig å praktisere,
siden det forutsetter et effektivt skille mellom norske og utenlandske
investorer. Et slikt skille vanskeliggjøres bl.a. ved at
norske investorer vil kunne etablere utenlandske datterselskaper
i et forsøk på å unngå norske
regler.
En isolert vurdering av dagens og fremtidige markedsforhold tilsier
derfor etter departementets vurdering at det som et prinsipielt
utgangspunkt ikke bør opprettholdes et skille mellom norske
og utenlandske investorer mht. adgangen til forvalterregistrering.
Etter departementets vurdering bør det derfor foreligge særlige
grunner av offentligrettslig art for å innskrenke valgfriheten
til norske investorer på dette punktet.
Det er anført flere relevante hensyn mot forvalterregistrering,
men deres vekt varierer i forhold til de ulike instrumentene.
Det er alminnelig antatt at de tyngste mothensynene gjør
seg gjeldende i forhold til forvalterregistrering av aksjer for norske investorer. Denne problemstillingen
falt imidlertid utenfor Utvalgets mandat, og en har etter departementets
syn ikke tilstrekkelig grunnlag for å behandle dette nå.
Forvalterregistrering av aksjer bør derfor utredes nærmere.
Videre bør en vurdere i hvilken grad eventuell forvalterregistrering
for norske investorer vil påvirke adgangen til å føre
et effektivt tilsyn med verdipapirmarkedet, og hvordan en eventuelt
kan ivareta hensynet til en effektiv skattekontroll. Utviklingen
internasjonalt går raskt på dette området, og
det er grunn til å tro at grensekryssende handel med aksjer
bare vil øke i omfang, bl.a. som følge av NOREX-samarbeidet.
Departementet vil derfor prioritere arbeidet med å få en
avklaring av spørsmålet, og eventuelt komme tilbake
med forslag til lovendringer dersom det finnes hensiktsmessig å åpne
for forvalterregistrering av aksjer for norske investorer.
Utvalget har foretatt en grundig vurdering av om det bør åpnes
for forvalterregistrering av obligasjoner som
innehas av norske subjekter. Etter departementets syn foreligger
det tilstrekkelig grunnlag for å behandle spørsmålet
nå. Både Utvalget og høringsinstansene
er delt i dette spørsmålet.
Hensynet til et effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet kan tale
imot forvalterregistrering av obligasjoner. Departementet er i utgangspunktet
enig i at forvalterregistrering isolert sett vil kunne vanskeliggjøre etterforskning
av mulige brudd på innsidehandelforbudet, meldepliktsreglene,
forbudet mot markedsmanipulasjon mv. Disse lovforbudene har imidlertid
en langt større praktisk betydning i aksjemarkedet enn
i obligasjonsmarkedet. Mothensyn av tilsynsmessig art har derfor
begrenset vekt i denne sammenhengen. Departementet vil for øvrig
presisere at spørsmålet ikke er hvorvidt tilsynsmyndighetene
skal ha full tilgang til relevant informasjon om markedsaktørene,
men hvordan slik informasjon praktisk skal kunne fremskaffes. Dagens
hovedregel om registrering av eier gir en rask og effektiv tilgang
til relevant informasjon. Ved forvalterregistrering vil denne informasjonen
måtte fremskaffes av forvalter og eventuelle underforvaltere.
Dette vil være tidkrevende, noe som åpenbart kan være
uheldig i en etterforskning. På den annen side foreslås
skjerpede krav til forvalter i lovforslaget, jf. punkt 9.3 i proposisjonen.
Forvalter vil måtte godkjennes av Kredittilsynet. Det foreslås
lovfestet at forvalter skal ha samme opplysningsplikt overfor offentlige
myndigheter som et verdipapirregister. Mer spesifikke krav til forvalter
kan fastsettes som vilkår for godkjennelse. Et slikt vilkår
kan være at VPS skal fungere som et «kontaktpunkt» mellom
forvalterne og myndighetene, slik at forvalterne sender de relevante opplysningene
via VPS. Det foreslås også mer effektive sanksjoner
mot forvaltere som ikke oppfyller sin opplysningsplikt enn det som
gjelder i dag, jf. nedenfor om sperring av konti. Dette vil kunne
avhjelpe enkelte av de problemer Kredittilsynet peker på i
sin høringsuttalelse. Samlet sett må det derfor
kunne antas at forskjellen mellom direkte registrering og forvalterregistrering
mht. informasjonstilgang på sikt vil kunne reduseres.
Et annet hensyn imot forvalterregistrering av obligasjoner er
hensynet til effektiv skattekontroll. Etter gjeldende vpsl. § 2-15
plikter VPS å stille registrerte opplysninger til rådighet
for bl.a. skattemyndighetene. Verdien av slike opplysninger hentet
direkte ut fra registeret vil kunne reduseres dersom det åpnes
for forvalterregistrering for norske skatteytere. På den
annen side utelukker ikke forvalterregistrering at skattemyndighetene
får tilgang til slike opplysninger fra den aktuelle forvalteren.
Forvalters opplysningsplikt overfor myndighetene vil etter departementets
forslag være like omfattende som registerets opplysningsplikt.
Forskjellen vil i så fall være av praktisk snarere
enn prinsipiell art, jf. forslaget om å skjerpe reglene
i forhold til forvalterne. Det vises for øvrig til at skattemyndighetenes
behov for informasjon bare delvis ivaretas gjennom innsyn i norske
verdipapirregistre. Norske skatteytere har i økende grad
valgt å investere i utenlandske markeder, og det antas
at denne utviklingen vil fortsette i årene som kommer.
Slike investeringer vil verken være tilgjengelig hos norske
verdipapirregistre eller hos forvalterne.
Etter en helhetsvurdering kan ikke departementet se at det foreligger
offentlige hensyn som tilsier et forbud mot forvalterregistrering
av obligasjoner for norske investorer. Verken hensynet til effektivt
tilsyn av verdipapirmarkedet eller hensynet til effektiv skattekontroll
er av en slik vekt at det veier opp for de ulemper en fortsatt forskjellsbehandling
av norske og utenlandske investorer mht. forvalterregistrering vil
kunne innebære. Det foreslås derfor at norske
investorer gis anledning til å velge forvalterregistrering
av obligasjoner på lik linje med utenlandske investorer.
En slik løsning vil også avhjelpe eventuelle konkurranseulemper
knyttet til registreringsplikt for utstedere av norske obligasjoner,
jf. kapittel 8 i proposisjonen.
Departementet foreslår videre at det åpnes
for forvalterregistrering av derivater.
Generelt bemerkes at mothensynene knyttet til tilsyn og skattekontroll
neppe gjør seg mer gjeldende i forhold til derivater enn
i forhold til obligasjoner. Videre vises det til at det ikke foreslås
registreringsplikt for derivater.
Et særskilt spørsmål er om det bør åpnes
opp for forvalterregistrering av andeler i
verdipapirfond. Det gjelder ingen registreringsplikt i VPS
for verdipapirfondsandeler, jf. vpsl. § 1-3 første
ledd. Det følger imidlertid av vpfl. § 6-4
første ledd at andelseiere i verdipapirfond forvaltet av
norske forvaltningsselskaper plikter å la seg registrere
i eget navn i forvaltningsselskapets andelseierregister. Forvaltningsselskapet plikter
bl.a. å sende inn nærmere spesifiserte opplysninger
til ligningsmyndighetene om andelseieren. Hensynene for og imot
forvalterregistrering av verdipapirfondsandeler i et forvaltningsselskap
vil etter departementets syn være av samme art som hensynene for
og imot forvalterregistrering av obligasjoner. Det skal imidlertid
bemerkes at tilsynsmessige hensyn neppe gjør seg gjeldende
i forhold til verdipapirfondsandeler. Departementet foreslår
på denne bakgrunn at verdipapirfondloven endres slik at
det åpnes for forvalterregistrering av andeler i verdipapirfond. Det
må imidlertid vurderes nærmere hvilke bestemmelser
om forvalterregistrering i verdipapirregisterloven som skal få anvendelse
ved forvalterregistrering av fondsandeler. Det foreslås
derfor at de nærmere regler om slik forvalterregistrering
fastsettes i forskrift, jf. forslag til vpfl. § 6-4
nytt fjerde ledd.
Komiteen viser til at det foreslås
strenge regler om hvem som kan opptre som forvalter, forvalters opplysningsplikt
og hvilke sanksjoner som skal kunne anvendes overfor forvaltere
som ikke oppfyller sine forpliktelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kystpartiet, viser til departementets vurderinger når det
gjelder forvalterregistrering og er enig med departementets forslag
om å tillate forvalterregistrering for utenlandske investorers
innehav av finansielle instrumenter og forvalterregistrering av
obligasjoner, derivater og andeler i verdipapirfond som innehas
av norske investorer.
Flertallet er videre enig med departementet i
at forvalterregistrering av aksjer for norske investorer bør
utredes nærmere. Flertallet vil imidlertid
vise til departementets prinsipielle utgangspunkt om at det ikke
bør opprettholdes et skille mellom norske og utenlandske
investorers adgang til forvalterregistrering, et syn flertallet deler.
Det bør derfor foreligge tungtveiende grunner mot forvalterregistrering
av aksjer for norske investorer for at det ikke skal åpnes for
dette.
Finner departementet at det foreligger tungtveiende grunner imot,
mener komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, at departementet bør overveie å innføre
et forbud mot all forvalterregistrering slik at det blir like rammevilkår.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet,
slutter seg for øvrig til departementets vurderinger og
til forslaget om nytt fjerde ledd i verdipapirfondloven § 6-4.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at
Regjeringen foreslår å tillate at utenlandske
investorer fortsatt skal kunne registrere aksjer, obligasjoner og
andre finansielle instrumenter via en forvalter. Regjeringen foreslår
videre å åpne for at norske investorer kan registrere
obligasjoner, derivater og andeler i verdipapirfond gjennom en forvalter.
Regjeringen foreslår å videreføre forbudet
mot forvalterregistrering av aksjer, men vil utrede dette nærmere.
Disse medlemmer mener, i motsetning til Regjeringen,
at det er tungtveiende grunner for å gå imot
en utvidelse av muligheten for å registrere finansielle
instrumenter via en forvalter, og vil derfor gå imot Regjeringens
forslage om å utvide mulighetene for forvalterregistrering. Disse
medlemmer ønsker heller ikke å åpne
for at norske investorer skal kunne registrere aksjer via forvalter,
og mener derfor at det er unødvendig å utrede
dette nærmere.
Disse medlemmer merker seg likevel at Regjeringen
varsler en slik utredning. Disse medlemmer vil understreke
at det i den sammenheng vil være naturlig også å få en
utredning av hvorvidt utenlandske investorer fortsatt skal kunne
registrere aksjer via en forvalter, eller om denne muligheten bør
fjernes.
Disse medlemmer mener det er sterke demokratiske
hensyn som tilsier en avvisning av forvalterregistrering. For eiere
og ansatte i et selskap vil slik registrering gjøre det
vanskeligere å få oversikt over hvem som sitter
med innflytelse og verdier i selskapet. Dette gjelder selv om det
ikke åpnes for forvalterregistrering av aksjer. Obligasjonseiere
kan for eksempel ha stor faktisk makt, som eiere av gjeldssiden
i et selskap. Disse medlemmer vil også peke
på pressens viktige rolle i avsløringer av hvitvasking
og innsidehandel. Det er derfor viktig at det tilrettelegges for
best mulig innsyn for pressen. Disse medlemmer legger
stor vekt på at LO og Norsk Presseforbund har markert seg
mot forvalterregistrering, og registrerer med bekymring at Regjeringen
overser disse innvendingene.
Disse medlemmer vil peke på at det er
vesentlig å vite hvem som er reell eier for å ha
tilsyn med verdipapirmarkedet. Disse medlemmer vil
peke på at økt bruk av forvalter i registreringen
av finansielle instrumenter vil gjøre det vanskeligere å få oversikten
over eierforholdene i verdipapirmarkedet. Dette vil igjen gjøre
det vanskeligere å ha tilsyn med forbudet mot innsidehandel,
meldepliktsreglene, forbudet mot markedsmanipulasjoner, overholdelse av
flaggings- og tilbudsbestemmelser i verdipapirhandelloven, kontroll
med institusjoner under tilsyn som banker, forsikringsselskaper
og verdipapirforetak, eierbegrensningsregler og hvitvasking. Disse
medlemmer vil videre vise til at skattemyndighetenes muligheter
til å ha kontroll blir svekket, og at mulighetene for skatteunndragelser
derfor øker.
Disse medlemmer konstaterer at det tar tid å innhente
informasjon hos forvalter, og at mange forvaltere har problemer
med å holde oversikt over de reelle eierne. Disse
medlemmer vil peke på at i arbeidet til påtalemyndigheten
og Kredittilsynet er tidsfaktoren ofte vesentlig. Disse medlemmer mener at
Regjeringens forslag til innstramming i reglene for forvaltere ikke
er tilstrekkelig til å motvirke ulempen med å åpne
for mer forvalterregistrering. Disse medlemmer viser
her til høringsuttalelsen fra Økokrim (gjengitt
i proposisjonen side 76-77) der det heter at:
«Gjeldende forskrifter med direkte registrering
av eierskapet er med å gi en hurtig, effektiv og tilnærmet diskret
behandling av slike saker. ØKOKRIM stiller seg tvilende
til at dette vil kunne opprettholdes ved overgang til forvalterregistrering,
selv om forvalterne etter utvalgets syn skal pålegges plikt
til å opplyse om de reelle eiernes identitet.»
Disse medlemmer viser til at et argument for å tillate
forvalterregistrering er at det er byrdefullt for investorene å ikke
kunne registrere via forvalter. Disse medlemmer viser
til at det, i henhold til mindretallet i utvalget, ikke finnes noen
dokumentasjon på at registrering på navn i rettighetsregistre
er byrdefullt eller kostbart. Mindretallet i utvalget mener for øvrig
at eventuelle praktiske fordeler ved at en forvalter har oversikt
over investors portefølje, kan løses med dagens
regler.
Disse medlemmer vil vise til at det i proposisjonen
side 77 heter at: «Det sentrale argumentet for forvalterregistrering
er at dette er vanlig internasjonalt.»
Disse medlemmer mener at det i brev fra finansminister
Per-Kristian Foss til Arbeiderpartiets stortingsgruppe 24. april
2002 er godtgjort at forvalterregistrering i Norge og andre land
gjør det vanskeligere for landenes myndigheter å utveksle
informasjon som er nødvendig for å avdekke korrupsjon,
hvitvasking av penger og annen økonomisk kriminalitet. Disse
medlemmer vil videre vise til brev fra finansminister Per-Kristian
Foss til Arbeiderpartiets stortingsgruppe 6. mai 2002 der finansministeren
opplyser at Financial Action Task Force (FATF), der Norge er medlem,
nå reviderer sine anbefalinger og at ett av temaene er
at verdipapirmarkedet bør bli mer gjennomsiktig. Om dette
heter det i brevet:
«Ett av temaene under den pågående
revisjonen av anbefalingene er økt gjennomsiktighet i verdipapirregistreringen
og identifiseringen av reelle eiere av verdipapirer. FATF har funnet
at mangel på gjennomsiktighet vedrørende eierskap
og kontroll av ulike juridiske personer er et problem for etterforskningen
av mistanker om hvitvasking. FATF mener at slikt misbruk kan forhindres
ved å øke nivået av «transparens» (gjennomsiktighet).»
Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at Norge
bør støtte en utvidelse av FATF-anbefalingene
som vil bidra til økt klarhet i verdipapirmarkedet. Disse
medlemmer må imidlertid påpeke at det
er inkonsekvent av Regjeringen å støtte internasjonale regler
for å gjøre eierforholdene i verdipapirmarkedet mer
oversiktlige og klare, og samtidig foreslå nye regler i
Norge som kan tilsløre eierforholdene.
På bakgrunn av siste års internasjonale hendelser stiller disse
medlemmer seg uforstående til at Regjeringen ønsker å foreslå regler
som samtlige høringsinstanser som driver kriminalitetsbekjempelse har
gått imot.
I punkt 9.1 og 9.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets
forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Etter departementets syn bør en adgang til forvalterregistrering
motsvares av klare regler om forvalters forpliktelser og håndhevelsen
av disse.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør ha adgang til å opptre
som forvalter, er det etter departementets syn av avgjørende
betydning at det på forhånd er vurdert om de aktuelle
foretak er egnet til å opptre som forvaltere. Departementet
slutter seg på denne bakgrunn til Utvalgets forslag om å videreføre
et krav om forhåndsgodkjennelse av forvaltere i norske
verdipapirregistre. I likhet med Utvalget foreslår departementet
at de nærmere regler om godkjennelse av forvalter bør
gis i forskrift. Slike regler vil kunne presisere nærmere
hvem som skal kunne opptre som forvalter, og hvilke plikter som
påhviler forvalteren. Det vil bl.a. kunne stilles nærmere
krav om hvilke opplysninger forvalter selv må registrere
om investor mv. Det antas at det i en slik forskrift vil kunne gis nærmere
regler om forvalters plikt til å fremskaffe opplysninger
om reell eier, jf. Skattedirektoratets merknad om dette.
Departementet slutter seg videre til Utvalgets omtale av adgangen
andre norske verdipapirregistre vil ha til å være
forvaltere i et norsk register. Opprettelsen av slike «delregistre» vil
legge til rette for at investorer skal kunne forholde seg til ett
rettighetsregister, uavhengig av hvilket register utstederen av
de finansielle instrumentene har valgt. De nærmere regler
om slike delregistre er ikke drøftet nærmere av
Utvalget, og departementet tilrår derfor at slike regler
fastsettes i forskrift. Departentetet legger for øvrig
til grunn at innsynsretten som følger av asal. § 4-5
ikke bør innskrenkes i et system med flere rettighetsregistre.
Det vises til forslaget til endring av asal. § 4-10
første ledd.
En utvidet adgang til forvalterregistrering nødvendiggjør
etter departementets syn klare regler om forvalters
opplysningsplikt. Departementet viser til at en effektiv tilgang
til registrerte opplysninger vil være av stor betydning
for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Tilgangen til slike
opplysninger bør være den samme uavhengig av om
opplysningene finnes i registeret eller hos forvalter. Departementet
slutter seg derfor til Utvalgets forslag om at forvalterne skal
pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet.
Opplysningsplikten bør være av samme omfang som
registerets opplysningsplikt. Dette betyr at den som med hjemmel
i lov kan kreve opplysninger fra et verdipapirregister, vil kunne
kreve tilsvarende opplysninger fra en forvalter, jf. omtale i kapittel
12 i proposisjonen. Forslaget innebærer at kontohaver, panthavere
mv. og offentlige myndigheter vil kunne kreve opplysninger utlevert
av forvalteren. Det er videre foreslått at Kredittilsynet
skal kunne gi nærmere regler om utlevering av opplysningene.
Etter departementets syn er denne forskriftshjemmelen av stor prinsipiell
og praktisk betydning. Det vil bl.a. kunne gis nærmere
regler om hvor raskt og på hvilken måte de aktuelle
opplysningene skal gis. Etter departementets syn bør det
også vurderes å pålegge forvalter å sende
de relevante opplysningene til de innsynsberettigede via et norsk
register. Registeret vil da fungere som et «kontaktpunkt» mellom
forvalter og de ulike parter med innsynsrett. Ved utformingen av
slike regler vil til dels motstridende offentlige hensyn gjøre seg
gjeldende. Forskriftshjemmelen bør derfor tilligge departementet,
og ikke Kredittilsynet som foreslått av Utvalget.
Etter ligningsloven § 6-5 og forskrift om levering av
kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og verdipapirsentralen
til ligningsmyndighetene, skal VPS ukrevet gi ligningsmyndighetene
beholdningsoppgaver som viser den enkelte investors samlede registrerte
beholdning av fondsaktiver (bl.a. aksjer og obligasjoner) pr. 31. desember.
Beholdningsoppgavene skal inneholde opplysninger om renter og utbytte
periodisert i inntektsåret. Videre skal det ukrevet gis
opplysninger som viser samtlige transaksjoner som medfører beholdningsendringer
gjennom inntektsåret. I forskriften § 7-13
reguleres nærmere hva oppgavene skal inneholde. Oppgavene
skal gis på magnetbånd eller annen maskinlesbart
medium. Skattedirektoratet kan også bestemme hvordan oppgavene
skal formes. Etter ligningsloven § 6-15 kan ligningsmyndighetene
i dag til enhver tid foreta kontroll bl.a. hos VPS. Bestemmelsen
hjemler både en plikt for VPS til å fremlegge og
utlevere bilag, kontrakter mv. og gi adgang til lokaler og arkiver
mv. Departementet legger til grunn at tilsvarende plikter skal kunne
pålegges forvaltere.
I Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) ble det foreslått endringer
i beskatningen av obligasjoner. Endringene er vedtatt, men trer
i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Endringene medfører
at det innføres en periodiseringsregel for renter knyttet
til overkurs eller underkurs, ved utstedelse eller omsetning, som
skal fordeles over obligasjonens gjenværende løpetid.
Avkastningen (renten) foreslås beregnet på grunnlag
av kjøpskurs, gjenstående løpetid og
innfrielseskurs. Ifølge forslaget er det VPS som skal beregne
og rapportere renteelementet til skattemyndighetene. Departementet legger
til grunn at de samme pliktene som var tenkt pålagt VPS
må kunne pålegges forvaltere ved forvaltningsregistrering
av obligasjoner.
Utvalget drøfter særlig om det bør
gjelde et unntak fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister.
Departementet viser til at en ubetinget opplysningsplikt vil være
av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet.
Videre vises til at Utvalget ikke har funnet konkrete holdepunkter
for at en ubetinget opplysningsplikt vil utgjøre noen avgjørende
hindring for samarbeid mellom verdipapirregistre i andre europeiske
land. I likhet med Utvalget vil derfor ikke departementet foreslå unntak
fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister.
Forvalters plikter må etter departementets syn håndheves
gjennom effektive sanksjoner. I likhet
med Utvalget anser departementet at gjeldende regler ikke i tilstrekkelig
grad legger til rette for en effektiv håndhevelse av forvalterens
forpliktelser. Det foreslås derfor en innskjerpelse av
sanksjonsreglene som gjelder i forhold til forvalter. Ved overtredelse
av sine plikter, herunder opplysningsplikten, vil forvalter for
det første kunne miste sin rett til å opptre som
forvalter i det aktuelle verdipapirregisteret. Departementet vil
i forskrift kunne gi nærmere regler om tilbakekall av forvalters
tillatelse. Utvalget drøfter særskilt om det bør åpnes
for tvangssalg av aksjer når forvalter ikke oppfyller sine
forpliktelser, eller om det i stedet bør åpnes for å sperre
forvalters konto. Etter en helhetsvurdering finner Utvalget at sperring
av konti er et mer effektivt sanksjonsmiddel enn tvangssalg. Departementet
slutter seg til forslaget om at Kredittilsynet bør gis
hjemmel til å sperre konti som tilhører forvaltere
uten godkjennelse eller forvaltere som har mistet retten til å være
forvalter. Tilsvarende bør konti kunne sperres dersom forvalter
ikke oppfyller sin opplysningsplikt, uavhengig av om godkjennelsen
er trukket tilbake eller ikke. I likhet med Utvalget anser departementet
at sperring generelt vil være et mer hensiktsmessig sanksjonsmiddel
enn tvangssalg. Det vises til Utvalgets begrunnelse som departementet
i hovedsak slutter seg til. Etter departementets syn bør
imidlertid myndighetene ha mulighet til å innføre
regler om tvangssalg, i den grad dette skulle vise seg å være
hensiktsmessig. Det foreslås derfor at departementet skal
kunne gi forskrift om tvangssalg av finansielle instrumenter i de tilfeller
forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser.
Etter ligningsloven § 10-6 kan ligningsmyndighetene
pålegge den som ikke oppfyller sine plikter etter bl.a.
ligningsloven §§ 6-5 og 6-15 å oppfylle
sin plikt under en daglig løpende tvangsmulkt. Det er etter
departementets syn viktig å legge til rette for at tilsvarende
sanksjonsmuligheter foreligger overfor forvaltere, både
norske og utenlandske, dersom de ikke oppfyller sine plikter overfor
ligningsmyndighetene.
Skattedirektoratet reiser spørsmål ved om forvalter
bør gjøres økonomisk ansvarlig dersom
det trekkes for lav kildeskatt pga. feil opplysninger om reell eier. Det
vises særlig til at forvalterkjeden kan bestå i
flere ledd. Departementet er enig i at forvalterregistrering i flere
ledd reiser særlige spørsmål om forvalterens plikt
til å ha tilgang til opplysninger om reell eier. Dette
er imidlertid spørsmål som vil kunne reguleres
nærmere i forskrift om forvalterens plikter, jf. ovenfor. Videre
vil forvalter kunne pådra seg straffe- og/eller erstatningsansvar
etter alminnelige regler om medvirkning til f.eks. skatteunndragelse.
Departementet ser derfor ikke behov for en slik særskilt
erstatningsplikt for forvalter ved siden av de alminnelige reglene om
tilbakekallelse av tillatelse, sperring av konti og forskriftshjemmel
om tvangssalg.
Komiteen viser til merknader i punkt
8.1.2 ovenfor, og slutter seg til departementets vurderinger og
forslaget til verdipapirregisterloven §§ 6-3
og 6-4. Komiteen viser også til omtale av § 6-3
under punkt 20.4 nedenfor.