I punkt 8.1 og 8.2 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets
forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
I det følgende vil begrepet «registrering» omfatte første
gangs registrering av et finansielt instrument i et register (såkalt «innføring»,
jf. nærmere omtale av begrepet i punkt 10.1 i proposisjonen).
Registrering i et register vil bl.a. kunne effektivisere forvaltningen
og omsetningen av finansielle instrumenter. Fordelene knyttet til
registrering bør etter departementets syn i utgangspunktet
være tilgjengelig ved omsetning av alle typer finansielle
instrumenter. Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om
at finansielle instrumenter, slik disse til enhver tid er definert
i verdipapirhandelloven, normalt bør kunne registreres
i et verdipapirregister. Aksjer i aksjeselskap (som ikke er registreringspliktige),
vil eksempelvis kunne registreres i et register dersom utsteder ønsker
dette. Det vises for øvrig til Utvalgets begrunnelse som
departementet i det vesentligste slutter seg til. For så vidt
gjelder varederivater, vises til departementets drøftelse
i Ot.prp. nr. 53 (2000-2001) s. 37-38.
Registrering utløser rettsvirkninger som ikke nødvendigvis
vil passe for samtlige typer finansielle instrumenter. I samsvar
med Utvalgets forslag foreslås derfor at departementet
i særskilte tilfeller skal kunne bestemme hvilke rettsvirkninger
registrering skal ha.
Fordelene knyttet til registrering vil ikke nødvendigvis
være begrenset til finansielle instrumenter. Registeret
bør derfor ha adgang til å registrere andre formuesobjekter
enn finansielle instrumenter (kvoter mv.) i den grad det skulle
være etterspørsel etter slike registreringstjenester.
Slik registrering bør imidlertid bare kunne skje etter
nærmere regler gitt av departementet, siden de aktuelle
formuesgodene vil kunne være svært forskjellige
fra de finansielle instrumentene lovens regler i første
rekke er ment å regulere. Det vil således kunne
være aktuelt å begrense rettsvirkningene av registrering
av andre formuesobjekter enn finansielle instrumenter.
Registrering i et rettighetsregister gir særskilte rettsvirkninger.
Det er i den forbindelse viktig å unngå at registrerte
instrumenter samtidig er underlagt rettsregler som kan komme i strid
med rettsvirkningene som følger av registrering. Departementet
slutter seg derfor til Utvalgets forslag om å innskrenke
registreringsretten for enkelte instrumenter for å unngå slike konflikter.
Dette gjelder for det første instrumenter som allerede
er utstedt i form av et dokument, og instrumenter som allerede er
registrert i et annet rettighetsregister (norske eller utenlandske).
Ovenfor drøftes hvilken adgang det
er for registrering av finansielle instrumenter og andre formuesobjekter
i et rettighetsregister. Et annet spørsmål er om
utsteder av slike instrumenter vil ha krav på registrering,
dvs om registeret har kontraheringsplikt. Dette spørsmålet
drøftes i punkt 10.3.2 i proposisjonen.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-1.
I punkt 8.1 og 8.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets
forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Registrering av finansielle instrumenter i et rettighetsregister
medfører en rekke fordeler for utstedere og investorer,
og det må antas at det normalt ikke er nødvendig å pålegge
registrering for at registrering skal skje, jf. tilsvarende i Ot.prp.
nr. 83 (1984-1985) s. 28. I enkelte situasjoner vil imidlertid utstedere
og investorer ikke ønske å registrere instrumentene
overhodet, eventuelt ikke registrere instrumentene i et register
underlagt norsk lovgivning. Det siste kan være tilfellet
dersom en vesentlig del av omsetningen av det aktuelle instrumentet
skjer i et utenlandsk marked. Det finnes imidlertid viktige offentlige
hensyn som kan tilsi pliktig registrering av finansielle instrumenter,
uavhengig av hva utstedere og investorer måtte ønske.
Slike offentlige hensyn kan bl.a. være skattekontroll-,
tilsyns-, og statistikkhensyn. I tillegg har det blitt lagt vekt
på at registreringsplikt for aksjer ivaretar hensynet til åpenhet
omkring eierforhold i næringslivet. Det vises i den sammenheng
til justiskomiteens uttalelse i Innst. O. nr. 80 (1996-1997) (jf.
sitat fra Justisdepartementets høringsuttalelse i proposisjonen
s. 63).
Vurderingen av om det bør være pliktig registrering
for enkelte finansielle instrumenter vil bero på en interesseavveining.
På den ene siden vil pliktig registrering i visse tilfeller
kunne medføre betydelige fordeler av offentligrettslig
art (skattekontroll, effektivt tilsyn av verdipapirmarkedene mv.).
På den annen side må det tas hensyn til i hvilken
grad konkurransesituasjonen for norske utstedere og investorer vil
kunne påvirkes negativt ved å pålegge
registrering. I den forbindelse vises til reglene om frie kapitalbevegelser i
EØS-avtalen artikkel 40 og EØS-reglene som svarer til
rådsdirektiv 88/361/EØF, hvoretter
medlemsstatene i utgangspunktet er avskåret fra å innføre
og opprettholde restriksjoner på kapitalbevegelser innen EØS-området.
Kapitalbevegelser omfatter overføring av penger, men også de
transaksjonene som nødvendiggjør overføring
av penger, slik som kjøp og salg av aksjer og obligasjoner.
EØS-reglene innebærer at norske investorer vil
kunne flytte sine investeringer ut av Norge dersom de norske reglene
oppfattes som særskilt tyngende i forhold til hva som er
vanlig i andre EØS-land.
De ulike hensyn i ovennevnte interesseavveining vil kunne ha
ulik tyngde for ulike finansielle instrumenter. Departementet vil
derfor i det følgende drøfte hvert enkelt av de
instrumentene som i dag er underlagt pliktig registrering.
Det følger av gjeldende lov § 1-2
første ledd bokstav b at norske ihendehaverobligasjoner skal
registreres i VPS. Utvalget er delt i synet på om slike
obligasjoner fortsatt skal være underlagt pliktig registrering.
Når det gjelder spørsmålet om registreringsplikt, er
det på den ene siden anført at det foreligger
særlige offentligrettslige hensyn som tilsier registreringsplikt. Med
offentlige hensyn vises gjerne til skattekontroll, effektivt tilsyn
og statistikkføring. For ordens skyld vil departementet
presisere at rettsvernsvirkningene som oppnås ved registrering
neppe kan regnes som et offentlig hensyn som tilsier registreringsplikt.
Etter departementets syn er rettsvernsvirkningene som oppnås
ved registrering i et norsk register snarere et konkurranseparameter
som utstedere vil måtte ta i betraktning ved valg av register.
Det antas at dette hensynet særlig vil være relevant
der utsteder henvender seg til norske investorer. Det sentrale i
denne sammenheng er at rettsvernsvirkningene isolert sett ikke tilsier
en registreringsplikt for utstedere som av ulike grunner ikke ønsker å registrere
lånet i et norsk register. For så vidt gjelder
skattekontrollhensynet, viser departementet til at Norge i dag har
et meget effektivt system for innkreving av kapitalinntekter og
-gevinster som oppnås i tilknytning til registreringspliktige
obligasjoner. Departementet kan ikke se at denne skattekontrollen vil
kunne opprettholdes ved å overlate rapporteringen til utsteder.
Etter departementets syn tilsier dette isolert sett en fortsatt
registreringsplikt for norske obligasjoner. Videre gir registreringsplikt
viktig statistisk informasjon om kapitalbevegelser mv. Registreringsplikt
for obligasjoner kan i tillegg begrunnes i tilsynsmessige hensyn,
jf. Kredittilsynets høringsmerknad.
På den annen side er det anført at registreringsplikt
svekker konkurranseevnen til norske utstedere i forhold til utenlandske
utstedere. Departementet slutter seg i prinsippet til at registreringsplikt
for norske utstedere av obligasjoner denominert i norske kroner, vil
kunne medføre en konkurranseulempe i forhold til utenlandske
utstedere av obligasjoner som normalt ikke er pålagt registreringsplikt
(med mindre de legger ut kronelån i Norge). Det kan trolig
legges til grunn at investorer vil kunne oppfatte en norsk regel
om absolutt registreringsplikt som en ulempe, bl.a. på grunn
av reglene om innsyn. I tillegg vil registreringskostnadene etter
omstendighetene kunne være høyere i et norsk register.
Priser på norske obligasjoner vil derfor kunne påvirkes
negativt i forhold til utenlandske obligasjoner som i andre sammenhenger
oppfattes som substitutter. Absolutt registreringsplikt vil derfor
kunne påvirke kapitalkostnaden til en norsk utsteder i
forhold til en utenlandsk utsteder som er underlagt registreringsregler
som oppfattes som lempeligere enn de norske reglene. Eksempelvis
vil en norsk bank i utgangspunktet måtte registrere sine
kronelån i VPS, mens en svensk bank ikke vil måtte
registrere sine innlån i norske kroner eller i utenlandsk
valuta. Dette kan bl.a. medføre høyere kostnader
for den norske banken, som igjen vil svekke dens konkurranseevne.
Denne konkurranseulempen er imidlertid ikke absolutt. For det første
avhenger den av hvilke rettsvirkninger det faktisk følger
av registreringsplikt, bl.a. om skattemyndighetene gis innsyn og
om det åpnes for forvalterregistrering. For det andre er
det etter gjeldende rett gjort viktige unntak fra registreringsplikten
for norske obligasjonslån lagt ut i utlandet og forbeholdt
utlendinger. I eksempelet ovenfor vil således den norske banken
kunne låne inn norske kroner fra utlendinger i det utenlandske
markedet på lik linje med den svenske banken, dersom lånet
er forbeholdt utlendinger. Etter departementets syn er derfor konkurranseulempen som
følger av registreringsplikt for norske utstedere i utgangspunktet
forholdsvis begrenset. En regel om at lån forbeholdt utlendinger
er unntatt registreringsplikt skaper imidlertid et nytt problem.
I praksis vil det være vanskelig å forhindre at
utlendinger selger ikke-registrerte obligasjoner denominert i norske
kroner videre til nordmenn, siden man ved utstedelsen vanskelig
kan kontrollere annenhåndsomsetningen av obligasjonene.
Debitor vil normalt ikke kjenne obligasjonseiernes identitet. På sikt
vil et slikt «hull» i registreringsplikten kunne
lede til økt etterspørsel blant nordmenn for slike
uregistrerte obligasjoner som opprinnelig var forbeholdt utlendinger.
Dette vil kunne svekke markedet for registrerte obligasjoner. Dersom
registreringsplikten for norske utstedere ikke videreføres,
vil det ikke være behov for et skille mellom norske og
utenlandske investorer.
Det kan hevdes at registreringsplikt ikke er et effektivt middel
til å oppnå sitt hovedmål (dvs. kartlegging
av norske skatteyteres kapitalinntekter og -gevinster), siden norske
skatteytere uansett kan opprette utenlandske bankkonti eller kjøpe
utenlandske obligasjoner registrert i utenlandske registre som ikke
utleverer informasjon til norske skattemyndigheter. På sikt
kan det ikke utelukkes at etterspørselen etter slike plasseringsalternativer
vil kunne øke, noe som igjen vil kunne redusere effektiviteten
av en norsk registreringsplikt. Etter departementets syn er imidlertid
ikke dette avgjørende innsigelser mot en fortsatt registreringsplikt.
Prinsipielt bør ikke det faktum at skatteytere unndrar
seg fra skatteplikt benyttes som et argument for å svekke
et effektivt rapporteringsregime. For det andre er det iverksatt
arbeid internasjonalt som tar sikte på å redusere
mulighetene for unndragelse av kapitalinntekter knyttet til bl.a.
bankinnskudd og obligasjoner. Det vises i den forbindelse til EU-kommisjonens
forslag til direktiv om skattlegging av renteinntekter fra grensekryssende
investeringer av 18. juli 2001 (KOM (2001) 400 Final).
En står etter dette overfor tre ulike alternativer mht.
registreringsplikt for obligasjoner. En løsning vil kunne
være å oppheve gjeldende registreringsplikt for obligasjoner.
Det vil da ikke ha betydning for utsteder hvorvidt investor er norsk
eller utenlandsk, noe som vil gi like konkurransevilkår
for norske og utenlandske utstedere. For å ivareta skattekontrollhensyn
mv. ved valg av en slik løsning, foreslår Utvalgets
flertall at utsteder skal kunne pålegges å gi
myndighetene relevant informasjon om sine långivere. Etter
departementets syn har ikke Utvalget i tilstrekkelig grad utredet
hvordan en slik informasjonsplikt for utsteder skal kunne gjennomføres
i praksis. Etter en foreløpig vurdering finner departementet
derfor en slik løsning å være lite hensiktsmessig.
En annen løsning er å pålegge registreringsplikt
for samtlige obligasjoner denominert i norske kroner, uavhengig
av om utsteder er norsk eller utenlandsk og uavhengig av om lånet
legges ut i utlandet eller i Norge. På den måten
vil konkurranseulempen for norske utstedere av kronelån
reduseres. Etter departementets vurdering er det imidlertid tvilsomt
om norske myndigheter har jurisdiksjon til å pålegge
utenlandske utstedere registreringsplikt, hvis eneste tilknytning
til Norge er at de låner norske kroner. En «mellomløsning» ville
være å videreføre hovedtrekkene i dagens
system, hvor det er søkt å oppnå en balanse
mellom offentlige hensyn (særlig skattekontroll) og konkurranseevnen
til norske utstedere. Ulempen ved dette systemet er som nevnt ovenfor
at det må gjøres et skille basert på om
lånet er forbeholdt norske eller utenlandske investorer.
Etter en helhetsvurdering vil departementet foreslå at
hovedtrekkene i dagens system videreføres. Norske utstedere
gis i samsvar med gjeldende rett anledning til å innhente
kapital i utlandet på lik linje med utenlandske utstedere,
under forutsetning av at lånet er forbeholdt utlendinger.
Fordelene knyttet til den effektive skattekontroll mv. som oppnås
ved å opprettholde dagens system, veier etter departementets
syn tyngre enn ulempene ved å opprettholde et skille mellom
norske og utenlandske investorer. Dersom det åpnes for
forvalterregistrering av norske obligasjoner for nordmenn, vil dessuten
konsekvensene av fortsatt registreringsplikt i et norsk register
få redusert betydning for norske investorer, jf. nærmere
om forvalterregistrering i kapittel 9 i proposisjonen. Det legges
i likhet med gjeldende rett opp til at de nærmere reglene om
registreringspliktens innhold og omfang skal gis i forskrift, jf.
lovforslaget § 2-1 annet ledd.
Flertallet reiser spørsmål ved om pliktig registrering
for utenlandske utstedere vil være i samsvar med EØS-reglene
om frie kapitalbevegelser. Anførselen presiseres ikke nærmere,
men departementet antar det siktes til at utlendingers salg av obligasjoner
i det norske markedet vil kunne vanskeliggjøres av en registreringsplikt.
Etter departementets syn kan det trolig konstrueres en tilsvarende
problemstilling i forhold til registreringsplikt for norske utstedere.
Det kan hevdes at registreringsplikt for norske utstedere medfører
en restriksjon for utenlandske kjøpere av norske obligasjoner,
siden utlendinger vil måtte opprette en investorkonto i
et norsk register. Departementet anser det imidlertid som tvilsomt
om en registreringsplikt i de ovennevnte situasjoner vil kunne karakteriseres
som en «restriksjon» på kapitalbevegelser
slik dette begrepet er fortolket av EF-domstolen, siden den potensielt handelshindrende
effekten av en registreringsplikt er forholdsvis fjern og avledet.
Det vises for øvrig til at registreringsplikten ikke innebærer
en faktisk diskriminering til fordel for norske utstedere eller
investorer. Registreringsplikten kan således begrunnes
ut fra læren om «allmenne hensyn», selv
om den mot formodning skulle anses å være en restriksjon.
Etter departementets syn vil registreringsplikten være
et proporsjonalt tiltak for å ivareta legitime hensyn som
bl.a. skattekontroll og effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet.
Registreringsplikten vil kunne oppfylles ved registrering i et
register med konsesjon etter lovens kapittel 3. Dette innebærer
at registreringsplikten også vil kunne oppfylles ved registrering
i utenlandske registre som ikke er etablert med datterselskap i
Norge, jf. nærmere omtale i punkt 5.4 i proposisjonen.
Det understrekes i den sammenheng at slike utenlandske registre
vil være fullt ut underlagt lovens bestemmelser om innsynsrett
mv. I den grad det er behov for ytterligere regulering av innsynsretten
mv. i slike registre, vil dette skje i nærmere regler om
slike utenlandske registre gitt av departementet, jf. departementets forslag
til § 3-1 tredje ledd.
Utvalget foreslår å oppheve negotiabilitetsvirkningene
til fysiske ihendehaverobligasjoner i gjeldsbrevloven § 11
annet ledd nr. 1, siden det anses «hverken nødvendig
eller hensiktsmessig med handel i fysiske dokumenter»,
jf. NOU 2000: 10 s. 86. Etter departementets syn er ikke konsekvensene
av Utvalgets forslag på dette punkt tilstrekkelig utredet.
Det vises til medlem Krokeides merknad og Justisdepartementets høringsuttalelse
som departementet i det vesentligste slutter seg til. For øvrig
anser ikke departementet at omsetning av fysiske obligasjoner vil
utgjøre et realistisk alternativ til registrering i et
register selv om fysiske dokumenter beholder sin negotiabilitet,
sett i lys av de omsetningstekniske fordeler registrering innebærer.
Utvalget har valgt å ikke vurdere gjeldende registreringsplikt
for aksjer i norske allmennaksjeselskaper,
siden dette «nylig ble vurdert i forbindelse med aksjerettsreformen».
I likhet med Utvalget vil ikke departementet foreslå endringer
i gjeldende regler om registreringsplikt for aksjer i norske allmennaksjeselskaper.
Det bemerkes imidlertid at realitetsvurderingen av gjeldende registreringsplikt
ble foretatt i NOU 1992: 29 og Ot.prp. nr. 36 (1992-1993), dvs.
forut for ikrafttredelsen av EØS-avtalen. På sikt
vil derfor ikke departementet utelukke at det kan være
nødvendig å vurdere registreringsplikten nærmere,
bl.a. i lys av endringer i internasjonale rammevilkår mv.
og eventuelle konkurransemessige implikasjoner dette vil kunne få for
norske utstedere. Konkurranseulempen beror imidlertid på det
nærmere innholdet i registreringsplikt, herunder reglene
om forvalterregistrering, jf. kapittel 9 i proposisjonen.
Etter gjeldende rett er det registreringsplikt for derivater og utenlandske aksjer og depotbevis som
er børsnoterte. Det synes som om Utvalget er delt i synet på om
registreringsplikten for slike instrumenter bør videreføres,
selv om mindretallets merknad etter sin ordlyd bare retter seg mot
obligasjoner. På den ene side tilsier skattekontrollhensyn
mv. en fortsatt registreringsplikt for derivater og utenlandske
aksjer og depotbevis. Det vises i den anledning til omtalen av obligasjoner,
hvor dette hensynet ble tillagt stor vekt. På den annen
side er registreringsplikten for derivater og utenlandske aksjer
og depotbevis, i motsetning til situasjonen for obligasjoner og
norske aksjer, knyttet til om instrumentene er notert på norsk
børs. Etter departementets syn er det generelt uheldig å knytte
registreringsplikten til notering på norsk børs.
Registreringsplikt basert på markedsplassenes nasjonalitet
vil kunne lede til en konkurransemessig ulempe for norske markedsplasser.
De aktuelle instrumentene (derivater og utenlandske aksjer og depotbevis)
kan lett flyttes til en utenlandsk børs hvor det ikke oppstilles
registreringsplikt. Investorer i det norske markedet vil enkelt kunne
erverve de samme aksjene i det utenlandske markedet gjennom norske
eller utenlandske megleres fjernmedlemskap. For så vidt
gjelder derivater, vises til at verdipapirforetaks handel i børsnoterte
derivater skal skje under medvirkning av en oppgjørssentral,
jf. vphl. § 9-4 tredje ledd. Etter departementets
syn er det derfor overflødig å kreve registrering
i et verdipapirregister ved siden av registrering i en oppgjørssentral. Oppgjørssentralen
vil kunne oversende relevante opplysninger til skattemyndighetene,
jf. nærmere i høringsuttalelsen til Norsk Oppgjørssentral
ASA. Det vises videre til Skattedirektoratets høringsuttalelse,
hvor det uttales at de «kortsiktige konsekvensene av å oppheve
registreringsplikten for børsnoterte derivater vil være
ubetydelige» siden slike uansett vil oppføres
i et register. Skattedirektoratet antar imidlertid at det kan oppstå et
kontrollproblem dersom det «standardiserte markedet vokser
og deler av instrumentene ikke registreres». Departementet
viser til at det foreligger registreringsplikt i
en oppgjørssentral ved verdipapirforetaks handel i børsnoterte
derivater, jf. ovenfor om vphl. § 9-4 tredje ledd.
Etter departementets syn er det lite trolig at investorer vil handle
derivater i stor utstrekning uten å benytte et verdipapirforetak.
Departementet kan derfor ikke se at det foreligger avgjørende hensyn
mot å oppheve gjeldende registreringsplikt i et rettighetsregister
for børsnoterte derivater.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-2.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet slutter seg til de forslag
om registreringsplikt som ligger i forslaget til verdipapirregisterloven § 2-2.
I tillegg vil disse medlemmer foreslå at det innføres
en registreringsplikt i VPS for unoterte derivater på børsnoterte
finansielle instrumenter. Kunnskap om hvilke aktører som
har en framtidig rett eller plikt til kjøp eller salg av
aksjer, grunnfondsbevis eller obligasjoner kan for eksempel i oppkjøpssituasjoner
være helt vesentlig for å få et riktig
bilde av hvor makten sitter. Oslo Børs noterer i dag derivatkontrakter
på et fåtall av de børsnoterte selskapene. Derivatkontrakter
på de øvrige børsnoterte selskapene må derfor
være unoterte. Dessuten er det slik at også der
det tilbys børsnoterte derivatkontrakter handles det i
det unoterte markedet. Dersom unoterte derivater på børsnoterte
finansielle instrumenter unntas fra registreringsplikten er disse
medlemmer redd for at unoterte derivater kan brukes for å unngå innsynsretten.
Disse medlemmer foreslår følgende:
«Lov om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven) § 2-1
første ledd skal lyde:
Følgende finansielle instrumenter skal innføres
i et verdipapirregister som nevnt i § 3-1:
1. aksjer og tegningsrettigheter i norske
allmennaksjeselskaper,
2. opsjons- eller terminkontrakter eller tilsvarende rettigheter
som ikke er notert på norsk børs og som er knyttet
til finansielle instrumenter notert på norsk børs,
og
3. norske ihendehaverobligasjoner.»