10.1 Fritak fra gevinstbeskatning ved realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter eller andel i slike

10.1.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår at beskatning av gevinst i alminnelig inntekt og grunnrentegevinst knyttet til realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg, kan unnlates ved samlet realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter, dersom overdragelsen skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd.

Unnlatt gevinstbeskatning ved realisasjon avviker fra den alminnelige skatterettslige ordning hvor gevinst skattlegges ved realisasjon. Det må derfor foreligge særlige forhold som tilsier en slik behandling av realisasjonsgevinst for kraftnæringen. På den annen side er nøytralitet i beskatningen i forhold til investeringsbeslutninger og organisasjonsform, et hovedhensyn ved utformingen av skatteregler. Dette kan gi grunnlag for å fravike grunnleggende prinsipper dersom særlige forhold tilsier det.

Etter Regjeringens syn må det legges til grunn at utformingen av reglene for avskrivning av kostpris på særskilte driftsmidler i kraftforetak, sats og metode for inntektsføring for selgers gevinst, samt de særegne eierformene i kraftbransjen, er egnet til å skape større innlåsningseffekter i kraftnæringen enn i andre næringer. Innføring av regler om overdragelse uten gevinstbeskatning kan avhjelpe dette. Selv om samme type innlåsningseffekter kan tenkes å oppstå også ved realisasjon av andre typer driftsmidler hvor avskrivningstiden er svært lang, f.eks. forretningsbygg som saldoavskrives med 2 pst. årlig i gruppe i, antas det at de samlede effektene er større i kraftnæringen enn for andre næringer. Bakgrunnen for dette er blant annet at kraftnæringen generelt sett er svært kapitalintensiv sett i forhold til andre næringer, at de særskilte driftsmidlene utgjør hoveddelen av driftsmidlene i kraftproduksjon, og at disse avskrives lineært.

Et slikt fritak for gevinstbeskatningen ved realisasjon av driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter eller andel i dette, forutsetter at overdragelse skjer med skattemessig kontinuitet slik at kjøper overtar de skattemessige verdier knyttet til det overdratte.

Imidlertid er disse innlåsningseffektene spesielt knyttet til særskilte driftsmidler i kraftsektoren, jf. skatteloven § 18-6. Det er bare disse driftsmidlene som skal avskrives lineært over en lang periode. Videre utløses det kun beskatning av grunnrentegevinst ved realisasjon av kraftverket som sådan eller realisasjon av fallrettighet og ikke ved realisasjon av enkelte driftsmidler, jf. skatteloven § 18-3 sjette ledd. Unnlatt gevinstbeskatning ved overdragelse av driftsmidler i kraftverk, i forbindelse med realisasjon av kraftverk, eller andel i kraftverk, bør derfor avgrenses til denne typen driftsmiddel (fallrettigheter kraftstasjon, dammer, tunneler osv.), ellers vil kraftnæringen få en utilsiktet fordel i forhold til andre næringer. Unnlatt beskatning av gevinst ved realisasjon av særskilte driftsmidler bør derfor bare tillates ved samlet realisasjon av kraftverk og fallrettighet, eller andel i slike, og ikke ved realisasjon av enkelte driftsmidler i kraftverket eller driftsmidler som ikke er særskilte for kraftanlegg.

Fradrag for friinntekt i grunnrenteinntekten fra kraftverk beregnes etter de skattemessige verdiene av driftsmidlene. Forslaget vil normalt innebære at de skattemessige verdiene i kraftverket blir lavere for kjøper enn ved gjeldende gevinstbeskatningsregler. En konsekvens av dette er at selger ikke kan realisere hele grunnrenten i kraftverket ved salg ettersom kjøperen overtar selgerens grunnrenteskatteposisjon. Istedenfor at grunnrenten realiseres og beskattes ved salg, vil den ved skattemessig kontinuitet overføres til kjøper og beskattes løpende der.

Ved søknad om skattefritak for overdragelse av kraftverk og fallrettigheter etter skatteloven § 11-22 stilles det vilkår om overdragelse til skattemessig kontinuitet. For at kjøper ikke skal beskattes hardere for grunnrente enn selger, tillates akkumulert negativ grunnrenteinntekt på selgers hånd overdratt til kjøper. Dersom det vedtas en generell regel om å unnlate gevinstbeskatning ved overdragelse av særskilte driftsmidler i kraftverk, tilsier likebehandlingshensyn at det også bør tillates overføring av akkumulert negativ grunnrenteinntekt knyttet til det kraftverk som overdras til kjøper. Dersom det ikke gis adgang til å overdra akkumulert negativ grunnrenteinntekt, vil kjøper måtte betale mer grunnrenteskatt enn det selger ville ha gjort uten salg.

Etter Regjeringens syn er den beste løsningen for å hindre innlåsningseffekter og for å sikre best mulig eierskap til de enkelte kraftverk å tillate overdragelse uten gevinstbeskatning, men til skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd. Regjeringen antar at dette på sikt vil være gunstig for bransjen.

Det presiseres at adgang til å overdra kraftverk eller andel i kraftverk uten gevinstbeskatning, bare gjelder gevinst knyttet til særskilte driftsmidler i kraftanlegg dersom skattemessige verdier videreføres på kjøpers hånd. For gevinst knyttet til øvrige driftsmidler gjennomføres gevinstbeskatning etter de alminnelige regler. Dette medfører at det ikke stilles krav om at kjøper viderefører de skattemessige verdiene i forhold til disse driftsmidlene. Dersom partene ikke ønsker å gjennomføre transaksjonen med skattemessig kontinuitet, beskattes transaksjonen etter de alminnelige regler.

Det vises til forslag om endring av skatteloven § 9-3 for gevinst i alminnelig inntekt og forslag om ny bokstav b i skatteloven § 18-3 sjette ledd for gevinstbeskatning i grunnrenteskatt til staten. Det foreslås at reglene gis virkning fra og med inntektsåret 2004.

På kort sikt kan skatteinntektene reduseres noe i de tilfeller det omsettes kraftverk som også ville blitt omsatt etter gjeldende regler. Regjeringen har imidlertid ingen informasjon om omfanget av slike salg slik at det ikke er mulig å anslå noe provenytap som følge av dette. Regelendringen vil ikke ha provenyvirkning ved salg som ellers ikke ville blitt gjennomført etter gjeldende regler.

På lengre sikt antar Regjeringen at et eventuelt kortsiktig provenytap motvirkes av høyere løpende inntekter fra inntektsskatt og grunnrenteskatt, slik at den langsiktige provenyvirkningen blir tilnærmet null. Dette har sammenheng med at overdragelser av driftsmidler til skattemessig kontinuitet fører til at fradragene for avskrivninger i alminnelig inntekt og grunnrenteinntekten og friinntekten i grunnlaget for grunnrenteinntekten, blir lavere for kjøper enn etter dagens regler.

Regjeringen antar videre at hvis regelendringen fører til samfunnsøkonomisk fornuftige omstillinger i kraftnæringen, kan dette på sikt bidra til økt lønnsomhet. Dette vil i så fall kunne bidra til økte skatteinntekter over tid.

Overdragelser med skattemessig kontinuitet er kjent i skatteetaten gjennom reglene om skattefri fusjon og fisjon som også gjennomføres med skattemessig kontinuitet. Regjeringen legger til grunn at den praksis som følges i forhold til kontroll av disse transaksjonene også kan benyttes ved fritak for gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk og fallrettigheter.

10.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet går imot Regjeringa sitt forslag om at skattlegging av gevinst i allminneleg inntekt og grunnrentevinst knytta til realisasjon av særskilte driftsmidlar i kraftanlegg, kan unnlatast ved samla realisasjon av særskilte driftsmidlar i kraftanlegg og fallrettar, dersom overdraginga skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpars hand.

Desse medlemene kan ikkje sjå at det ligg føre særleg tilhøve som tilseier ei slik handsaming av realisasjonsvinst for kraftnæringa. Tvert imot vil desse medlemene halde fast på den alminnelege skatterettslege ordninga der vinst vert skatta ved realisasjon.

10.2 Forslag om å heve grensen for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt

10.2.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å heve grensen for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1 500 kVA til 5 500 kVA.

Hovedbegrunnelsen for å foreslå en heving av de nedre grensene for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt, er at en slik skattemessig gunstig behandling av kraftverk under 5 MW isolert sett vil gi økte incentiver til investeringer i små kraftprosjekter ved at lønnsomheten etter skatt øker ved slike prosjekter. Dersom en ønsker å stimulere til økt utbygging av mindre kraftverk, kan en heving av de nedre grensene derfor bidra til dette.

Videre vil det etter Regjeringens syn være en fordel om ulike grenser for fastsettelser mv. for kraftverk innenfor skattesystemet og konsesjonsreglene i størst mulig grad er samordnet når ikke andre hensyn taler for å opprettholde forskjellene.

En heving av grensene kan også redusere de administrative kostnadene knyttet til skattene. Dette gjelder spesielt for kraftverk eid av privatpersoner og selskaper som kun eier småkraftverk. Tall fra NVE viser at om lag to tredjedeler av småkraftverkene pr. 1. januar 2002 var eid av foretak som har en samlet midlere årsproduksjon under 0,5 TWh. Regjeringen antar at disse eierne har relativt større administrative kostnader knyttet til grunnrenteskatten og naturressursskatten enn eiere av større kraftverk, særlig når man ser disse kostnadene i forhold til provenyet disse skattartene innbringer.

I tillegg til at en økt grense vil redusere de administrative kostnadene for foretakene, antar Regjeringen at også de administrative kostnadene til ligningsmyndighetene kan reduseres noe. Dette gjelder f.eks. i forbindelse med at naturressursskatten er etterskuddspliktig også for forskuddspliktige skattytere. Gjeldende regler krever at Skattedirektoratet behandler alle forskuddspliktige skattytere som eier kraftverk særskilt i forbindelse med ligningen, jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-2-9.

Ulempene ved forslaget er i hovedsak knyttet til at en endring av grensene for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt vil redusere statens og kraftkommunenes inntekter fra henholdsvis grunnrenteskatt og naturressursskatt.

Grunnrenteskatten er i hovedsak en nøytral skatt, det vil si at en må anta at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir gjennomført. En økt grense for fastsettelse av grunnrenteskatten vil føre til at en del av grunnrenten i vannkraftproduksjonen blir unntatt fra beskatning.

Formålet med naturressursskatten er å gi kommuner og fylkeskommuner stabile inntekter fra verdiskapningen i vannkraftproduksjon. Naturressursskatten er en ren produksjonsskatt og er dermed uavhengig av lønnsomheten i kraftverket. Imidlertid samordnes naturressursskatten mot inntektsskatten til staten slik at den ikke innebærer en effektiv beskatning av selskapene.

Dette må imidlertid ses i sammenheng med at småkraftverk har en relativt lav grunnrenteinntekt og naturressursskatt i forhold til de administrative kostnadene skatteartene innebærer.

Ifølge tall fra NVE er det pr. 1. januar 2002 om lag 155 kraftverk som har en installert effekt mellom 1,35 MW og 5 MW. Disse kraftverkene representerer nærmere 30 pst. av antallet kraftverk over 1,35 MW og står for en samlet midlere årsproduksjon på om lag 2,1 TWh eller om lag 1,8 pst. av samlet midlere årsproduksjon. Dersom eierne av disse kraftverkene betaler like mye i grunnrenteskatt pr. kWh produsert som øvrige kraftverk, ville samlet grunnrenteskatt fra disse utgjøre om lag 15 mill. kroner i 2001. Imidlertid antar Regjeringen at grunnrenten i små kraftverk er forholdsvis mindre enn i større kraftverk og anslår på usikkert grunnlag at forslaget vil redusere statens inntekter fra grunnrenteskatt med om lag 5 mill. kroner. I gjennomsnitt betaler eierne av disse 155 kraftverkene anslagsvis vel 175 000 kroner i naturressursskatt, noe som samlet sett utgjør om lag 30 mill. kroner.

En annen ulempe ved å heve grensene er at dette fører til en skattemessig forskjellsbehandling av ulike kraftprodusenter, noe som kan skape konkurransevridninger og uheldige vridninger i investeringsincentivene. Dette har sammenheng med at det blir relativt mer lønnsomt å bygge ut mindre småkraftverk framfor investeringer i større kraftverk, selv om større kraftverk kan være samfunnsøkonomisk mer lønnsomme. Jo høyere en slik grense settes, desto større antar Regjeringen at dette problemet kan bli.

Hensynet til statens og kraftkommunenes inntekter fra grunnrenteskatt og naturressursskatt taler isolert sett for at man ikke hever disse grensene. Spesielt gjelder dette i forhold til grunnrenteskatten ettersom bruk av grunnrenteskatt prinsipielt sett må anses som gunstig i forhold til andre mer vridende skattearter. Naturressursskatten utgjør kraftkommunenes andel av inntektene fra vannkraftproduksjon. Imidlertid antar Regjeringen at statens og kommunenes isolerte provenytap er relativt lavt, spesielt sett i forhold til de administrative kostnadene disse skatteartene har for små kraftverk. Naturressursskatten inngår dessuten i inntektsutjevningssystemet for kommunene som delvis vil kunne kompensere for reduserte skatteinntekter. I tillegg vil en heving av grensene kunne bidra til lokal næringsutvikling. Det påpekes videre at Stortingets vedtak om endringer i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen isolert sett vil medføre økte inntekter for kommunene, jf. Stortingsvedtak 161 (2002-2003) og St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak kapittel 3.

Regjeringen foreslår at grensen for fastsettelse av naturressursskatt og grunnrenteinntekt økes fra 1 500 kVA til 5 500 kVA. Dette innebærer at kraftverk som har en installert effekt under om lag 5 MW i gjennomsnitt ikke blir ilagt naturressursskatt og grunnrenteskatt. Endringen foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2004. Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 18-2 annet ledd og 18-3 sjuende ledd.

10.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader i Budsjett-innst. S nr. 1 (2002-2003) punkt 2.1, der det er tatt til orde for en ytterligere økning av grensen for beregning av grunnrenteinntekt og naturressursskatt.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser også til at Regjeringen foreslår å heve grensen for naturressursskatt, med den konsekvens at kraftkommunenes inntekter reduseres med ytterligere 25 mill. kroner. Dette er en dreining av skatteinntekter fra kommunene til staten, fordi statens overskuddsskatt øker tilsvarende. Dette medlem har merket seg synspunktet fra LVK som mener at den sist nevnte skatteendringen vil kunne bidra til skattemotiverte utbygginger, fordi skattebelastningen vil være mindre ved oppsplitting av kraftutbyggingsprosjekter i flere mindre. En slik oppsplitting av skattehensyn vil ikke nødvendigvis være gunstig av hensyn til miljøet. Det virker ikke som Regjeringen har vært oppmerksom på denne effekten.

Dette medlem går derfor mot Regjeringens forslag til endringer.

10.3 Forslag om å oppheve gjeldsbegrensnings­regelen for offentlig eide kraftforetak i skatteloven § 18-4

10.3.1 Sammendrag

Fra og med 1998 ble selskapsskatten gjort statlig. Dette innebærer at en av hovedbegrunnelsene for å innføre gjeldsbegrensningsregelen har falt bort. Spørsmålet om å opprettholde gjeldsbegrensningsregelen beror på en avveining mellom behovet for å beskytte offentlige skatteinntekter fra inntektsskatten og ulempene ved gjeldsbegrensningsregelen. Ulempene er i hovedsak knyttet til manglende nøytralitet i beskatningen ved ulik behandling av offentlig og privat eide kraftforetak og de administrative problemene ved gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen kan redusere det offentliges incentiver til å eie og investere i kraftforetak. Dette skyldes at offentlige eiere som regel har et høyere normalavkastningskrav til investeringer enn private, fordi det offentlige normalt ikke er skattepliktig for kapitalinntekter. Uten gjeldsbegrensningsregelen kan normalavkastningen skjermes mot skatt, og inntektsbeskatningen av kraftforetakene virker nøytralt på det offentliges investeringsbeslutninger.

Med en slik begrensning vil skattesystemet gi det offentlige et skattemessig motiv til ikke å eie og investere i kraftverk. Forutsatt at skattesystemet virker nøytralt på de privates investeringsbeslutninger, vil private investorer få et fortrinn i forhold til de offentlige med hensyn til å eie og investere i kraftverk. Skattemessig likebehandling taler for en opphevelse av bestemmelsen.

Fordi private kraftforetak fullt ut innrømmes fradrag for gjeldsrenter og fradragsretten for offentlig eide kraftforetak er begrenset, er det hevdet at dagens gjeldsbegrensningsregel er til hinder for samfunns­økonomisk lønnsomme investeringer i kraftbransjen og dermed fornuftige omstruktureringer. Det blir anført at regelen innebærer en økonomisk barriere for offentlige eide kraftforetaks deltakelse i videre vannkraftutbygging samt oppkjøp av selskaper som driver slik virksomhet.

I den grad gjeldsbegrensningsregelen innebærer en reell skranke for gjeldsfinansiering av investeringer, kan den hindre ønskede omstruktureringer i kraftmarkedet.

Regjeringen er ikke kjent med at dette har vært et utbredt problem i praksis. Dette kan ha en viss sammenheng med at det i all hovedsak er rene eierselskap som foretar slike oppkjøp. Eierselskap eier kraftverk indirekte gjennom aksjer i produksjonsselskap. Etter hva Regjeringen erfarer, har det vært delte oppfatninger i bransjen, men enkelte har lagt til grunn at eierselskaper ikke er omfattet av gjeldsbegrensningsregelen. Det er videre mulig at problemet foreløpig ikke har aktualisert seg for så mange offentlig eide kraftforetak. Usikkerheten rundt dette spørsmålet er i seg selv et argument for opphevelse av gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen hadde til formål å sikre utbyggingskommunenes inntektsskatt også fra offentlig eide kraftverk.

Fra og med inntektsåret 1998 er aksjeselskap og andre etterskuddspliktige skattytere kun skattepliktige til staten, jf. skatteloven § 3-2 og Stortingets skattevedtak § 3-3. Opprinnelig ble naturressursskatten etter skatteloven § 18-2 satt til 1 øre pr. kWh til kommunene. I forbindelse med omleggingen til en statlig selskapsskatt ble naturressursskatten økt med 0,1 øre for at kraftkommunene skulle kompenseres for halvparten av inntektsbortfallet.

Endringen til ren statsskatt kombinert med kompensasjonen gjennom naturressursskatten medfører at hensynet bak gjeldsbegrensningsregelen er svekket. Kommunene er sikret skatteinntekter fra kraftvirksomheten uavhengig av gjeldsbegrensningsregelen.

På den annen side presiseres det i forarbeidene at det er hensynet til offentlige skatteinntekter som taler for en gjeldsbegrensning. Betalt naturressursskatt kan fradras i utlignet fellesskatt til staten for forskuddspliktige og utlignet skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige, jf. skatteloven § 18-2 fjerde ledd. Dersom naturressursskatten overstiger dette, kan det overskytende fremføres med rente, jf. skatteloven § 18-2 fjerde ledd siste punktum. Etter endringen blir staten sittende som "garantist" for kommunenes skatteinntekter fra kraftvirksomheten. På denne bakgrunn er det viktig å sikre et visst skattegrunnlag til det offentlige slik at grunnlaget generelt ikke reduseres.

En arbeidsgruppe med deltakelse fra Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Skattedirektoratet, nedsatt for å utrede mulige modeller for å tilføre kommunene inntekter fra utvikling av næringsvirksomhet, har foreslått at en andel av skatten hos selskapene kan tilføres kommunene basert på data for den geografiske fordelingen av det enkelte foretaks sysselsetting. (Systemet som inntil 1999 ble nyttet for å kommunefordele en andel av selskapsskatten var meget arbeidskrevende og tungdrevet både for bedriftene og likningskontorene. En forutsetning for arbeidet var dermed at fordelingen måtte skje etter andre metoder og kriterier enn dem som ble benyttet inntil 1999.) Dersom det innføres en modell av den type som arbeidsgruppen foreslår, vil en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen i svært liten grad kunne påvirke kraftkommunenes inntekter fra kraftverk. Dette skyldes dels at kraftproduksjon er svært kapitalintensiv og dels at kraftforetakenes andel av den samlede selskapsskatten er liten.

Spørsmålet er under vurdering, og på nåværende tidspunkt foreligger det ikke et konkret forslag fra Regjeringen om at kommunene skal få en andel av selskapsskatten. Etter Regjeringens vurdering er ulempene ved gjeldsbegrensningsregelen av en slik karakter at spørsmålet om forholdet til en kommunal andel av selskapsskatten er underordnet. Særlig når man ser dette i forhold til at det ikke er aktuelt å foreslå å gjeninnføre den tidligere ordningen. Regjeringen kan derfor ikke se at det er grunnlag for å avvente en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen til et slikt forslag eventuelt foreligger.

Etter Regjeringens syn er hensynet til å beskytte offentlige skatteinntekter ikke lenger så sterkt at det er behov for en særskilt regel, men det kan fortsatt være gode grunner for å ha en begrensningsregel som sikrer et visst skattegrunnlag.

Regjeringen har vurdert om andre regler i skatteloven og finansmarkedet som sådant kan motvirke for lav egenkapitalandel i offentlig eide kraftforetak.

Dersom inntekten er redusert som følge av direkte eller indirekte interessefellesskap, kan inntekten forhøyes etter skatteloven § 13-1. Regelen om interessefellesskap kan også anvendes dersom egenkapitalen er for "tynn", det vil si at kraftforetaket har en høyere lånefinansiering fra eieren enn hva selskapet ville oppnådd overfor uavhengige kreditorer eller renteberegningen ellers ikke er forretningsmessig.

Regjeringen antar at bestemmelsen om tynn kapitalisering i skatteloven § 13-1 sikrer en viss egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper.

Det er blitt hevdet at finansmarkedet vil fungere som en korreksjon mot for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper ved at bankene som regel vil stille betingelse om en viss grad av soliditet før de ønsker å yte lån til kraftselskapene.

Etter Regjeringens vurdering er det grunn til å anta at finansmarkedet til en viss grad vil kunne motvirke for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper, men at markedsmekanismen kan virke noe svakere i kraftbransjen sammenlignet med annen virksomhet.

Korreksjonsskatten fremskynder skatteplikten på selskapets hånd når selskapet deler ut utbytte eller foretar avsetninger til utbytte av inntekt som ennå ikke er beskattet hos selskapet. Midlertidige forskjeller mellom verdiene i skatteregnskapet og finansregnskapet skal ikke gi grunnlag for utdeling av utbytte uten fremskyndet skatt. De midlertidige forskjellene oppløses ikke, men selskapet ilegges en korreksjonsskatt som tilbakebetales parallelt med den senere oppløsing av skattekreditten.

Det er naturlig å anta at selskaper vil unngå å komme i korreksjonsskatteposisjon, men siden korreksjonsskattereglene kun er periodiseringsbestemmelser som medfører en foreløpig beskatning av skattekreditter, vil disse reglene sannsynligvis ikke alene motvirke lav egenkapitalgrad i selskapet.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at den regnskapsmessige egenkapitalandelen i gjennomsnitt var om lag 48 pst. for kraftforetak i 2001. Tilsvarende egenkapitalandel for ikke-finansielle aksjeselskaper var om lag 35 pst. EBL anfører at selv om egenkapitalen er relativt høy, vil gjeldsbegrensningsregelen få anvendelse dersom de skattemessige verdier er lave. Dette vil være tilfellet dersom de skattemessige verdier gjennomgående er betydelig lavere enn de bokførte verdier.

At skattemessige verdier skal være vesentlig lavere enn bokførte slik EBL hevder, er eventuelt et problem i seg selv og ikke noe som svekker gjeldsbegrensningsregelens berettigelse. Forskjellen kan indikere at de skattemessige avskrivningsreglene er for gunstige og/eller at de skattemessige inngangsverdiene er satt feil. Det siste er trolig ikke tilfellet ettersom inngangsverdiene var relativt gunstig skattemessig da de ble fastsatt. Dette er derfor ikke et selvstendig argument for å oppheve gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen reiser en rekke uavklarte tolkningsspørsmål. Behandlingen av disse spørsmålene beslaglegger administrative ressurser både for skattyterne, departementet og skatteetaten.

Etter Regjeringens oppfatning tilsier ikke de uavklarte tolkningsspørsmålene alene en opphevelse av gjeldsbegrensningsregelen.

Etter en samlet vurdering er Regjeringen kommet til at det ikke lenger er tilstrekkelig grunnlag for en gjeldsbegrensningsregel for offentlig eide kraftforetak. Dette delvis fordi begrunnelsen for regelen er svekket i forhold til da den ble innført, samt at den kan innebære en begrensning på samfunnsøkonomisk fornuftige omstillinger i kraftnæringen. I tillegg reiser regelen en rekke administrative problemer som taler for at den bør oppheves.

Regjeringen foreslår at gjeldsbegrensningsregelen i skatteloven § 18-4 oppheves med virkning fra og med inntektsåret 2004.

En avvikling av gjeldsbegrensningsregelen kan potensielt sett redusere skatteinntektene i den grad avviklingen øker de kommunale eiernes bruk av ansvarlige lån. Regjeringen antar at slike tilpasninger vil være relativt beskjedne, dels ut fra at den kommunale eierandelen har blitt vesentlig redusert gjennom oppkjøp og dels fordi mange kommunalt eide kraftforetak ikke har særlig høy gjeldsgrad. Det antas at andre regler til en viss grad vil motvirke lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper.

I den grad gjeldsbegrensningsregelen har hindret samfunnsøkonomiske lønnsomme investeringer, kan en avvikling, også bidra til økte skatteinntekter gjennom økt lønnsomhet i kraftnæringen. Samlet sett antar Regjeringen at en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen vil ha relativt beskjedne provenyvirkninger.

Isolert sett vil en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen innebære en betydelig administrativ forenkling for både selskapene og ligningsmyndighetene. På den annen side kan en avvikling til en viss grad øke presset på øvrige regler som motvirker for lav egenkapitalgrad i selskapene.

10.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

10.4 Forslag om innføring av sentral ligning av kraftforetak som driver produksjon av vannkraft

10.4.1 Sammendrag

Innledning

Spørsmålet om sentral ligning er vurdert i forhold til en generell overføring av kraftforetak, dvs. foretak som driver produksjon av vannkraft, jf. skatteloven § 18-1, til sentral ligning ved SFS. Overføringen foreslås begrenset til kraftforetak hvor kraftforetaket eier minst ett kraftverk hvor det fastsettes naturressursskatt og grunnrenteinntekt, jf. forslag om å heve grensen for fastsettelse av naturressursskatt og grunnrenteinntekt ovenfor. For skattytere som bare eier kraftverk hvor det ikke skal fastsettes naturressursskatt eller grunnrenteinntekt, vil ikke de spesielle reglene for beskatning av kraftforetak gjøre seg gjeldende.

Regjeringen har ikke vurdert overføring av foretak som driver med overføring/distribusjon og/eller omsetning av vannkraft. Årsaken er at de særskilte reglene om naturressursskatt og grunnrenteinntekt er uten betydning for slike foretak. Foretakene regnskapslignes etter skattelovens alminnelige regler og bør etter Regjeringens oppfatning fortsatt underlegges en konkret vurdering om overføring til sentral ligning i det enkelte tilfellet, jf. ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b med tilhørende forskrift.

Også etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen, iverksatt fra 1. mars 2002, er utgangspunktet at ligningsforvaltningen bygger på at ligningen skal skje mest mulig lokalt i forhold til den kommune hvor skattyter er hjemmehørende eller har stedbunden inntekt og formue. Andre løsninger vil fortsatt kreve en særlig begrunnelse.

Særlig komplekst regelverk og behov for særlig kompetanse om kraftbransjen

Et særlig komplekst regelverk er et forhold som kan tilsi sentral ligning. Skattereglene for kraftforetak ble endret f.o.m. 1. januar 1997 og det ble innført regnskapsligning for alle kraftforetak. Det nye kraftskattesystemet baserer seg på skatt på alminnelig inntekt, formuesskatt, naturressursskatt til kommunen samt grunnrenteskatt. Naturressursskatten er samordnet med overskuddsskatten til staten.

Ved regnskapsligning av kraftforetak er det skattelovens alminnelige regler som kommer til anvendelse. I utgangspunktet kan ikke særlig ligningsbehandling av alle kraftforetak begrunnes i at disse reg­lene krever en annen kompetanse enn ligningsmyndighetene er i besittelse av. Når en ser regnskapsligning i sammenheng med naturressursskatt og grunnrenteskatt ved produksjon av vannkraft, kan imidlertid dette stille seg annerledes.

Selv om et enklere og mer oversiktlig regelverk var et sentralt siktemål ved utformingen av reglene for beskatning av kraftforetak, fremtrer likevel kombinasjonen av regnskapsligning, naturressursskatt og grunnrenteskatt samlet som et relativt omfattende og komplekst beskatningssystem. Både naturressursskatten og grunnrenteskatten er skattemessige nyskapninger. Nyskapningene stiller kontinuerlig ligningsmyndighetene overfor nye utfordringer og krav til kompetanse, blant annet på grunn av uavklarte tolkningsspørsmål. I forhold til kraftforetakene er det ønskelig med oppbygging av en særlig ekspertise og bransjekunnskap på ligningssiden. Det vises til at det er en del særtrekk ved kraftforsyningen som får betydning ved anvendelse av de alminnelige og de spesielle skattereglene for kraftforetak. Disse særtrekkene bør ligningsmyndighetene ha gode kunnskaper om og innsikt i for at ligningsresultatet skal bli best mulig.

Det er grunn til å anta at denne nye kompetansen vil kunne bygges opp og konsolideres mer effektivt og rasjonelt dersom sentralisert ligningsbehandling velges enn ved ordinær lokal ligning.

Det faktiske regionale samarbeidet mellom ligningskontorene kontra sentral ligning ved SFS

Omorganiseringen av ligningsforvaltningen vil gi et større og bedre fagmiljø og sikre effektiv ressursbruk og god kvalitet i ligningsarbeidet samt kontroll med skattyterne. De fylkesvise kraftforetaksgruppene har samarbeidet siden kraftskattereformen.

Praksis har avdekket at det stadig oppstår nye og til dels kompliserte spørsmål som løses ulikt på flere nivåer. I enkelte tilfeller vil de ulike resultatene kunne ramme forskjellige eiere i samme selskap ulikt. Det er grunn til å anta at SFS innehar den særlige kompetanse som sikrer effektiv ligningsbehandling av kraftforetakene. Regjeringen er derfor av den oppfatning at man ved sentral ligning vil oppnå større grad av effektivisering, rasjonalisering og likebehandling sammenholdt med dagens regionale samarbeid.

Regjeringen er ikke kjent med at det regionale samarbeidet i form av fylkesvise arbeidsgrupper har endret karakter som følge av omorganiseringen i ligningsforvaltningen. Regjeringen er kjent med at samarbeidet fungerer godt, men antar likevel at man ved sentral ligning vil oppnå større grad av effektivisering, rasjonalisering og likebehandling.

Kraftvirksomhetens særlige omfang og størrelse

Mange kraftforetak er utvilsomt å anse som storbedrifter med hensyn til brutto omsetning, antall kraftverk og antall ansatte. Enkelte av disse er overført til SFS. Regjeringen antar at foretakets størrelse alene ikke kan begrunne generell overføring av kraftforetakene til sentral ligning. Dette hensynet blir løpende ivaretatt og vurdert ved Skattedirektoratets håndtering av overføringsmyndigheten etter ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b.

På grunn av skattelovens regler om skattested kan ett enkelt skattesubjekt ha plikt til å svare skatt til en rekke kommuner, noe som er av betydning for fordelingen av skatteprovenyet mellom kommunene og eventuelt mellom fylkene. Etter Regjeringens oppfatning er virksomheten for mange kraftforetaks vedkommende i så stor utstrekning spredt på forskjellige kommuner, at hensynet til effektivitet og kontroll med ligningsbehandlingen tilsier at de bør overføres til sentral ligning.

Hensynet til effektivisering og kvalitets­sikring av ligningsbehandlingen

Overføring av skattytere som skal svare skatt av inntekt ved produksjon av vannkraft til sentral ligning, vil innebære klare forenklinger. For skattyterne vil sentral ligning innebære en betydelig forenkling ved at de får ett ligningssted å forholde seg til samtidig som ligningsmyndighetene unngår dobbeltbehandling. På denne måten vil en unngå parallelle klagesaker med mulige ulike utfall og sikre enhetlig behandling. Overføring til sentral ligning vil også være arbeidsbesparende for Skattedirektoratet og departementet fordi en sikrer enhetlig behandling, reduserer antall henvendelser og forenkler koordinering av arbeidet med vannkraftbeskatningen i etaten.

Praksis etter kraftskattereformen har vist at kompleksiteten i regelverket kan medføre ulike eller sprikende resultater i likeartede tilfeller ved ligningskontorene og ligningsnemndene. Sentralisering av ligningsbehandlingen vil sikre lik behandling av like tilfeller.

SFS innehar en særlig ekspertise og bransjekunnskap på vannkraftbeskatningens område. Gode kunnskaper om og innsikt i særtrekkene ved kraftforsyningen har stor betydning ved anvendelse av de alminnelige og spesielle skattereglene for kraftforetak. Sentral ligning vil etter Regjeringens oppfatning medføre betydelige forenklinger og effektivitetsgevinster.

Særlig kontrollbehov

Etter Regjeringens oppfatning er det et særskilt behov for en samlet vurdering og kontroll av bruttolignede kraftforetak etter skatteloven § 18-5 sjuende ledd.

Behovet for samlet vurdering og kontroll knytter seg spesielt til verdsettelsen av selve kraftanlegget. Det avdekkede behov for tiltak gjelder særlig fastsettelse av verdien for eiendomsskatteformål, men vil få tilsvarende effekt for formuesbeskatningen. Regjeringen er også gjort kjent med at ligningsmyndighetene i enkelte tilfeller mottar avvikende produksjonstall for ulike bruttolignede skattytere i samme produksjonsfellesskap. Avviket oppstår på bakgrunn av ligningsmyndighetenes manglende adgang til kontroll og koordinering. Regjeringen antar at sentral ligning vil avhjelpe dette.

Praksis har også avdekket sprikende resultater under klagebehandlingen hos ligningsnemnder som følge av ulik forståelse av regelverket. Regjeringen antar at en overføring til SFS vil ivareta kontrollbehovet samt sikre enhetlig takserings- og ligningspraksis.

Særlige forhold vedrørende eiendoms­beskatning av kraftforetak/kraftanlegg

Den samlede inntekt og formue i kraftforetak som deltakerlignes etter en nettometode, vil etter gjeldende rett bli undergitt "sentral" ligning selv om dette ikke skjer hos SFS, jf. ligningsloven § 8-6 nr. 5. Disse regler om "sentral" fastsettelse kommer også til anvendelse ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget etter skatteloven § 18-5, jf. eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd for kraftanlegg som eies av slike deltakerlignede foretak. Dette systemet trådte i kraft for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg fra og med ligningsåret 2001, dvs. ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for eiendomsskatte­året 2002.

Saksbehandlingsrutinene for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg var helt spesielle for det første året eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft for kraftanlegg. Fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001 ble ikke foretatt i forbindelse med selve den ordinære ligning for inntektsåret 1999. Verdsettelsen ble foretatt på bakgrunn av særskilt innhentede tilleggsopplysninger fra skattyterne i løpet av juli/august 2000 og i medhold av den særskilt vedtatte lov 23. juni 2000 nr. 48 om mellombels tillegg til eigedomsskattelova.

Under denne særlige behandlingsrunden høsten 2000 ble det ikke lagt opp til at foretak som deltakerlignes etter nettometoden skulle innlevere særskilte selskapsoppgaver sml. ligningsloven § 4-9 nr. 5 med særskilt angivelse av samlet verdsettelse etter skatteloven § 18-5 for foretakets kraftanlegg. Grunnlag for verdsettelsen ble bare innhentet fra den enkelte deltaker i foretaket. Tilsvarende var det i overgangsåret for iverksettelse av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg ikke grunnlag for å foreta "sentral" fastsettelse av den samlede verdi på foretakets kraftanlegg slik ligningsloven § 8-6 nr. 5 normalt forutsetter. Verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 ble med andre ord foretatt for den enkelte deltakers andel av foretaket/kraftanlegget og ved de ligningskontor vedkommende deltakere hører til etter de alminnelige regler om skatte- og ligningssted, jf. skatteloven kapittel 2.

Det er fra ligningsmyndighetenes side ikke foretatt noen generell gjennomgang av verdsettelsene for nettolignede kraftforetak for eiendomsskatteåret 2001 med sikte på å rette opp eventuelle feil som en samordnet behandling av verdsettelsene muligens ellers ville ha avdekket. Ovenstående forhold har imidlertid dannet grunnlag for klager, begjæring om innsyn og anmodninger om endring av verdsettelsene som ligningsmyndighetene vil behandle på vanlig måte. Ligningsmyndighetene har opplyst at de har mottatt få anmodninger om endring av ligning. Henvendelsene har i stor grad vært begrenset til begjæring om innsyn.

Selv om ovenstående særlige behandling av verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 må anses mindre heldig enn behandling etter etablerte regler for sentral ligning av nettolignede foretak, jf. ligningsloven § 8-6 nr. 5, vil ikke denne svakhet gjøre seg gjeldende for senere år.

Når det gjelder vurderingen av om ligningen som nå gjøres etter ligningsloven § 8-6 nr. 5 bør overføres til SFS, vises det til vurderingen over som også har gyldighet for eiendomsskatt. Ligningens betydning for utskriving av eiendomsskatt styrker begrunnelsen for overføring til sentral ligning. Det er en slik sammenheng mellom verdsettelse og fordeling av eiendomsskatten og fastsettelse av inntekt, formue og grunnrenteskatt at det vil være mest effektivt dersom spørsmål som gjelder fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget, blir behandlet sentralt av SFS.

For kraftanlegg eiet av foretak som bruttolignes, jf. skatteloven § 18-5 sjuende ledd, vil det ikke bli foretatt noen samlet verdsettelse av eiendomsskattegrunnlaget. Den enkelte deltakers andel av eiendomsskatt fra kraftforetak blir fastsatt individuelt og ved det ligningskontor den enkelte deltaker hører til etter de alminnelige regler om ligningssted, jf. skatteloven § 3-3 og eigedomsskattelova § 8 A-1. Dette innebærer i mange tilfeller et unødvendig ekstraarbeid. Skattyter må forholde seg til flere ligningskontor, og hvert enkelt ligningskontor må tilsvarende foreta verdsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for de enkelte deltakerne. En overføring til sentral ligning vil muliggjøre samordnet verdsettelse og derigjennom sikre enhetlig praksis og avverge tvister.

Regjeringen påpeker at det dreier seg om et betydelig antall skattytere som bruttolignes for sin inntekt fra kraftvirksomhet. En overføring av kun bruttolignede skattytere ville medføre praktiske og administrative problemer ved at man i realiteten overfører på kraftverksnivå og ikke på foretaksnivå.

Skattedirektoratet har fastsettelseskompetansen for kommunefordelingen for eiendomsskattegrunnlaget for kommunekryssende kraftanlegg, jf. forskrift 20. desember 2000 nr. 1393 § 5 nr. 1. Kompetansen har blitt fastsatt årlig siden ikrafttredelsen av gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A, første gang for eiendomsskatteåret 2001.

Ligningsloven § 8-11 bestemmer at ligningsmyndighetene foretar de fastsettelser som er nødvendige for utskriving av eiendomsskatt. Skatteloven § 3-3 nr. 2 bokstav e om stedbunden beskatning av formue i og inntekt av elektrisitetsverk bestemmer at det er vertskommunen for kraftanlegget som har fastsettelsesmyndigheten. Det innebærer at for kommunekryssende anlegg vil kompetansen ligge til den kommune de enkelte anleggsdeler befinner seg i. Foranstående vil bare gjelde formuesskattepliktige skattytere, dvs. personlige skattytere. Upersonlige skattytere som aksjeselskaper er fritatt for formuesskatt og betaler bare inntektsskatt til staten, jf. skatteloven § 2-36 annet ledd. Det store flertallet av skattyterne som eier og driver kraftanlegg er selskaper og vil få fastsatt sin skattepliktige formue i hovedkontorkommunen, jf. skatteloven § 3-2, jf. ligningsloven § 8-6. For kraftanlegg som eies og drives av ett skattesubjekt vil ligningsmyndighetene fastsette formuesverdiene for alle anleggsdelene under ett, jf. skatteloven § 18-5 første og annet ledd. For kraftanlegg som eies av flere eiere som deltakerlignes etter nettometoden, fastsetter ligningsmyndighetene formuen på tilsvarende måte og fordeler denne på deltakerne etter eierbrøk, jf. skatteloven § 4-40. Flere kraftanlegg eies av flere eiere i såkalte produksjonsfellesskap. I slike tilfeller skal eierne deltakerlignes etter bruttometoden, jf. skatteloven § 10-40. Formuesverdiene fastsettes da på den enkelte deltakers hånd i forhold til eierandelen i kraftanlegget.

Dersom det ikke var gitt egne regler for fastsettelse av fordeling av eiendomsskattegrunnlaget, ville reglene for kompetanse ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget blitt å legge til grunn også for fastsettelsen av fordelingen. I forbindelse med fremleggelsen av gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16, uttalte Finansdepartementet:

"Den løsning som følger av ligningsloven § 8-11 sammenholdt med de alminnelige regler om fordeling av fastsettelseskompetansen for formuesverdien på kraftanlegg, gir etter departementets oppfatning ingen tilfredsstillende løsning for spørsmålet om hvilken ligningsmyndighet som bør ha fordelingskompetansen. Etter departementets oppfatning bør kommunefordelingen av det samlede eiendomsskattegrunnlag for det enkelte kraftanlegg kun tilligge én ligningsmyndighet."

Flere alternativer ble vurdert, herunder at kompetansen skulle legges til SFS. Fordi det var nødvendig å få lagt fastsettelseskompetansen til en myndighet slik at fordelingsnøkler kunne fastsettes til bruk for utskriving av eiendomsskatten for eiendomsskatte­året 2001, ble kompetansen lagt til Skattedirektoratet. Det ble uttalt at dette ikke skulle være en varig ordning, men at en ville arbeide videre med spørsmålet og i dette ta hensyn til blant annet administrative kostnader.

Fastsettelse av kommunefordelingsnøkler etter eigedomsskattelova § 8 A er ikke en oppgave som naturlig hører inn under Skattedirektoratets arbeidsoppgaver. Når det nå foreslås at alle kraftforetak skal overføres til sentral ligning ved SFS, finner Regjeringen det naturlig både av hensyn til administrative kostnader og effektivitet at denne kompetansen legges til SFS. Under forutsetning av at forslaget om sentral ligning vedtas, vil Finansdepartementet fastsette dette ved endring av § 5 nr. 1 i forskrift 20. desember 2000 nr. 1393.

Saker under klagebehandling eller rettslig behandling

Når det gjelder behandlingen av saker som verserer for domstolene eller fylkesskattenemndene, vil man følge den tidligere praksis som Skattedirektoratet har benyttet ved overføring av enkeltselskaper til SFS. Normalt overtar SFS saker som fremdeles ikke er endelig avgjort etter særskilt vedtak fra Skattedirektoratet.

Avvikende kompetansenivå mellom SFS og Østfold fylkesskattekontor

EBL har i sin høringsuttalelse påpekt at bransjen erfarer et avvikende kompetansenivå mellom SFS/ligningsnemndene ved SFS og fylkesskattenemnda i Østfold, og at dette medfører at det tar unødig lang tid før endelig ligning foreligger. Fylkesskattenemndene er sammensatt av lekfolk, jf. ligningsloven §§ 2-2 annet ledd flg. Generelt vil dette kunne medføre et avvikende kompetansenivå mellom ligningskontor og fylkesskattenemnd. Regjeringen kan ikke se at SFS" høye kompetansenivå i seg selv er et argument mot å overføre alle kraftforetak til sentral ligning. Dette vil gjøre seg gjeldende for alle skattytere som er overført til sentral ligning og vil ikke være særegent ved overføring av alle kraftforetak.

Oppsummering og konklusjon

Det er Regjeringens oppfatning at regelverket for beskatning av kraftforetak fortsatt fremstår som et komplekst beskatningssystem og at det er grunn til å anta at det særlige kompetansebehovet blir best ivaretatt ved at foretakene lignes ved SFS. Regjeringen antar at det i fremtiden vil reise seg nye tolkningsproblemer ved ligningen av kraftverk og at SFS vil kunne behandle disse mest effektivt og rasjonelt ved en samlet ligningsbehandling.

Overføring av kraftforetak til sentral ligning vil medføre at SFS får et noe økt antall ansatte. Det legges opp til at dette skal gjennomføres innenfor Skatteetatens budsjettrammer.

Rene effektiviseringsbetraktninger i form av antall reduserte årsverk i Skatteetaten som helhet er ikke et avgjørende argument for å overføre alle kraftforetak til sentral ligning ved SFS. Viktigst er hensynet til effektivisering og kvalitetssikring av ligningsbehandlingen. Hovedformålet er å sikre en mest mulig riktig fastsettelse av skattegrunnlagene.

Ved at SFS får overført flere selskaper til ligning, vil antall klagesaker øke ved Østfold fylkesskattekontor samtidig som antall klagesaker for kraftforetak på landsbasis antakelig vil bli redusert på grunn av SFS" høye kompetanse på området.

Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår at kraftforetak som skal svare skatt av inntekt ved produksjon av elektrisk kraft, overføres til sentral ligning ved SFS. Dette skal gjelde kraftforetak som eier minst ett kraftverk hvor det skal fastsettes naturressursskatt og grunnrenteinntekt, jf. skatteloven §§ 18-2 annet ledd og 18-3 sjuende ledd. Det gis bestemmelse om dette i forskrift 7. januar 1993 nr. 4 om overføring av skattytere til sentral ligning ved Sentralskattekontoret for storbedrifter. Endringen foreslås gitt virkning fra 1. januar 2004.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om overføring av kraftforetak som driver produksjon av elektrisk kraft til sentral ligning, vil medføre administrative konsekvenser for SFS og de lokale ligningskontor som ligner slike foretak etter dagens regler. Skattedirektoratet anslår at det er 50-60 personer ved de lokale ligningskontor som i tillegg til alminnelig ligning arbeider med ligning av kraftforetak. Ved overføring av kraftforetakene til SFS vil disse personene få frigjort ressurser til andre oppgaver. De lokale ligningskontor vil få redusert arbeidsmengden noe, mens SFS vil få økt arbeidsmengde. Regjeringen antar at overføring av kraftforetak til sentral ligning vil medføre økonomiske og administrative besparelser for skattyterne. Endringen forventes ikke å få vesentlige provenyvirkninger.

10.4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti sluttar seg til Regjeringa sitt forslag om innføring av sentral likning av kraftføretak som driv produksjon av vasskraft, men vil særleg peike på at dette ikkje må føre til dårlegare kvalitet på likninga og svekka likningsressursar. Desse medlemene ber Regjeringa komme attende med forslag om å styrke Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS), om det viser seg naudsynt som følgje av denne omlegginga.

10.5 Endringer i reglene om eiendomsskatt

10.5.1 Innføring av maksimumsverdi og justering av minimumsverdien for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg

10.5.1.1 Sammendrag

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg skal settes til kraftanleggets verdi ved ligningen i året før eiendomsskatteåret. Etter skatteloven § 18-5 fastsettes denne verdien etter en avkastningsmetode. Imidlertid skal verdien etter skatteloven § 18-5 ikke settes lavere enn 1,10 kroner pr. kWh av grunnlaget for naturressursskatten, jf. eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.

LVK hevder at eiendomsskattegrunnlagene ikke samsvarer med de reelle markedsverdiene. Beregningene fra ECON som LVK viser til, bygger blant annet på en forutsetning om at kraftprisen i fremtiden er 20 øre/kWh. De forskjeller mellom markedsverdi og eiendomsskattegrunnlag som fremheves av LVK, har bakgrunn i disse forholdene. I beregningen av eiendomsskattegrunnlaget benytter man imidlertid et gjennomsnitt av historiske observasjoner for de fem siste årene. Dette er gjort for å oppnå en objektiv fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget og av hensyn til at kommunene skal få stabile inntekter fra eiendomsskatt. Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.5 for en nærmere omtale av verdsettelse etter skatteloven § 18-5.

Minimumsverdien innebærer en asymmetri mellom utviklingen i samlet eiendomsskatt og lønnsomheten i det enkelte kraftverk. Mens kommunene får full uttelling av høye kraftpriser gjennom høyere eiendomsskatt, slipper kommunen å ta sin andel av den lavere lønnsomheten ved lave kraftpriser. Dette innebærer at kommunene kun tar en andel av oppsiderisikoen i kraftverkene (risikoen for høye priser og økt lønnsomhet) mens selskapene må bære det meste av nedsiderisikoen (risikoen for lave priser og lav lønnsomhet). For en investor vil dette blant annet innebære at den samlede skattebelastningen ved lave priser blir relativt sett høyere enn ved høye priser der kraftverkene i hovedsak får fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i eigedomsskattelova § 8 første ledd. Dette innebærer at reglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget ikke er symmetriske ved høye og lave kraftpriser. Isolert sett kan dette innebære at investeringer som er lønnsomme før skatt, ikke blir lønnsomme etter skatt.

Regjeringen foreslår derfor at minimumsverdien senkes til 0,8 kroner pr. kWh samt at det innføres en maksimumsverdi på 2,50 kroner pr. kWh. Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.5 for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for lovendringsforslagene samt provenyvirkningene av de foreslåtte endringer.

Det vises til forslag om endring av eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.

Endringene i eigedomsskattelova foreslås satt i kraft straks med virkning for eiendomsskatteåret 2004. Det vil være grunnlagstallene for formuesverdien for inntektsåret 2002 samt grunnlaget for naturressursskatt for 2002, som legges til grunn ved beregningen av eiendomsskattegrunnlaget i henhold til skatteloven § 18-5 og reglene om minimumsverdi og maksimumsverdi i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd. Regjeringens endringsforslag innebærer at ligningskontorene av eget tiltak må fatte endringsvedtak om endret eiendomsskattegrunnlag for 2004, jf. ligningsloven § 9-5 nr. 2 bokstav b. Endringen av fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlagene vil kunne foretas av ligningskontorene på bakgrunn av de grunnlag for naturressursskatt og grunnlagstallene for formuesverdi for anleggene som allerede er rapportert på skjema RF-1161 for inntektsåret 2002. Medvirkning fra skattyterne er således ikke nødvendig, men arbeidet må foretas ved manuelle beregninger ved ligningskontorene. Av hensyn til kommunenes budsjettering for 2004 er det ønskelig at de endrede eiendomsskattegrunnlag kan fastsettes og oversendes skattyterne og kommunene snarest mulig etter at lovendringsforslagene måtte bli vedtatt. Tilsvarende endring av ligning ble også foretatt da minimumsverdien ble hevet til 1,10 kroner pr. kWh høsten 2000, jf. Ot. prp. nr. 24 (2000-2001) punkt 3.6.

10.5.1.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, der en er enig om at minimumsverdien ved verdsetting av kraftverk for eiendomsskatteformål økes fra 0,8 kr/KWh, som foreslått av Regjeringen, til 0,95 kr/KWh, og det innføres en maksimumsverdi på 2,35 kr/KWh.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunene gjøres følgende endring:

I

§ 8 fjerde ledd skal lyde:

Verdet (taksten) av anlegg som nemnt i skatteloven § 18-5 første leden skal ikkje settast lågare enn kr 0,95/kWh eller høgare enn kr 2,35/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget sett ved likninga året før skatteåret.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at hensikten med minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget er å sikre kraftkommunene inntekter fra eiendomsskatten i perioder med lave priser. Disse medlemmer mener at en reduksjon av minimumsverdien vil bety at dette hensynet blir dårligere ivaretatt enn det som er tilfelle med dagens regler. Mange kommuner har svært anstrengt økonomi, og den foreslåtte endringen vil føre til at det må kuttes i velferdstilbudet til innbyggerne. Dissemedlemmer går derfor imot Regjeringens forslag om å redusere minimumsverdien, samt å innføre en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget.

Disse medlemmer går imot Regjeringens forslag til endring i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eiendomsskatt til kommunene, § 8 fjerde ledd.

Disse medlemmer slutter seg subsidiært til forslaget fra komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre i henhold til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, jf. Budsjett-innst. S. I. (2003-2004) punkt 3.1.2.2.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Regjeringen i sitt budsjettforslag foreslår å redusere minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget for kraftforetakene med 30 øre/kWh. Konsekvensen av dette er at mer enn 100 kommuner får redusert sine eiendomsskatteinntekter allerede i 2004. Inntektstapet er anslått til om lag 100 mill. kroner.

Disse medlemmer vil understreke at eiendomsskatt på kraftforetak for mange kommuner er en svært viktig inntektskilde for å opprettholde velferdstilbudet. Dersom Regjeringens forslag får flertall, vil det føre til ytterligere kutt innen barnehage, skole og eldreomsorg. Disse medlemmer mener at det er uforståelig at Regjeringen velger å svekke kommunenes økonomi for å gi skattelettelser til en kraftbransje som aldri har hatt større overskudd enn i dag.

Samtidig skaper forslaget problemer for kommunenes budsjettprosesser, fordi de fleste kommunene har vedtatt sine budsjetter før de aktuelle lovendringene er vedtatt. I tillegg skal de lokale ligningskontor fastsette endrede eiendomsskattegrunnlag før kommunene vet hvor store skatteinntekter de vil få. Disse medlemmer mener at dette er svært uheldig for kommunene.

Disse medlemmer oppfatter Regjeringens begrunnelse som en noe i nærheten av en omkamp med Stortingets vedtak om pris på konsesjonskraft i 2002, siden Regjeringen har begrunnet forslaget bl.a. med at kommunene har oppnådd økt gevinst av ordningen med konsesjonskraft. Det er en utrolig begrunnelse av Regjeringen etter at et enstemmig storting gjenopprettet en mangeårig urett. Dette kan selvsagt ikke være med på å legitimere redusert eiendomsskatteinntekter til kommunene nå.

Disse medlemmer går derfor mot Regjeringens forslag til endringer.

Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.6 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter i utgangspunktet forslaget om lavere minimumsverdi (fra 1,1 kroner til 0,8 kroner/kWh) som et ledd i å stimulere til økte investeringer i kraftproduksjon. Disse medlemmer synes imidlertid det er urimelig at kommunene får slike endringer på kort varsel, og foreslår derfor at denne endring først trer i kraft fra 2005. I tillegg forutsetter disse medlemmer at Regjeringen legger frem en oversikt som sannsynliggjør at endringer vil utløse ekstra investeringer.

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) kap. 2.1.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunene gjøres følgende endring:

I

§ 8 fjerde ledd skal lyde:

Verdet (taksten) av anlegg som nemnt i skatteloven § 18-5 første leden skal ikkje settast lågare enn kr. 1,10/kWh eller høgare enn kr. 2,5/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget sett ved likninga året før skatteåret.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004."

Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.5 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

10.5.2 Endring av gjenstående levetid for elektroteknisk utrustning i kraftforetak

10.5.2.1 Sammendrag

I Innst. O. nr. 3 (2001-2002) punkt 3.1.2 ble det henvist til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996) punkt 12.5.3 om at en avskrivningssats på 5 pst. var mest i samsvar med faktisk økonomisk verdifall for anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft og elektroteknisk utstyr i kraftforetak. Det ble derfor foreslått og vedtatt at denne typen driftsmidler skulle skilles ut i en egen saldogruppe, saldogruppe g med en avskrivningssats på 5 pst. Tidligere saldogruppe g ble ny saldogruppe h. Regjeringen står fast ved denne vurderingen. Ved endringen i avskrivningssatsen ble ikke forskriften om gjenstående levetid endret. Det er uheldig at gjenstående levetid ikke er i samsvar med faktisk økonomisk verdifall. Finansdepartementet vil derfor endre gjenstående levetid for driftsmidler i saldogruppe g i skattelovforskriften § 18-5-11 tredje ledd fra 38 år til 31 år med virkning fra inntektsåret 2003 og eiendomsskatteåret 2005.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 3.5.9 for en nærmere omtale.

10.5.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

10.5.3 Utsatt gjennomføring av korrigering av kommunefordelingen for kraftanlegg som var satt i drift pr. 1. januar 2000 etter eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd annet punktum

10.5.3.1 Sammendrag

I eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd er det forutsatt at kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg som var satt i drift pr. 1. januar 2000 og som er basert på gjenanskaffelsesverdi (GAV), skal korrigeres for kostpris på investeringer i særskilte driftsmidler i kraftanlegg, som er ført i skatteregnskapet første gang for inntektsåret 1997 eller senere. Slik korrigering skal gjøres for at fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget skal svare til verdien av de særskilte driftsmidler i kraftanlegget som ligger i den enkelte kommune. Slik korrigering skal første gang skje for eiendomsskatteåret 2004, jf. eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd annet punktum.

Den forutsatte korrigering av kommunefordelingsnøklene fastsatt på basis av GAV vil kreve presisering av hvilke påkostninger og verdier som er relevante, innhenting av den aktuelle kostpris på de aktuelle driftsmidler med angivelse av kommunetilknytning, samt en samordning og korrigering av disse verdier i forhold til de allerede fastsatte fordelingsnøkler basert på GAV. Dette arbeidet vil blant annet innebære medvirkning og samarbeid med skattyterne og NVE og vil medføre kostnader og merarbeid for ligningsmyndighetene.

Iverksettelsen av korrigeringsreglene er to ganger tidligere utsatt. Det vises til vurderingene i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) punkt 11.1.3.3 i forbindelse med at gjennomføringen av korrigeringen av kommunefordelingen ble utsatt fra eiendomsskatteåret 2002 til eiendomsskatteåret 2003. Videre vises det til vurderingene i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) punkt 14.1.3 i forbindelse med at korrigeringen av kommunefordelingsreglene ble utsatt til eiendomsskatteåret 2004.

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) ble det sagt at sluttføringen av arbeidet med korrigeringsreglene ville skje i løpet av 2003. Departementet har imidlertid på grunn av arbeidet med den samlede vurderingen av de skattemessige og konsesjonsbaserte ordningene ikke hatt kapasitet til å ferdigstille dette arbeidet. Regjeringen tar sikte på å sluttføre arbeidet i løpet av 2004.

Det vises til forslag om endring av eiendomsskattelova § 8 A-1 annet ledd siste punktum.

10.5.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

10.6 Presisering av bestemmelsene om skatte­subjekt for naturressursskatt og grunnrenteskatt, jf. skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd

10.6.1 Sammendrag

Ved kraftskattereformen av 1997 ble det innført to særskilte skatter knyttet til produksjon av vannkraft; naturressursskatt i skatteloven § 18-2 og grunnrenteskatt i skatteloven § 18-3. Skattepliktig for disse skattene er "skattyter som eier kraftverk eller som er berettiget til uttak av kraft", jf. skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd.

Regjeringen er kjent med at det både blant skattyterne og hos ligningsmyndighetene har vært tvil om rekkevidden av bestemmelsene i skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd i forhold til hvem som er skattesubjekt for de særskilte kraftskattene naturressursskatt og grunnrenteskatt. Regjeringen er også kjent med ett tilfelle hvor denne tvilen har medført ulikt resultat i vedtak i ligningsnemndene ved to forskjellige likningskontor for kraftskattene fra samme kraftverk. Denne usikkerheten antas å ha bakgrunn i lovens ordlyd og tidligere gjeldende forskrifter. Usikkerheten gjelder særlig i forhold til andre rettighetshavere enn formell eier (rett til uttak av deler av kraftproduksjonen fra et kraftverk).

På bakgrunn av klare uttalelser i forarbeidene og sammenhengen med hvem som tilordnes friinntekten i grunnrenteskattegrunnlaget i skatteloven § 18-3, er det Regjeringens oppfatning at det er den som etter en nærmere vurdering er å anse som skattemessig eier av kraftverk som skal svare naturressursskatt og grunnrenteskatt knyttet til kraftverket, jf. skatteloven §§ 18-2 og 18-3. På bakgrunn av den usikkerhet som har gjort seg gjeldende hos skattyter og ligningsmyndigheter er det Regjeringens syn at bestemmelsene bør endres slik at alternativet "berettiget til uttak av kraft" ikke lenger fremgår av ordlyden. Hvorvidt en uttaksberettiget vil være å anse som skattemessig eier av kraftverket uttaksretten knytter seg til, vil bero på alminnelige skatterettslige vurderinger av om andre enn formell eier skal anses som reell eier.

Hvorvidt en uttaksberettiget vil være å anse som skattemessig eier av kraftverket uttaksretten knytter seg til, vil bero på alminnelige skatterettslige vurderinger av om den uttaksberettigede skal anses som reell eier. Ved denne vurderingen vil det være avgjørende om den uttaksberettigede har de vesentligste eierbeføyelsene knyttet til kraftverket eller en andel av dette, så som rett til å selge eller hindre salg av kraftverket eller andelen, rett til å pantsette, delta i videre utbygging, rett til å bestemme produksjonsvolum og -tid mv. samt om den uttaksberettigede har det vesentlige av den økonomiske risikoen, herunder plikt til å dekke en forholdsmessig andel av investerings- og driftskostnadene. Utgangspunktet er at uttaksretten må være varig, men kravet til varighet må også vurderes i sammenheng med den økonomiske risiko og de eierbeføyelser som den uttaksberettigede har i tilknytning til kraftanlegget.

Endringen vil være en presisering av gjeldende rett. Det er derfor ikke nødvendig å fastsette særlige overgangsregler. I den grad det ved ligningen har vært lagt en annen forståelse til grunn, skal de alminnelige regler for endring av ligning i ligningsloven få anvendelse.

Det vises til forslag om endring i skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd.

Regjeringen foreslår at lovendringen trer i kraft straks. Avhengig av hvilken oppfatning som er lagt til grunn ved ligningen i forhold til hvem som er skattesubjekt for de særskilte kraftskattene, vil endringen virke til gunst for noen skattytere og til ugunst for andre.

10.6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at departementets forslag til presisering av lovteksten i skattelovens § 18-2 første ledd og § 18-3 første ledd, blant annet har sin bakgrunn i en sak der Tydal kommune ble skadelidende fordi det var intern uenighet mellom ligningsmyndighetene om hvem som skal betale skatten.

Finansdepartementet har i brev til Tydal kommune datert 5. november 2003 som svar på kommunens krav på å bli holdt skadesløs sagt at:

"Etter departementets syn er staten ikke erstatningsansvarlig for Tydal kommunes tap. Skattekreditor må selv ha risikoen for skattetap ved for liten skatteutligning, uten noe kompensasjonskrav mot staten. Dette må også gjelde om ligningsorganet er statlig. Det foreligger heller ikke kommunaløkonomiske grunner til at bortfallet av naturressursskatt for Tydal kommune skal kompenseres av staten. Det vises bl.a. til at deler av den bortfalte naturressursskatten vil bli kompensert gjennom inntektsutjevningssystemet. Anmodningen blir derfor å avslå."

For Tydal kommune betyr dette at inntekt på 11 mill. kroner pluss rente for årene 1998-2000 forsvinner pga. uenighet og sendrektighet internt hos ligningsmyndighetene.

Disse medlemmer vil også vise til at e-verkene kan framføre naturressursskatten fullstendig mot overskuddsskatten, som er statlig. Altså er det staten selv som i sin helhet tar de inntektene Tydal kommune mister.

Disse medlemmer mener det er uakseptabelt at en kommune skal miste store skatteinntekter på grunn av sendrektighet og uenighet mellom ligningskontorer, samtidig som det er staten som blir sittende med skatteinntektene kommunen skulle hatt.

På denne bakgrunn ber disse medlemmer departementet om å sørge for at Tydal kommune holdes skadesløs for intern uenighet hos ligningsmyndighetene knyttet til fortolkningen av skattelovens §§ 18-2,1 og 18-3,1.

10.7 Vurdering av spørsmålet om innføring av klagerett for kommunene over fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag og kommune­fordeling

10.7.1 Sammendrag

Innledning

En ordning med klagerett for kommunen som skattekreditor vil bryte med den alminnelige ordning om at skattekreditorer ikke har klagerett etter ligningsloven. Dette gjelder alle skattekreditorer, både stat og kommune. Denne ordning ble etablert på et tidspunkt da kommunene fortsatt var skattekreditor for vesentlige deler av de skatteinntekter fra selskaper som ligningen ga grunnlag for. Det fremkom ingen sterke motforestillinger fra kommunene mot denne endringen av ligningsordningen da den ble innført. Dette til tross for at disse skatteinntektene representerte betydelige inntekter for kommunene. Etablering av en særskilt klageordning for kommunene for ligningsfastsettelsene i forbindelse med fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget, eventuelt etablering av en særskilt klageordning i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg, må derfor bygge på at kommunene har et helt særlig behov for kontrollmuligheter med eiendomsskattegrunnlaget og fordelingen av dette.

Betydningen av tillit til lignings­myndighetenes fastsettelser

LVK fremhever i sin høringsuttalelse at eiendomsskatten er en ren kommunal skatt som også er fradragsberettiget i skattyters alminnelige inntekt. LVK peker på at en av den grunn ikke kan forvente at staten vil ha interesse i å overprøve uriktig fastsatte eiendomsskattegrunnlag i samme grad som for inntekts- og grunnrenteskatten.

Ligningslovens system forutsetter at det foreligger en grunnleggende tillit mellom ligningsmyndighetene og de øvrige involverte; skattyter og skattekreditor om at ligningsmyndighetene kommer fram til riktige resultater. Som angitt av finanskomiteen er det tilsvarende av betydning at det blir skapt tillit til beregningene av eiendomsskattegrunnlaget. Som utgangspunkt for denne grunnleggende tilliten må en forutsette at ligningsmyndighetene kun har interesse av å fastsette riktige skattegrunnlag uavhengig av hvem som er skattekreditor. Selv om eiendomsskatten er fradragsberettiget i alminnelig inntekt, vil staten ikke ha interesse av at uriktige skattegrunnlag svekker kommuneøkonomien. Regjeringen viser også til at deler av formuesskatten fra personlige skattytere og dødsbo går til kommunene. Videre tilfaller en ikke ubetydelig del av inntektsskatten kommunene. Mellom 9,4 og 13 pst. av inntektsskatten for inntektsåret 2003, jf. Stortingets vedtak om fastsettelse av den kommunale og fylkeskommunale inntektsskatteøren for inntektsåret 2003. Dette har stor betydning for de kommuner som ikke har skatteinntekter fra kraftnæringen. Kommunene har ikke klagerett over fastsettelsen av disse skattegrunnlagene. Regjeringens syn er at skatteinntekter er av stor betydning for kommuner generelt, og eiendomsskattens økonomiske betydning for kraftkommuner kan ikke begrunne at det gis særskilte klagerettigheter over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for disse kommunene.

Kan innføring av klagerett begrunnes med at en bør videreføre den tidligere ordning?

Den omstendighet at kommunene etter byskatteloven § 4 hadde klagerett over eiendomsskattegrunnlaget, er etter Regjeringens oppfatning ikke tilstrekkelig til å begrunne at en lignende ordning bør etableres ved ikrafttredelsen av § 8.

LVK viser i sin høringsuttalelse til at kommuner har klagerett i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for andre eiendommer enn kraftanlegg.

Saksbehandlingsreglene i eigedomsskattelova kapittel 6 som ikke er satt i kraft, vil heller ikke gi kommunen/skattekreditor klagerett over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget eller fordelingen av dette når bestemmelsene trer i kraft. Dette har vært en forutsetning helt siden vedtagelsen av eigedomsskattelova. Skattekreditor har som påpekt ovenfor ikke klagerett i forhold til andre skattegrunnlag. Det forhold at kommunene tidligere hadde en større kontrollmulighet, kan ikke i seg selv begrunne at det gis særskilt klagerett for kommuner over forhold knyttet til denne skatten. Kommunene har også i dag en kontrollmulighet gjennom anledningen til å anmode om endringsligning, jf. § 9-5 og den innsynsrett dette gir. Videre har kommunene muligheten til å gå til søksmål mot ligningsmyndighetene, jf. ligningsloven § 11-2 nr. 1.

Problemer ved overgangen til nytt system som begrunnelse for klagerett

Ligningslovens system fordrer en grunnleggende tillit mellom ligningsmyndighetene og de øvrige involverte; skattyter og skattekreditor om at ligningsmyndighetene kommer fram til riktige resultater. Blant annet de av LVK anførte synspunkter om feil og mangler ved foretatte ansettelser nevnt i brev fra LVK til departementet 17. november 2000, tyder på at det i hvert fall i en startfase ved omleggingen av reg­lene ikke forelå en slik tillit som nevnt.

Blant annet på denne bakgrunn gikk departementet ut med en generell anmodning om at kommunenes anmodninger om endringer av verdsettelser og kommunefordelingsvedtak for 2001 skulle tas opp til realitetsvurdering. Det vises til brev 26. februar 2001 til Skattedirektoratet.

Etter det Regjeringen kjenner til, kom det en del slike anmodninger i forhold til fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001. Et flertall av disse henvendelsene gjaldt innsynsrett i grunnlaget for verdsettelsen. I tillegg er det opplyst fra Sentralskattekontoret for storbedrifter at henvendelsene dit gjaldt anlegg i Sira-Kvina- og Ulla-Førre-vassdragene. Antall henvendelser sank betraktelig for eiendomsskatteåret 2002, og etter det Regjeringen kjenner til, begrenser de seg nå til å gjelde innsyn i grunnlaget for verdsettelsen.

I Ot.prp. nr. 94 (2000-2001) punkt 1.2 ble det også fremmet forslag om en særlig presisering av utgangspunktet for kommunenes søksmålsfrist etter ligningsloven § 11-2 nr. 2 i tilfeller hvor det er fremmet anmodning om endring etter ligningsloven § 9-5, jf. endringslov av 15. juni 2001 nr. 46.

De uoverensstemmelser en ser i eiendomsskattegrunnlag fastsatt etter tidligere regler for taksering og eiendomsskattegrunnlag fastsatt etter skatteloven § 18-5, kan i stor grad forklares med at overgangen til lønnsomhetsbasert verdsettelse nødvendigvis måtte føre til en endring fordi kraftprisen ble gjort til en viktig del av beregningsgrunnlaget.

Kraftprisene var generelt lave i perioden 1997-2000. Dette gir utslag ved verdsettelsen av kraftanlegget i den perioden disse inntektsårene inngår i beregningsgrunnlaget, men det antas at virkningen vil avta i tiden fremover etter hvert som de høyere prisene fra 2001 kommer inn i beregningsgrunnlaget. Provenyanslagene som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) ble for øvrig sikret ved at man økte minimumsverdien for kraftanlegg i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd, jf. Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) og Innst. O. nr. 40 (2000-2001). På denne bakgrunn antar Regjeringen at antall anmodninger om endring av verdsettelse fra kommuner for fremtidige år ikke vil være like høyt som for eiendomsskatteåret 2001. Dessuten er det Regjeringens syn at anmodningene om endringsligningen også har bakgrunn i den generelle uro som kan forventes ved overgangen til et nytt system mer enn grunnleggende problemer ved verdsettelsesreglene. Regjeringen mener etter dette at problemene ved overgang til nytt verdsettelsessystem ikke kan begrunne klagerett for kommuner.

Omleggingen til lønnsomhetsbasert verdsettelse av kraftanlegg måtte nødvendigvis medføre endringer i skattegrunnlaget. Dette ble også forutsatt ved vedtakelsen av ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 se Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) punkt 2.6.3. og Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) punkt 3.1. En nedgang i de samlede inntektene fra eiendomsskatt på 10 til 15 pst. var her ventet og akseptert av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 85 (1999-2000) punkt 2.5.

En nedgang på 10 til 15 pst. i provenyet vil nødvendigvis ramme enkeltkommuner noe ulikt, slik at noen får en større nedgang, noen en mindre og andre en økning i inntektene fra eiendomsskatt på kraftanlegg. Kommunene har derfor hatt en oppfordring til å ta høyde for dette ved utarbeidelsen av sine budsjetter. Lavere verdsettelse og lavere skatteinngang kan i seg selv ikke avhjelpes ved eller begrunne innføring av klagerett for kommunene.

Er verdsettelsesreglene så kompliserte at det kan begrunne klageadgang?

Som grunnlag for krav om klageadgang har LVK blant annet hevdet at reglene for verdsettelse av kraftanlegg er så kompliserte at dette representerer en særlig grunn til å innføre klagerett for kommunene over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget.

Regjeringen viser her til vurderingen av spørsmålet om innføring av sentral ligning av kraftforetak, jf. ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b. Om ligningsmetode og skattested vises til punkt 10.6.2. Det fremgår her at en stor del av kraftforetakene deltakerlignes etter nettometoden. Eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft for kraftanlegg med virkning for skatteåret 2001. Saksbehandlingsrutinene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget var imidlertid helt spesielle for dette skatteåret. Fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for dette året ble ikke foretatt som en del av det ordinære ligningsarbeidet for inntektsåret 1999. Verdsettelsen ble foretatt på bakgrunn av særskilt innhentede tilleggsopplysninger fra skattyterne i løpet av juli/august 2000.

Det ble ved ligningsbehandlingen i 2000 (inntektsåret 1999) ikke lagt opp til at kraftforetak som deltakerlignes etter nettometoden skulle innlevere selskapsoppgaver slik den alminnelige ordning er, jf. ligningsloven § 4-9 nr. 5 med særskilt angivelse av samlet verdsettelse etter skatteloven § 18-5 for foretakets kraftanlegg. Grunnlag for verdsettelsen ble bare innhentet fra den enkelte deltaker i foretaket. Tilsvarende var det i overgangsåret for ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg ikke grunnlag for å foreta fastsettelse av den samlede verdi ved ligningsmyndighetene i kraftforetakets hovedkontorkommune slik ligningsloven § 8-6 nr. 5 normalt forutsetter. Verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 ble med andre ord foretatt for den enkelte deltakers andel av kraftforetaket/kraftanlegget og ved de ligningskontor vedkommende deltakere hører til etter de alminnelige regler om skatte­sted i skatteloven kapittel 2.

Ligningsmyndighetene har ikke foretatt noen generell gjennomgang av de her omtalte verdsettelsene som ligger til grunn for deltakerligning etter nettometoden for skatteåret 2001, med tanke på å avdekke eventuelle feil en samordnet ligning muligens kunne ha avdekket.

Regjeringen antar at dette er en del av bakgrunnen for de forskjeller som har vist seg i eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001 og som er påpekt i flere brev til departementet fra LVK.

Disse forskjellene kan etter all sannsynlighet forklares nettopp med de ovenfor angitte forhold. De særlige omstendigheter oppsto fordi de regler som skulle anvendes, ble vedtatt på et så sent tidspunkt at de alminnelige frister for innlevering av ligningsoppgaver ikke kunne overholdes. Regjeringen oppfatter det som mindre sannsynlig at de varierende verdsettelsene skyldes at reglene er særlig kompliserte å anvende.

For årene etter eiendomsskatteåret 2001 skal ligningsarbeidet for kraftforetak følge den alminnelige ordning for deltakerligning etter nettometoden i ligningsloven § 8-6 nr. 5. Det må antas at denne behandling lettere vil kunne avdekke eventuelle feil i verdsettelsen som ligger til grunn for deltakerligning etter nettometoden. Den svakhet som heftet ved deltakerligningen etter nettometoden for eiendomsskatteåret 2001 antas derfor ikke å være av permanent karakter.

Vedrørende kraftforetak som deltakerlignes etter bruttometoden etter skatteloven § 10-40 tredje ledd har det i brev fra LVK vært hevdet at det for disse kraftforetakene fremkommer særlig store forskjeller i verdsettelsen av kraftanlegg. I finansministerens svar til LVK 1. desember 2000 fremgår det at verdsettelsesgrunnlaget for eiere som deltakerlignes generelt, vil kunne variere. Eierne i kraftforetak som deltakerlignes etter bruttometoden tar ut og selger kraft for egen regning. Disse vil derfor kunne ha ulik lønnsomhet av anlegget i det enkelte år. Dette vil kunne avspeile seg i verdsettelsene for den enkelte deltaker. Dette er altså et resultat av reglene slik de er ment å fungere og ikke at de er så kompliserte at ulikheter i verdsettelsene nødvendigvis representerer feil i ligningsarbeidet.

LVK viser i sin høringsuttalelse til at et flertall av kraftanleggene nå får fastsatt eiendomsskattegrunnlag til minimumsverdi etter eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd som er en produksjonsbasert størrelse. Med økende kraftpriser vil flere kraftanlegg få fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i skatteloven § 18-5 som er en lønnsomhetsbasert skatt. Grunnlaget for feil i fastsettelsene vil dermed øke. Regjeringen viser til at selv om eiendomsskattegrunnlaget blir fastsatt til minimumsverdi, blir det beregnet eiendomsskattegrunnlag både etter hovedregelen i skatteloven § 18-5 og etter regelen om minimumsverdi i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd. Dette fremgår også av skjema RF-1161B post 163 og 164. En økning av antall kraftanlegg som får fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i skatteloven § 18-5, vil således ikke øke antall feil i fastsettelsene i forhold til i dag. Imidlertid vil eventuelle feil kunne få større betydning ved at det vil gjelde flere eiendomsskattegrunnlag.

Regjeringen antar etter dette at reglene for verdsettelse og ligning av kraftanlegg ikke er så kompliserte at det i seg selv kan begrunne at den alminnelige ligningsordning fravikes ved at det innføres klagerett over eiendomsskattegrunnlaget og kommunefordelingsnøklene for eiendomsskattegrunnlaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell klagerett

For ligningen i ligningsåret 2000 kjenner Regjeringen til at 10 til 15 kommuner har hatt en nedgang i sine eiendomsskatteinntekter på mer enn 10 til 15 pst. i forhold til det tidligere systemet. Ingen av disse har varslet søksmål på grunnlag av ligningsloven § 11-2. Derimot er det tatt ut flere stevninger kommuner imellom fordi noen kommuner har inntatt det standpunkt at de gamle fordelingsavtaler ikke gjelder. Tallet for kommuner som vil komme til å benytte seg av en eventuell klageadgang vil med bakgrunn i denne erfaringen ikke bli veldig stort. En må likevel regne med at et noe større antall enn de kommunene som har meldt fra til departementet om nedgang i eiendomsskatteinntektene vil benytte seg av en eventuell klagerett. Klage over ligningen er dessuten et mindre skritt enn søksmål. Av den grunn må en også regne med at flere vil ønske å benytte seg av denne muligheten. En innføring av klagerett for kommuner over fastsetting av eiendomsskattegrunnlag og fordeling av dette grunnlaget vil derfor føre til en del merarbeid for ligningsmyndighetene.

Oppsummering

Innføring av klagerett for kommuner over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg og kommunefordelinger vil bryte med ligningslovens ordning om at skattekreditor ikke anses som part ved ligningen, og dermed ikke er gitt partsrettigheter som klagerett og innsynsrett. Det må derfor sterke grunner til for at en skal bryte med den ordningen og gå inn for å gi kommunene slike rettigheter i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget og kommunefordelingen.

Regjeringens oppfatning er at den misnøye som har oppstått i forbindelse med fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget og fordelingen av dette, har sin bakgrunn i forhold som var kjent på tidspunktet for vedtakelsen av ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8, og som det allerede da var antatt kunne føre til endringer i eiendomsskattegrunnlaget. Disse forholdene er blant annet at verdsettelsen av kraftanlegg skulle bli lønnsomhetsbasert og at det ikke lenger var anledning til å avtale fordeling av eiendomsskattegrunnlaget på tvers av fordelingsreglene i eigedomsskattelova §§ 8-A flg.

Ved overgangen til et nytt skattesystem vil det som regel være noen av de berørte kommunene som ikke får opprettholdt sine skatteinntekter fullt ut. Etter Regjeringens oppfatning var disse forhold tilstrekkelig varslet i det arbeid som førte frem til ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8, og kommunene hadde oppfordring til å ta høyde for dette i arbeidet med sine budsjetter. De negative utslag de nye verdsettelsesreglene har ført til for enkelte kommuner for eiendomsskatteåret 2001, er tilstrekkelig kompensert gjennom det særskilte tilskuddet som ble gitt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001. Regjeringen antar at tilliten til ligningsmyndighetenes fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg er styrket i forhold til situasjonen ved innføringen av lønnsomhetsbasert verdsettelse. Regjeringen viser til den markante nedgangen i henvendelser fra kommunene om klage over og innsyn i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget. Stortingets anmodning om en vurdering av klagerett hadde sin bakgrunn i den svekkede tillit overgangen til lønnsomhetsbasert verdsettelse medførte. Videre antar Regjeringen at negative utslag vil jevne seg ut over tid. Det foreligger derfor ikke tilstrekkelige grunner til å etablere en særordning med klagerett for skattekreditor over fastsetting og kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget.

En annen mulighet er å videreføre ordningen for ligningsbehandlingen for eiendomsskatten i eiendomsskatteåret 2001. Ligningsmyndighetene anmodes om å ta opp til realitetsvurdering kommuners anmodning om endring av ligningen etter ligningsloven § 9-5 såfremt denne er faktisk eller rettslig begrunnet i konkrete omstendigheter. Kommunene vil da få innsynsrett i opplysninger som ligger til grunn for ligningen, jf. § 3-13 nr. 1 så langt denne rekker i forhold til å vurdere grunnlaget for søksmål, se nærmere om innsynsretten i kapittel 10. Denne ordningen synes å være den mest praktiske.

Regjeringens forslag

Kommunenes interesser ved fastsetting og kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget anses tilstrekkelig ivaretatt ved dagens ordning, som følger av ligningsloven. Det foreligger ikke særskilte forhold som kan begrunne at det etableres en særlig klagerett for kommunene over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg og kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget. For å skape nødvendig tillit i en overgangsfase foreslås at den forutsetning om realitetsbehandling av kommunenes anmodning om endring som ble lagt til grunn i departementets brev til Skattedirektoratet 26. februar 2001, legges til grunn i ytterligere fem år fra og med eiendomsskatteåret 2003.

10.7.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

10.8 Vurdering av kommunenes innsynsrett i grunnlaget for fastsettelse av eiendoms­skattegrunnlag og kommunefordeling - og forholdet til taushetspliktreglene i ligningsloven § 3-13

10.8.1 Sammendrag

Tilliten mellom ligningsmyndighetene og skattyter er sentral ved ligningsbehandlingen, og en utvidelse av gjeldende regler om innsyn for tredjepart i opplysninger skattyter har gitt ved ligningen må veies mot skattyters behov for at disse opplysningene skjermes.

Regjeringen antar at de signaler en har mottatt tidligere om behovet for en slik utvidet rett til innsyn i fastsettelsen av grunnlaget for eiendomsskatt for kommunene, dels var en følge av overgangen fra et system hvor kommunene selv hadde hånd om verdsettelsen av kraftanlegg til et nytt verdsettelsessystem hvor kommunen ikke lenger er part under ligningen/verdsettelsen, og dels en følge av at de nye verdsettelsesreglene etter sitt innhold medførte at verdsettelsen ble endret i forhold til de gamle takstene. De opplysninger tidligere taksering bygget på var av en annen og mer skjønnsmessig karakter ved at en benyttet befaringer av kraftverket som grunnlag for verdsettelsen. De regnskapsmessige opplysninger som ligger til grunn for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget etter eigedomsskattelova § 8, jf. skatteloven § 18-5, er svært detaljerte. Skattyter og hans medkontrahenter har således et større behov enn tidligere for at disse opplysningene skjermes i forhold til tredjemann, også skattekreditor.

Antall henvendelser fra kommunene når det gjelder innsyn og klage har sunket betraktelig etter eiendomsskatteåret 2001, som var det første året hvor verdsettelser etter skatteloven § 18-5 ble lagt til grunn for utskriving av eiendomsskatt for kraftanlegg. Etter det Regjeringen kjenner til, har det vært fremsatt svært få klager, og ingen av disse har ført til søksmål fra kommuner angående verdsettelsen av kraftanlegg. Regjeringen antar at dette er en følge av at de nye verdsettelsesreglene nå har fått festnet seg og at kommunene har hatt anledning til å innrette seg i forhold til det lønnsomhetsbaserte verdsettelsessystemet. Etter Regjeringens syn tyder de avtakende henvendelsene om innsyn i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget på at kommunene ikke har et slikt behov for utvidet innsynsrett at det kan gå foran skattyters behov for at de opplysninger han gir om andre skattegrunnlag er taushetsbelagte. Regjeringens vurdering er at innsynsretten etter gjeldende regler vil avdekke i hvilken grad ligningsmyndighetene har fraveket skattyters egne opplysninger og på hvilket grunnlag disse er fraveket. En slik innsynsrett vil etter Regjeringens oppfatning være tilstrekkelig til at kommunene kan vurdere om en skal anmode om endring av ligningen eller gå til søksmål. I tilfeller hvor en kommune har gått til søksmål, vil en i noen grad være hjulpet av å anmode departementet om samtykke til å føre vitner eller å fremlegge dokumenter etter ligningsloven § 3-13 nr. 3. Regjeringens syn er at det ikke er grunnlag for ytterligere presiseringer eller endringer i kommuners adgang til innsyn i verdsettelsen av kraftanlegg i forhold til hva som følger av gjeldende regler.

10.8.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.