Deltakerlovens sanksjonssystem inkluderer i dag tilbakekall av
ervervstillatelse og konsesjon (permanent eller midlertidig) og
straff i form av bøter eller fengselsstraff.
Fiskeridepartementet sendte den 5. mai 2003 Eierskapsutvalgets
forslag på høring, med frist 15. august
2003, i et høringsnotat som også inneholdt forslag
til nye bestemmelser om leveringsvilkår for torsketrålere.
I høringsnotatet uttalte departementet følgende:
"… Deltakerloven gir i dag hjemmel for ordinær bøtestraff,
og i visse tilfeller fengselsstraff. Videre gir loven hjemmel for
visse administrative sanksjoner, det vil si sanksjoner som innebærer å frata
den enkelte retten til å utøve sin næringsvirksomhet, eventuelt
for en kortere periode.
En del momenter, blant annet
hensynet til mannskapet, tilsier at det er behov for et enklere
og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Dette
vil gi myndighetene bedre mulighet for raske og effektive sanksjoner,
også ved brudd på leveringsplikten. Eierskapsutvalget
har i denne forbindelse foreslått at det i tillegg til
dagens sanksjonsordninger, innføres hjemmel for å ilegge
overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelser av bestemmelser
fastsatt i medhold av deltakerloven.
Departementet
er enig med Eierskapsutvalget i at det er behov for et enklere og
mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Det er
behov for en god og effektiv kontroll med at deltakerlovens regler
blir fulgt, og ulovlig aktivitet skal ikke lønne seg … Fiskeridepartementet
ser at det kan være behov for hjemmel for begge sanksjonstypene … Hovedformålet
er med andre ord at ordningen skal virke preventivt på mulige
lovovertredere. Det å forhindre at overtredelser finner
sted er således det egentlige formålet for sanksjonsmidlene.
Slike
administrative sanksjoner kan kun ilegges av et forvaltningsorgan
dersom det har uttrykkelig hjemmel til det i lov. Hovedregelen må derfor
inntas i deltakerloven, mens nærmere detaljer vil bli fastsatt i
forskrift."
Overtredelsesgebyr vil kunne ha visse fellestrekk med en straff,
og det må påses at ordningen ikke kommer i strid
med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten
etter dom. For å sikre dette, har Eierskapsutvalget foreslått
at overtredelsesgebyret skal skrives ut tilsvarende som et forelegg.
Det er foreslått at den ansvarlige oppfordres til å vedta
gebyret innen en frist på 30 dager. Dersom forelegget ikke
er vedtatt innen fristen, må fiskerimyndighetene bringe
saken inn for rettsapparatet. Departementet er av den oppfatning
at en slik ordning, der vedkommende kan velge om man vil vedta overtredelsesgebyret,
ikke vil være i konflikt med Grunnloven § 96.
Med tvangsmulkt forstås her en plikt til å betale et
pengebeløp ved overtredelse av loven eller et lovhjemlet
vedtak, frem til overtrederen har oppfylt sin forpliktelse. Dette
vil da fungere som et pressmiddel, og har virket etter sin hensikt
dersom den ansvarlige innretter seg slik at han slipper å betale.
Tvangsmulkten fastsettes på forhånd, mens overtredelsesgebyr
fastsettes etter at overtredelsen har inntrådt. Her skiller
tvangsmulkt seg fra overtredelsesgebyr og det er derfor ikke nødvendig å ha
en ordning hvor overtrederen vedtar sanksjonen.
Det er foreslått to alternativer for hvordan tvangsmulkten
forfaller. Etter første alternativ vil den kunne løpe
så lenge det ulovlige forholdet varer.
Det andre alternativet innebærer at tvangsmulkten forfaller
eller påløper for hver overtredelse, noe som vil
være aktuelt i tilfeller hvor det ulovlige forholdet er
enkeltstående handlinger.
Departementet ser for seg at det kan være aktuelt å kombinere
de to ordningene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.
Siktemålet med forslaget om å innføre
administrative gebyr er å forenkle og effektivisere regelverket,
og gi anvisning på passende sanksjoner der det er størst
behov for det. Kombinasjonen av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt,
permanent eller midlertidig tilbakekall av konsesjon og andre tillatelser
samt ordinær straffeforfølgning fra påtalemyndighetens
side, vil kunne gi et fleksibelt sanksjonssystem. Dette vil ivareta
både det offentlige behov for å iverksette sanksjoner
ved brudd på bestemmelser fastsatt i eller i medhold av
loven, og fartøyeiernes behov for å bli beskyttet
mot sanksjoner som rammer hardere enn det er saklig grunn til.
Høringsuttalelsene viser at det er oppslutning rundt
forslagene til lovendring. Hovedformålet er å forhindre
at overtredelser finner sted. Muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr
og tvangsmulkt kan øke reaksjonsfrekvensen, og dermed på sikt øke
oppslutningen rundt lovens regler. Forslagene skal således øke
sanksjonsbestemmelsenes preventive effektivitet. De administrative
sanksjonene som foreslås i denne proposisjonen er i mange
tilfeller mindre inngripende enn dagens sanksjonsmuligheter, og
således vil motforestillingene mot bruk av slike sanksjoner kunne
reduseres.
Høyesterett har i Rt 1999 s. 14 drøftet hvilket
beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
tredje ledd. Flertallet fremhever at inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
har "store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet".
I saken kom flertallet til at det måtte være "klar
sannsynlighetsovervekt" for det aktuelle faktum, for at vilkårene
for administrativ inndragning kunne anses å foreligge.
Departementet er enig i det resultatet som Høyesterett
her har kommet til. Administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
er ikke å betrakte som en sanksjon. Departementet ser det
i forlengelsen av denne dommen som naturlig at det samme beviskravet
bør gjelde også for ileggelse av overtredelsesgebyr.
Det innebærer at man får samsvarende beviskrav ved
administrativ inndragning og ved ileggelse av overtredelsesgebyr.
Det vil være naturlig at man for fremtiden legger det samme
beviskravet til grunn også ved anvendelsen av deltakerloven § 11,
jf. § 18, om inndragning av tillatelser, slik
at man får samsvarende beviskrav ved alle disse formene
for vedtak.
Et overtredelsesgebyr eller en tvangsmulkt vil bli ilagt ved
forvaltningsrettslige enkeltvedtak, som vil kunne påklages
etter de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. Et slikt
vedtak vil også kunne bringes inn for domstolene, som behandler
saken i sivilprosessuelle former.
I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelsesgebyret
skulle vedtas av parten, som et forelegg. Dersom gebyret ikke ble
vedtatt, skulle det i henhold til høringsforslaget bringes
inn for domstolene for endelig avgjørelse. På bakgrunn
av høringsuttalelsene har departementet gått bort
fra dette. I det lovforslaget som nå fremmes, er det derfor
ikke et vilkår at parten vedtar forelegget for at det skal
kunne tvangsfullbyrdes. Vedtak om ileggelse av et overtredelsesgebyr
vil således være endelig.
Fiskeridepartementet antar at overtredelsesgebyr som ilegges
av forvaltningen for brudd på bestemmelser i deltakerloven,
i mange tilfeller vil kunne bli karakterisert som straffesiktelse
etter EMK. For å sikre at en ileggelse av slike
sanksjoner ikke vil innebære et brudd på EMK,
er det nødvendig at de rettssikkerhetskrav som oppstilles
i EMK artikkel 6 blir ivaretatt.
I proposisjonen gis en kort behandling av de sidene ved artikkel
6 som vil ha størst betydning for spørsmålene
som behandles i denne proposisjonen. Konklusjonen er at kravene
til en rettferdig prosess ikke skaper problemer i forhold til forslaget
om innføring av overtredelsesgebyr, på bakgrunn
av reglene som er fastslått i forvaltningsloven.
EMK artikkel 7 fastsetter at ingen kan straffes uten etter lov
og setter forbud mot tilbakevirkende straffelover. For administrative
sanksjoner er kravene ivaretatt gjennom det ulovfestede legalitetsprinsippet
som gjelder på forvaltningsrettens område, og av
Grunnloven § 97.
EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nummer 1 verner mot "dobbeltstraff".
Det fastsettes her at ingen skal stilles for retten eller straffes
to ganger for samme straffbare handling. Formålet med bestemmelsen er å gi
beskyttelse mot den belastning det er å bli utsatt for
en ny straffeforfølgning for et forhold som gjerningsmannen
hadde en berettiget forventning om å være ferdig
med.
Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning
for samme forhold gjør det dermed nødvendig å samordne
straff og administrative sanksjoner i deltakerloven. Strafferettsapparatet
og forvaltningen kan ikke uavhengig av hverandre og til forskjellig
tid sanksjonere den samme overtredelsen. I praksis bør
man altså velge "spor" både for å være
sikker på ikke å komme i konflikt med forbudet
mot dobbelstraff, for å finne en totalt sett korrekt og
hensiktsmessig reaksjon og av prosessøkonomiske grunner.
I de aller fleste tilfeller vil det være forvaltningen
som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både
dette faktum og synspunktet om at det ikke skal anvendes straff der
en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, tilsier at sporvalget
bør foretas av forvaltningen, og at dette bør
gjøres i den enkelte sak.
Sanksjonsutvalget har foreslått en ny § 81a
i straffeloven slik at påtale, når ikke annet
er fastsatt i særloven, skal være betinget enten
av anmeldelse eller påtalebegjæring fra forvaltningen
eller at det foreligger allmenne hensyn. Om forslaget blir vedtatt,
vil det få anvendelse på straffebestemmelser i
all lovgivning som inneholder administrative sanksjoner, når ikke
annet er bestemt. Departementet ser det som hensiktsmessig å avvente
behandlingen av ny bestemmelse i straffeloven, og har derfor ikke
fremmet forslag om særskilte regler om påtale
i deltakerloven. Inntil videre må imidlertid fiskeriforvaltningen
forholde seg slik at man velger å ikke gå til
anmeldelse i de tilfeller hvor man vurderer det som mest hensiktsmessig å ilegge
administrative sanksjoner. Det er departementets intensjon at det
først og fremst skal reageres med administrative sanksjoner
ved brudd på deltakerloven. Anmeldelse vil derfor bare
være aktuelt i de mest alvorlige tilfellene.
I høringsnotatet foreslo Fiskeridepartementet at sanksjonsordningene
også skulle kunne anvendes for overtredelse av annen fiskerilovgivning,
på samme måte som en tillatelse kan kalles tilbake
på grunnlag av overtredelser også av annen fiskerilovgivning. Flere
av høringsinstansene har imidlertid gått mot dette,
under henvisning til at man anser det for ønskelig med
en nærmere utredning av spørsmålet. Departementet
anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at
det allerede nå er behov for en hjemmel i lovverket for å anvende
overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene
som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen
av fiske. Fiskeridepartementet har mottatt en rapport fra en egen
kommisjon, som har sett på ulike tiltak for å komme
ulovlig utkast til livs. Som et ledd i dette arbeidet bør
lovverket gi hjemmel for et fleksibelt sanksjonssystem, hvor et
administrativt ilagt overtredelsesgebyr også bør
være en mulighet.
Departementet antar at hovedgruppen av overtredelser vil dreie
seg om opptreden i strid med konsesjonsvilkår. Departementet
ser alvorlig på alle typer omgåelser av bestemmelser
om eierskap til fiskefartøy. I tillegg kommer de ulike
typetilfellene av overtredelse av saltvannsfiskeloven. Når
det gjelder størrelsen på overtredelsesgebyret,
ansees det som mest hensiktsmessig at det foretas en konkret vurdering
av det tilfellet som ligger til avgjørelse. Det bør
likevel fastsettes en forskrift med nærmere retningslinjer
for utmålingen, for å sikre en overordnet styring
og samordning. Departementet legger vekt på å sikre
forutsigbarhet i reaksjonene. Dette kan om nødvendig ivaretas
gjennom en instruks om praktiseringen av reglene.
Fiskeridepartementet foreslår at et endelig vedtak om
ileggelse av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal være
særskilt tvangsgrunnlag, og dermed tjene som direkte grunnlag
for inndrivelse av kravet. Vedtaket vil være bindende for
parten, og kan i samsvar med forvaltningsloven iverksettes når
førsteinstansvedtak er truffet. De beste grunner taler
for at man bør holde seg til de alminnelige reglene i forvaltningsloven,
slik at en klage bare innebærer at iverksettelsen av vedtaket
utsettes dersom forvaltningen uttrykkelig bestemmer dette i samsvar
med reglene i forvaltningsloven § 42.