Departementet omtalte i St.meld. nr. 8 (2002-2003) - Kredittmeldinga
2001 - kapittel 3 lærdom av finansskandalene i USA og oppfølging
i Norge. Departementet understreket i meldingen betydningen, særlig
når det gjelder børsnoterte foretak, av god og pålitelig
finansiell informasjon og at det er tillit til den informasjonen
som blir gitt. Behovet for å sikre tillit til finansiell
informasjon har blitt forsterket av de finansskandalene som er omtalt
i meldingen og andre lignende saker. Egnede og tilstrekkelige kontrollmekanismer
er et viktig element i å sikre slik tillit. Rammene for
foretaksstyring ("corporate governance") bør innrettes
slik at de bidrar til korrekt og dekkende finansiell informasjon.
Revisor har en sentral kontrollfunksjon, og det er viktig å sikre
tilliten til at den blir godt ivaretatt. Etter departementets syn utgjør
god foretaksstyring og lovbestemt revisjon et tilstrekkelig kontrollregime
for andre enn børsnoterte foretak. Det arbeides på flere
plan for å forbedre rammene for slik kontroll, men dette
omtales ikke nærmere her.
Særlige hensyn gjør seg gjeldende for foretak som
henter inn kapital til virksomheten ved å henvende seg
til allmennheten gjennom notering av finansielle instrumenter på børs
eller annet regulert marked. Tilliten til den finansielle informasjonen som
de noterte foretakene gir, må antas å innvirke
på den risikopremien investorene beregner seg ved investering
i noterte instrumenter. Tiltak som bygger tillit kan gi lavere risikopremie
("spread") og dermed rimeligere finansiering av den virksomheten
som de noterte foretakene driver. Investorene i disse markedene
har etter departementets oppfatning dessuten et selvstendig krav
på særskilt beskyttelse mot misvisende finansiell
informasjon fra de noterte foretakene. Departementet mener derfor
det er behov for særskilt kontroll og håndheving
av at noterte foretak gir korrekt og dekkende finansiell informasjon.
Oslo Børs fører i dag et visst tilsyn med de
børsnoterte foretakenes finansielle rapportering som ledd i
prospektkontroll, børsnotering og oppfølging av
utstedernes alminnelige plikt til å offentliggjøre
opplysninger av betydning for en riktig vurdering av verdipapirene.
Børsen bistås av et eget regnskapsutvalg som gir
råd om vanskelige regnskapsmessige problemstillinger. Departementet
mener at det nå er behov for en styrket kontroll og håndheving
av de noterte foretakenes finansielle rapportering. Departementet
legger, i likhet med Regnskapslovutvalget, vekt på at håndhevingen
organiseres i samsvar med de prinsippene som er utarbeidet av Den
europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (CESR) for å sikre
ensartet håndheving i Europa.
Departementet går ut fra dette inn for at det etableres
en ny og styrket ordning for håndheving av at den finansielle
rapporteringen fra norske utstedere av finansielle instrumenter
notert på børs, autorisert markedsplass eller
tilsvarende regulert marked i en annen EØS-stat er i samsvar
med lov og forskrifter. Ordningen skal også omfatte utstedere
av finansielle instrumenter som er søkt opptatt til notering.
Departementet går i likhet med Regnskapslovutvalget
inn for at Kredittilsynet skal ha det overordnede ansvaret for å administrere
håndhevingsordningen. Etter departementets vurdering finnes
det ikke egnede alternativer. Departementet slutter seg til det syn
at det heller ikke er hensiktsmessig å bygge opp en ny
enhet.
Departementet slutter seg til de prinsipper som har vært
utgangspunktet for Regnskapslovutvalgets vurdering av om den praktiske
gjennomføringen av kontrollen bør utføres
av Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet eller delegeres
til Oslo Børs. Både Børsen og Kredittilsynet
vil, uansett løsning, ha viktige roller både med
hensyn til regnskapskontroll og andre oppgaver på verdipapirområdet. Begge
er avhengige av god regnskapsfaglig kompetanse i organisasjonen.
Departementet mener at det er helt sentralt å få en
håndhevingsordning der kontrollen blir utført
effektivt og målrettet og som har høy grad av
tillit både i Norge og i utlandet.
Etter en konkret avveining av de hensyn som er anført
for og mot å delegere utførelsen av kontrollen til
Oslo Børs, har departementet kommet til at de beste grunner
taler for at utførelsen foreløpig ikke delegeres.
Departementet mener at hensynene til en uavhengig kontrollordning
og internasjonal enhet, taler mot delegasjon til børsen.
Det internasjonale bildet er sammensatt. Ingen EU-land har imidlertid
til nå lagt opp til å delegere utførelsen
av kontrollen til børser. Enkelte land, bl.a. Storbritannia
og Sverige, legger opp til å delegere utførelsen
til særskilte selvregulerende enheter. Se her Förtroendekomissionens
forslag om organisering av håndhevingen i Sverige i SOU
2004:47. I USA utføres kontroll med børsnoterte
foretaks regnskaper av børs- og verdipapirtilsynsmyndigheten
SEC (the Securities and Exchange Commission). På samme
måte legger Finland opp til at kontrollen skal utføres
av verdipapirtilsynsmyndigheten - Finansinspektionen. I Danmark
er det besluttet at kontrollen skal utføres av Finanstilsynet
for noterte finansinstitusjoner og av Erhvervs- og Selskabsstyrelsen
for øvrige noterte foretak. Departementet legger vekt på at
vi ikke har noen utviklet tradisjon i Norge for delegasjon av myndighetsutøvelse
til slike selvregulerende enheter som er aktuelle i Storbritannia
og Sverige. Plassering av utførelsen av kontrollen hos
verdipapirtilsynsmyndigheten - Kredittilsynet - har solid internasjonal
forankring, særlig ved at denne ordningen brukes i USA
og dermed omfatter verdens dominerende kapitalmarked. Departementet
anser ikke at muligheten for å bygge opp regnskapsfaglig
kompetanse taler avgjørende i retning av at enten Oslo
Børs eller Kredittilsynet bør utføre
kontrollen. Børsens nærhet til de noterte selskapene
kan være en fordel i kontrollen, men utgjør etter
departementets vurdering først og fremst en risiko mot
tilliten til at kontrollen er uavhengig. Børsen bør
imidlertid medvirke, gjennom sin nærhet til de børsnoterte
selskapene, til at Kredittilsynet får relevant informasjon
om selskaper og forhold som det er særlig grunn til å kontrollere.
Kredittilsynet bør på sin side raskt varsle Børsen,
eventuelt den autoriserte markedsplassen, om feil og misligheter
for mulig oppfølging med sanksjoner fra Børsens
eller den autoriserte markedsplassens side.
Samtidig anser departementet at det bør være
adgang etter loven til å delegere utførelsen av
hele eller deler av kontrollen til Børsen. Dette kan bli
aktuelt dersom det skulle vise seg at flere andre EØS-land velger å legge
utførelsen av kontrollen til børser eller dersom
erfaring fra andre EØS-land eller fra håndteringen
av kontrollen i Kredittilsynet skulle vise at håndhevingsordningen
vil fungere bedre på den måten.
Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) § 12-1
nytt tredje ledd.
Tilsvarende spørsmål vil oppstå ved
gjennomføring av andre EØS-regler i norsk rett,
bl.a. i forhold til prospektdirektivet. Departementet vil komme
tilbake til kontrollspørsmålet ved gjennomføring
av de enkelte direktiver i norsk rett.
Kredittilsynets enkeltvedtak i håndhevingsordningen
vil kunne påklages til departementet etter forvaltningsloven § 28.
Dette vil særlig kunne være pålegg om å gi
opplysninger for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon
i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar
med lov eller forskrifter. Erfaringene med et særskilt
klageorgan for børssaker synes å være
gode. I Innst. O. nr. 90 (1987-88) la Stortingets finanskomité vekt
på at hensynet til kort behandlingstid og behovet for høy
juridisk kompetanse talte for en lovhjemmel for å opprette
en egen klageinstans. Dette ble støttet og utdypet av departementet
i Ot.prp. nr. 54 (1988-89). Departementet har kommet til at det
vil være tilsvarende fordeler ved å etablere en
særskilt klageordning for klage på enkeltvedtak
vedrørende regnskapskontroll. Det er normalt nødvendig
med raske avgjørelser for å oppnå formålet
om god informasjon til markedet. Klagesakene vil typisk omfatte
teknisk kompliserte regnskapsfaglige og juridiske vurderinger. Det
kan også være fordeler ved å etablere
tilsvarende ordninger ved klage på andre vedtak knyttet
til finansiell rapportering, herunder bl.a. revisortilsyn. Departementet
mener derfor det vil være tjenlig å etablere en
egen klageordning for slike vedtak ved å opprette en særskilt
klagenemnd med juridisk, regnskapsfaglig og revisjonsfaglig kompetanse.
Det vil være nødvendig å vurdere enkelthetene ved
en slik klagenemnd nærmere. Det er bl.a. behov for å avklare
spørsmål om oppnevning, sammensetning, kompetanse
og finansiering. Departementet foreslår derfor at det gis
bestemmelser om adgang for departementet til å fastsette
forskrifter om at vedtak under håndhevingsordningen for
finansiell rapportering og vedtak rettet mot revisorer etter revisorloven kan
påklages til en særskilt klagenemnd. Forskriftene skal
kunne omfatte nærmere bestemmelser om klagenemnden.
Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) ny § 12-7
og del VIII (revisorloven) ny § 9-2a.
I utgangspunktet mener departementet i likhet med Regnskapslovutvalget
og de høringsinstanser som har uttalt seg, at det bør
vurderes etablert et rådgivende ekspertutvalg som kan gi
regnskapsfaglige råd til håndhevingsmyndigheten
om anvendelsen av internasjonale regnskapsstandarder i konkrete
saker. Funksjonen til et slikt utvalg bør etter departementets syn
være å styrke den faglige autoriteten bak de vurderinger
som ligger til grunn for håndhevingsmyndighetens avgjørelser,
både om å treffe tiltak og å unnlate å treffe
tiltak. I lys av forslaget om opprettelse av en særskilt
klagenemnd mener imidlertid departementet at det ikke nå er
naturlig å opprette et eget IFRS-ekspertutvalg. Spørsmålet
om opprettelse av et slikt utvalg vil bli vurdert etter at man har
vunnet erfaring med behandlingen i en særskilt klagenemnd.
I høringen fremmet Bedriftsøkonomisk Institutt forslag
om et felles nordisk IFRS-ekspertutvalg. En slik ordning ble fremmet
som et alternativ/supplement til et "nasjonalt" IFRS-ekspertutvalg.
Et felles nordisk IFRS-utvalg skulle kunne minske faren for habilitetskonflikter,
og øke muligheten for å få en gruppe
høyt kvalifiserte eksperter og dermed styrke tilliten og
autoriteten til gruppens uttalelser. Kontakt med myndigheter i Danmark,
Sverige og Island har imidlertid avdekket at de der ikke legger
opp til at håndhevingsordningen skal støttes av
et tilsvarende ekspertorgan. Disse tar heller til orde for faglig
utveksling på et mer uformelt plan.
Etter departementets syn bør håndhevingsordningen
være selvfinansierende og utgiftene med ordningen bør
dekkes i tilknytning til den aktuelle børsen eller den
autoriserte markedsplassen. Et alternativ er å pålegge
de noterte foretakene som kontrolleres å dekke kostnadene
med kontrollen. Et annet alternativ er å fordele utgiftene
på institusjoner under tilsyn av Kredittilsynet, slik det
er bestemt for utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige
bestemmelser om verdipapirhandel etter kredittilsynsloven § 9
første ledd.
Departementet anser imidlertid at det vil gi en bedre og mer
hensiktsmessig løsning å utligne utgiftene på den
børs eller autoriserte markedsplass som noterer de kontrollerte
foretakenes finansielle instrumenter. Departementet går
inn for en slik løsning. De noterte foretakene og verdipapirforetak
mv. tilknyttet børsen/markedsplassen vil på den
måten bidra indirekte til utgiftene gjennom de avgifter
disse betaler til børsen/markedsplassen.
Departementet foreslår at det presiseres i kredittilsynsloven § 9
første ledd at Kredittilsynets utgifter til kontroll etter
verdipapirhandelloven 12-1 tredje ledd skal utlignes på børser
og autoriserte markedsplasser. Etter § 9 annet
ledd femte punktum skjer fordelingen av utgifter innen gruppe som
bl.a. omfatter børser og autoriserte markedsplasser ved
at departementet fastsetter et beløp særskilt.
Departementet mener at utgiftene til den foreslåtte
klagenemnden bør dekkes av henholdsvis den aktuelle børs/autoriserte
markedsplass når det gjelder håndheving av finansiell
rapportering og revisorer/revisjonsselskaper under tilsyn
når det gjelder vedtak etter revisorloven. Departementet
foreslår at dette gjennomføres ved at Kredittilsynet
pålegges å dekke utgiftene til klagenemnden og
at Kredittilsynets utgifter til dette utlignes på henholdsvis
børser/autoriserte markedsplasser og revisorer/revisjonsselskaper etter
kredittilsynsloven § 9. Departementet foreslår videre
at det skal kunne kreves gebyr for behandling av klage i klagenemnden
og at departementet kan gi nærmere regler om når
gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og om innkrevingen.
Det vises til lovforslaget del II (kredittilsynsloven) § 9
første ledd nytt femte og sjette punktum og til del V (verdipapirhandelloven)
ny § 12-7 fjerde ledd og VI (revisorloven) ny § 9-2a
fjerde ledd.
Departementet foreslår i likhet med Regnskapslovutvalget
regulering av håndhevingsordningen i verdipapirhandelloven.
Departementet foreslår en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-1
om tilsyn med handel i finansielle instrumenter. Etter forslaget
skal Kredittilsynet føre tilsyn med at årsregnskap, årsberetning,
delårsregnskap og annen finansiell rapportering fra norske
utstedere av omsettelige verdipapirer notert på børs,
autorisert markedsplass eller regulert marked i en annen EØS-stat,
er i samsvar med lov og forskrifter. Departementet kan fastsette
forskrifter om tilsynet og om tiltak for å sikre at det
blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen
ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Aktuelle tiltak er
bl.a. pålegg om å gi offentlig tilleggsinformasjon
og pålegg om å endre framtidig regnskapspraksis.
Dersom et slikt pålegg ikke blir etterkommet, kan det fastsettes
løpende mulkt etter kredittilsynsloven § 10
annet ledd til forholdet blir rettet.
Departementet mener det er behov for regler om opplysningsplikt
for å gjøre håndhevingsordningen effektiv.
Det er også nødvendig for å oppfylle
CESR standard nr. 1 prinsipp 7. Departementet foreslår
en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-2
om opplysningsplikt. Etter forslaget plikter utstedere som nevnt
over samt deres tillitsvalgte, ansatte og revisor å gi
Kredittilsynet de opplysninger om utsteders forhold som tilsynet
krever til gjennomføring av kontroll etter § 12-1
tredje ledd. Etter forslaget skal videre utstedere som nevnt, deres
tillitsvalgte, ledende ansatte og revisor gi melding til Kredittilsynet
om finansiell rapportering fra utstederen som de anser ikke gir
et rettvisende bilde i overensstemmelse med det relevante regelverket
for finansiell rapportering. Rekkevidden av meldeplikten er med
dette søkt samordnet med nye krav til revisjonsberetningen
etter direktiv 2003/51/EF, jf. ny artikkel 51a
bokstav c i fjerde selskapsrettsdirektiv (direktiv 78/660/EØF).
Opplysnings- og meldeplikten skal gjelde uten hinder av taushetsplikt.
Departementet skal etter forslaget i forskrift kunne fastsette nærmere
regler om slik opplysnings- og meldeplikt.
Opplysnings- og meldeplikten skal, etter forslag til ny bestemmelse
i verdipapirhandelloven § 12-4, gjøres
effektiv ved at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om å oppfylle
opplysnings- eller meldeplikten. Dersom et slikt pålegg
ikke blir etterkommet, kan det fastsettes løpende mulkt
etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd til forholdet
blir rettet, dvs. at opplysningsplikten blir oppfylt.
Det vises til lovforslaget del VII om endringer i verdipapirhandelloven.
Komiteen viser til at Regnskapsutvalget
var delt i spørsmålet om eventuell delegering
av regnskapskontrollen til Oslo Børs. Kontrollen med gjennomføring
av IFRS i norske børsnoterte foretak vil innebære
en ny og omfattende oppgave, hvor verken Oslo Børs eller
Kredittilsynet i dag har tilstrekkelig kompetanse. Komiteen mener
at begge løsninger kan fungere tilfredsstillende, men deler
departementets vurdering av at Kredittilsynet som en uavhengig, utøvende
kontrollinstans vil kunne bidra til å styrke tilliten til
Oslo Børs som markedsplass.
Komiteen viser til at Regnskapsutvalget og en rekke
høringsinstanser peker på behovet for å etablere
et ekspertutvalg for å kvalitetssikre gjennomføringen
av IFRS i Norge. Komiteen deler denne oppfatningen
og legger til grunn at det blir nedsatt et slikt rådgivende
regnskapsfaglig ekspertorgan, som presisert av departementet i brev
av 8. november 2004. Komiteen deler departementets
vurdering av at lovfesting av et slikt organ vil være unødvendig
og reise en del prinsipielle spørsmål knyttet
til ansvarsforhold. Det gjelder særlig lovfesting av plikt
til å konsultere ekspertorganet i enhver sak hvor kontrollmyndighetene
vurderer å gi kritikk for brudd på regnskapsreglene. Komiteen viser
til at informasjon om brudd på IFRS kan være markedssensitivt,
og legger til grunn at Kredittilsynet vil rådføre
seg med ekspertutvalget i saker hvor det foreligger faglig kompliserte
problemstillinger før det gjøres vedtak som bygger
på at det foreligger et slikt brudd. Etableringen av et
slikt ekspertorgan kommer i tillegg til den foreslåtte
klageordning.
Komiteen vil imidlertid peke på behovet
for at et slikt ekspertorgan er, og oppfattes som, faglig selvstendig
og uavhengig. Dette vil bidra til å styrke tilliten til
kontrollorganets arbeid med å etterse gjennomføringen
av IFRS. På denne bakgrunn legger komiteen til
grunn at departementet utnevner ekspertutvalget og at det ved oppnevning
legges særlig vekt på høy regnskapsfaglig
ekspertise og på muligheten for innspill fra representanter
for børsen, noterte foretak og sentrale regnskapsbrukere.
Det bør også vurderes å bringe inn en
utenlandsk regnskapsekspert i ekspertutvalget. Det legges også vekt
på at ekspertutvalget utnevnes så tidlig som mulig
og i forbindelse med at IFRS-regelverket blir gjort gjeldende.
Komiteen vil peke på at praktisering
av IFRS er sentralt i forbindelse med den fortløpende prospektkontrollen
ved Oslo Børs. Det bør derfor ligge til rette
for at ekspertorganet også kan være et rådgivende
organ for IFRS-relaterte spørsmål knyttet til utøvelse
av prospektkontrollen ved Oslo Børs.
Komiteen slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at Regjeringen har gått inn for å åpne
for bruk av IFRS også i regnskapene til andre selskaper
enn de børsnoterte. Disse medlemmer påpeker
at det da vil være naturlig at et kontrollorgan foretar
kontroll også av andre selskap som velger å benytte
seg av IFRS-systemet.