| 1. |
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner |
| 1.1.1 |
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 1998 |
| 1.1.1.1 |
Inntekter og utgifter |
| 1.1.1.2 |
Skjønnstildelingen 1997 og 1998 |
| 1.1.1.3 |
Andre aktuelle saker for 1998 |
| 1.1.2 |
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 1999 |
| 1.1.2.2 |
De kommunale og fylkeskommunale skattørene |
| 1.1.2.4 |
Skjønnsrammen for 1999 |
| 1.1.2.5 |
Endringer i oppgavefordelingen, regelverk og øremerkede tilskudd m.v. |
| 1.1.3 |
Reform 97 - etterberegning av investeringene |
| 1.2.1 |
Generelle merknader |
| 1.2.2 |
Det økonomiske opplegget for 1998 |
| 1.2.3 |
Det økonomiske opplegget for 1999 |
| 1.2.3.2 |
Øremerkede tilskudd |
| 1.2.3.3 |
De kommunale og fylkeskommunale skattørene |
| 1.2.3.6 |
Tiltak for særlig ressurskrevende brukere i kommunene |
| 1.2.4 |
Reform 97 - etterberegning av investeringene |
| 1.2.5 |
Kompensasjon for merutgifter knyttet til språkdelingsklasser |
| 1.2.6 |
Økning av minstepensjonen med 1000 kroner pr. mnd. fra 1. mai 1998 |
| 1.2.7 |
Endringer i innvandrertiltak |
| 1.2.8 |
Integreringstilskuddet |
| 1.2.9 |
Kulturdepartementet - Kap. 324 Teater og operaformål |
| 2.1.1 |
Prinsipper for resultatrapportering |
| 2.1.2 |
Kostra/Fylkeskostra |
| 2.1.2.1 |
KOSTRA - statusgjennomgang |
| 2.1.2.2 |
Fylkeskostra - statusgjennomgang |
| 2.1.3 |
Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1993-1997 |
| 2.1.3.1 |
Bedre driftsresultat - styrket økonomi i fylkeskommunene |
| 2.1.3.2 |
Sterk aktivitetsvekst |
| 2.1.4 |
Kommunal tjenesteproduksjon |
| 2.1.4.1 |
Kommunale tjenester |
| 2.1.4.2 |
Fylkeskommunale tjenester |
| 2.1.5 |
Rapportering fra fylkesmannsembetene |
| 2.1.6 |
Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering |
| 3.1.1 |
Utredninger om kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid |
| 3.1.2 |
Valglovutvalget - status |
| 3.1.3 |
Oppfølging av redegjørelse om lokaldemokratiet |
| 4. |
Forslag til endringer i finansiering av kommunesektoren |
| 4.1.2 |
Dagens finansieringssystem |
| 4.1.2.2 |
Lokale skatteinntekter |
| 4.1.2.3 |
Overføringer gjennom inntektssystemet |
| 4.1.2.4 |
Øremerkede tilskudd |
| 4.1.3 |
Oppsummering av inntektssystemutvalgets forslag til endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner |
| 4.1.3.2 |
Større lokal forankring |
| 4.1.3.4 |
Klarere ansvarsfordeling |
| 4.1.5 |
Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet |
| 4.1.5.1 |
Lokal skattefinansiering |
| 4.1.5.4 |
Drøftingsprosedyre (samråd) |
| 4.1.6 |
Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt |
| 4.2.2 |
Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet |
| 4.2.2.1 |
Lokal skattefinansiering |
| 4.2.2.3 |
Inntektsutjevning |
| 4.2.2.4 |
Øremerkede tilskudd |
| 4.2.2.5 |
Drøftingsprosedyre (samråd) |
| 4.2.3 |
Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt
|
| 5. |
Forslag fra mindretall
|
1.1 Sammendrag
1.1.1 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 1998
1.1.1.1 Inntekter og utgifter
I Revidert nasjonalbudsjett legges det til grunn en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1998 på i alt 1.635 mill. kroner i forhold til forutsetningene i vedtatt budsjett, herav 925 mill. kroner på kommunene og 710 mill. kroner på fylkeskommunene. Oppjusteringen har bl.a. sammenheng med at det nå legges til grunn en høyere årslønnsvekst enn tidligere antatt, og at veksten i sysselsettingen blir høyere.
Kommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 2,7 %. Dette er en økning på 2,1 prosentenheter i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1998. Fylkeskommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 3,1 %. Dette er en økning på 2,5 prosentenheter i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1998.
I Revidert nasjonalbudsjett er nivået på kommunenes gebyrinntekter for 1998 økt med 165 mill. kroner i forhold til anslagene i vedtatt budsjett for 1998.
Regjeringen fremmer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998 forslag som samlet sett innebærer en netto økning av de statlige overføringene til kommunesektoren i 1998 på om lag 250 mill. kroner ( St.prp. nr. 65 (1997-1998)).
Samlet sett innebærer de justerte anslagene for vekst i skatt, gebyrer og overføringer en økning i kommunesektorens inntekter på om lag 2 mrd. kroner.
I Revidert nasjonalbudsjett har Regjeringen på bakgrunn av årets tariffoppgjør oppjustert anslaget for årslønnsveksten fra 3 ½ % til 5 %.
Oppjusteringen av anslaget for årslønnsveksten fører til at kostnadsveksten for kommunesektoren fra 1997 til 1998 (deflatoren) er oppjustert fra 2,9 til 4,0 %. Det er da også tatt hensyn til virkningen av økt lønnsvekst på prisene på andre innsatsfaktorer. Den økte kostnadsveksten medfører isolert sett økte kostnader for kommunesektoren på om lag 2 mrd. kroner.
Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter (utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger) fra 1997 til 1998 kan etter dette anslås til om lag 1 %. I St.prp. nr. 1 Tl.03 (1997-1998) ble det lagt til grunn en reell inntektsøkning på om lag 1 ¼ %.
I Revidert nasjonalbudsjett legges det til grunn en gjennomsnittlig reell nedgang i kommunenes og fylkeskommunenes bruttorealinvesteringer på 3 % fra 1997 til 1998. Anslaget må ses i sammenheng med de ekstraordinært høye investeringene i 1997.
Ut fra dette antas kommunesektoren i 1998 å få et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 3,3 mrd. kroner. I St.prp. nr. 1 Tl.03 (1997-1998) var underskuddet anslått til 3 mrd. kroner. Underskuddets størrelse må bl.a. ses i sammenheng med at investeringer i forbindelse med eldresatsingen for en stor del blir finansiert gjennom låneopptak. Kommunene vil få tilskudd for å dekke kostnadene knyttet til disse lånene over en periode på inntil 30 år.
Den forutsatte utviklingen i kommunesektorens budsjettbalanse innebærer at sektorens gjeld som andel av inntektene ved utgangen av 1998 blir høyere enn ved utgangen av 1997, da den var om lag 23 %.
1.1.1.2 Skjønnstildelingen 1997 og 1998
Ordinær skjønnsramme for 1997 utgjorde 2.591,1 mill. kroner, fordelt med 1.616,9 mill. kroner på kommunene og 974,2 mill. kroner på fylkeskommunene. Total skjønnsramme for 1998 ble 3.204,4 mill. kroner, hvorav en justert tapskompensasjon overfor kommuner og fylkeskommuner som tapte på førsteårsvirkningen av revidert inntektssystem, utgjorde 815,6 mill. kroner. Det ordinære skjønnet var fordelt med 1598,1 mill. kroner på kommunene og 790,7 mill. kroner på fylkeskommunene.
I proposisjonen er det nærmere redegjort for anvendelsen av skjønnsmidlene, herunder utviklingsprosjekter finansiert gjennom skjønnsmidler.
1.1.1.3 Andre aktuelle saker for 1998
Proposisjonen omtaler nærmere en del aktuelle saker under ansvarsområdet til Barne- og familiedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet, og som har relevans for inntektsgrunnlaget til kommuner og fylkeskommuner.
Når det gjelder Kommunal- og regionaldepartementet omtales handlingsplanen for eldreomsorgen - oppstartingstilskuddet.
Regjeringen foreslår at en fra og med 1998 går over til å bevilge oppstartingstilskuddet ut i fra antatt utbetalte tilsagn i budsjettåret, jf. kap. 586 post 60 Oppstartingstilskudd og 62 Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Riksrevisjonen har i Dok.nr.3:05 (1996-1997) Riksrevisjonens undersøkelse av manglende utnyttelse av gitte bevilgninger påpekt at det generelt for mange budsjettposter overføres meget store beløp fra det ene budsjettåret til det neste. Regjeringen foreslår derfor å gå over til et system med tilsagnsfullmakter. Omleggingen er av ren budsjetteknisk karakter og vil ikke medføre reduksjon i tallet på enheter i forhold til måltallene i St.meld. nr. 50 (1996-1997) Handlingsplan for eldreomsorgen. Dette betyr at det fortsatt vil kunne gis tilsagn til bygging og utbedring av sykehjem og omsorgsboliger for inntil 1.535 mill. kroner i løpet av 1998.
1.1.2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 1999
1.1.2.1 Generelt om 1999
Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på mellom 1 og 1 ¼ % fra 1998 til 1999. Dette svarer til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på mellom 2 og 2 ½ mrd. kroner.
I proposisjonen påpekes det at den økonomiske utviklingen gjør det nødvendig med en stram linje i budsjettpolitikken for 1999. De offentlige utgiftene både på statsbudsjettet og i kommunesektoren må underlegges en streng prioritering. Innenfor rammen av et stramt finanspolitisk opplegg har Regjeringen likevel funnet rom for å øke kommunesektorens samlede inntekter fra 1998 til 1999. Opplegget må ses i lys av Regjeringens satsing på høyt prioriterte områder som eldre, helse og omsorg. Det meste av inntektsveksten for 1999 vil derfor komme gjennom øremerkede ordninger. Regjeringen forventer at kommunesektoren, for å løse disse høyt prioriterte oppgavene, også omprioriterer og effektiviserer sin ressursbruk.
Handlingsplan for eldre
Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 foreslå en videreføring og opptrapping av driftstilskuddet knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen i tråd med måltallene og tidsrammen som Stortinget har vedtatt for handlingsplanen. Bevilgningen på kap. 670 post 61 vil derfor bli foreslått økt med 800 mill. kroner. Dette vil innebære en økning av både det generelle driftstilskuddet og skjønnstilskuddet til kommunene med den svakeste eldreomsorgen. Det generelle driftstilskuddet vil bli fordelt etter samme fordelingsnøkkel som i 1998.
Handlingsplaner for helsesatsing
Regjeringen legger også opp til en betydelig satsing innenfor helsesektoren i 1999.
Det foreslås en plan for investeringer i medisinsk teknisk utstyr i sykehus med totalt 5,3 mrd. kroner over en femårs periode fra 1998 til 2002.
Det foreslås en statlig refusjonsordning for dokumenterte utgifter til medisinsk utstyr på 60 % med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 1998 og gjeldende i hele perioden fram til 31. desember 2002. Planen har en samlet statlig bevilgningsramme på 2.960 mill. kroner. Fylkeskommunene vil få 2.860 mill. kroner, de resterende 100 mill. kroner er forbeholdt statlige sykehus.
Videre foreslår Regjeringen en 8-årig handlingsplan med konkrete tiltak og en forpliktende økonomisk ramme for å styrke tilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Regjeringen legger opp til en opptrappingsplan som innebærer at det skal investeres for ca 6,3 mrd. kroner i løpet av planperioden, og at driftsutgiftene gradvis skal økes til et nivå som ligger reelt om lag 4,6 mrd. kroner over utgiftsnivået i 1998. Personellsituasjonen tilsier imidlertid en noe lavere årlig opptrapping i starten enn mot slutten av perioden.
Endelig foreslår Regjeringen en 5-årig handlingsplan, rettet mot de særlige flaskehalser/kompetanseproblemer som må løses for å bedre den spesifikke kreftbehandlingen.
Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 fremme forslag om bevilgninger til disse handlingsplanene.
Frie inntekter
Innenfor rammen for reell vekst i de samlede inntektene på mellom 1 og 1 ¼ % vil Regjeringen også legge opp til en reell vekst i de frie inntektene som kan bli inntil ¼ %, som utgjør om lag 300 mill. kroner.
Regjeringen legger til grunn om lag samme reelle nivå på kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 1999 som i 1998, basert på anslag for kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 1998 i Revidert nasjonalbudsjett.
Det presiseres at dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1998 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1998, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1999 bli endret i forbindelse med fremleggelsen av Nasjonalbudsjettet i oktober.
Regjeringen foreslår at tapskompensasjonen for kommuner og fylkeskommuner som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997 blir videreført i 1999 etter de samme prinsipper som i de to foregående år. Økningen i tapskompensasjonen, som er anslått til om lag 550 mill. kroner, er forutsatt finansiert innenfor den samlede rammen for kommuneopplegget.
Nord-Norge tilskuddet har de siste 4 årene blitt reelt redusert med om lag 218 mill. kroner. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 foreslå at tilskuddet for 1999 skal være reelt uendret i forhold til nivået på tilskuddet i 1998.
Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 3.171 mill. kroner i skjønn i 1999.
I proposisjonen varsles det om 3 øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1999 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette i underkant av 50 mill. kroner. Tilskuddene er:
| - |
Kap. 221 Tilskudd til Leirskoleopphold, 21,7 mill. kroner. |
| - |
Kap. 249 Andre tiltak i utdanningen post 71 Fotokopiering i skolen på om lag 19,7 mill. kroner. |
| - |
Kap. 2663 Medisinsk rehabilitering m.v. post 73 Attføringshjelp på 4,2 mill. kroner (attføringsinstitusjonen RIBO-Saltdal vurderes overført til Nordland fylkeskommune, evt. Saltdal kommune). |
1.1.2.2 De kommunale og fylkeskommunale skattørene
Regjeringen vil tilrå at en også for 1999 fastsetter de kommunale og fylkeskommunale skattørene først ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten.
1.1.2.3 Inntektssystemet
I tillegg til de nåværende statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner over hhv. kap. 571 og kap. 572 vil Regjeringen for 1999 opprette et eget hovedstadstilskudd på om lag 288 mill. kroner som delvis kompensasjon for Oslos inntektsbortfall ved at selskapsskatten gjøres statlig. Hovedstadstilskuddet vil bli fordelt på kap. 571 post 65 og på kap. 572 post 65. Tilskuddet vil utgjøre om lag 159 mill. kroner for Oslo kommune og om lag 129 mill. kroner for Oslo fylkeskommune.
Endringer i innbyggertilskuddet
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner er bygget opp slik at størrelsen på innbyggertilskuddet påvirkes av endringer i de andre postene. For 1999 vil størrelsen på innbyggertilskuddet bli endret som en følge av slike endringer.
Samlet vil disse endringene som er nærmere omtalt i proposisjonen isolert sett medføre en reduksjon i innbyggertilskuddet for kommunene på om lag 376 kroner pr. innbygger og for fylkeskommunene på om lag 173 kroner pr. innbygger.
Inntektsutjevningen
En sentral del av omleggingen til nytt inntektssystem er opptrappingen av inntektsutjevningen. Opptrappingen startet i 1997 og skal være fullført i løpet av en 5-års periode.
For året 1999 vil det inntektsutjevnende tilskuddet for kommunene utgjøre om lag 6.179 mill. kroner og for fylkeskommunene om lag 5.586 mill. kroner. Økningen av det inntektsutjevnende tilskuddet fra 1998 til 1999 utgjør for kommunene om lag 1.293 mill. kroner og for fylkeskommunene om lag 690 mill. kroner.
Tapskompensasjon for kommuner og fylkeskommuner
I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 fikk kommuner som tapte på omleggingen full kompensasjon gjennom regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Fylkeskommunene ble sikret at ingen fikk en inntektsnedgang totalt som følge av omleggingen, utover en reduksjon på 60 kroner pr. innbygger. I St.prp. nr. 61 (1996-1997) signaliserte Regjeringen at de samme prinsipper for tapskompensasjon ville bli lagt til grunn i 1998 som i 1997, og at det i årene 1999, 2000 og 2001 ville bli gitt kompensasjon for omleggingen etter de samme prinsipper som for 1998.
Ved omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble systemvirkningen av utgiftsutjevningen endelig beregnet. Beregningen av systemvirkningen av inntektsutjevningen er imidlertid blitt oppdatert hvert år med nye skatteinntekter.
Regjeringen foreslår at tapskompensasjonen for årene 1999, 2000 og 2001 fastlegges i 1998. En fastlegging av tapskompensasjonen innebærer at systemvirkningen av inntektsutjevningen beregnes i 1998 basert på gjennomsnittlige skattetall for årene 1995, 1996 og 1997. Hensikten med å beregne systemvirkningen av inntektsutjevningen hvert år med oppdaterte skattetall var å fange opp endringer i tapskompensasjonen som følge av svingninger i skatteinntektene mellom år. Det samme kan oppnås ved å bruke gjennomsnittlige skatteinntekter som grunnlag for beregningen av systemvirkningen av inntektsutjevningen. I tillegg oppnår man større sikkerhet for den enkelte kommune/fylkeskommune med hensyn til fremtidig inntektsnivå. Fastleggingen av tapskompensasjonen innebærer ikke endringer i beregningen av systemvirkningen av utgiftsutjevningen for den enkelte kommune/fylkeskommune.
En målsetting med inntektssystemet er at det skal bidra til mest mulig forutsigbarhet for kommunesektoren med hensyn til endringer i de statlige rammeoverføringene. Fastlegging av tapskompensasjonen vil være et viktig bidrag til økt forutsigbarhet, og vil bidra til å lette arbeidet med framskriving av rammetilskuddet i økonomiplanarbeidet.
For 1999 er det ekstraordinære skjønnstilskuddet for kommunene foreløpig beregnet til om lag 939 mill. kroner og for fylkeskommunene til om lag 333 mill. kroner. Dette utgjør en økning i det ekstraordinære skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommuner fra 1998 til 1999 på om lag 456 mill. kroner. Det gjøres oppmerksom på at beregningene er foreløpige. Endelige beregninger av tapskompensasjonen for 1999 vil bli presentert i statsbudsjettet for 1999.
Regjeringen foreslår å overføre 200 mill. kroner fra den samlede rammen for skjønnstilskuddet for kommunene til innbyggertilskuddet. Forslaget innebærer hovedsakelig ikke omfordelingsvirkninger.
Regjeringen foreslår en tilsvarende overføring av 200 mill. kroner fra den samlede rammen for skjønnstilskuddet for fylkeskommunene til innbyggertilskuddet.
Regionaltilskuddet utgjør 189,8 mill. kroner i 1998. For 1999 vil økningen i regionaltilskuddet utgjøre om lag 95 mill. kroner. Regjeringen tar sikte på en årlig opptrapping av regionaltilskuddet med om lag 95 mill. kroner også for årene 2000 og 2001. Opptrappingen av regionaltilskuddet sikrer at regionaltilskudd kombinert med økning i ekstraordinært skjønnstilskudd dekker beregnet tap som følge av omleggingen av inntektssystemet for kommunene.
Nord-Norge-tilskuddet
Det gis et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Tilskuddet fordeles etter en sats pr. innbygger differensiert mellom fylkene. For 1999 tar Regjeringen sikte på å prisjustere satsene for Nord-Norge-tilskuddet. De endelige satsene blir lagt fram ved fremleggelsen av statsbudsjettet til høsten.
Hovedstadstilskuddet
Regjeringen foreslår at det opprettes et eget hovedstadstilskudd for Oslo, der Oslo får kompensert om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapsskatten blir statlig, jf. omtale av forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig i del 4. Når Regjeringen foreslår bare delvis kompensasjon for Oslos inntektsbortfall, har dette sammenheng med at Oslo fremdeles vil ha skatteinntekter som ligger betydelig over landsgjennomsnittet. Hovedstadstilskuddet finansieres ved et likt trekk i innbyggertilskuddet for kommuner og fylkeskommuner.
Justering av kostnadsnøkler
Regjeringen foreslår å endre kostnadsnøkkelen for grunnskolesektoren fra 1999, og å fordele tilskuddet til driftsutgifter knyttet til Reform 97 etter kostnadsnøkkelen for grunnskolesektoren. Kompensasjonen for driftsutgifter knyttet til Reform 97 er beregnet til 2.020,9 mill. kroner. I 1999 vil dette beløpet bli omfattet av utgiftsutjevningen. Beløpet vil bli fordelt etter kostnadsnøkkelen for grunnskolesektoren med en overgangsperiode på 5 år.
Den viktigste endringen i forslag til ny kostnadsnøkkel er innføring av kriteriet « innbyggere 6-15 år ». Kriteriet svarer til dagens kriterium « innbyggerer 7-15 år », tillagt årsklassen med 6-åringer. Som følge av at midler knyttet til Reform 97 skal omfattes av utgiftsutjevningen er vekten på dagens elevkriterium « innbyggere 6-15 år » økt med 2 % enheter sammenlignet med det tidligere elevkriteriet « innbyggere 7-15 år ». « Beregnet reisetid » øker med 0,3 prosentenheter, og « basistillegg » og « innbyggere bosatt spredtbygd » øker med 0,1 prosentenhet hver som følge av innlemmingen.
Dagens kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er bygget opp av sektornøkler for helsesektoren, videregående skole, lokale ruter og fylkeskommunale veier. I statsbudsjettet for 1998 ble det foretatt oppgaveendringer og innlemminger av øremerkede tilskudd. I rammetilskuddet for 1998 ble kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene endret for å ta hensyn til virkningen av trekket for innsatsstyrt finansiering. Det ble laget en egen overgangsordning basert på kostnadsnøkkelen for sykehus i statsbudsjettet for 1998. Ellers var ikke endringene av en slik størrelse at det medførte endring av kostnadsnøkkelen.
Nytt kriterium for bosettingsmønster
På bakgrunn av et utredningsarbeid foretatt av en referansegruppe er det utviklet et nytt mål på bosettingsmønsteret.
Referansegruppen vil avgi sin rapport til departementet om kort tid. Til høsten vil departementet sende referansegruppens rapport på høring til kommunene. I kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000 vil departementet komme tilbake med en oppsummering av høringsuttalelsene og en vurdering av hvordan departementet vil følge opp referansegruppens arbeid med å utvikle et nytt mål på bosettingsmønsteret.
Videre arbeid med inntektssystemet
I tillegg til forslag om endringer i kostnadsnøkkelen for grunnskolen og arbeidet med nytt kriterium for bosettingsmønster, vises det i proposisjonen til at departementet tar sikte på å legge frem endringer i kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon (landbruksforvaltningen) i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 som legges frem våren 2000.
Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Samferdselsdepartementet satt igang et forskningsprosjekt på samferdselssektoren. En tar sikte på å foreta enn full gjennomgang av den eksisterende kostnadsnøkkel for lokale ruter i inntektssystemet. I kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000 som legges fram våren 1999, vil Regjeringen komme tilbake til en vurdering av behovet for å foreta endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.
Videre vil departementet sette igang utredningsarbeid som har som målsetting å avdekke om rus, psykiatri og klima har betydning for utgiftsvariasjoner i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon.
1.1.2.4 Skjønnsrammen for 1999
For 1999 foreslår Regjeringen at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 3.171 mill. kroner i skjønnstilskudd, hvorav om lag 1.271 mill. kroner er ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. Av det ekstraordinære skjønnstilskuddet er om lag 359 mill. kroner en videreføring fra 1997, om lag 457 mill. kroner er en videreføring fra 1998 og om lag 456 mill. kroner er beregnet økning i ekstraordinært skjønnstilskudd for 1999. Ordinær ramme for 1999 blir således 1.900 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 490 mill. kroner i forhold til sammenlignbar ramme for 1998.
Reduksjonen i rammen på 490 mill. kroner har bakgrunn i at 400 mill. kroner foreslås overført til innbyggertilskuddet i inntektssystemet. Den resterende reduksjonen på 90 mill. kroner i skjønnstilskuddet fra 1998 til 1999 skyldes en ekstrabevilgning til Sør-Trøndelag fylkeskommune i forbindelse med statsbudsjettet for 1998. Denne skal ikke videreføres.
Det har siden 1996, som en midlertidig ordning, blitt gitt tilskudd over skjønnet til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven § 40. Det foreslås at ordningen med tilskudd over skjønnet til dette formålet videreføres som en fast ordning, og at fordelingskriteriene og tilskuddsrammen synliggjøres.
Ordningen med tilskudd over ordinært skjønn til utviklingsprosjekter i kommuneforvaltningen foreslås videreført i 1999.
Kommunal- og regionaldepartementet vil i sine retningslinjer for tildeling av skjønnsmidler til Fylkesmennene for 1999 ta inn at særlig ressurskrevende brukere som trafikkofre, fysisk funksjonshemmede, respiratorpasienter, rusmiddelmisbrukere m.v. skal vektlegges.
Tilskudd til kommuner med en overvekt av særlig ressurskrevende brukere blant psykisk utviklingshemmede dekkes over Sosial- og helsedepartementets innsatsmidler til særlig ressurskrevende brukere, kap. 673 post 61.
1.1.2.5 Endringer i oppgavefordelingen, regelverk og øremerkede tilskudd m.v.
I proposisjonen er følgende temaer nærmere omtalt:
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet:
| - |
Finansiering av lærebøker i forbindelse med Reform 97. |
| - |
Kompensasjon for merutgifter knyttet til språkdelingsklasser. |
| - |
Tilskudd til leirskoleopphold. |
| - |
Fotokopiering i skoleverket. |
| - |
Tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger. |
| - |
Bedriftsinterne videreutdanninger for sykepleiere.
|
Sosial- og helsedepartementet:
| - |
Plan for utstyrsanskaffelse i norske sykehus. |
| - |
Handlingsplan for eldreomsorgen. |
| - |
Innsatsstyrt finansiering. |
| - |
Ny inndeling av regionene på Sør-Østlandet. |
| - |
Økning av minstepensjonen med 1.000 kroner i måneden fra 1. mai 1998. |
| - |
Orientering om fastlegereformen. |
| - |
Rehabiliteringstiltak i fylkeskommunene. |
| - |
Bruk av tvang overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. |
| - |
Avvikling av hjelpestønad til hjelp i huset. |
Barne- og familiedepartementet:
| - |
Endrede rutiner for barnehagetilskuddet. |
| - |
Egenbetaling for barn og unge i fylkeskommunale tiltak.
|
Justisdepartementet:
| - |
Ny lov om pasientskadeerstatning. |
| - |
Utredningen «Utkast til fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet».
|
Kulturdepartementet:
| - |
Kap. 324 Teater og operaformål.
|
Samferdselsdepartementet:
| - |
Anbud i lokal kollektivtransport.
|
Kommunal- og regionaldepartementet:
| - |
Endring på kap. 521 post 62 innvandrertiltak. |
| - |
Innbetaling av pensjon til Statens Pensjonskasse for lærere i grunnskolen.
|
Miljøverndepartementet:
| - |
Avvikling av tilskuddsordningen til kommunale avløpstiltak. |
| - |
Etableringsstopp for kjøpesentra. |
| - |
Kartlegging og verdisetting av biologisk mangfold i Norge.
|
Finansdepartementet:
| - |
Stortingsproposisjonen om grønne skatter. |
| - |
Endringer i merverdiavgiften. |
Finansiering av tiltak for særlig ressurskrevende brukere i kommunene
Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere mulige finansieringstiltak for særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester. Arbeidsgruppa har nylig begynt sitt arbeid og tar sikte på å avslutte innen 15. desember 1998. Departementet vil komme tilbake til en videre oppfølging av arbeidsgruppas videre arbeid i Kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000 i mai 1999.
1.1.3 Reform 97 - etterberegning av investeringene
I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (1996-1997) ba Stortinget Regjeringen foreta en etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Det ble bedt om at etterberegningen skulle foretas av det uavhengige tekniske kostnadsberegningsutvalget og konklusjonene legges fram for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999. Kostnadsberegnings-utvalget la 12. mars 1998 fram sin innstilling i NOU 1998:5 Reform 97 - Investeringer i skolelokaler.
Regjeringens forslag til endring i investeringskompensasjonen i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 tar utgangspunkt i kostnadsberegningsutvalgets etterberegning, bortsett fra to elementer som skiller Regjeringens forslag fra utvalgets etterberegning.
Kommunene er kompensert for sine investeringskostnader fra og med 1. august 1997, basert på investeringsrammen i St.prp. nr. 1 (1997-1998). Når det nå foretas endringer i denne investeringsrammen, mener Regjeringen dette bør få virkning for kompensasjonen fra 1. august 1997. Dette innebærer at den investeringskompensasjonen som skal utbetales i 1999 justeres både for høye og for lave utbetalinger i 1997 og 1998.
Når forutsetningene ovenfor legges til grunn blir de budsjettmessige konsekvensene for 1999 av kostnadsberegningsutvalgets etterberegning:
| |
Investeringskompensasjon for 1999 basert på |
| |
investeringsrammen i St.prp. nr. 1 (1997-1998) |
410,7 mill kr |
| + |
Økning i kompensasjonen for 1999 som følge av |
| |
etterberegning |
33,0 mill kr |
| = |
Total investeringskompensasjon for 1999 |
443,8 mill kr |
| |
|
|
| + |
Etterbetaling investeringskompensasjon for 1997 |
18,7 mill kr |
| + |
Etterbetaling investeringskompensasjon for 1998 |
31,5 mill kr |
| = |
Investeringskompensasjon i 1999-budsjettet |
494,0 mill kr |
Investeringskompensasjonen baseres på et rentenivå som fastsettes årlig i forbindelse med statsbudsjettet.
Den enkelte kommunes investeringsramme som følge av etterberegningen er presentert i vedlegg 5 til proposisjonen.
Ifølge kostnadsberegningsutvalgets etterberegning er det en del kommuner som benytter midlertidige lokaler som følge av skolestart for seksåringer. Kostnadsberegningsutvalget forutsatte i sin etterberegning at disse lokalene blir erstatt med tilpassede eller nybygde permanente lokaler i tråd med kommunenes opplysninger om dette. Departementet vil følge opp disse kommunene og redusere investeringsrammen til de kommuner som ikke erstatter de midlertidige lokalene med permanente lokaler. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om en frist for ferdigstillelse av permanente lokaler i budsjettet for 1999.
1.2 Komiteens merknader
1.2.1 Generelle merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Sylvia Brustad, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Leif Lund og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, fra Kristelig Folkeparti, Olaf Gjedrem og Ivar Østberg, fra Høyre, Sverre J Hoddevik og Erna Solberg, fra Senterpartiet, Morten Lund og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen vil peke på at mesteparten av den offentlige tjenesteproduksjon foregår i fylkene og kommunene. Komiteen mener derfor at det er viktig at fylkene og kommunene har økonomiske rammevilkår som gjør det mulig å utføre de oppgaver de er satt til å løse.
Komiteen vil vise til at det i de senere år har vært en sterk inntektsvekst i kommunesektoren, men samtidig har det vært krav om gjennomføring av nye reformer og utvidet tjenestetilbud.
Komiteen vil peke på at kommunesektoren er en av de viktigste bærebjelkene i velferdsutviklingen og den har fremdeles mange uløste oppgaver.
Komiteen vil understreke at inntektssystemet er svært viktig fordi kommunene er så ulike i størrelse, geografi og skattegrunnlag. Det er viktig å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelige økonomiske rammer, slik at de kan ivareta sine oppgaver. Nye reformer må sikres økonomisk. Det er viktig at kommunenes inntekter er forutsigbare.
Komiteen har merket seg at kommunesektoren de siste fire-fem år har fått betydelige merinntekter ut over de budsjettmessige forutsetninger pga. økt skatteinngang.
Komiteen vil peke på at det har hatt stor betydning for kommunene at rentenivået og prisstigningen har vært lav de siste årene og at lønnsutviklingen har vært moderat.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil peke på at skatteveksten er svært ulikt fordelt mellom kommunene. For å sikre en beste mulig fordeling er det derfor viktig å få til en tilnærmet lik vekst i skatt og rammeoverføringer.
Et annet flertall, komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at merinntektene har vært nødvendige for å sikre et godt nok velferdstilbud.
Dette flertallet vil understreke at det er viktig at det så langt som mulig gis et likeverdig tjenestetilbud uansett bosted.
Dette flertallet vil peke på at arbeidsplassene i kommunesektoren bidrar til stabil sysselsetting, især er disse arbeidsplassene viktig for distriktene.
Dette flertallet vil videre peke på at hver femte arbeidstaker er sysselsatt i kommunesektoren og at utviklingen i sektoren derfor er av stor betydning for norsk sysselsettings- og arbeidslivspolitikk.
Komitens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at en god kommuneøkonomi er viktig for et levende lokaldemokrati. Selv om det er flere faktorer som er avgjørende for utviklingen her, vil en god kommuneøkonomi vitalisere lokaldemokratiet ved økt interesse for rekruttering til lokalpolitikken og økt valgdeltakelse. Motsatt vil en trang kommuneøkonomi være en trussel mot det lokale folkestyret, og kunne føre til manglende rekruttering og lav valgdeltakelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at kommunesektoren utgjør 20 % av det norske BNP. Kommunesektoren står for en vesentlig del av norsk økonomi og av sysselsettingen i Norge. Utviklingen av den enkelte kommunes tjenestetilbud og økonomi avhenger av flere ulike faktorer, direkte skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede tilskudd, gebyrer og andre inntekter. Like viktig er utviklingen i kostnader gjennom lønns- og prisvekst, renter og effektiviteten i produksjonen av de tjenester kommunen leverer. Disse medlemmer er av den oppfatning at Regjeringen og stortingsflertallet overfokuserer vektleggingen av inntektssiden i forhold til kommunaløkonomisk handlefrihet og undervurderer kommunens mulighet til å påvirke sin egen kostnadsside. Disse medlemmer vil vise til at en ekspansiv kommuneøkonomi i de kommende årene kan bidra til lavere kommunaløkonomisk handlefrihet fordi finansieringen av den ekspansive økonomien vil kunne bidra til økt lønns-, pris og rentepress i norsk økonomi. Disse medlemmer mener derfor at det av hensyn til behovet for økende kommunaløkonomisk handlefrihet i årene fremover er nødvendig å begrense veksten i offentlige utgifter også i kommunene, og ha et økt fokus på muligheten til kostnadsreduksjoner gjennom effektivisering og konkurranseutsetting. Disse medlemmer vil peke på at ulike rapporter har anslått et effektivitetspotensial i kommunesektoren på mellom 10 og 15 mrd. kroner gjennom systematisk bruk av konkurranseutsetting for å finne frem til de mest effektive organisasjonsformer og å gi de beste tjenestene til brukerne. Disse medlemmer vil peke på at i mange kommuner setter et politisk flertall sin egen ideologi og bindinger til organiserte interesser i høysetet frem for de grupper som er avhengig av gode offentlig finansierte tjenester.
Disse medlemmer mener at helsestell, eldreomsorg og skolevesen skal være offentlig ansvarsområder. Disse medlemmer mener at den offentlige sektor skal prioritere disse oppgavene og sørge for at tjenestene blir utført på en måte som tilfredsstiller brukerne. Dette skjer best ved at brukerne blir betraktet som kunder.
Disse medlemmer er mer opptatt av at helsevesenet, eldreomsorgen og skoleverket skal ha høy kvalitet, enn at institusjonene skal være offentlig drevet. Med andre ord: Det viktigste er at tilbudet er akseptabelt, ikke hvem som gir tilbudet.
Disse medlemmer mener derfor at skal det offentlige ha råd til å finansiere disse tjenestene og samtidig opprettholde et høyt kvalitetsnivå, må andre oppgaver i størst mulig grad overlates til private.
Disse medlemmer mener at fylkeskommunen er et unødvendig og fordyrende ledd i den offentlige forvaltning. Fylkeskommunens oppgave kan med en annen organisering løses mer effektivt, og med et bedre resultat for brukere. Disse medlemmer mener at en må nedlegge fylkeskommunen som selvstendig politisk og administrativt nivå i den offentlige forvaltningen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at et mål for den offentlige sektor er at skattebetalernes penger skal brukes rasjonelt og effektivt. Ressurser som blir brukt urasjonelt - f.eks. på grunn av byråkratisk regelverk eller manglende konkurranse - kunne ha gjort bedre nytte for seg i den enkelte husholdning, eller for å skaffe ønskelige velferdsgoder.
Disse medlemmer ønsker derfor et systemskifte som går ut på at kommunesektoren skal konsentrere all sin oppmerksomhet rundt nærmere definerte primæroppgaver.
Disse medlemmer vil understreke at det er viktig at staten sikrer et tilstrekkelig tjenestetilbud innenfor basistjenester som helsevesen, eldreomsorg og skole, og at kommunene gis frihet til utvikling av lokalt tilpassede tjenester for øvrig.
Disse medlemmer konstaterer at god økonomi er viktig for tjenestetilbudet. Lokaldemokratiet har vist seg å være vel så vitalt når økonomien er dårlig.
Disse medlemmer mener at kommunesektoren sett under ett legger beslag på for store ressurser og at meget kunne vært spart ved konkurransestimulering av kommunale tjenester.
Disse medlemmer mener at det hverken er ønskelig eller mulig at det offentlige skal løse alle de oppgaver og problemer hver enkelt måtte ha. Etter disse medlemmers mening vil en slik offentlig sektor gi en falsk trygghetsfølelse. Dessuten vil den ha for stor makt, den vil sløse med ressursene, og den vil til sist bryte sammen økonomisk. Disse medlemmer mener at norske kommuner har tatt på seg altfor mange oppgaver som det ikke er kommunens ansvar å løse.
Etter disse medlemmers mening engasjerer kommunene seg i ting som andre kan gjøre langt bedre og som har ført til at mange kommuner har en alvorlig økonomisk krise. I mange kommuner er lånegjelden så stor at rente på lån er den største enkeltutgiftposten i budsjettet. Grunnen er at forbruket i mange år har vært betydelig større enn inntektene. Etter disse medlemmers mening kan denne utviklingen ikke fortsette. Kommunene må ikke bruke mer penger enn det som finnes - akkurat som enkelthusholdninger og bedrifter. Disse medlemmer mener at det offentlige må sørge for et høyt velferdsnivå.
Disse medlemmer mener at dersom valget står mellom å bruke skattebetalerens penger på sykehjemsplasser, eller til renter og avdrag på gjeld til et kombinert forretningssenter og forsamlingshus, vil Fremskrittspartiet bruke pengene på sykehjemsplasser, og overlate til markedet å finne ut om det er behov for et forretningssenter. Disse medlemmer vil nøye følge utviklingen av det kommunale tjenestetilbudet og andre kommunale aktiviteter. Ved innføring av målstyring, stykkprisfinansiering, rasjonalisering og effektivisering, er det mulig å foreta innsparing uten å redusere tilbud til publikum, og uten å øke skattene. Etter disse medlemmers mening kan slike fremgangsmåter i enkelte tilfeller gi muligheter for å øke eller forbedre de kommunale tilbudene uten at dette krever tilleggsbevilgning. Etter disse medlemmers mening er konkurranseutsetting av kommunale tjenester et vesentlig bidrag i så henseende.
Disse medlemmer vil vise til at Fremskrittspartiet vil styrke det kommunale selvstyret. Kommunene må ha mulighet til selv å ha kontroll over sine inntekter og utgifter og organisere sine tilbud på den måten de mener innbyggerne har størst utbytte av. Samtidig må grunnleggende velferdsgoder som helse- og sosialtjeneste og utdanning sikres befolkningen uavhengig av kommunal økonomi for øvrig. Disse medlemmer mener at dagens offentlige forvaltningssystem er tungrodd og byråkratisk, og det sikrer ikke befolkningen de grunnleggende velferdsgoder som kommunene er pålagt å tilby. Kommunen har ikke tilstrekkelig frihet til selv å kunne styre sine inntekter og utgifter. Disse medlemmer mener at kommunene pålegges oppgaver av Stortinget uten at Stortinget sikrer finansielt grunnlag. Samtidig stilles ikke kommunene tilstrekkelig til ansvar for en ufornuftig bruk av økonomiske ressurser. Kommuner med ansvarlig styring blir straffet ved at staten tar pengene fra disse og gir til dårlig styrte kommuner. Disse medlemmer mener at slik offentlig forvaltning er organisert blir resultatet ineffektiv drift, ressurssløsing og et utilfredsstillende tilbud av velferdsgoder til innbyggerne.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet vil styrke primærkommunenes selvstyre. Den enkelte kommune skal få bedre styring med egen økonomi gjennom å styre sine inntekter selv og ikke bli pålagt oppgaver fra staten uten at finansiering er sikret. Disse medlemmer mener at kommunene også skal få større ansvar for en ansvarlig økonomisk styring ved at statens økonomiske utjevning mellom kommunene reduseres og baseres på objektive kriterier. Disse medlemmer mener at for å sikre et likeverdig tilbud innen områdene helse, omsorg og utdanning, innføres direkte statlig finansiering gjennom stykkpris. Den enkelte kommune kan selv eventuelt eie og drive helseinstitusjoner og skoler.
Disse medlemmer mener at kommunene må sikres frihet til å organisere og finansiere øvrige oppgaver slik de anser det mest hensiktsmessig, uten statlig innblanding.
Disse medlemmer mener at for å sikre primærkommunenes selvstyre bør en legge til grunn en del forutsetninger:
| - |
Kommunene selv bestemmer sine egne inntekter gjennom innføring av fri-beskatningsrett, dette under forutsetning av at det innføres direkte statlig finansiering av grunnleggende velferdsgoder som helse- og sosialtjenester, eldreomsorg og utdanning. |
| - |
Gi kommunene større økonomisk ansvar ved å redusere statlig økonomisk utjevning mellom kommunene og basere de objektive kriteriene. |
| - |
Oppheve rammefinansieringssystemet. |
| - |
Pålegge staten å finansiere oppgaver som kommunene pålegges å utføre. Der det ikke er samsvar mellom statlig finansiering og pålagte oppgaver, er kommunenes prioriteringer etter kommuneloven overordnet statlige pålegg.
|
Komiteens medlemmer fra Høyre mener at det er behov for stramme offentlige budsjetter i årene som kommer for å sørge for at norsk økonomi ikke kjøres helt ut av kurs, og som det vil kreve drastiske innstrammingstiltak for å gjenopprette. Hoveddelen av en slik innstramming bør etter disse medlemmers mening foretas innenfor statens budsjetter. Men en sektor som utgjør 20 % av bruttonasjonalproduktet slik kommunesektoren gjør, kan ikke forvente å være uberørt av den makroøkonomiske styringen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til Sosialistisk Venstrepartis merknader i Innst.S.nr.5 (1997-1998) og behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1998, der vårt opplegg for kommunene ville gitt tilstrekkelige rammer både til å finansiere lønnsoppgjøret og mer frie inntekter. At det offentlige klarer å løse sine oppgaver, er en forutsetning for at velferden skal gjelde alle. I tillegg må kvaliteten og tilgjengeligheten på tjenestene være god, slik at ikke misnøye hos folk med god økonomi bryter opp den solidariske velferdsstatsmodellen. Dersom spriket mellom oppgaver, forpliktelser og behov fortsatt får øke vil økt privatisering og større forskjeller mellom folk være resultatet.
Dette medlem vil vise til at den økonomiske veksten i Norge er sterk, men at den fordeler seg svært skeivt. Privat konsum øker med 4 %, mens offentlig konsum øker med 2 %. I tillegg fordeler veksten i offentlig sektor seg svært skeivt mellom kommunene, fordi økningen i skatteinngang er så ulik fra kommune til kommune.
Dette medlem vil slå fast at kommunesektorens andel av den økte rikdommen i Norge må økes og at inntektene må omfordeles mellom skattesterke og skattesvake kommuner via rammeoverføringene.
Dette medlem ønsker et strammere budsjett enn Regjeringen. Regjeringens opplegg vil gjøre at lønnstilleggene spises opp av økte renter.
Dette medlem vil vise til at en politisk styrt innstramming gir en bedre fordeling enn når innstrammingen skjer gjennom økt rentenivå.
Dette medlem vil hevde at Regjeringens opplegg for kommuneøkonomien overlater innstrammingene i økonomien til markedet via en renteøkning, og til de skattesvakeste kommunene. Regjeringens alt for lave anslag på lønnsøkningen, manglende kompensasjon for økte pensjonsforpliktelser, økte renter og forlenget arbeidsgiverperiode i sjukelønnsordningen betyr at kommunesektoren mangler ca 1 mrd. kroner for å være på nivå med forutsetningene i årets budsjett. Uten kompensasjon vil den velfortjente lønnsøkningen til offentlig ansatte føre til kutt i tjenestene. Det vil si at barn, unge og eldre betaler for kjøpefesten hos de rikeste.
Dette medlem mener at økninger i utgiftene må kompenseres i Revidert nasjonalbudsjett for året 1998 og at dette også legges inn som en inntektsøkning i budsjett 1999. Dette medlem viser til Sosialistisk Venstrepartis forslag i Revidert nasjonalbudsjett 1998 om å øke rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner med hhv. 1,0 og 0,5 mrd. kroner. I tillegg ville andre økninger i vårt opplegg til revidering av nasjonalbudsjett gitt kommunesektoren over 2 mrd. kroner mer enn Regjeringens opplegg, og gitt en total innsparingseffekt i norsk økonomi på 1,8 mrd. kroner ut over Regjeringens forslag.
Dette medlem vil vise til at kommunesektoren i 1998 får et underskudd på om lag 3,3 mrd. kroner. Dette medlem vil også vise til at kommunesektoren også i 1997, 1996 og i 1995 hadde underskudd. Denne utviklingen i kommunesektorens budsjettbalanse innebærer at gjelden som andel av inntektene hele tiden øker.
1.2.2 Det økonomiske opplegget for 1998
Inntekter og utgifter
Komiteen har merket seg at den reelle veksten i kommunesektorens inntekter fra 1997 til 1998 er anslått til 1 %. Dette er ¼ % lavere enn hva som ble anslått i statsbudsjettet for 1998.
Komiteen vil peke på at den reelle veksten for kommunesektoren i 1998 kan bli nedjustert som følge av et høyere lønnsoppgjør enn det som er skissert i proposisjonen. Dersom de endelige rammene for lønnsoppgjøret kommer til å ligge på rundt 6,1 % vil dette føre til at den beregnede veksten for 1998 blir halvert. Komiteen viser i denne anledning til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til komiteen der det vises til at hver 0,1 % økning i lønn utgjør 110 mill. kroner i økte kostnader for kommunesektoren.
Komiteen vil vise til at skatteinntektene for kommunene i 1998 er anslått til å vokse med 2,7 %. Dette er en økning på 2,1 % i forhold til anslaget i statsbudsjettet for 1998. Komiteen vil videre vise til at skatteveksten i fylkene er anslått til 3,5 %, mens anslaget i statsbudsjettet var på 2,5 %. Samlet skattevekst for kommunesektoren utgjør 1.635 mill. kroner.
Komiteen har merket seg at den samlede inntektsveksten er beregnet til 2 mrd. kroner i forhold til statsbudsjettet for 1998.
Komiteen har merket seg at økte kostnader på grunn av lønns- og prisvekst er beregnet til 2 mrd. kroner. Komiteen viser til at lønnsoppgjøret foreløpig ser ut til å bli betydelig høyere enn forutsatt. Det legges i Revidert nasjonalbudsjett til grunn en lønnsvekst på 5 % mot 3,5 % ved behandlingen av statsbudsjettet for 1998. Anslaget for prisstigningen på kommunal tjenesteyting er på bakgrunn av dette oppjustert fra 2,9 % til 4,0 %. Dette innebærer økte kostnader på 2 mrd. kroner.
Komiteen vil videre vise til at skatteinngangen varierer svært mye fra kommune til kommune. Dette fører til at mange kommuner langt fra vil få dekket sine kostnader fullt ut.
Komiteen viser til høring med Kommunenes Sentralforbund der det etter organisasjonens beregninger gikk fram at under ti kommuner vil få dekket inn sine økte lønnsutgifter fullt ut gjennom økte skatter.
Komiteen viser til at kompensasjon vil bli gitt disse kommunene gjennom inntektsutjevning to år i etterkant, men dersom den kommunale økonomien i utgangspunktet er anstrengt, kan disse kommunene få et likviditetsproblem.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, forutsetter at Regjeringen vil bruke de virkemidler som er til rådighet for å forhindre at noen kommuner eller fylkeskommuner må bygge ned sitt velferdstilbud hvis de kommer særlig dårlig ut på grunn av midlertidige likviditetsproblemer som følge av lønnsoppgjøret. For eksempel må det kunne foretas forskuttering over skjønnspotten for neste år.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil be om at Regjeringen i statsbudsjettet til høsten kommer tilbake med tiltak som sikrer tilfredsstillende fordeling mellom skattesterke og skattesvake kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at Regjeringen har fremlagt revisjon av budsjettet for 1998 som på langt nær har tilstrekkelig innstramming i forhold til utviklingen i norsk økonomi i løpet av året. Det er et paradoks at Regjeringen med sin manglende evne til å foreta reelle prioriteringer mellom ulike offentlig oppgaver faktisk bidrar til å la de generelle økonomiske drivkreftene i Norge foreta fordelingspolitikken. Til tross for at stortingsflertallet prioriterer f.eks. gruppen ungdom i etableringsfasen, bidrar manglende innstramminger til at disse, sammen med andre grupper som ikke har arbeidsgivere de kan fremsette lønnskrav overfor, må betale for manglende innstramninger gjennom økte renter og økte priser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil vise til merknadene og forslagene fra Arbeiderpartiets fraksjon i finanskomiteens innstilling om Revidert nasjonalbudsjett 1998, der Arbeiderpartiet strammer inn med 2,4 mrd. kroner i forhold til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til Regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett hvor det er lagt inn en innstramming på ¼ %. Disse medlemmer vil peke på at prisstigningen er lav og at rentenivået fremdeles er lavt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg Regjeringens oppjustering av skatte- og gebyranslaget som gir kommunesektoren økte inntekter på 1.635 mill. kroner. Disse medlemmer har videre merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 65 (1997-1998) foreslår 300 mill. kroner til sykehusutstyr som en del av nettobevilgningen på 250 mill. kroner som igjen fører til en nettoinnsparing på 50 mill. kroner for kommunesektoren. Disse medlemmer viser for øvrig til Fremskrittspartiets medlemmer i finanskomiteens merknader i forbindelse med behandling av St.prp. nr. 65 (1997-1998) Revidert nasjonalbudsjett.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil vise til Revidert nasjonalbudsjett hvor Høyres medlemmer i finanskomiteen foreslår innstramminger på 1998-budsjettet på netto 2 ¼ mrd. kroner. Inkludert i dette foreslås det å redusere rammeoverføringene til kommunesektoren med 450 mill. kroner fordelt på 300 mill. kroner på innbyggertilskuddet til primærkommunene og 150 mill. kroner på innbyggertilskuddet til fylkeskommunene.
Handlingsplan for eldreomsorgen - oppstartingstilskuddet
Komiteen vil vise til at de største investeringene i 1998 skjer innen utbygging av eldreomsorgen, hvor kommunene får tilskudd fra staten og får dekket kostnadene ved lånefinansiering over en periode på 30 år. Komiteen vil peke på at det gjennom skjønnsmidlene for 1998 er bevilget 105 mill. kroner til oppfølgning av eldresatsningen. Disse skjønnsmidlene skal benyttes til kommuner som har lav dekningsgrad på omsorgsboliger og sykehjemsplasser, men kan også i spesielle tilfeller benyttes til kommuner som nettopp er ferdig med store utbygginger innen eldreomsorgen og har problemer med driften.
Komiteen er kjent med at den sterke prisstigningen innen bygge- og anleggsbransjen vil føre til at man enkelte steder må se på anslagene over investeringer i eldrereformen på nytt.
Komiteen har merket seg at alle kommuner nå har laget handlingsplaner for eldreomsorg. Det er positivt at kommunene så raskt har gjort sin del av jobben for å få reformen i gang.
Komiteen har merket seg at Regjeringen på grunnlag av merknader fra Riksrevisjonen foreslår at en går over til å bruke tilsagnsfullmakt ved budsjettering av tilskudd til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser.
Komiteen forutsetter at denne budsjettekniske omleggingen ikke fører til forsinkelser i utbyggingen av omsorgsboliger og sykehjemsplasser i kommunene. Utbyggingsaktiviteten må fortsette i samme tempo som eldrereformen opprinnelig la opp til, og som et enstemmig Stortinget sluttet seg til.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, finner det betenkelig at utgiftsreduksjoner på årets budsjett, som ifølge proposisjonen ikke skal få innvirkning på aktiviteten i år, brukes til å dekke nye utgiftsøkninger på budsjettet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det på statsbudsjettet for 1998 ble bevilget 1.535 mill. kroner til oppstartingstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger i 1998. Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen nå foreslår å omgjøre 1.550 mill. kroner av bevilgningen til tilsagnsfullmakt. Disse medlemmer konstaterer videre at dette ikke får konsekvenser for fremdriften i oppstartingen av sykehjem og boliger, men kun er teknisk justering i samsvar med behandlingen av Riksrevisjonens Dok.nr.3:05 (1996-1997). Disse medlemmer mener at omgjøringen til tilsagnsfullmakt isolert sett er greitt. Disse medlemmer mener imidlertid at bevilgningen ikke bør gjøres om til tilsagn fordi at de 1.550 mill. kroner som omgjøres av Regjeringen blir presentert St.prp. nr. 65 (1997-1998) som en del av innsparinger, men som ikke er reelle innsparinger, da dette ifølge Regjeringen ikke skal ha konsekvenser for fremdriften av byggingen av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Det vil si at omgjøringen i realiteten skaper et dobbelt problem:
For det første må det finnes friske penger til oppstartingstilskudd fra og med 1999 fordi pengene som ellers kunne vært overført fra 1998 er tatt bort.
For det andre foreslår Regjeringen å benytte de 1.150 mill. kroner på andre tiltak, « ny politikk » i 1998, hvilket igjen skaper behov for ytterligere 1.150 mill. kroner til videreføringen av ny politikk i 1999.
Disse medlemmer mener derfor at det som av Regjeringen presenteres som en innsparing på 1.150 mill. kroner i 1998 i realiteten er en økning på 1.150 mill. kroner, og det skaper behov for ytterligere nye 2,3 mrd. kroner i 1999. Fremskrittspartiet vil derfor motsette seg at disse midlene blir gjort om til tilsagnsfullmakt for 1998. Disse medlemmer vil ellers vise til Fremskrittspartiets merknader i innstillingen som behandler St.prp. nr. 65 (1997-1998).
Kontantstøtten
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, viser til St.prp. nr. 53 (1997-1998), Ot.prp.nr.56 (1997-1998) og Dok.nr.8:61 (1997-1998). Flertallet viser til behandlingen av disse proposisjonene om kontantstøtten og til det forlik som er inngått mellom Regjeringen og Høyre og Fremskrittspartiet. Flertallet viser for øvrig til sine respektive partiers merknader i Innst.S.nr.200 (1997-1998), Innst.O.nr.62 (1997-1998) og Innst.S.nr.206 (1997-1998).
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet vil vise til at Regjeringen har foreslått å innføre kontantstøtte for ettåringer fra 1. august 1998. Disse medlemmer antar at innføring av kontantstøtte for ettåringer vil føre til mindre etterspørsel etter barnehageplasser for de minste barna slik at man raskere kan oppnå full barnehagedekning. Disse medlemmer vil understreke at det er viktig å legge til rette for utbygging av flere barnehager inntil den enkelte kommune har full barnehagedekning, det vil si at alle som ønsker det kan få barnehageplass til sine barn. Disse medlemmer mener det er viktig at den enkelte familie skal kunne velge mellom barnehageplass eller kontantstøtte. For å oppnå reell valgfrihet for den enkelte familie er det viktig med full barnehagedekning innen 2000 som det er bred enighet om i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil vise til at partiet stemte imot en innføring av en kontantstøtte til de barna som ikke benytter seg av et barnehagetilbud. Disse medlemmer viser til at folk etterspør tjenester mens Regjeringen svarer med å overføre kontanter uten fordelingsprofil. Disse medlemmer mener at full barnehagedekning bør være målet, og mener at en ikke oppnår dette ved å redusere etterspørselen etter barnehageplasser gjennom å innføre en kontantstøtte som gjør det lønnsomt for de med de laveste inntektene å bli hjemme. Til alt overmål er ordningen ingen garanti for mer tid fordi den isteden kan brukes til å betale au pair, praktikant eller dagmamma. Det betyr at de som benytter seg av disse ordningene vil få betalt tilsyn til sine barn mens de som bruker barnehage selv må betale for dette.
Disse medlemmer viser til at for Arbeiderpartiet handler ikke barnehageutbygging bare om å sikre en god tilsynsordning mens foreldrene er i jobb. Disse medlemmer viser til at barnehager er bra for barn. Disse medlemmer tror at det å gi ungene et trygt og godt pedagogisk tilbud, i samvær med andre barn, er viktig for det enkelte barns utvikling. Kontantstøtten vil føre til færre og dyrere barnehager, noe disse medlemmer ikke kan være med på.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sitt partis merknader i Innst.S.nr.200 (1997-1998) om kontantstøtten der vi går imot innføring av kontantstøtte etter den modellen som er vedtatt. Ordningen ble ikke en modell for å gi foreldre mer tid sammen med barna mens de er små, men derimot en modell som sidestiller statens økonomiske bidrag til alle barnetilsyns- og omsorgsformer. Dette betyr en direkte utbetalt økonomisk belønning til alle som ikke velger å ha barna sine i barnehage, men som isteden bruker dagmamma, praktikant eller au pair. Denne koblingen mellom kontantstøtte og barnehager tar ikke hensyn til hva som er best for barna.
Dette medlem mener kontantstøtteordningen setter mange års arbeid for å bedre barns oppvekstvilkår og foreldrenes valgfrihet gjennom å bygge ut kommunale og private barnehager i revers. Barnehager er et godt tilbud til barn, også under tre år. Det er i løpet av de tre første leveår at grunnlaget for språklig, emosjonell, sosial, motorisk og kognitiv utvikling legges. I barnehagen får barna utvikle dette i samspill med mange barn og voksne. Barnehagene er et tilbud lagt til rette for et pedagogisk opplegg regulert i lov og forskrift. Ingen slike kvalitetskrav knyttes til andre omsorgs- og tilsynsformer som gjennom kontantstøtten indirekte vil kunne få samme statlige medfinansiering. Denne prisvridningseffekten som kontantstøtten legger opp er myndighetenes økonomiske incitament til foreldre om å velge bort barnehagene framfor alle andre tilsynsordninger. Samfunnets tilretteleggerfunksjon og medansvar for å sikre en god kvalitet på tilbud til barn og foreldre er med dette sterkt svekket.
Oppfølging av omfangsforskriften i videregående skole
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at spørsmålet om oppfølging av omfangsforskriften i videregående skole vil bli vurdert ved hovedevaluering av Reform 94 våren 1999, og vil komme tilbake til dette.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine merknader i B.innst.S.nr.12 (1997-1998):
|
« Komiteen sine medlemer frå Arbeidarpartiet meiner no at tida er inne for at alle som ikkje tidlegare har fått eit tilbod om utdanning på dette nivå, og som ønsker det, bør ha ein rett til vidaregåande opplæring, og vil kome attende til dette spørsmålet i samband med handsaming av Buer-utvalet si innstilling. »
|
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti er enig i at fylkeskommunene bør kunne gjøre mer for å gi voksne elever et tilbud, men er usikker på om omfangsforskriften er den rette måten å sikre slike tilbud. Omfangsforskriften fremstår nå som en lite målrettet regulering ,og så lenge det kun er en fylkeskommune som oppfyller omfanget er det også en ikke virksom regulering. Disse medlemmer vil be om at hele spørsmålet om å opprettholde en omfangsforskrift og konsekvensene av å fjerne den blir lagt frem for Stortinget i en egnet form i løpet av høsten 1998.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at få fylkeskommuner vil oppfylle omfangsforskriften. I tillegg har mange fylkeskommuner store utgifter knyttet til å opprettholde et skoletilbud i distriktene fordi det er store kostnader knyttet til de mange tomme plassene et slikt tilbud må føre til.
Dette medlem vil derfor be Regjeringen vurdere hensiktsmessigheten av omfangsforskriften. Skal målet om å vri deler av skoletilbudet over til voksne elever nås, må voksne gis rett til utdanning på linje med ungdom. I tillegg trengs et finansieringssystem som tar hensyn til at en del av de voksne elevene er lite mobile fordi de har foreldreansvar. Sammen med behovet for å ta tilstrekkelig distriktshensyn, tilsier dette at helheten i finansieringen av Reform 94 og regelverket må gjennomgås.
Dette medlem vil vise til Sosialistisk Venstrepartis forslag i behandlingen av Reform 94, og til forslag i forbindelse med etter- og videreutdanningsreformen. I Regjeringens St.meld. nr. 42 (1997-1998) Kompetansereformen, foreslås en lovfestet plikt til fylkeskommunene til å gi tilbud om videregående opplæring til voksne som ikke har det fra før.
Dette medlem er enig med Regjeringen i å lovfeste en slik plikt og å gi en rett, og at dette må følges opp med endringer både i finansiering og i forskrifter.
Skjønnstildelingen i 1997 og 1998
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at i 1997 var skjønnsposten på 2.950 mill. kroner, i 1998 er posten på 3.204,4 mill. kroner. Disse medlemmer mener at skjønnsposten gradvis må fjernes og ikke økes. Disse medlemmer er av den mening at kommunene må få større økonomisk ansvar ved at man reduserer den statlige økonomiske utjevningen mellom kommunene og baserer den på objektive kriterier som ligger i Rattsø I og Rattsø II med innbyggertilskuddet. Disse medlemmer konstaterer også at skjønnsmidlene i stor grad er en premiering av kommuner som ikke tar nok initiativ til å bedre sin egen økonomiske situasjon ved aktiv næringspolitikk og konkurranseutsetting, og at det blir en straff for kommuner som gjør dette.
Utviklingsprosjekt finansiert gjennom skjønnsmidler, 7,9 mill. kroner i 1998
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at prosjektene det er bevilget penger til er små, og enten er unyttige eller vil være en naturlig del av kommunenes oppgaver og ikke en statlig finansiert oppgave. De enkelte prosjektene må være gjenstand for alminnelig prioritering innenfor de kommunale ordinære budsjett. Disse medlemmer mener at denne tildelingen av prosjektmidler smaker av byråkratisk stønadskvern og effektivitetstap.
Tilskudd til enslige mindreårige flyktninger/asylsøkere
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det pågår en vurdering av spesialtilskuddet på 80.000 pr. barn pr. år og at dette vil bli ført videre og gitt en omtale i statsbudsjettet for 1999. Disse medlemmer vil avvente vurderingen, men vil allerede på nåværende tidspunkt stille store spørsmålstegn ved at barn blir sendt til Norge for å åpne veien for hele familien ved gjenforening, noe den ikke ville ha fått dersom alle hadde kommet samlet.
Reform 97, kompensasjon for midlertidig lokale
Komitens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti viser til at det Regjeringen varsler, at den tidligere varslede vurderingen, og behov for ytterligere bevilgninger til kompensasjon for midlertidige lokaler i kjølvannet av reform 97 blir forsinket, og at det derfor ikke foreligger grunnlag for å bevilge midler i 1998. Disse medlemmer konstaterer at statlig sommel fører til at kommunene må mellomfinansiere tiltak som er forutsatt bevilget statlige midler til. Dette er en uholdbar situasjon og disse medlemmer forutsetter at dette ikke må skape problemer som gjør at kommunene må utsette andre påtrengende tiltak, for eksempel innenfor helse og eldreomsorgen.
Sosial- og helsedepartementet
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at samtlige tiltak som er beskrevet i kapittel 3.5.2 Sosial- og helsedepartementet i proposisjonen, behandles i St.prp. nr. 65 (1997-1998) Revidert nasjonalbudsjett, og vil vise til Fremskrittspartiets synspunkter som kommer frem i partiets merknader i behandlingen av dette i finanskomiteen.
1.2.3 Det økonomiske opplegget for 1999
1.2.3.1 Generelt om 1999
Komiteen vil vise til at den økonomiske utviklingen i landet gjør det nødvendig med en stram linje i budsjettpolitikken.
Komiteen påpeker at det er viktig at Stortingets vedtak når det gjelder eldreomsorg og helse blir fulgt opp. Komiteen er fornøyd med at styrkingen av helsesektoren vil skje ved handlingsplaner for psykiatri, utstyrsinvesteringer på sykehus og kreftomsorg.
Komiteen har merket seg at Regjeringen også i 1999 satser på å styrke økonomien i kommunesektoren med en reell vekst i utgangspunktet på mellom 1 og 1 ¼ % fra 1998 til 1999, noe som tilsvarer mellom 2 og 2 ½ mrd. kroner.
Komiteen har merket seg at så å si hele veksten i inntektene i kommunesektoren kommer som et resultat av økte øremerkede midler. Dette skyldes oppfølging av eldreplanen og gjennomføringen av handlingsplanene for psykiatri, utstyrsvekst og kreftomsorg.
Komiteen vil vise til at det legges opp til vekst i de frie inntektene på 300 mill. kroner hvor det meste vil gå til fylkeskommunene.
Komiteen har merket seg at det er satt i gang et arbeid for å se på muligheten for en løpende inntektsutjevning. Komiteen viser til merknader under pkt. 4.2.2.3 Inntektsutjevning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at de offentlige utgiftene både i statlig sektor og i kommunesektoren må underlegges en streng prioritering.
Flertallet vil peke på at resultatet av vårens lønnsoppgjør vil få full effekt fra 1999. Flertallet vil uttrykke bekymring for at økte inntekter gjennom skatter vil kunne fordele seg mer ujevnt enn økte utgifter og derved gi en del kommuner betydelige problemer med å betale sine løpende utgifter fordi kompensasjonen kommer to år etterpå. Flertallet ser det som meget viktig at Regjeringen nøye følger fordelingsproblematikken mellom kommunene og fylkene og kommer tilbake til dette i statsbudsjettet for 1999.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, vil vise til at både økningen i øremerkede og frie midler for 1999 i hovedsak tilfaller fylkeskommunene og at primærkommunene får liten økning for 1999.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er nødvendig å redusere omfanget av øremerkede tilskudd og øke de frie inntektene. Frie inntekter er viktig for kommunene og fylkene, slik at de kan tilpasses prioriteringer og løsninger ut fra lokale forhold. Spesielt bør det være aktuelt å fjerne øremerkede tilskudd som har fungert i flere år.
Disse medlemmer vil spesielt be Regjeringen om å sikre et forsvarlig inntektsnivå for fylkeskommuner, slik at alle kan utføre de basistjenester som tilligger deres områder.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at ca 1,9 mrd. kroner av veksten i kommunesektorens inntekter fra 1998 til 1999 kommer i form av øremerkede tilskudd i forbindelse med handlingsplanene for eldre, sykeutstyr, psykiatri og kreft. Disse medlemmer er selvsagt enige i denne satsingen innenfor helse og omsorg, men er skeptiske til dimensjoneringen av denne satsingen. Disse medlemmer vil fremholde at økningen i kommunesektorens totale inntekter neppe er veien å gå for å få til bedre og billigere kommunale tjenester. « Det kommer sjelden noe godt og varig ut av å skuffe mer kull inn i en gammel og dårlig fyrkjele, » sies det. Økt reell tilførsel av midler oppmuntrer til sløsing. Det kommunesektoren nå trenger er økt effektivisering og rasjonalisering av kommunal drift av tjenestetilbud. Dette kan best gjøres ved konkurransestimulering og konkurranseutsetting i stor stil både for å effektivisere egen drift og for å sette bort drift av tjenester til den som kan utføre den billigst og best. Disse medlemmer mener derfor at en kan foreslå lavere kommunerammer ved å saldere inn effekten av konkurransestimulering. Dette kan kombineres med økt satsing på helse og eldre og i tillegg så kan også disse tjenester konkurranseutsettes utover Regjeringens forslag. Disse medlemmer vil for øvrig vise til sosialkomiteens behandling av Regjeringens forslag til handlingsplanene som er lagt frem samtidig med St.prp. nr. 60 (1997-1998) og St.prp. nr. 65 (1997-1998) og til Fremskrittspartiets merknader i disse behandlingene.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine prinsipielle merknader om utviklingen og en eventuell avvikling av øremerkede tilskudd under punkt 4.2.2.4. Disse medlemmer vil peke på at fra 1999 introduseres med full tyngde en rekke handlingsplaner med øremerkede tilskudd, dette gjelder psykiatri, utstyrsvekst og kreftomsorg. I tillegg trekker oppfølgingen av handlingsplanene for eldreomsorg store øremerkede midler. Disse medlemmer vil vise til at Høyre har gitt sin tilslutning til alle disse handlingsplanene. Slike øremerkede tilskudd er problematiske ikke minst i forhold til å skape lokaltilpassete og effektive former for tjenester. Når Høyre likevel støtter disse handlingsplanene skyldes det at de nye øremerkede tilskuddene først og fremst er knyttet til helsesektoren hvor Høyre mener det bør være et sterkere statlig engasjement, blant annet gjennom å overføre ansvaret for sykehussektoren til staten. Som et ledd i denne overføringen finner ikke disse medlemmer det unaturlig at opprustning innenfor helsesektoren innebærer øremerkede midler.
Etter disse medlemmers mening bør neste års utvikling i kommuneøkonomien basere seg på Regjeringens forslag til vekst, men basert på disse medlemmers opplegg for 1998, dvs. en nedjustering av rammeoverføringen med 450 mill. kroner. Disse medlemmer vil understreke at det kan bli behov for kraftigere innstramminger i alle deler av norsk økonomi hvis Regjeringen og stortingsflertallet ikke finner frem til kraftigere innstramminger i neste års budsjett. Disse medlemmer mener at kommunene som ansvarlige arbeidsgivere ikke kan forvente at lønnsoppgjør som går utover det kommunene mener de kan betale for skal overveltes på andre. Hvis et lønnsoppgjør på årets størrelse bare skal overveltes på skatter og avgifter vil det være første trinn i å sette igang pris- og lønnsveksten for alvor i Norge. Disse medlemmer mener derfor at kommunesektoren selv må bære de ekstra utgifter lønnsoppgjøret koster og at det må finnes rom til det gjennom egne innsparinger, effektiviseringer og omprioriteringer. Disse medlemmer vil vise til at få kommuner ikke vil oppleve problemer med å finansiere lønnsoppgjøret på kort sikt. For enkelte kommuner kan mellomfinansiering før inntektsutjevningen slår ut om 2 år være så store at de bør få mulighet til å få forskudd på fremtidig skjønnstillegg.
1.2.3.2 Øremerkede tilskudd
Komiteen har merket seg at det er knyttet betydelig usikkerhet til beregningen av andelen av kommunal medfinansiering til øremerkede tilskudd. Komiteen har imidlertid merket seg at man ved beregninger for 1996 anslår kommunal medfinansiering til 33 %. På denne bakgrunn anslås den kommunale medfinansiering i 1998 til 10.600 mill. kroner, dvs. en økning på 800 mill. kroner fra 1997.
Komiteen ser det som viktig at det blir foretatt en løpende vurdering av bruken av øremerking, og sier seg også enig i Regjeringens bebudede generelle gjennomgang av de øremerkede tilskuddene, med sikte på å overføre flere til rammetilskuddet.
Komiteen vil understreke at når øremerking benyttes, må kravet om rapportering forenkles.
Komiteen har merket seg at det er kommunene med de høyeste frie inntektene som i tillegg har mest inntekter fra øremerkede tilskudd. Årsaken til dette er at en rekke øremerkede tilskudd krever medfinansiering fra kommunene. Komiteen ser på dette som en uheldig utvikling fordi det øker forskjellen mellom kommunene. Komiteen mener utviklingen må følges nøye.
Komiteen ser positivt på forsøkene som skal iverksettes med at inntil 20 kommuner og to fylkeskommuner skal få tildelt øremerkede tilskudd som rammetilskudd.
Komiteen viser til merknader under 4.2.2.4 Øremerkede tilskudd.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er riktig å benytte øremerkede midler når store handlingsplaner igangsettes.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser det som uheldig at en stadig større andel av de statlige overføringene kommer som øremerkede midler. Dette svekker kommunenes handlefrihet og derved lokaldemokratiet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ber Regjeringen vurdere om kostnadene ved rapportering for enkelte øremerkede tilskudd bør kunne belastes det øremerkede tilskuddet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det er lettest å fjerne øremerkede tilskudd der alle kommuner har tilnærmet likt ansvar for en oppgave. Øremerkede tilskudd som går til spesielle kommuner for å finansiere oppgaver bare disse kommunene har, egner seg mer for øremerking.
Dette medlem mener at øremerking som krever kommunal medfinansiering må trappes ned. Øremerkede tilskudd som fullfinansierer tiltak, er ikke på samme måte problematiske.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at det øremerkede tilskudd til leirskoleopphold ikke går til å dekke opphold, men kun til å dekke undervisning. Det er bare 10 % av kommunene som har leirskoler. Disse kommunene tilsetter, har arbeidsgiveransvar og lønner lærerne som da underviser elever fra andre kommuner. Et slikt ansvar tar de på seg under forutsetning av at de får dette refundert, etter avtale med brukerkommunene.
Legger man tilskuddene inn i rammetilskuddet vil usikkerheten om bruken av leirskolene bli så stor at vertskommunene ikke vil ta arbeidsgiveransvar for lærere som skal undervise elever fra andre kommuner. Dermed blir det gode faglig-pedagogiske opplegget undergravd.
På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:
« Tilskuddsform til leirskoler endres ikke. »
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet slutter seg til Regjeringens forslag om at tre øremerkede tilskudd skal innlemmes i inntektssystemet fra 1999.
Disse medlemmer vil peke på at det øremerkede tilskuddet til leirskoleopphold går til å dekke lønnskostnadene til undervisning, ikke til å dekke opphold. Tilskuddet ble lagt om for to år siden. Med sikte på en overføring til rammetilskuddet ble tilskuddet flyttet fra å være tilskudd til vertskommunene til å bli et tilskudd til alle kommunene som gir sine elever leirskoletilbud.
Refusjonskravene fra kommunene for skoleåret 1996-97 viser at flesteparten av kommunene ga tilbud om leirskole. Tall fra Grunnskolens informasjonssystem viser at de fleste kommunene også vil benytte leirskoler i skoleåret 1997-98. Tilbudet er godt innarbeidet i kommunene.
1.2.3.3 De kommunale og fylkeskommunale skattørene
Komiteen har merket seg at Regjeringen legger opp til at skatteinntekten for 1999 skal ha om lag samme reelle nivå som i 1998. Dette innebærer at oppjusteringen av kommunesektorens skatteinntekter i 1998 med i alt 1.635 mill. kroner videreføres til 1999.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at skattøret fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999. Flertallet ser på muligheten for regulering av skattøret som viktig både i forhold til presset i norsk økonomi og til å omfordele inntekter fra skattesterke til skattesvake kommuner.
Flertallet mener at det må legges stor vekt på fordelingshensyn ved fastsettelser av skatteøret.
Flertallet mener at skattøret for 1999 må senkes gjennom høstens budsjettbehandling i forhold til oppjustert skattørenivå for 1999, jf. flertallets syn på statlig selskapskatt.
Rammeoverføringene må økes tilsvarende for å sikre en bedre fordeling mellom skattesterke og skattesvake kommuner. Flertallet ber Regjeringen komme tilbake med forslag om dette i budsjettet for 1999.
Flertallet fremmer følgende forslag i tråd med dette:
« Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag om en reduksjon av skattøret og en tilsvarende økning i rammetilskuddet for 1999 i statsbudsjettet til høsten, slik at det sikres en best mulig inntektsfordeling mellom skattesvake og skattesterke kommuner. »
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det er uforsvarlig uforutsigbart for kommunene at skattøret ikke kan forventes å ligge fast fra år til år. Disse medlemmer mener at kommunene må oppmuntres til å føre en politikk som gjør at de er attraktive for bolig- og næringsetablering, for derigjennom å skaffe seg egne skatteinntekter.
Disse medlemmer mener derfor at skalting og valting med det kommunale skattøre kombinert med utjevningsordninger som tilgodeser de kommuner som ikke vil gjøre noe for selv å beskikke sitt hus, direkte undergraver kommunenes incitament til å stå på egne ben.
Disse medlemmer legger prinsipielt til grunn at skattøret ikke skal endres annet enn i sammenheng med at andre reformer i inntektssystemet vedtas samtidig.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at de tradisjonelt har foreslått at skattøren skal fastsettes i kommuneøkonomiproposisjonen for å gi kommunene større forutsigbarhet. Disse medlemmer vil understreke at det er foreslått en rekke omlegginger av kommunefinansieringen i forbindelse med behandlingen av Rattsø II. Dette innebærer at flere faktorer virker inn på hvilket skattøre som skal fastsettes.
Disse medlemmer mener en fastsettelse av skattøre i denne proposisjonen i år ikke vil medføre noe ytterligere forutsigbarhet for kommunene fordi fjerningen av selskapskatten til høsten skal kompenseres og en rekke andre faktorer endrer seg. Disse medlemmer mener skattøren i år derfor skal fastsettes i forbindelse med statsbudsjettet, og mener at fastsettelsen må medføre en opptrapping av kommunenes inntekter fra skatt.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at innenfor rammen som Regjeringen legger opp til for kommunesektoren i 1999, er det ikke rom for å kompensere for økte lønnsutgifter, for den økte kommunale medfinansieringen som satsingene på eldrereformen, psykiatri reformen, utstyrsanskaffelser og økt innsatsstyrt finansiering eller for satsing på barn og unge. En videreføring av nivået, vil bety flere kutt i tjenestene eller dårligere kvalitet.
Uten en kraftig økning i rammene til kommunesektoren til neste år, må Stortinget ta et medansvar for redusert tilbud til befolkningen.
1.2.3.4 Inntektssystemet
Generelt
Komiteen er enig med Regjeringen i at en av målsetningene med inntektssystemet er at det skal bidra til mest mulig forutsigbarhet for kommunesektoren med hensyn til endringer i statlige rammeoverføringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil fastslå at Fremskrittspartiet prinsipielt ønsker en annen fordeling av det finansielle ansvar for en del grunnleggende velferdsoppgaver. Disse medlemmer vil derfor fastslå at inntektssystemet i utgangspunktet bygger på prinsipper vi ikke er enige i. Disse medlemmer ønsker et nytt system hvor alle borgere gis samme grunnleggende rettigheter, og vil derfor overføre det finansielle ansvar for skole, sykehus og eldreomsorg direkte til staten. Dette vil gi den nødvendige trygghet for at alle innbyggerne, uansett bosted og kommunal økonomi, vil kunne motta et likeverdig tilbud. Kommunale prioriteringer vil dermed ikke lenger kunne svekke det vi betrakter som basistjenester. Ansvaret for vedtagelse av reformene og finansieringen av reformene vil også være plassert samme sted, nemlig i Stortinget. Disse medlemmer viser for øvrig til at både Regjeringen og Rattsø II mener at øremerkede tilskudd som utformes som stykkpristilskudd hvor tilskuddsbeløpet beregnes ut fra oppnådd produksjon, vil virke effektivitetsfremmende. Disse medlemmer er imidlertid klar over at dette er en stor reform og tar lang tid å få lagt om, på denne bakgrunn vil derfor Fremskrittspartiet tilnærme seg opplegget for 1999 med basis i det eksisterende inntektssystemet, og vil støtte endringer som er mulige å tillempe på kort sikt i samsvar med Fremskrittspartiets grunnleggende prioriteringer. Disse medlemmer vil for øvrig vise til sine merknader under kap. 4 som er en nærmere gjennomgang av Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet.
Inntektsutjevning - endring i innbyggertilskuddet
Komiteen vil peke på at det inntektsutjevnende tilskuddet vil bli trappet opp i tråd med opptrappingsplanen som ble vedtatt ved innføringen av nytt inntektssystem og øke med 1.983 mill. kroner fra 1997 til 1998. Referansenivået for inntektsutjevningen vil i 1999 for kommunene være 106 % og for fylkeskommunene vil referansenivået være på 118 %. Kompensasjonsgraden vil være på 92 % for både kommunene og fylkene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti viser til at den ordinære skjønnsrammen er foreslått redusert med 400 mill. kroner som vil bli overført til økt innbyggertilskudd i kommunene og fylkene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil påpeke at innenfor denne reduserte skjønnsrammen foreslår Regjeringen å legge finansieringsordningen for særlig ressurskrevende brukere.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til egne merknader om saken der flertallet foreslår å øke skjønnspotten med 400 mill. kroner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enig med Regjeringen i at den generelle skjønnsrammen reduseres med 400 mill. kroner, som overføres til innbyggertilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at innbyggertilskuddet er salderingsposten innenfor inntektssystemet, og at Regjeringen foreslår den redusert i 1999 på grunn av øvrige endringer i inntektssystemet. Disse medlemmer viser til tidligere behandling av Rattsø I, og er ikke enige i at innbyggertilskuddet skal være en salderingspost i inntektssystemet. Det er innbyggertilskuddet som er kronjuvelen i Rattsøopplegget, med objektive kostnadsnøkler lagt til grunn for fordelingen av midlene. Disse medlemmer er derfor av den mening at en større del av inntektene og utgiftsutjevningen mellom kommunene bør foregå gjennom innbyggertilskuddet.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen vil videreføre inntektsutjevningen i samsvar med omleggingen av inntektssystemet. For 1999 vil det inntektsutjevnende tilskuddet for kommuner og fylkeskommuner til sammen utgjøre 11.665 mrd. kroner. Disse medlemmer vil vise til at inntektsutjevningstilskuddet er et tilskudd som butter imot hensynet til å oppmuntre kommunene til å stå på egne ben ved selv for eksempel å tiltrekke seg arbeidsplasser. Det er mager trøst at inntektsutjevningstilskuddet, til tross for at det opptrappes, dog vil være mindre enn før implementeringen av Rattsø I. Disse medlemmer er derfor av den mening at isolert sett burde vi gi kommunene større incitamenter til å stå på egne ben ved å trappe ned inntektsutjevningstilskuddet, og overføre midlene til innbyggertilskuddet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti har merket seg at samlet vil endringene i inntektssystemet som er omtalt i proposisjonen isolert sett medføre en reduksjon i innbyggertilskuddet for kommunene på 376 kroner pr. innbygger og for fylkeskommunene på 173 kroner pr. innbygger.
Tapskompensasjon
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at tapskompensasjonen for kommunene og fylkene som følge av endringer av inntektssystemet i 1997 blir videreført i 1999 etter de samme prinsipper som i de to foregående år. Økningen i tapskompensasjon fra 1998 til 1999 utgjør 551 mill. kroner som fordeler seg med 95 mill. kroner i økt regionaltilskudd og 456 mill. kroner i økt ekstraordinært skjønnstilskudd. Økningen i tapskompensasjon fører til tilsvarende reduksjon av innbyggertilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet ber Regjeringen komme tilbake med en vurdering av den forventede inntektsutviklingen for de kommunene som skulle få økt sine inntekter som følge av omleggingen av inntektssystemet etter Stortingets behandling av Rattsø-utvalgets første delinnstilling. En slik vurdering bør også inneholde en tidfesting av når disse kommunene vil være oppe på det nivået som Regjeringen og Stortinget forutsatte ved omleggingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at tapskompensasjonen trappes opp i tråd med Stortingets vedtak ved behandlingen av Rattsø I. Disse medlemmer vil peke på at tapskompensasjonen var ment å være en 5 årlig kompensasjon, og at den finansieres med et trekk på 250 kroner pr. innbygger i innbyggertilskuddet for alle kommuner. I praksis medfører tapskompensasjonordningen at de kommuner som kom bedret ut av inntektssystemet etter at de urettferdige skjevhetene som tidligere var i systemet ble rettet opp, faktisk får redusert en stor del av gevinsten ved omleggingen. Disse medlemmer viser til at følger man Stortingets tidligere behandling, så skal denne formen for tapskompensasjon kun vare til 2001. Da er det forutsatt at omleggingene etter Rattsø I skal slå fullt ut. Disse medlemmer mener det er uakseptabelt å fortsette en kompensasjonsordning som finansieres av de andre kommunene etter år 2001. Det vil i så fall innebære at de omlegginger som Stortinget foretok i inntektssystemet ikke blir gjennomført, og bryter med disse medlemmers syn om at inntektssystemet for kommunene må baseres på mest mulig objektive kriterier og legge grunnlaget for at innbyggerne i landets ulike kommuner skal ha samme mulighet til ulike offentlige tjenester innenfor rammen av et reelt lokalt demokrati.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen legge frem for Stortinget hvordan tapskompensasjonen skal avvikles eller omlegges etter år 2001, slik at Stortingets vedtak om nytt inntektssystem faktisk kan gjennomføres fra år 2002. Det forutsettes at dette senest tas opp i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000. »
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen foreslår at tapskompensasjon for årene 1999, 2000 og 2001 skal fastlegge i 1998 basert på gjennomsnittlige skattetall for årene 1995, 1996 og 1997 dette for å sikre større forutsigbarhet i kommuneøkonomien. Disse medlemmer er av den formening at isolert sett er dette en vei å gå. Det er imidlertid en fare for at dette kan bli svært dyrt eller billig for staten og ditto for kommunene, avhengig av kraftige endringer av konjunkturene de nærmeste tre årene. Disse medlemmer er av den mening at tapskompensasjonen som består av regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet har marginal betydning for de fleste kommuner og favoriserer i prinsippet utkantkommuner i det at det har en diffus distriktspolitisk begrunnelse. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at tapskompensasjonordningen fjernes. Det vises for øvrig til disse medlemmers merknader under inntektssystemet.
Hovedstadstilskuddet
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Regjeringen foreslår å opprette et eget hovedstadstilskudd som delvis kompensasjon for Oslos inntektsbortfall ved at selskapskatten blir statlig. Flertallet har merket seg at hovedstadstilskuddet vil bli finansiert ved reduksjon i innbyggertilskuddet og støtter dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre konstaterer at Regjeringen foreslår å opprette et eget hovedstadstilskudd for Oslo for å kompensere halvveis for inntektsbortfallet ved å gjøre selskapsskatten statlig. Disse medlemmer er imot å fjerne selskapsskatten som en kommuneskatt og vil på den bakgrunn gå imot et hovedstadstilskudd. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under kap. 4.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter opprettelsen av et hovedstadstillegg for Oslo og viser til merknader i Innst.S.nr.284 (1996-1997) om kommuneøkonomien for 1998 m.v. der Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti foreslo å opprette et storbytilskudd.
Dette medlem ser behovet for en overgangsordning for Oslo og andre kommuner som taper mye på omleggingen av selskapsskatten. Det er samtidig behov for å opprette et eget permanent hovedstadstilskudd som reflekterer de økt oppgaver og behov som spesielt en hovedstad har.
Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:
« Det innføres et permanent hovedstadstilskudd til Oslo på linje med Nord-Norgetilskuddet. Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjett for 1999 legge fram forslag til kriterier og bevilgning. »
Nord-Norgetilskuddet
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er positiv til at Regjeringen i 1999 foreslår å prisjustere Nord-Norge-tilskuddet i forhold til 1998. Flertallet har merket seg at Nord-Norgetilskuddet som følge av manglende prisjustering de siste fire årene er blitt reelt redusert med om lag 218 mill. kroner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Nord-Norge på samme måte som resten av landet må basere sine inntekter fra staten på innbyggertilskuddet og inntektsutjevningstilskuddet og mener at ytterligere tilførsel av kommuneoverføring til Nord-Norge er unødvendig. Disse medlemmer vil derfor foreslå at denne ordningen opphører og vil komme tilbake til dette under behandlingen av statsbudsjettet 1999.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen oppheve Nord-Norgetilskuddet. »
Komiteens medlemmer fra Høyre vil gå i mot å prisjustere Nord-Norgetilskuddet. Disse medlemmer viser til at statsråd Ragnhild Queseth Haarstad gjentatte ganger har understreket at både Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet innebærer at de kommunene som får disse tilskuddene, skal yte et bedre tjenestetilbud enn gjennomsnittet av kommunene. Disse medlemmer mener at inntektssystemet skal sikre at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tilbud av tjenester, og ikke legge opp til systematisk skjev fordeling.
Justering av kostnadsnøkler
Komiteen har merket seg at nytt kriterium for bosettingsmønsteret vil bli vurdert i arbeidet med inntektssystemet, herunder endringer i kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon.
Komiteen viser til at Regjeringen i proposisjonen varsler at det skal settes i gang et utredningsarbeid for å utrede kostnadene ved klima, rusmisbruk og psykiatri for en eventuell justering av kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen.
Komiteen viser til at gjennomgangen når det gjelder rus og psykiatri vil være spesielt viktig for Oslo og våre storbyer og ber om at utredningsarbeidet blir prioritert.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at det ved behandlingen av Rattsø I ble bedt om at Regjeringen vurderte nærmere omarbeidelse av de kriterier som ligger bak kostnadsnøklene og introduksjon av nye kriterier/nøkler på noen områder man følte ikke var godt nok dekket. Det var kostnadsnøkkel for lokale ruter, kriterier for bosettingsmønsteret, rus, psykiatri og klima. Flertallet konstaterer at departementet er godt igang med arbeidet på de to førstnevnte områdene, men ikke har igangsatt arbeid på rus, psykiatri og klima. Flertallet vil peke på at de ulike kriteriene har ulik betydning for ulike kommuner. Gjennom å igangsette arbeid bare på de distriktsrettede kriteriene og ikke igangsette arbeid på de områder som er problemer for de større byene kan departementet bidra til å skape nye urettferdigheter.
Flertallet mener departementet må forsere arbeider med rus, psykiatri og klima og presentere endringer i kostnadsnøklene og beregningsmetodene samlet for alle oppfølgingsområdene fra Rattsø I.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, mener at de fleste av de kommunene som i dag har problemer med å dekke befolkningens behov for velferd, ligger i mer sentrale strøk av landet. Disse kommunene har de siste tiårene opplevd endringer i sosiale forhold, og i befolknings- og alderssammensetningen, fordi noen grupper av ulike grunner søker seg til byene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti mener det ikke vil være riktig å endre kostnadsnøklene og kriteriene bak dem på ett av de ovenfornevnte områdene uten at alle er ferdig utredet og endringene kan gjøres i samme omleggingsoperasjon. Disse medlemmer vil vise til at årvisse endringer i kostnadsnøklene bidrar til ustabilitet for kommunene og forskyvninger mellom dem. Det er ikke heldig at det skal skje endringer hvert enkelt år.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at det er tidligere regjeringer som har satt i gang særskilte utredninger om et nytt bosettingskriterium, bl.a. ved å oppnevne en særskilt referansegruppe og som derved har prioritert andre områder ned. Det er disse regjeringer som har hovedansvaret for at utredninger om forhold vedrørende rus, klima og psykiatri ikke er igangsatt. Disse medlemmer vil peke på at det er varslet endringer i tre kostnadsnøkler i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000 og i en kostnadsnøkkel for år 2001. Disse medlemmer vil vise til at dette er i samsvar med Stortingets vedtak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at kostnadsnøklene utgjør basisen i innbyggertilskuddet som er hovedbiten i inntektssystemet. Disse medlemmer konstaterer at kostnadsnøkkelen for grunnskolesektoren er endret som følge av 6-års reformen og har ingen merknader til dette. Disse medlemmer konstaterer videre at kostnadsnøkkelen for sykehus er endret som følge av økt innsatsstyrt finansiering og har ingen videre merknader til dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Regjeringen foreslår en justering av kostnadsnøkkel i forbindelse med Reform 97. Den nye fordelingen av rammen etter ny nøkkel gir store utslag for enkelte kommuner. Disse utslagene kan bidra til en enda større økonomisk usikkerhet for flere kommuner med dårlig økonomi.
Dette medlem er bekymret for at dette vil ramme skoletilbudet og vil komme tilbake til dette i forbindelse med Statsbudsjettet for 1999.
Dette medlem vil for øvrig vise til Sosialistisk Venstrepartis opplegg for kommuneøkonomien i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett for 1998.
1.2.3.5 Skjønnsrammen
Komiteen har merket seg at Regjeringen har foreslått en reduksjon i skjønnsrammen fra 1998 til 1999 på 490 mill. kroner. Årsaken til reduksjonen er at 400 mill. kroner foreslås overført til innbyggertilskuddet for kommunene og fylkene og at 90 mill. kroner var en ekstrabevilgning til Sør-Trøndelag i statsbudsjettet for 1998 som ikke skal videreføres.
Komiteen vil bemerke at skjønnstilskuddet i all hovedsak skal brukes for å ivareta kostnader som faller utenfor inntektssystemets rammer, eller for å ivareta kommunenes inntekter dersom man får et plutselig stort inntektsbortfall.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at forutsetningen for å ha en solid skjønnspott må være at skjønnspotten fordeles etter en skjønnsmessig vurdering. Kommuner må ikke kunne opparbeide seg skjønnsmidler på et rutinemessig grunnlag.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag til klarere retningslinjer for fordeling av skjønnspotten. »
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til merknad fra disse partier i Innst.S.nr.268 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 der det blir bedt om at det legges opp til retningslinjer for fordeling av skjønnsmidler der det tas hensyn til at kommuner med nedgang i folketallet trenger tid til å tilpasse tjenestetilbudet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på viktigheten av å ha en skjønnspott som er tilstrekkelig til å fange opp utgifter som inntektssystemet ikke kan kompensere for. Det er også viktig å ha en skjønnspott som er tilstrekkelig til å fange opp uforutsette utgifter kommunene får i løpet av året.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, går derfor inn for å beholde 400 mill. kroner i skjønnspotten og redusere innbyggertilskuddet tilsvarende og fremmer følgende forslag i tråd med dette:
« Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3.571.000.000 kroner for 1999. Midlene foreslås bevilget over kap. 571 Rammetilskudd til kommunene og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommunene. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er uheldig når Regjeringen foreslår å redusere skjønnspotten med 490 mill. kroner samtidig som skjønnsmidlene skal fylle flere oppgaver, blant annet kompensasjon for de enkeltkommunene som taper på at selskapsskatten tilfaller staten.
Disse medlemmer viser til svar fra departementet på spørsmål fra komiteen, der departementet grunngir en reduksjon i skjønnspotten med et ønske om å redusere denne. Disse medlemmer er ikke enig i at dette er ønskelig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti støtter Regjeringens forslag til skjønnspott, og fremmer følgende forslag:
« Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3.171.000.000 kroner for 1999. Midlene foreslås bevilget over kap. 571 Rammetilskudd til kommunene og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommunene. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at de 10 enkeltkommunene som taper på at selskapsskatten gjøres statlig skal kompenseres gjennom økte skjønnsmidler. I motsetning til for Oslo og for kraftkommunene er denne kompensasjonen hverken tallfestet eller synliggjort gjennom et eget tilskudd. Disse medlemmer har registrert at disse kommunene ikke føler seg sikret en kompensasjon og de føler stor usikkerhet vedrørende sin framtidige inntektsutvikling. Disse medlemmer mener derfor at det samme prinsippet bør gjelde for disse kommunene som for de andre taperne, nemlig at kompensasjonsgraden må prinsippfestes og at midlene må synliggjøres gjennom et eget tilskudd.
Med hensyn til kompensasjonsgraden viser disse medlemmer til at departementet i svar til Arbeiderpartiet av 4. juni 1998 når det gjelder kraftkommunene, sier at:
|
« i den anslåtte reduksjonen i skatteinntekter fra kraftverk er det ikke tatt hensyn til at denne reduksjonen i noen grad vil bli motvirket av økte skatteinntekter fra personlige skattytere dersom de kommunale selskapsskattene skal tilfalle staten. Kraftkommunenes anslåtte tap ved bortfall av selskapsskatten alene er på 200 mill og økningen av naturressursskatten er beregnet til 100 mill. kroner. Det betyr at kraftkommunene får kompensert halvparten av sitt tap isolert sett på bortfall av selskapsskatten. » |
Disse medlemmer mener at det samme prinsippet bør gjelde for de 10 enkeltkommunene som taper på bortfall av selskapsskatten. Disse kommunene bør få en kompensasjon som ikke tar hensyn til at reduksjonen i selskapsskatten i noen grad vil bli motvirket av økte skatteinntekter fra personlige skattytere. Disse kommunene bør få kompensert deler av sitt tap på lik linje med kraftkommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener videre av kompensasjonen for enkeltkommuner på lik linje med kompensasjon for Oslo og kraftkommunene bør synliggjøres. For de 10 enkeltkommunene bør dette gjøres gjennom å trekke kompensasjonen ut av de ordinære skjønnsmidlene for å opprette en ekstraordinær skjønnspott for tapskompensasjon for bortfall av selskapsskatt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag i tråd med dette:
« Kompensasjonen til de 10 enkeltkommunene som taper på å gjøre selskapsskatten statlig, synliggjøres ved at isolert sett omlag halvparten av tapet på bortfall av etterskuddsordningen opprettes som en ekstraordinær skjønnspott til kompensasjon for disse kommunene. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at dersom det skulle vise seg at nye beregninger eller endrede forutsetninger, f.eks. lavere inntektsskatt, skulle føre til at flere kommuner enn de som framgår av proposisjonen taper på å gjøre selskapsskatten statlig, vil flertallet be om at disse også blir kompensert på lik linje med andre tapskommuner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under punktene om inntektssystemet, herunder innbyggertilskuddet og inntektsutjevningen. Disse medlemmer vil gi kommunene større økonomisk ansvar ved å redusere den statlige økonomiske utjevningen mellom kommunene, og basere den på objektive kriterier i samsvar med Rattsø I. Disse medlemmer konstaterer at skjønnsmidlene i stor grad fordeles til kommuner og fylkeskommuner som selv ikke « beskikker sitt hus » og mener at denne ordningen til dels er urettferdig overfor kommunene som tar initiativ og viser engasjement i m.a. en aktiv næringspolitikk. Disse medlemmer mener derfor det er riktig at overføring mellom kommunene og overføringer fra staten blir gitt på objektive kriterier. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader om Fremskrittspartiets modell for kommunale tilskudd nedenfor under disse medlemmers merknader om Inntektssystemet.
1.2.3.6 Tiltak for særlig ressurskrevende brukere i kommunene
Komiteen har merket seg at departementet har nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere mulige finansieringstiltak for særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester. Arbeidsgruppen tar sikte på å avslutte sitt arbeid innen 15. desember 1998. De aktuelle brukerne er mennesker med store hjelpebehov, knyttet til alvorlige fysiske og/eller psykiske funksjonshemninger, trafikkskadde, respiratorpasienter, rusmiddelbrukere m.v. Prinsippene i rammetilskuddet bygger på at ujevne kostnader skal jevne seg ut over tid. Men det vil være unntak fra denne hovedregelen, og særlig for mindre kommuner kan enkelte brukere veie svært tungt kostnadsmessig.
Komiteen vil peke på at for en del kommuner er situasjonen vanskelig på grunn av særlig ressurskrevende brukere. Komiteen vil derfor be om at arbeidet med å finne en permanent finansieringsordning for denne brukergruppen prioriteres og framskyndes.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, er enig med Regjeringen som foreslår at det ved tildeling av skjønnsmidler i 1999 skal tas hensyn til særlig ressurskrevende brukere som trafikkofre, fysisk funksjonshemmede, respiratorpasienter, rusmiddelbrukere m.v., men vil foretrekke en permanent finansieringsordning til disse gruppene utenom skjønnsmidlene.
Flertallet har merket seg at for 1999 forutsetter arbeidsgruppa at tilskudd til kommuner med overvekt av kostnadskrevende brukere blant psykisk utviklingshemmede dekkes over Sosial- og helsedepartementets innsatsmidler til særlig kostnadskrevende brukere.
Flertallet har merket seg at Regjeringen vil komme tilbake til en videre oppfølging av arbeidsgruppas arbeid i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil imidlertid peke på at dette øker presset på skjønnsmidlene og vil i denne sammenheng vise til sitt forslag under 1.2.3.5 som innebærer at 400 mill. kroner ikke overføres fra skjønnsmidlene til innbyggertilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser for øvrig til St.prp. nr. 63 (1997-1998) der det står på side 20 pkt. 4.8.3 Psykisk utviklingshemmede med psykiske lidelser:
|
« I 1998 vil departementet og Statens helsetilsyn vurdere nærmere behovet for å bygge opp tjenestetilbud og kompetanse innen psykisk helsevern for psykisk utviklingshemmede med alvorlige atferdsavvik eller psykiske lidelser. Departementet vil i 1998 også utrede et eventuelt behov for mer varige interkommunale botilbud til psykisk utviklingshemmede med så store atferdsavvik at særlig mindre kommuner har problem med å etablere tilfredsstillende tjenester for denne gruppen. » |
Disse medlemmer er enig i at denne vurdering blir gjort, da disse medlemmer mener at det er et behov for slike tjenester.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at kommuner som har særlig kostnadskrevende brukere bør få utgifter utover et fastsatt nivå, dekket fullt ut av staten. Dette dreier seg om identifiserte personer slik at det er enkelt å målrette utbetalingen. Nivået på tjenester til slike brukere kan ikke være avhengig av skjønnsrammas størrelse.
Dette medlem viser til forslag fremmet av Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti i Innst.S.nr.284 (1996-1997) og fremmer derfor følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjett for 1999 utrede og legge fram forslag om et statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere av kommunale omsorgstjenester, slik at kommunene har et øvre tak for sine utgifter. »
1.2.4 Reform 97 - etterberegning av investeringene
Komiteen vil vise til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (1996-1997) ba Regjeringen foreta en etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Komiteen har merket seg at Regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 fremmer denne etterberegningen.
Komiteen vil vise til at etterberegningene av investeringsrammen består av en undersøkelse av geografisk differensiert kvadratmeterpris på skolebygg, informasjon om antall nye klasser, hvor mange klasser som har fått eller vil få nybygg eller tilpassede lokaler.
Komiteen har merket seg at Regjeringen i budsjettet for 1999 vil komme tilbake til spørsmålet om en frist for ferdigstillelse av permanente lokaler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag om at investeringskompensasjonen som skal utbetales i 1999 justeres i forhold til for høye og for lave utbetalinger i 1997 og 1998. Flertallet vil vise til at den totale investeringskompensasjonen i 1999-budsjettet vil bli på 494 mill. kroner.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Regjeringens forslag vedrørende etterberegning av investeringer for Reform 97 og at den beregnede kvadratmeterpris som er lagt inn, for mange kommuners vedkommende ikke dekker reelle byggekostnader. Prisnivået er svært høyt og mange steder langt over det beregningsgrunnlaget som er brukt. Det er derfor fremdeles mangler knyttet til finansiering av utbyggingsbehov knyttet til Reform 97. Dette er nok et eksempel på at reformer krever en større kommunal egenandel enn forutsatt og bidrar til ytterligere å forsterke behovet for frie inntekter i kommunene og gjøre at enkeltkommuner kommer i en svært vanskelig situasjon.
Dette medlem vil komme tilbake til dette i forbindelse med budsjettet til høsten.
1.2.5 Kompensasjon for merutgifter knyttet til språkdelingsklasser
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at det gjennom skjønnsmidlene gis fast tilskudd til kommuner med store utgifter på grunn av språkdeling i grunnskolen, og støtter Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen foreslår en kompensasjon på 20,6 mill. kroner fordelt over skjønnstilskuddet. Disse medlemmer konstaterer at kompensasjonsordningen er velbegrunnet, men vil foreslå at midlene ytes som en særskilt kompensasjon utenfor inntektssystemet på samme måte som det kompenseres for en rekke andre forhold uten at dette legges inn i skjønnstilskuddet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen om at kompensasjoner for merutgifter knyttet til språkdelingsklasser ytes som særskilt kompensasjon utenfor inntektssystemet. »
1.2.6 Økning av minstepensjonen med 1000 kroner pr. mnd. fra 1. mai 1998
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at Regjeringen fastslår at 85 % av 1.000-lappen vil tilfalle kommunen når minstepensjonisten betaler sitt vederlag for opphold i kommunale alders- og sykehjem.
Flertallet viser til at en økning av minstepensjonene vil føre til en betydelig inntektsøkning for kommunene i henhold til Forskrift om vederlag for opphold i institusjon m.v. For minstepensjonister i institusjon vil dette bety at de, i de fleste tilfeller, kun får beholde 150 kroner av tillegget på 1.000 kroner pr. måned.
Flertallet har merket seg at Regjeringen i forbindelse med 1998-budsjettet ikke fremmet forslag om en endring av kommunehelsetjenesteloven § 2-3.
Flertallet konstaterer at løftene fra valgkampen om en økning for minstepensjonister ikke er innfridd.
Flertallet viser til følgende vedtak i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1998, jf. B.innst.S.nr.5 (1997-1998):
|
« Stortinget ber Regjeringen fremme en ny gjennomgang av regelverket for bostøtte sett i lys av økningen i minstepensjonen på 12.000 kroner. Saken bør framlegges slik at behandling kan skje parallelt med behandling av trygdeoppgjøret. » |
Flertallet merker seg at Regjeringen ikke har lagt fram en slik sak som et flertall i Stortinget ba om.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at Regjeringen i sitt budsjettforslag for 1998 pekte på at det å øke minstepensjonene med 1.000 kroner vil føre til økte inntekter for kommunene på 130 mill. kroner.
Disse medlemmer vi vise til at Kommunehelsetjenesteloven § 2-3 som omhandler vederlag for helsetjenester og fastsetter betalingsprosenter. Disse medlemmer vil understreke at også den ekstraordinære økningen av minstepensjonen omfattes av regelverket om vederlag for helsetjenester.
Disse medlemmer vil peke på at det verken fra Regjeringen eller noen av partene i forbindelse med budsjettbehandlingen av 1998 budsjettet ble reist spørsmål om eller fremmet forslag om endring av kommunehelsetjenesteloven § 2-3.
Disse medlemmer vil understreke at løftene om en økning av minstepensjonen er innfridd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringens standpunkt ikke er i tråd med Fremskrittspartiets grunnlag for å støtte denne ordningen i forbindelse med budsjettbehandlingen for 1998-budsjettet og vil gjøre oppmerksom på at Fremskrittspartiets grunn for å støtte dette forslaget var at minstepensjonistene skulle få beholde 1.000-lappen ubeskåret.
1.2.7 Endringer i innvandrertiltak
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen foreslår å målrette tilskudd til lokale innvandringsorganisasjoner og innvandringsstyrte aktiviteter ca 10 mill. kroner bedre, slik at færre kommuner kan nyte godt av ordningen. Ordningen er tiltenkt tilrettelegging av flerkulturelt mangfold. Disse medlemmer er imot bevilgninger av tilskudd til organisasjoner som er forbeholdt mennesker av en bestemt etnisk opprinnelse eller bestemte opprinnelsesland og vil derfor komme tilbake til dette i forbindelse med Statsbudsjettet for 1999.
1.2.8 Integreringstilskuddet
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, vil vise til at noen kommuner, spesielt Oslo, opplever tilstrømming av flyktninger som først har vært bosatt i andre kommuner. En del av problemene med nye bostedsløse barnefamilier i Oslo skyldes slik rebosetting. Slik integreringstilskuddet er utformet, mottar den kommunen man først bosettes i hovedtyngden av integreringstilskuddet. Flertallet mener det behov for å finne frem til bedre løsninger for de kommuner som blir andre bosettingskommune for flyktningene. I lys av Stortingets nylige behandling av Dok.nr.8:87 (1997-1998) som innebærer føringer for en ny integreringspolitikk, bør spørsmålet om utformingen av integreringstilskuddet sees nærmere på. Flertallet forutsetter at departementet vurderer begge disse spørsmål og kommer tilbake til Stortinget med sine synspunkter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at satsen for integreringstilskuddet ble fastsatt i 1994 og blir videreført uten prisjusteringer også i 1999. Dette til tross for at beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, to år på rad har dokumentert at kommunenes utgifter ikke blir dekket.
Disse medlemmer ber Regjeringen justere opp tilskuddet i forbindelse med budsjett 1999 slik at det kommer i samsvar med reelle utgifter slik Stortingets forutsetninger for ordningen er.
1.2.9 Kulturdepartementet - Kap. 324 Teater og operaformål
Komiteen har merket seg at Regjeringen ønsker å endre funksjonsfordelingen og forvaltningsansvaret ved region/landsdelsinstitusjonene på teatersektoren.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, mener at en slik kursendring for regions-/landsdelsinstitusjonene ikke hører hjemme i en kommuneøkonomiproposisjon. Flertallet vil vise til at det var stor enighet om funksjonsfordelingen da Stortinget behandlet saken i 1993. Flertallet ber Regjeringen, dersom de ønsker en omlegging av funksjonsfordelingen, om å komme tilbake med en melding til Stortinget. Flertallet ber i så fall om at Regjeringen foretar en grundig evaluering av ordningen først, der de berørte teatrene blir tatt med på råd om den framtidige organiseringa.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at det som omtales i proposisjonen er en budsjett-teknisk omlegging. Disse medlemmer støtter denne omlegging som også vil kunne medføre økt lokal oppfølging og at styrene oppnevnes av den enkelte fylkeskommune. Disse medlemmer vil vise til at sakens realiteter vil bli presentert i statsbudsjettet for 1999, og forutsetter at de berørte teatre og fylkeskommuner blir tatt med på råd om den framtidige organiseringen.
1.2.10 Fastlegereformen
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, og Sosialistisk Venstreparti, mener at en stabil legetjeneste og helsetjeneste til befolkningen er en vesentlig forutsetting for et godt fungerende lokalsamfunn.
Flertallet viser til St.prp. nr. 65 (1997-1998) hvor det er avsatt midler til oppstart av stimuleringstiltak for å styrke stabiliteten i allmennlegetjenesten i utkantkommuner. Videre viser flertallet til at dette er et oppstarttilskudd, og at det er viktig for kommunene i løpet av 1998 å kartlegge behovet for fremtidige legetjenester og legge en plan for primærlegetilbudet innenfor fastlegeordningen.
Flertallet viser til at med fastlegeordningen vil finansieringmodellen for legenes inntekter endres, og vil kunne få konsekvenser for statlige overføringer til kommunene i år 2000.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til Stortingets behandling av fastlegeordningen der Fremskrittspartiet og Høyre gikk imot denne reformen, da den vil gi mindre tilgjengelighet og redusere pasientenes frie valg av lege. Disse medlemmer viser for øvrig til sine respektive fraksjonsmerknader og forslag i Innst.S.nr.215 (1996-1997).
2.1 Sammendrag
2.1.1 Prinsipper for resultatrapportering
2.1.1.1 Generelt
Kommuneøkonomiproposisjonen er etter departementets syn et egnet dokument for å gi en samlet tilbakerapportering til Stortinget om utviklingen på sentrale områder i kommunesektoren.
De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger. Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge er i den foreliggende proposisjonen samlet i del II som omhandler resultatrapportering. I proposisjonen er det innledningsvis i del II presisert nærmere hvilke prinsipper som er lagt til grunn for denne rapporteringen.
2.1.2 Kostra/Fylkeskostra
2.1.2.1 KOSTRA - statusgjennomgang
Siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i offentlig sektor. Det er derfor nødvendig å knytte bedre forbindelser fra regnskapsstatistikken til de ulike typer av statistikk for tjenesteproduksjon. Resultater og ressursanvendelse må kunne sammenstilles. Det ble i 1996 gjennomført et pilotprosjekt i fire kommuner, hvor en alternativ struktur på regnskaps- og tjenesterapporteringen ble testet ut. I første halvår 1997 ble det foretatt evaluering av løsningene, struktur på datainnhold, sammenstilling av data, samt datautveksling. Det var her bred tilslutning til prosjektet og til de linjer som er trukket opp.
For 1998 utvides prosjektet til å omfatte 27 kommuner. Disse kommunene innførte KOSTRA i 1997 og konterer etter KOSTRA-prinsippene i inneværende år og vil tidlig i 1999 avlegge rapport for regnskapsåret 1998 til sentrale myndigheter etter KOSTRAs kontoplan. Det er videre lagt opp til en suksessiv utvidelse mht. deltakende kommuner og elektronisk innrapportering. Målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra kommunene i år 2001 (for regnskaps- og rapportåret 2000) med tilstrekkelig kvalitetssikring av alle ledd i informasjonskjeden.
Gjennom pilotprosjektet i 1996-97 er rapporteringen på en rekke tjenesteområder gjennomgått og tilpasset KOSTRAs prinsipper. Dette gjelder for grunnskolen, spesialskoler, institusjonsskoler og voksenopplæring der rapporteringen ivaretas gjennom Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).
For regnskapsåret 1998 skal nye tjenesteområder inngå i KOSTRA. Det gjelder VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon), miljøvern og kultursektoren i kommunene. Det arbeides med gjennomgang og tilpasning av tjenesterapporteringsordninger, samt med utarbeiding av indikatorer for prioritering, dekningsgrader og produktivitet. De tjenesteområder som etter dette gjenstår skal inngå i rapporteringen for regnskapsåret 1999.
Et viktig virkemiddel for å nå målsettingene i KOSTRA er etableringen av en elektronisk rapporteringskjede mellom kommunalt og statlig nivå. Denne IT-løsningen består av ulike elementer, som skal sameksistere, ute i kommunene hvor data avgis, og på mottakersiden (SSB). I tillegg skal det etableres en overføringstjeneste for sammenstilte data mellom kommunene og SSB.
Løsning for innrapportering for 1999 og videre vil bygge på erfaringer og løsninger utviklet i pilotgjennomføringen for 1998-rapporteringen. Datamengden som skal gå igjennom IT-løsningen for KOSTRA vil økes til normalt omfang. De nye elementene som kommer inn er rapportering av sensitive data og data på institusjonsnivå.
2.1.2.2 Fylkeskostra - statusgjennomgang
Fylkes-KOSTRA ble etablert våren 1996 som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet, Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet.
Prosjektet har som formål å kunne sammenstille regnskapsdata med data om tjenesteproduksjon og å fange opp de som er brukere av tjenestene. Styringsinformasjonen skal på denne måten vise hvilke sammenhenger det er mellom fylkeskommunenes produktivitet, dekningsgrad og prioritering. For at dette skal være mulig må det foretas endringer i strukturen på dagens regnskaps- og tjenesterapportering.
Det er foretatt et utredningsarbeid hvor endringer i dagens rapporteringskrav presenteres. Sør-Trøndelag fylkeskommune er i 1998 pilot i prosjektet hvor formålet er å prøve ut ny regnskapskontoplan for fylkeskommunale helsetjenester og videregående opplæring.
Departementet har som mål å fastsette forskrift vedrørende innhold i datarapporteringen fra fylkeskommunene. Denne forskriften vil erstatte store deler av regnskapsdelen i dagens budsjett- og regnskapsforskrifter. Det vil bli tatt stilling til når et slikt arbeid kan gjennomføres etter at en har hentet inn erfaringer med en utvidet fylkeskommunegruppe.
2.1.3 Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1993-1997
2.1.3.1 Bedre driftsresultat - styrket økonomi i fylkeskommunene
Samlet økte den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene i 1997. Nettodriftsresultatet på 2,7 % var klart bedre enn året før. Bedringen har særlig sammenheng med redusert rente- og avdragsbelastning, men også med en reell vekst i sektorens inntekter.
Rente- og avdragsbelastningen gikk ned i 1997. Den langsiktige lånegjelden til fylkeskommunene ble også redusert. Det innebærer at den positive utviklingen i perioden 1994-96 fortsatte i 1997. Sammen med en relativt stabil utvikling i investeringsutgiftene tyder dette på at fylkeskommunene i noe større grad finansierer investeringene med egne midler.
Regnskapene viser også at fylkeskommunene i noe større grad setter penger på bok. Dette gjør at fylkeskommunene er mindre sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger.
Foreløpige regnskapstall for 1997 for kommunene vil bli presentert i junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.
2.1.3.2 Sterk aktivitetsvekst
Departementet viser til at det har vært sterk aktivitetsvekst i kommunesektoren i 1997. Anslagene viser en aktivitetsvekst på 5,1 %, noe som er den høyeste vekstraten siden 1991. Aktivitetsveksten i kommunene var over en prosentenhet høyere enn veksten for Fastlands- Norge. Først og fremst er det nivået på bruttoinvesteringer som trekker vekstraten opp. Bruttoinvesteringene økte reelt med over 23 % i 1997, og en må helt tilbake til 80-tallet for å finne et så høyt investeringsnivå. Årsaken er først og fremst investeringer i skolebygg. I tillegg kom en vekst i årsverk på nærmere 10.000. Flest nye årsverk kom i helse- og sosialsektoren.
2.1.3.3 Utgifter
Kommunenes løpende utgifter økte med 5,4 % i 1997. Det er særlig lønnskostnadsveksten som følge av økt sysselsetting og lønnsvekst som forklarer utgiftsveksten. For fylkeskommunene bidrar imidlertid også lønnsoppgjøret for grupper av helsepersonell til økt utgiftsvekst.
Som følge av den generelle bedringen i økonomien gikk renteutgiftene ned med 9 %, noe som utgjorde om lag 500 mill. kroner i sparte kostnader.
Kapitalkostnadene (investeringsutgiftene m.m) økte med i overkant av 18 % eller om lag 3,5 mrd. kroner i forhold til i 1996. De økte kapitalkostnadene kan i stor grad tilskrives grunnskolereformen. Anslagsvis investerte kommunene i 1997 om lag 7 mrd. kroner i skolebygg.
2.1.3.4 Inntekter
De løpende inntektene økte med 6,2 % i 1997. Inntektsveksten skyldes både vekst i skatter og overføringer. Dette innebærer en reell vekst i sektorens inntekter på om lag 3,5 % i 1997. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 5,9 %. Veksten var om lag lik for fylkeskommunene og kommunene unntatt Oslo, mens Oslo hadde en betydelig høyere skattevekst enn sektoren ellers.
Overføringene fra staten økte med 7 % i 1997 og for første gang på flere år ble det om lag lik vekst i rammeoverføringer og øremerkede tilskudd. Ser vi perioden 1988 til 1997 under ett har imidlertid de øremerkede overføringene vokst langt sterkere enn rammeoverføringene. De gjennomsnittlige årlige vekstratene er hhv. 21,9 mot 2,8 %.
Gebyrene vokste også i 1997. Veksten her er anslått til 7 %, som er noe lavere enn den gjennomsnittlige årlige veksten i tiårsperioden fra 1988 til 1997.
2.1.3.5 Frie inntekter
Ordinær skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer er for kommunene frie, ubundne inntekter. I perioden 1985 - 1997 sett under ett var det om lag lik utvikling i kommuner og fylkeskommuner. Den årlige gjennomsnittlige veksten var hhv. 4,5 og 4,4 %.
For 1997 kan veksten i frie inntekter for sektoren samlet anslås til 5,3 %, og en realvekst på 2,0 %. Kommunene hadde i 1997 noe høyere vekst i frie inntekter enn fylkeskommunene.
Analysene viser at det er kommunene med det høyeste inntektsnivået som i 1997 har hatt den beste utviklingen i de frie inntektene. Årsaken er vekst i skatteinntektene.
2.1.4 Kommunal tjenesteproduksjon
2.1.4.1 Kommunale tjenester
Departementet viser til at det generelle inntrykket er at ressursinnsatsen har økt på 90-tallet. Særlig sterk er økningen i årsverksinnsatsen i barnehagesektoren. I 1996 var årsverksinnsatsen pr. 100 barn 24,4, noe som tilsvarer om lag 4 barn pr. full stilling. Selv om det var en liten nedgang i forhold til i 1995, er økningen i ressursinnsats i forhold til i 1990 betydelig.
I perioden 1980 til 1997 sett under ett har grunnskolen samlet hatt en kraftig vekst i antallet årsverk, selv om både barnetallet og klassetallet har gått ned. Ressursinnsatsen pr. klasse de senere årene har imidlertid vært relativt konstant med unntak av inneværende skoleår. På grunn av 6-årsreformen kan imidlertid ikke skoleåret 1997/98 sammenlignes direkte med tidligere år. Hele 61.000 ekstra elever kom inn i skolen høsten 1997, og det stilles andre krav til undervisning til 6-åringene enn de øvrige elevene. Andelen ekstraundervisning pr. ordinære elevtime økte i 1997 med hele 5 prosentenheter i forhold til året før. Økningen skyldes i stor grad reform 1997. Hvis en ser bort fra førsteklassingene var ekstratimeinnsatsen om lag den samme som tidligere år. Forskjellen i årsverk pr. klasse kommunene imellom har først og fremst sammenheng med variasjon i antallet ekstratimer. Bruken av spesialundervisning og delingstimer avhenger i stor grad av kommunenes prioriteringer selv om enkelte elever av ulike grunner har krav på undervisning utover basisressursen. Korrigert for norsk og morsmålsundervisning har kommunene i Østfold høyest andel ekstratimer i forhold til elevtimetallet.
I pleie- og omsorgssektoren var det fra 1995 til 1996 en økning i årsverksinnsatsen, både hvis antall årsverk relateres til innbyggere over 67 år og til innbyggere over 80 år. I 1996 ble det utført nær 12 årsverk pr. 100 innbyggere over 67 år og nær 41 årsverk pr. 100 innbyggere over 80 år. Også når vi ser perioden 1993 til 1996 under ett har ressursinnsatsen økt både i forhold til antallet eldre og den enkelte bruker. Fra 1995 til 1996 har årsverksinnsatsen pr. bruker vært konstant. Kommunene i Finnmark, Troms og Nordland har klart høyest årsverksinnsats i forhold til antallet eldre.
For de fleste av tjenestene har det de senere årene, foruten en økning i ressursinnsatsen, også vært en utbygging i omfanget av tjenestene. Særlig har barnehagetilbudet blitt kraftig forbedret. I 1996 ble hele 62 % av barna mellom 1 og 6 år tilbudt plass enten i barnehage eller skole, mot 24 % i 1980. Samtidig har det vært en jevn vekst i antall plasser til 1- og 2-åringene. Det er fortsatt relativt store forskjeller i barnehagetilbudet kommunene imellom. I 1996 kunne kommunene i Hedmark i gjennomsnitt tilby 19 % flere av barna plass enn kommunene i Akershus.
Fra 1993 til 1996 var det også vekst i antallet leger målt i forhold til innbyggertallet, mens antallet barn under omsorg eller tiltak i barnevernet har vært relativt konstant.
Grunnskoletilbudet i 1997/98 er ikke direkte sammenlignbart med tilbudet tidligere år grunnet 6-årsreformen. Allikevel er det interessant at antall elever pr. klasse i gjennomsnitt er det samme i 1997 som i 1996. I skoleåret 1997/98 var gjennomsnittlig klassestørrelse på 19,8 elever, mens gjennomsnittet for første klassetrinn var 19,4 elever. 58 % av seksåringene ble tilbudt plass i skolefritidsordningen i 1997. Forskjellene i utbyggingsgrad var her relativt store. I Oslo gikk 73 % av barna i skolefritidsordning, mot 40 % i Rogaland.
Antall plasser i institusjoner i pleie og omsorgssektoren relatert til innbyggertallet over 80 år har gått noe ned fra 1993 til 1996. Andelen enerom har imidlertid økt. 18 % av innbyggerne over 67 år mottok hjemmetjenester i 1996. Dette er om lag samme dekningsgrad som året før, men alt i alt mottok om lag 10.000 flere hjemmehjelpstjenester i 1996 enn i 1995. Kommunene i Finnmark hadde klart høyest dekningsgrad både når det gjelder institusjonstjenestene og tilbudet innen åpen omsorg. For pleie- og omsorgstjenestene er det videre en klar tendens til at tilbudet er best i kommuner med høye inntekter. I tillegg øker utbyggingsgraden av tjenestene med synkende innbyggertall.
Ser vi hele perioden fra 1980 til 1996 under ett, har antallet sosialhjelpstilfeller økt med over 50 %, til tross for en relativt sterk nedgang i antall tilfeller de siste årene. I 1993 var antallet sosialhjelpstilfeller høyest med om lag 178.000 tilfeller, mens antallet i 1996 var om lag 165.000. Andelen langtidsbrukere har også gått noe ned i 1996. Nedgangen i antallet brukere av sosialhjelp må sees på bakgrunn av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.
2.1.4.2 Fylkeskommunale tjenester
Fra 1991 til 1996 har det vært en økning i årsverksinnsatsen ved de somatiske sykehusene på om lag 11 %. I 1991 ble det utført i overkant av 46.000 årsverk, mot litt over 52.000 i 1996. Antall årsverk i psykiatriske institusjoner har økt med 8 % fra 1991 til 1996.
Fra 1991 til 1996 har antallet effektive senger i sykehus i forhold til folketallet gått noe ned til tross for at årsverksinnsatsen er relativt høyere. Verdt å merke seg er imidlertid at antallet utskrivninger øker årlig. I 1991 ble om lag 600.000 utskrevet fra sykehusene. I 1996 var antallet utskrivninger 650.000. Flest utskrivninger i forhold til folketallet hadde Sogn og Fjordane og Nordland, færrest hadde Akershus. Det er rimelig å tro at dette har sammenheng med alderssammensetningen i fylkene. Økningen i antallet utskrivninger på tross for en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antallet polikliniske konsultasjoner har økt med hele 17 % fra 1991 til 1996. I 1996 ble det utført over 3 mill. konsultasjoner. Økningen i årsverk må også i høyeste grad sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her.
Antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner er betydelig nedbygd fra 1991. I 1991 var det om lag 18 plasser pr. 10.000 innbyggere. I 1996 var antallet 15. Imidlertid er det også her utført flere polikliniske konsultasjoner, om lag 430.000 i 1991 mot om lag 600.000 i 1995. Fra 1995 til 1996 gikk antallet konsultasjoner ned med om lag 50.000, men på grunn av omlegging av statistikken er tallene ikke sammenlignbare. Økningen i antall årsverk må sees på bakgrunn av den sterke økningen i antall polikliniske konsultasjoner.
Antall årsverk pr. elev i videregående skole har gått noe ned fra 1995 til 1996. Det har også vært en reduksjon i kapasiteten i videregående opplæring. I 1993 var elevtallet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen 391, mens dekningsgraden i 1996 for landet var 369. I 1997 var dekningsgraden 357 %. Det er store variasjoner i omfanget i fylkene. Oslo og Finnmark hadde den høyeste dekningsgraden, mens relativt lavest var Sogn og Fjordane. Det har blitt færre elever i videregående skole fra 1991 til 1996. Når det gjelder elever under lov om videregående opplæring, var det i overkant av 200.000 i 1991 mot om lag 177.000 i 1996.
2.1.5 Rapportering fra fylkesmannsembetene
I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. I proposisjonen presenteres resultatene fra rapporteringen for 1997 på fem områder:
| - |
Behandling av kommunale budsjettvedtak, jf. kommuneloven § 45. |
| - |
Godkjenning av kommunale låneopptak, jf. kommuneloven § 50. |
| - |
Godkjenning av kommunale garantier, jf. kommuneloven § 51. |
| - |
Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. |
| - |
Forvaltningsklage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret etter forvaltningsloven § 28 annet ledd. |
I denne sammenhengen er det også presentert enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1994, 1995 og 1996 for å illustrere utviklingen i denne perioden.
Grunnen til at departementet spesielt ber om rapportering om løsningen av disse oppgavene, er at disse utgjør basisaktiviteten i statens styring av enkeltkommuner i spørsmål vedrørende økonomi og kommunal saksbehandling. Disse opplysningene gir også indikasjoner på den økonomiske situasjonen i kommunene (dette gjelder særlig behandlingen av kommunale budsjettvedtak). Arbeidet med disse sakene er også forankringen for mye av den juridiske og økonomiske veiledningen fylkesmannen driver i forhold til kommunene.
2.1.6 Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering
Siden 1990 har antall øremerkede poster på statsbudsjettet svingt mellom 88 og 110. I 1998 er det om lag 90 ulike tilskuddsposter på statsbudsjettet. I perioden fra 1990 har den andelen som øremerkede tilskudd utgjør av kommunesektorens samlede inntekter gradvis økt. Tilskuddene utgjorde om lag 10 % av de samlede inntektene i 1990; i 1998 er andelen i underkant av 17 %.
Det er betydelige metodiske problemer med å anslå omfanget av kommunal medfinansiering som følger av øremerkede tilskudd.
I proposisjonen er det på bakgrunn av regnskapstall for 1996 gitt anslag på den kommunale medfinansieringen dette året. Anslaget er gitt på et relativt aggregert nivå for de departementene som har stort omfang av øremerkede tilskudd. Anslagene omfatter både ordninger som har eksplisitte krav til kommunal medfinansiering, og ordninger hvor det ikke er slike krav, men hvor kommunal medfinansiering faktisk finner sted.
Anslagene inkluderer administrative merkostnader. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene vanligvis vil ha administrative merutgifter på i størrelsesorden 5 til 25 % av tilskuddet, avhengig av type tilskudd. Enkelte tilskudd er rene refusjonsordninger som krever liten administrativ ressursbruk i kommunen/fylkeskommunen, mens andre tilskudd vil kunne kreve omfattende administrativ innsats.
I 1996 utgjorde øremerkede tilskudd i alt om lag 25.400 mill. kroner, inkludert tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak. Den samlede kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd er grovt anslått til 8.300 mill. kroner dette året. Dette utgjør om lag 33 % av de øremerkede tilskuddene.
I 1998 utgjør de øremerkede tilskuddene i alt om lag 32.200 mill. kroner, det vil si en økning fra 1996 på 6.800 mill. kroner. Beregningsmessig legges det til grunn at den andelen som kommunal medfinansiering utgjør er uforandret fra 1996 til 1998, det vil si om lag 33 %. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd kan på dette grunnlag anslås til om lag 10.600 mill. kroner i 1998, dvs. en økning på 800 mill. kroner fra 1997. Det er usikkert hvor stor del av økningen i medfinansieringen som er dekket inn gjennom økning i frie inntekter. Det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen.
2.2 Komiteens merknader
Komiteen vil vise til at intensjonen ved resultatrapporteringen er å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsettinger. For å bedre og videreutvikle denne informasjonen har man igangsatt KOSTRA og fylkes-KOSTRA.
Komiteen vil vise til at det i KOSTRA er lagt opp til suksessiv utvidelse av deltakende kommuner og elektronisk innrapportering. Komiteen har merket seg at målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra kommunene i år 2001 for regnskaps- og rapportåret 2000.
Komiteen har merket seg at Sør-Trøndelag fylkeskommune er pilotfylke innen fylkes-KOSTRA i 1998. Det vurderes i prosjektet å foreta en utvidelse fra 1999 på to-tre fylkeskommuner. Departementet har som mål å fastsette forskrift vedrørende innhold i datarapportering fra fylkeskommunene.
3.1 Sammendrag
3.1.1 Utredninger om kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid
19 kommuner fordelt på seks områder spredt over hele landet, utreder for tiden fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning eller et utvidet interkommunalt samarbeid. Hensikten er å drøfte disse to virkemidlene som mulige svar på de utfordringene kommunesektoren står overfor. Fellesnevneren er å finne ut hvilket grep som er det beste for å samordne den kommunale virksomheten over kommunegrensene til beste for innbyggerne.
Den nye regjeringen vurderte det som for snevert at utredningen bare skulle gjelde sammenslutninger. Det ble derfor tatt initiativ til at kommunene kunne vurdere fordeler og ulemper ved et utvidet interkommunalt samarbeid, som en alternativ løsning. Dette førte til at flere kommuner enn de som opprinnelig hadde sagt ja til å delta, ønsket å være med.
I denne typen utredninger vil spørsmål knyttet til lokaldemokrati og tilhørighet være et sentralt tema. Undersøkelser om dette er imidlertid ressurskrevende, og muligheten for å gjennomføre studier, innenfor rammen for det enkelte prosjekt, er avgrenset. Departementet har derfor tatt initiativet til at det blir gjennomført en egen undersøkelse i de 19 kommunene knyttet til lokaldemokrati og tilhørighet. Materialet vil bli stilt til disposisjon for styringsgruppene i de enkelte områdene.
Det må understrekes at det ikke er lagt noen bindinger fra departementets side når det gjelder kommunenes videre oppfølging av prosjektet.
Selv om datagrunnlaget som framkommer i de enkelte områdene vil være forskjellig, og de politiske vurderingene likedan, har departementet likevel forventninger om at:
| - |
Prosjektet skal gi kunnskap om hvilke fordeler og ulemper som følger av å endre kommuneinndelingen eller ved et utvidet interkommunalt samarbeid. |
| - |
Utredningene stimulerer til at det blir satt i gang prosesser som kan medføre et utvidet samarbeid eller eventuelle sammenslutninger, dersom kommunene selv ønsker det. |
3.1.2 Valglovutvalget - status
Valglovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. av 3. oktober 1997. Utvalget skal gjennomgå valgloven og valgordningen i Norge. Herunder skal det vurdere om det skal gjøres endringer i Grunnlovens bestemmelser om valg. I proposisjonen er det gjort nærmere rede for begrunnelsen for oppnevningen og hovedinnholdet i mandatet.
3.1.3 Oppfølging av redegjørelse om lokaldemokratiet
19. mars 1998 holdt kommunal- og regionalministeren en redegjørelse i Stortinget om lokaldemokratiet. I forbindelse med debatten 26. mars 1998, fremmet partiene flere forslag som det ble votert over. Seks av disse forslagene fikk flertall i Stortinget. I proposisjonen er det gitt en samlet redegjørelse for hvordan Regjeringen vil følge opp hvert enkelt av disse vedtakene.
3.2 Komiteens merknader
Komiteen vil påpeke viktigheten av at lovgiving for ulike sektorer må ta hensyn til behovet for å legge til rette for etablering av servicekontorer, der ulike tjenester kan samlokaliseres og desentraliseres.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til Stortingets vedtak der Regjeringen med overveldende flertall ble pålagt å gå gjennom særlovgivningen med sikte på en bedre samordning og samarbeid mellom ulike offentlige kontorer.
Flertallet har merket seg at Regjeringen med en henvisning til velferdsmeldingen ikke legger opp til å følge Stortingets vedtak.
Flertallet vil vise til at det er altfor mange mennesker som fremdeles er « kasteballer » mellom ulike offentlige kontorer og at offentlige etater ofte viser til særlovgivningen som en begrunnelse mot å samarbeide så tett som de burde av hensyn til brukerne. Flertallet vil vise til at dette gjør en gjennomgang av særlovgivningen nødvendig, og forventer nå at Regjeringen følger opp Stortingets vedtak snarest mulig, og kommer tilbake til Stortinget med dette senest i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at regjeringen Bondevik har fulgt opp det arbeidet som ble igangsatt av regjeringen Brundtland og regjeringen Jagland på bakgrunn av retningslinjer fastsatt ved Stortingets behandling av Velferdsmeldingen. Disse medlemmer viser til Regjeringens beskrivelse i proposisjonen av de samarbeidstiltak som er igangsatt bl.a. for å fjerne gråsoner, og at resultatene vil bli rapportert så snart som mulig.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at departementet i proposisjonen redegjør for oppnevnelsen av det utvalg som skal gjennomgå valgloven. Disse medlemmer viser til at kommunevalgene de senere årene ofte er blitt dominert av rikspolitiske spørsmål og debatter, og i liten grad av de lokale spørsmål som valgene ofte vil ha avgjørende virkning for. Disse medlemmer mener det ville styrket lokaldemokratiet hvis det rikspolitiske element ble nedtonet til fordel for de lokal spørsmålene. Disse medlemmer mener at en måte å få dette til på er å spre valgdatoene for lokalvalgene slik at den enkelte kommune/fylke selv bestemmer valgdato innen gitte rammer. Disse medlemmer mener det nedsatte utvalget bør få som eksplisitt mandat å utrede en slik reform, slik at Stortinget kan ta stilling til den praktiske ordningen å gjennomføre dette på i god tid før kommunevalgene i år 2003. Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen utvide mandatet for det nedsatte valglovutvalget slik at de får i oppdrag å utrede detaljene i en reform hvor kommunene får frihet til å fastsette sin egen valgdag innen gitte rammer. Det forutsettes at utredningen innebærer et lovforslag som gjør at en slik reform kan iverksettes fra kommunevalget i år 2003. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at forslaget fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti er overflødig.
Flertallet viser til at det er oppnevnt et valglovutvalg ved kgl.res av 3. oktober 1997.
Videre viser flertallet til at utvalgets mandat er omfattende og kan i hovedsak deles i tre hovedområder; lovteknikk, gjennomgang av valglover/valgordningen, samt spørsmål knyttet til valgordningens innvirkning på demokratiet. Utvalget kan derfor innenfor rammen av sitt mandat se på en valgdagreform.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil i forbindelse med gjennomgangen av valgloven, også vise til Sosialistisk Venstrepartis forslag i Stortinget 2. juni 1998 om forsøk med senket stemmerettsalder til 16 år ved fylkestings- og kommunevalg.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til vedtaket om å gjennomgå plan- og bygningsloven som stortingsflertallet vedtok 26. mars 1998. Disse medlemmer forutsetter at forslagets formål om å skape mer forutberegnelighet, enklere planprosess og redusert behandlingstid gjennom reduksjon og samordning av ulike etaters mulighet til å gripe inn i en planprosess, eksplisitt kommer frem som en del av mandatet til det utvalg som skal nedsettes.
Disse medlemmer mener videre at en klarere definisjon av hva som legges i begrepet nasjonale interesser bør fremlegges for Stortinget i løpet av kommende stortingsperiode. Det har vært klare tendenser til at Miljøverndepartementet det siste året har økt sin bruk av denne muligheten til å gripe inn i reguleringsplaner som er vedtatt eller under vedtagelse. Det er derfor etter disse medlemmers mening nødvendig å foreta en nærmere drøftelse av de nasjonale retningslinjene i lys av denne økte aktiviteten før lovutvalget er ferdig med sin utredning.
4.1 Sammendrag
4.1.1 Innledning
Inntektssystemutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Delutredning 1 ble lagt fram 11. januar 1996, NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Første delutredning inneholdt forslag til endringer i inntektssystemet. Regjeringen la frem forslag til endringer i inntektssystemet i St.prp. nr. 55 (1995-1996) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. Stortinget vedtok forslagene knyttet til inntektssystemet, og endringene fikk virkning fra og med 1. januar 1997.
Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning, NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, 31. januar 1997. I delutredning 2 vurderer utvalget finansieringen av kommunesektoren generelt. Utvalget foreslår en rekke reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring og klarere ansvarsforhold. I vurderingen av endringer i dagens finansieringssystem har Regjeringen tatt utgangspunkt i utvalgets utredning.
4.1.2 Dagens finansieringssystem
4.1.2.1 Innledning
Hovedtrekkene i dagens finansieringssystem er beskrevet i proposisjonen, hvor lokale skatteinntekter, overføringer og brukerbetaling i dagens system blir gjort rede for.
4.1.2.2 Lokale skatteinntekter
Kommuneforvaltningens skatteinntekter består i hovedsak av skatt på inntekt. I 1997 var skatteinntektene over 85 mrd. kroner og utgjorde over 47 % av kommuneforvaltningens inntekter. Inntektsskatten er obligatorisk både for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene har i tillegg obligatorisk formuesskatt. Stortinget fastsetter hvert år maksimalskattører for inntekts- og formuesskatten til kommunene.
Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 % for personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (bedrifter). For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er skatten på alminnelig inntekt 24,5 %. Skatten på alminnelig inntekt deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten.
Med hensyn til formuesskatten fra personlige skattytere kan kommunene velge en skattesats mellom 0,4 og 0,7 %, men alle kommuner benytter lovens maksimalsats.
Både personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper) betaler kommune- og fylkesskatt.
En hovedregel i det norske skattesystemet er at personlige skattytere er skattepliktige til bostedskommunen og at aksjeselskap er skattepliktige til kontorkommunen. Selskap som har flere kontorer, er skattepliktige til hovedkontorkommunen.
Etter skatteloven er imidlertid viktige inntektsposter undergitt stedbundet beskatning. Det gjelder inntekt av fast eiendom og anlegg samt inntekt fra næringsdrift knyttet til disse. Inntekten skal beskattes i den kommunen hvor eiendommen eller anlegget er lokalisert.
Kraftselskaper betaler også naturressursskatt i tillegg til inntektsskatt og eiendomsskatt. En viktig begrunnelse for naturressursskatten som ble opprettet med virkning fra 1. januar 1997 var at dette vil være en mer stabil inntektskilde for kommunene og fylkeskommunene ved at skattegrunnlaget er basert på faktisk produksjon og ikke avhengig av pris- og kostnadsutviklingen i kraftsektoren. Naturressursskatten beregnes etter en sats på 1 øre pr. kWh for produksjonskommunen og 0,2 øre pr kWh for produksjonsfylket. Stortinget har bestemt at naturressursskatten skal inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet.
Kommunene har også andre inntekter fra kraftforetak. Dette er inntekter fra salg av konsesjonskraft og fra konsesjonsavgifter. Dersom kommunen og fylkeskommunen står som eier av kraftforetaket vil de dessuten få inntekter fra et eventuelt overskudd dersom de tar ut utbytte.
Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Om lag halvparten av landets kommuner har innført eiendomsskatt.
Eiendomsskatten kan maksimalt utgjøre 7 promille av eiendommens takserte verdi, jf. eiendomsskatteloven § 11, men trenger likevel ikke utgjøre mer enn 2 promille. De fleste kommuner som har innført eiendomsskatt nytter den maksimale skattesats. Eiendomsskattens betydning som finansieringskilde varierer betydelig mellom kommunene.
Regjeringen vil på grunnlag av forslaget om ny eiendomsskattelov ( NOU 1996:20 ) og innkomne høringsuttalelser fremme forslag til Stortinget om ny eiendomsskattelov.
Beregningen av skattbar inntekt og formue følger av nasjonale skatteregler og kan i liten grad påvirkes av kommuner og fylkeskommuner.
4.1.2.3 Overføringer gjennom inntektssystemet
Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Rammetilskudd og skatteinntekter utgjør til sammen 73 % av inntektsgrunnlaget til kommunesektoren. Disse inntektene blir ofte kalt frie inntekter, det vil si at kommunene og fylkeskommunene kan disponere inntektene fritt uten andre føringer fra staten enn det som er gitt i lov- og regelverk.
Omlag 38 % av inntektene til kommunesektoren kommer i form av statlige overføringer, hvorav rammeoverføringene utgjør i underkant av 26 %.
Fordelingen mellom de ulike komponentene i inntektssystemet er vist i tabellen nedenfor. Det går frem av tabellen at innbyggertilskuddet utgjør en hoveddel av rammetilskuddet, både for kommunene og fylkeskommunene. Det inntektsutjevnende tilskuddet er relativt sett større for fylkeskommunene enn for kommunene. Dette har sammenheng med at det foretas en større inntektsutjevning mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene. Gitt en bestemt makroøkonomisk ramme for kommuneopplegget betyr et høyere inntektsutjevnende tilskudd et lavere innbyggertilskudd.
Størrelsen på de ulike tilskuddene i inntektssystemet for 1998. I mill. kroner og som andel av det totale rammetilskuddet.
| |
Kommunene |
|
Fylkeskommunene |
| |
|
% av |
|
% av |
| |
Mill kr |
rammetilskudd |
Mill kr |
rammetilskudd |
| Innbyggertilskudd |
| /Utgiftsutjevning |
20.991.483 |
71,8 |
10.744.000 |
62,2 |
| Inntektsutjevning |
4.886.098 |
16,7 |
4.896.100 |
28,4 |
| Nord-Norge-tilskudd |
940.619 |
3,2 |
634.500 |
3,7 |
| Regionaltilskudd |
189.800 |
0,7 |
0 |
0 |
| Skjønnstilskudd |
2.225.000 |
7,6 |
979.400 |
5,7 |
| Sum |
29.233.000 |
100 |
17.254.000 |
100 |
I proposisjonen er det gitt en utfyllende beskrivelse av de ulike komponenter som inntektssystemet består av.
4.1.2.4 Øremerkede tilskudd
Med øremerkede tilskudd menes her alle statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner bortsett fra rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er tilskudd som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med å opprette øremerkede tilskudd er at kommuner og fylkeskommuner skal produsere mer av de tjenester som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom midlene ble gitt som en rammeoverføring.
Mange øremerkede tilskudd forutsetter kommunal medfinansiering for at de skal kunne utløses. Kommuner med høyt nivå på de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) vil derfor ha et fortrinn sammenliknet med kommuner med lavere inntektsnivå når det gjelder muligheten for å dra nytte av øremerkede tilskudd. Dermed kan øremerkede tilskudd bidra til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. På den annen side vil tilskuddsordninger med lav kommunal medfinansiering kunne bidra til å svekke kommunenes kostnadsbevissthet og dermed føre til lavere kostnadseffektivitet.
4.1.2.5 Brukerbetaling
Brukerbetaling har det siste tiåret fått økt betydning i finansieringen av kommunal tjenesteproduksjon. Et betydelig innslag av brukerbetaling kan fremme effektiviteten i økonomien. Samtidig kan så vel institusjonelle forhold i markedet som velferdspolitiske målsettinger tilsi begrensninger på prisfastsettelsen.
De samlede inntektene fra brukerbetaling i kommuneforvaltningen i 1996 utgjorde ca 20,9 mrd. kroner. Dette er en økning på 10 mrd. kroner eller ca 90 % samlet siden 1988. Målt i forhold til de samlede inntektene har inntektene fra brukerbetaling økt fra 9,5 % i 1988 til 12 % i 1995. Utviklingen i provenyet fra brukerbetaling er funksjon av både økte satser og økt omfang på gebyrbelagte tjenester.
Departementet omtaler i proposisjonen de rettslige rammer for brukerbetaling og beskriver kommunale tjenester hvor brukerbetaling i dag nyttes som finansieringskilde. På bakgrunn av beskrivelsen foretas en vurdering av behov for endringer av de rammer som i dag er fastsatt for brukerfinansiering i kommunesektoren.
Grad av frihet for kommuner til å fastsette satser for egenbetaling fra brukere av kommunale tjenester, varierer fra tjeneste til tjeneste. Generelt har kommuner lav eller relativt lav frihetsgrad innenfor helse-, pleie- og omsorgssektoren. Innenfor teknisk sektor og for barnehager, har kommunene derimot stor, eller relativt stor, frihet til selv å fastsette betalingssatsene.
4.1.3 Oppsummering av inntektssystemutvalgets forslag til endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner
4.1.3.1 Innledning
Inntektssystemutvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å øke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, bedre stabiliteten og den makroøkonomiske styringen og skape klarere ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåene. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse fire hensyn, og valg av finansieringsopplegg vil derfor innebære avveininger mellom motstridende hensyn.
4.1.3.2 Større lokal forankring
Utvalget anbefaler at eiendomsskatten blir en frivillig skatt for alle kommuner, og at kommunene fortsatt skal ha beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats.
For å styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter anbefaler også utvalget at kommuners og fylkeskommuners andel av inntektsskatten øker. Økningen i den kommunale og fylkeskommunale skattøren vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene til fordel for de med høye skatteinntekter pr. innbygger. Utvalget anbefaler at de samlede skatteinntektene som andel av inntektene, kan økes opp til 50 %.
4.1.3.3 Bedre stabilitet
Utvalget anbefaler at skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere, såkalt selskapsskatt, avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Videre mener utvalget det er viktig at staten beholder skattøren til kommuner og fylkeskommuner som makroøkonomisk styringsvirkemiddel. Det kan være nødvendig både av stabiliseringspolitiske grunner og for å skape balanse i inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.
Når det gjelder tilførsel av skatt til kommunesektoren konkluderer utvalget med at dagens tilførselsordning kan beholdes hvis selskapsskatten avvikles som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner, og det ikke gis beskatningsfrihet i inntektsskatten. Utvalget peker på at de største problemene med forutsigbarhet, stabilitet og fordeling er knyttet til selskapsskatten og lokal beskatningsfrihet.
4.1.3.4 Klarere ansvarsfordeling
Utvalget mener forslagene om å avvikle selskapsskatten og formuesskatten som lokale skatter vil gi et klarere og mer avgrenset skattegrunnlag for kommunene og fylkeskommunene.
Utvalget mener også at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs. skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. På grunn av ulempene med å bryte med rammestyringsprinsippet, mener utvalget det må foreligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.
Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene.
4.1.3.5 Utjevning
Utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten for kommuner og fylkeskommuner gir en jevnere fordeling av skatteinntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. På bakgrunn av dette mener utvalget det ikke er behov for endringer i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget mener det må vurderes særskilte tiltak for enkeltkommuner som får betydelig inntektsreduksjon.
4.1.4 Høringsuttalelsene
4.1.4.1 Innledning
Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning, NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, 31. januar 1997. Utredningen ble sendt på bred høring med frist 1. juli 1997.
Høringsinstansene var blant annet kommunale og fylkeskommunale instanser, fylkesmennene, andre departementer og organisasjoner. Utredningen ble sendt til 510 høringsinstanser, hvorav 239 svarte, det vil si 47 %.
I brevet til høringsinstansene ba departementet om en vurdering av utvalgets forslag til reformer av kommunesektorens finansieringssystem. Forslagene omhandlet rammeoverføringer, øremerkede tilskudd, kommunesektorens lokale skattegrunnlag, skatteandel, beskatningsfrihet, tilførsel av skatt, samråd og gebyrer.
Nedenfor er høringsuttalelsene fra kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, KS, LO, NHO og Oslo kommune satt opp i tabellform. I proposisjonen er uttalelsene nærmere utdypet.
4.1.4.2 Kommunene
Tabellen nedenfor viser resultatet av høringsrunden for kommunene med fordelingen av kommunenes svar på seks ulike spørsmål. Når det gjelder spørsmålet om fortsatt kommunal selskapsskatt er kommuner som ønsker fortsatt kommunal selskapsskatt, men som mener det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning, skilt ut som en egen gruppe.
Svar fra kommunene fordelt på de ulike alternativene. Tall i prosent.
| |
Kommunal |
Kommunal |
Frivillig |
50 % |
Beskatnings- |
| |
selskaps- |
formues- |
kommunal |
skatte- |
frihet |
| |
skatt |
skatt |
eiend.skatt |
andel |
(intervall) |
Samråd |
| Ja1 |
26 |
|
|
|
|
|
| Ja |
20 |
35 |
80 |
66 |
20 |
72 |
| Nei |
47 |
34 |
8 |
13 |
43 |
0 |
| Ubesvart |
7 |
31 |
12 |
21 |
37 |
28 |
| Sum |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
| 1 |
Kommuner som fortsatt ønsker at kommunene skal få en andel av selskapsskatten, men at det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning.
|
4.1.4.3 Fylkeskommunene
Tabellen nedenfor viser fordelingen av svarene fra fylkeskommunene. Ettersom spørsmålene knyttet til formuesskatt og eiendomsskatt ikke er relevant for fylkeskommunene er de ikke tatt med her.
Svar fra fylkeskommunene fordelt på de ulike alternativene.
| |
Fylkeskommunal |
50 % |
Beskatningsfrihet |
| |
selskapsskatt |
skatteandel |
(intervall) |
Samråd |
| Ja1 |
1 |
|
|
|
| Ja |
6 |
12 |
5 |
15 |
| Nei |
8 |
2 |
9 |
0 |
| Ubesvart |
1 |
2 |
2 |
1 |
| Sum |
16 |
16 |
16 |
16 |
| 1 |
Fylkeskommuner som fortsatt ønsker at fylkeskommunene skal få en andel av selskapsskatten, men at det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning.
|
4.1.4.4 Fylkesmennene
Svar fra fylkesmennene fordelt på de ulike alternativene.
| |
Kommunal |
Kommunal |
Frivillig |
50 % |
Beskatnings- |
| |
selskaps- |
formues- |
kommunal |
skatte- |
frihet |
| |
skatt |
skatt |
eiend.skatt |
andel |
(intervall) |
Samråd |
| Ja |
5 |
3 |
10 |
8 |
1 |
10 |
| Nei |
5 |
5 |
0 |
2 |
6 |
0 |
| Ubesvart |
2 |
4 |
2 |
2 |
5 |
2 |
| Sum |
12 |
12 |
12 |
12 |
12 |
12 |
4.1.4.5 Andre
Svar på utvalgets ulike forslag fra KS, LO, NHO og Oslo kommune.
| Utvalgets |
Kommunal |
Kommunal |
Frivillig |
50 % |
Beskatnings- |
| forslag/ |
selskaps- |
formues- |
kommunal |
skatte- |
frihet |
| Organisasjoner |
skatt |
skatt |
eiend.skatt |
andel |
(intervall) |
Samråd |
| KS |
Nei |
Ja |
Ja |
Ja |
Nei |
Ja |
| LO |
Ja |
Ja |
Nei1 |
Ja |
Nei |
Ja |
| NHO |
Nei |
Nei |
Ja |
Ja |
Nei |
Ja |
| Oslo kommune |
Ja |
Ja |
Ikke svart |
Ja |
Nei |
Ja |
| 1 |
Ønsker obligatorisk eiendomsskatt.
|
4.1.5 Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet
En gjennomgang av utformingen av finansieringssystemet bør, etter Regjeringens oppfatning, ta utgangspunkt i mål om lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdighet i tjenestetilbud.
4.1.5.1 Lokal skattefinansiering
Regjeringen betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. I vurderingen av ulike kriterier for valg av kommunale og fylkeskommunale skatter har Regjeringen lagt vekt på et stabilt, forutsigbart og jevnt fordelt skattegrunnlag. Det er også tatt hensyn til at skatteinntektene bør ha en lokal forankring og skatteadministrativ enkelhet.
Regjeringen foreslår med utgangspunkt i denne vurderingen at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Skattegrunnlaget er relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og den personlige inntektsskatten gir en god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. En ulempe ved høy grad av skattefinansiering er at skattefundamentet er konjunkturavhengig slik at inntektene blir ustabile og lite forutsigbare. Skatten på alminnelig inntekt hos personlige skattytere er likevel mindre konjunkturavhengig enn selskapsskatten.
Regjeringen har i proposisjonen gitt en bred omtale av konsekvensene av å gjøre den kommunale selskapsskatten statlig. Regjeringens oppfatning er at hensynet til lokal forankring, større stabilitet og forutsigbarhet og en mer rettferdig fordeling tilsier at den kommunale selskapsskatten erstattes med skatt fra personer. Forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig, vil imidlertid for enkelte kommuner kunne gi forholdsvis store fordelingsvirkninger. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. Regjeringen vil samtidig foreslå at kommuner som får et betydelig inntektsbortfall som følge av denne endringen, blir delvis kompensert.
Regjeringen foreslår at ordningen med kommunal skatt på formue fra personlige skattytere bør beholdes. Begrunnelsen for dette er at kommunal formuesskatt oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.
Forutsatt at selskapsskatten avvikles som kommunal skatt og gjøres om til statlig skatt, vil Regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel av de samlede inntektene fra dagens nivå på ca 47 % til opp mot 50 %. Begrunnelsen for økt skatteandel er hensynet til lokal forankring. Skatteinntektene bør utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter, og en høyere skatteandel reduserer kommunesektorens avhengighet av overføringer.
For å vurdere nærmere hvilken betydning lokal beskatningsfrihet kan ha for det kommunale selvstyret, foreslår Regjeringen et begrenset forsøk med lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Begrenset lokal beskatningsfrihet kan styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, og er et mulig tiltak for å bedre oppslutningen om lokaldemokratiet.
Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i en egen lovproposisjon.
4.1.5.2 Brukerbetaling
Etter Regjeringens oppfatning vil en sterkere vektlegging av ordninger med direkte betaling for bruk av kommunale tjenester være gunstig ut fra et rent effektivitetshensyn. Regjeringen mener likevel at nasjonal fordelingspolitikk og hensyn til et likeverdig tjenestetilbud tilsier tilbakeholdenhet i eventuell økning i brukerbetalingen. Regjeringen ser derfor ikke behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder på det nåværende tidspunkt. Inntekter fra brukerbetaling som andel av kommunesektorens totale inntekter foreslås videreført om lag på dagens nivå. Som følge av at det inntektspotensiale som ligger i brukerbetalingsordninger i varierende grad er utnyttet i kommunene, kan det likevel tenkes at andelen kan øke noe de nærmeste årene.
Det er etter Regjeringens oppfatning behov for en klargjøring av rammer for maksimal betaling fra den enkelte bruker av tjenester innenfor kommunal forvaltning. Regjeringen foreslår som et gjennomgående prinsipp, at brukeren maksimalt kan kreves for betaling tilsvarende dekning av kommunens/fylkeskommunens egne kostnader ved tjenesteproduksjonen (selvkost).
Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk rundt adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester, for å se på om regelverket er tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessig. Hovedprinsippet bør etter Regjeringens vurdering være at det er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre om og hvordan kommunale tjenester skal subsidieres fra kommunens/fylkeskommunens side. Dette muliggjør en samlet avveining av effektivitets- og fordelingshensyn fra lokale myndigheters side. Statlig regulering bør begrenses til å angi tjenester hvor det ikke er adgang til å bruke brukerbetaling, samt betalingsbegrensningsregler som kan skjerme storforbrukere av sentrale velferdstjenester.
4.1.5.3 Overføringer
Inntektsutjevningen
Regjeringen foreslår ingen endringer i utformingen av inntektsutjevningen. Regjeringen legger til grunn den opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt. Det innebærer en gradvis opptrapping fram til år 2001. Fra og med år 2001 vil kommuner med skatteinntekter under 110 % av gjennomsnittlig skatteinntekt (referansenivået) få kompensert 90 % (kompensasjonsgraden) av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Regjeringen har spesielt vurdert om en reduksjon av kompensasjonsgraden fra 90 % til 80 % vil kunne bidra til å gi kommuner økte incentiver til å tilrettelegge for lokal næringsvirksomhet. Regjeringen finner ikke grunnlag for å si at redusert kompensasjonsgrad vil føre til bedre kommunal tilrettelegging for lokal næringsvirksomhet. Undersøkelser tyder på at utviklingen av arbeidsplasser for innbyggerne er et viktigere motiv for kommunalt næringsengasjement enn økte skatteinntekter. En reduksjon av nivået på inntektsutjevningen vil derimot kunne bidra til å øke forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og er dermed ikke i tråd med Regjeringens målsettinger knyttet til likeverdig tjenestetilbud.
Øremerkede tilskudd
Som et supplement til rammefinansieringen er øremerkede tilskudd et hensiktsmessig virkemiddel, bl.a. i tilknytning til utbygging av nasjonalt prioriterte tjenester på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det kan imidlertid være enkelte ulemper med øremerkede tilskudd. Omfattende bruk av øremerkede tilskudd kan føre til redusert kostnadseffektivitet, manglende prioriteringseffektivitet, et uoversiktlig overføringssystem, svakere makroøkonomisk styring, økte inntektsforskjeller mellom kommuner/fylkeskommuner og høyere administrative kostnader. Regjeringen legger derfor til grunn at bruk av øremerkede tilskudd bør begrunnes særskilt.
Regjeringen vil sette i gang forsøk i et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk kan gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenliknet med andre kommuner. Det vil også være av interesse å se om lokaldemokratiet vitaliseres i de aktuelle kommunene.
4.1.5.4 Drøftingsprosedyre (samråd)
Regjeringen er enig med Inntektssystemutvalget i at kontakten mellom staten og kommunesektoren bør gjøres mer systematisk enn i dag. Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om å formalisere kontakten mellom staten og kommunesektoren. Regjeringen mener at siktemålet med en slik formalisert kontakt bør være informasjonsutveksling om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå. Regjeringen vil legge opp til at det avholdes minst 2 møter årlig, og at møtetidspunktene tilpasses budsjettarbeidet.
4.1.6 Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt
4.1.6.1 Kommunene
Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. For kommuner og fylkeskommuner samlet vil dette si at inntektsbortfallet på om lag 6 mrd. kroner vil bli erstattet med skatt fra personlige skattytere.
Forslaget om statlig selskapsskatt vil gi fordelingsvirkninger kommuner og fylkeskommuner imellom. Fordelingsvirkningene for kommunene er vist i proposisjonen i punkt 20.1.1 og i tabell 9.1 i vedlegg 9. Fordelingsvirkningene for fylkeskommunene er vist i punkt 20.2 og i tabell 9.2 i vedlegg 9.
4.1.6.2 Fylkeskommuner
Tabell 20.7 i proposisjonen viser fordelingsvirkninger av bortfall av selskapsskatten for fylkeskommunene. Oslo er den eneste fylkeskommunen som vil tape på bortfall av den fylkeskommunale selskapsskatten. Akershus fylkeskommune vil tjene mest på bortfall av selskapsskatten. Ellers vil gevinsten fordele seg ganske likt på de andre fylkeskommunene.
4.1.6.3 Tapskompensasjon
Dersom selskapsskatten blir statlig bør det etter Regjeringens vurdering bli gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av dette.
Kraftkommunene
Med statlig selskapsskatt vil kommunenes inntekter fra kraftproduksjon bli redusert med om lag 200 mill. kroner. For enkeltkommunene kan inntektsbortfallet bli betydelig. I tillegg vil kommunene tape skatteinntekter fra nettvirksomheten, som kan anslås til om lag 55 mill. kroner. Det er likevel kun en relativt liten andel av skatteinntektene fra nettvirksomheten som tilfaller de såkalte kraftkommunene. Dette skyldes at en stor del av nettkapitalen er i de store byene.
Tap for kraftkommunene som følge av eventuell bortfall av kommunal selskapsskatt kan etter Regjeringens vurdering kompenseres ved en viss økning av naturressursskatten. En økning av naturressursskatten med eksempelvis 0,1 øre vil isolert sett gi kraftkommunene en merinntekt på 100 mill. kroner eller om lag halvparten av tapet fra kraftproduksjonen som følger av bortfall av kommunal selskapsskatt. I Statsbudsjettet for 1999 vil det bli tatt nærmere stilling til økning i naturressursskatten.
Oslo
Ved bortfall av den kommunale selskapsskatten vil Oslo få et samlet inntektsbortfall på om lag 576 mill. kroner, fordelt med 318 mill. kroner til Oslo som kommune og 258 mill. kroner til Oslo som fylkeskommune. Regjeringens vurdering er at det tapet Oslo vil få ved bortfall av kommunal selskapsskatt et stykke på vei bør kompenseres ved innføring av et eget hovedstadstilskudd for Oslo. Regjeringen vil foreløpig legge til grunn at Oslo bør kompenseres med om lag halvparten av inntektsbortfallet når selskapsskatten blir statlig.
Andre kommuner
Regjeringen legger opp til at andre kommuner som får et betydelig inntektsbortfall fra etterskuddspliktige selskaper bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler. Aktuelle kommuner vil her mellom andre være Årdal, Sørfold og Lindesnes.
4.2 Komiteens merknader
4.2.1 Innledning
Komiteen vil vise til at det ble oppnevnt et Inntektssystemutvalg i 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Komiteen har merket seg at delutredning 1 (Rattsø I) som ble lagt fram i 1996 inneholdt forslag til et enklere og mere rettferdig inntektssystem. Komiteen har videre merket seg at i delutredning 2 (Rattsø II) som ble lagt fram i 1997 vurderer utvalget finansieringen av kommunesektoren generelt.
Komiteen vil vise til at i denne proposisjonen behandles delutredning 2.
Komiteen har merket seg at inntektssystemutvalget for å foreta en helhetsvurdering tok utgangspunkt i samfunnsmessige mål knyttet til det lokale selvstyre, effektivressurs bruk, makroøkonomisk styring og inntektsfordeling. Komiteen har merket seg at utvalget påpeker at disse målene gir ulike retningslinjer for utformingen av finansieringssystemet og det vil i mange tilfelle være konflikt mellom effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den ene siden og makroøkonomisk styring og rettferdig fordeling på den andre siden.
Komiteen vil vise til at delutredning 2 har vært sendt på en bred høring. Utredningen ble sendt ut til 510 høringsinstanser, hvorav 239 svarte, det vil si 47 %.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at Rattsøutvalget valgte å tolke sitt mandat slik at man ikke gikk inn i spørsmålet om finansiering av de enkelte tjenester, siden det ikke er vurdert finansieringsmodeller som er omfattet av mer bruk av brukerbetaling eller ordning av hvor penger følger klienten. Disse medlemmer vil understreke at når det ikke er gjort dypere analyser av slike ordninger innebærer dette at man ikke kan overføre konklusjoner knyttet til at de generelle virkningene av øremerkede tilskudd til øremerkede tilskudd gitt i form av stykkprisfinansieringsordninger som innebærer at ytelser følger en klient, pasient, elev etc. Disse medlemmer mener det hadde vært en styrke å fått en grundig gjennomgang også av virkningene av stykkprisfinansierte tjenester innenfor fylke og kommune.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen begrunner endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner med at dagens system gir ustabile inntekter som bidrar til mangelfull makroøkonomisk styring. Dette betraktes av Regjeringen som et problem for staten og for den økonomiske planleggingen i kommunen. Spesielt mener man at ustabiliteten skyldes selskapsskatten. Disse medlemmer vil vise til Fremskrittspartiets alternativ for den kommunale finansiering, der vi ønsker å legge det økonomiske ansvaret for skole, helse og omsorg til staten. Dette vil endre forholdet betraktelig mellom den kommunale og statlige økonomien. Svingninger i kommunenes inntekter må nødvendigvis ikke betraktes som negativ, selv om det medfører usikkerhet i forbindelse med makroøkonomisk planlegging. Prinsipielt er det riktig at kommunenes inntekter står i forhold til kommunenes evne til å legge til rette for både innbyggere og næringsliv. Pasifiserte kommuner som uavhengig av egen innsats er sikret sine inntekter er vi ikke tjent med.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen mener det lokale selvstyre bør ha en lokal finansiell forankring. Regjeringen framhever viktigheten av en økonomisk selvstendig stilling og at dette bidrar til å opprettholde det lokale selvstyre. Og man mener skatt bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter. Disse medlemmer viser at disse meningene er i tråd med hva Fremskrittspartiet mener. Selv om vi vil endre på ansvaret for noen basisvelferdsgoder er vi innstilt på at innenfor det området kommunen fortsatt skal ha ansvaret, bør det lokale selvstyre og den lokale selvstendigheten vektlegges. Disse medlemmer konstaterer videre at Regjeringen ønsker stabile og forutsigbare inntekter til kommunesektoren. Dette for å unngå svingninger som kan ramme tjenestetilbudet og svekke makroøkonomisk styring. Regjeringen mener dette kan oppnås ved at skatteinntektene til kommunene først og fremst kommer fra forskuddspliktige skattytere. Disse medlemmer mener at de viktigste delene av det kommunale tjenestetilbudet må finansieres direkte fra staten. Dermed reduserer man betraktelig de problemer som Regjeringen drøfter. Selv om det fra et planleggingsmessig synspunkt er positivt med stabile og forutsigbar inntekter, kan ikke det tillegges avgjørende vekt. Det må være viktigere at kommunene stimuleres til å føre for eksempel en positiv næringspolitikk. Disse medlemmer noterer at Regjeringen går inn for en høy inntjeningsgrad ved inntektsutjevningen selv om en for høy inntjening vil svekke den lokale forankring. Disse medlemmer mener at så lenge ansvaret for oppgavene er som de er i dag må det foregå en utstrakt bruk av utjevning, da fortrinnsvis gjennom innbyggertilskuddet.
4.2.2 Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet
Komiteen har merket seg at Regjeringen i sine forslag til endringer av finansieringen av kommunesektoren har tatt utgangspunkt i utvalgets utredning og de avgitte høringsuttalelser.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at finansieringssystemet må ha som målsetting en lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdige tjenestetilbud.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at Regjeringens opplegg for endringer i finansieringssystemet av kommunesektoren i liten grad tilfredsstiller spørsmålet om lokal forankring av skatteformer. Forslag om å fjerne selskapsskatten innebærer at man legger større vekt på stabile og forutsigbare inntekter enn på den totale næringsutvikling og den lokale forankringen av skattene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet vil vise til at de endringer som ble vedtatt i inntektssystemet i 1996, fortsatt er under gjennomføring. Disse medlemmer ville sett det som en fordel om virkningene av de vedtatte endringer og de korrigeringer Stortinget har bedt om, hadde blitt evaluert før det foretas ytterligere endringer i inntektssystemet og i forhold som berører kommunenes inntektsgrunnlag.
Disse medlemmer vil minne om at endringene i 1996 særlig berørte forholdet mellom inntektsutjevning og utgiftsutjevning samt fordeling av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Den vedtatte opptrapping av inntektsutjevningen, den sterke veksten i skatteinntektene i flere år ut over de vedtatte budsjetter samt den økende tapskompensasjon til de såkalte « Rattsø-taperne », har ført til en betydelig nedgang i utgiftsutjevning/innbyggertilskudd. En eventuell tapskompensasjon til enkeltkommuner for bortfall av kommunal selskapsskatt vil også måtte skje på bekostning av innbyggertilskudd/utgiftsutjevning.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at dette i sum medfører økt vekt på overføringer som gir like inntekter pr. innbygger, og mindre vekt på overføringer som skal kompensere for ulike utgiftsbehov pga. geografi, bosettingsmønster, demografi m.v. Disse medlemmer antar at en økning av skatteandelen som antydet fra 47 til 50 %, kan virke i samme retning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det må utredes særskilt hvordan de foreslåtte og de vedtatte endringer virker for de kommuner som både har nedgang i folketallet og har høge utgiftsbehov ifølge inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at den sterke lønnsveksten i 1998 har bidratt til å avsløre fordelingsmessige svakheter ved dagens inntektssystem, og mener det er viktigst nå å fjerne disse svakheter. De siste års sterke skattevekst ut over den budsjetterte skatteinngang har kamuflert disse svakheter, men for enkeltkommuner har problemene vært store.
4.2.2.1 Lokal skattefinansiering
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringens forslag om å gjøre selskapsskatten om til statlig skatt og erstatte selskapskatten med skatt fra personer.
Flertallet vil vise til at komiteen har hatt høringer med KS, Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) og Samarbeidende kraftfylker. Flertallet har merket seg at både KS og Samarbeidende kraftfylker er positive til å gjøre selskapsskatten om til statlig skatt, og at LVK er negativ til en slik endring. Flertallet har videre merket seg at LVK ber om at det ved en eventuell omlegging blir gitt full kompensasjon for tap av skatteinntekter.
Flertallet har merket seg at en omlegging av selskapsskatten fra kommunal skatt til statlig skatt vil gi forholdsvis store fordelingsvirkninger, men at Regjeringen samtidig foreslår at kommuner som får betydelig inntektsbortfall får dette delvis kompensert.
Flertallet har merket seg at forutsatt at selskapsskatten blir statlig, vil Regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel av de samlede inntektene fra dagens nivå på ca 47 % til opp mot 50 %.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med Regjeringen i at skatteinntektene bør utgjøre største andelen av kommunesektorens inntekter. En høyere skatteandel vil redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet mener det er positivt både for næringslivet og for den enkelte kommune at ledelsen i kommunen er opptatt av og avhengig av at eksisterende bedrifter går bra. Det er også positivt at kommuner ut fra økonomiske motiver vil legge til rette for nyetableringer. En rekke kommuner har investert i næringsområder og annen næringsutvikling ut fra at dette vil gi økonomisk uttelling for kommunen. En omlegging til statlig selskapsskatt vil endre rammebetingelsene for mange kommuner. I særlig grad vil dette gjelde kommuner med selskapsskatt fra kraftverk som så sent som i juni 1996 ble omfattet av et bredt kraftskatteforlik. Iflg. brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til komiteen datert 2. juni 1998 er det ikke kjent hva skattetapet for enkeltkommuner i denne gruppen blir ved bortfall av selskapsskatten.
Disse medlemmer vil peke på at særlig kommuner med under 3000 innbyggere vil få øket sin overføringsavhengighet om selskapsskatten blir statlig, jf. tabell 7.5 i NOU 1997:8 .
Disse medlemmer erkjenner at selskapsskatten i den enkelte kommune og fylkeskommune og for kommunesektoren samlet kan ha store årsvariasjoner og at statlig selskapsskatt vil kunne gi mer forutsigbare rammevilkår og dessuten bidra til en viss inntektsutjevning.
Disse medlemmer vil peke på at mange kommuner har betydelige næringsinntekter - som for eksempel eierinntekter ved kraftproduksjon - som er minst like store som selskapsskatten og fordeles enda skjevere kommunene imellom enn selskapsskatten. Slike inntekter regnes ikke med i inntektssystemets inntektsgrunnlag i motsetning til selskapsskatten.
Disse medlemmer vil særlig peke på at det blant de 155 kommuner som er medlem i LVK, var over 100 minsteinntektskommuner da minsteinntektsgrensen var 96,2 %. Med bortfall av selskapsskatten vil flere bli berettiget til tilskudd som minsteinntektskommuner og derved bli mere avhengige av overføringer fra staten enn i dag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil ikke støtte Regjeringens forslag om å gjøre selskapsskatten om til en statlig skatt. Disse medlemmer vil vise til Innst.S.nr.286 (1995-1996) hvor medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre i forbindelse med behandling av inntektsutjevningssystemet skriver:
|
« Det viktigste er at disse endringene stimulerer kommunene til å legge til rette for lokalt næringsliv for der igjennom å skape større trygghet for fremtidige inntekter. En betydelig svakhet ved dagens inntektssystem har vært at vellykkede inntektsfremmende investeringer fra en kommunes side, ikke har vært det samme som økt kommunal handlefrihet. » |
I samme innstilling skriver medlemmene fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti:
|
« Vi kan trygt gå inn for at kommunene selv må få beholde en større del av økningene i skatteinntektene, idet dette vil være et viktig incitament for kommunene til å delta i aktiv næringsutvikling, eller på andre måter bedre sitt eget skattegrunnlag. » |
Disse medlemmer vil vise til at verdien av å tilrettelegge for lokal næringsutvikling vil forsvinne hvis selskapsskatten gjøres statlig. Etter disse medlemmers mening vil det være et feil skritt å gå. På lang sikt vil det kunne bidra til å svekke hele næringsutviklingen i Norge, fordi at kommunene som har det primære ansvaret for arealplanlegging i mindre grad vil ha egne motiver for å tilrettelegge for arbeidsplasser og næringsutvikling.
Disse medlemmer synes det er beklagelig at et flertall på Stortinget ser ut til å tillegge fordelingseffektene mellom kommunene så stor vekt at man samtidig undergraver både den lokale forankring av skattetyper og næringsutviklingen generelt. Disse medlemmer vil understreke at de fleste kommuner i dag inngår i et arbeidsmarked som strekker seg ut over egen kommune. Svært få kommuner er så geografisk avgrenset at arbeidsmarkedet for kommunens innbygger kun finnes innenfor kommunens grenser. En fjerning av selskapsskatten med en kompensasjon for dette i form av høyere kommunal andel av inntektsskatt vil innebære at det blir en konkurranse mellom kommunene om å være bostedskommune, ikke arbeidskommune. Næringsvirksomhet bringer med seg større behov for tilrettelegging av spesielle trafikkløsninger, legger beslag på arealer og på enkelte virksomheter virker forurensende på lokale områder rundt. I områder med et stort felles arbeidsmarked vil interessen for å legge arealer til rette for denne type næringsvirksomhet avta. Disse medlemmer viser til de tidligere sitater fra Innst.S.nr.286 (1995-1996) som alle innebar en erkjennelse av at det tidligere inntektssystemet i for liten grad stimulerte til næringsutvikling. Det tidligere systemet innebar at for de fleste kommuner gjorde inntektsutjevningen det uinteressant med mer inntekter fra næringsvirksomhet. De forsøk på å rette opp denne feilende incentivstrukturen som ble gjort ved endringen av inntektssystemet i 1996 fjernes nå helt av stortingsflertallet. Disse medlemmer mener en omlegging av konsernbeskatningen hvor man bl.a. må se på fordeling av finansinntekter vil bidra til en mer rettferdig fordelt selskapsskatt. Disse medlemmer viser til at Regjeringen uttrykker at fjerningen av selskapsskatten skal kompenseres først og fremst ved å øke skatt fra personinntekt og at de kommuner som får betydelig inntektsbortfall skal få ekstra kompensasjon, hhv. Oslo med et hovedstadstilskudd og kraftkommunene med en økning av naturressursskatten. Disse medlemmer vil peke på at Regjeringens troverdighet i å ville kompensere fjerningen av selskapsskatten og økt skatt fra personer blir mindre når man samtidig signaliserer at man fra 1999 vil se mere på fastsettelsen av skattøret i lys av fordelingsvirkningene ved budsjettbehandlingen til høsten. Disse medlemmer mener Regjeringens troverdighet i omleggingen av selskapsskatten avhenger av at man starter en gradvis økning av kommuneskattens andel av samlede inntekter allerede fra budsjettåret 1999. Disse medlemmer mener skatteinntektene bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens inntekter. Disse medlemmer mener videre at opptrappingen av kommunesektorens andel av skatteinntekter derfor bør gå lengre enn 50 %.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer og foreslår å øke skattenes andel av kommunens inntekter fra 47 % til 50 %. Dette skal foregå gradvis over en 5 års periode, såfremt selskapsskatten blir statlig. Regjeringen vil koble opptrappingen til den allerede vedtatt opptrappingen av inntektsutjevningen. Disse medlemmer støtter den foreslåtte økningen av kommunenes skatteinntekter selv om disse medlemmer er imot at selskapsskatten blir statlig. Dette ut i fra at det i prinsippet er en god sak å redusere en overføringsandel til kommunesektoren. Det er disse medlemmers mening at det er et godt prinsipp i seg selv at kommunene i størst mulig grad er finansiert av skatter og ikke av overføringer.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at omlegging av skattefinansieringen i kommunesektoren må ha rettferdig fordeling som mål. Videre er det viktig å synliggjøre den verdiskapingen som skjer i hver enkelt kommune og fylkeskommune og at skatteinntekter fra virksomheter lokalt ikke blir usynliggjort gjennom skattesystemet.
En omlegging av selskapsskatten til en ren statlig skatt kan få slike konsekvenser. Økningen i personskattens betydning vil kunne kompensere noe for dette. Det blir viktig at bevisstheten om at de store inntektene som staten får av denne skatten, kommer fra verdiskaping som har foregått i hele landet.
Dette medlem viser til at å kompensere for bortfallet av selskapsskatten gjennom en økning av rammetilskuddet framfor økte inntekter fra personskatten, vil gi en bedre fordelingsmessig virkning (fylkes)kommunene imellom. Dette medlem vil be Regjeringen i statsbudsjettet høsten 1998 vurdere hvorvidt rammetilskuddet bør økes framfor å øke personskatten.
Dette medlem viser til egne forslag om opprettelse av et permanent hovedstadstilskudd og til forslag om en annen fordeling av resterende kraftverksbeskatning under punkt 4.2.3.
Formuesskatt
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil støtte Regjeringens forslag om at formuesskatten beholdes som kommunal skatt, da denne oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at disse partier ønsker en gradvis avvikling av formuesskatten. En slik avvikling vil bli finansiert gjennom reduksjoner i statlige utgifter og vil samtidig måtte innebære en ytterligere økning av det kommunale skattøret fra personinntekter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen ønsker at den kommunale formuesskatten skal beholdes. Disse medlemmer konstaterer videre at Rattsøutvalget ønsker å fjerne denne og gjøre den til statlig skatt. Disse medlemmer vil vise til Fremskrittspartiets prinsipielle holdning til formuesbeskatning der det blir lagt til grunn at formuesskatt er en dobbel beskatning av inntekter og midler som er betalt skatt av fra før.
Eiendomsskatt
Komiteen vil vise til at Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde og at den kommer tilbake til dette i en egen lovproposisjon.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at flere kommuner ikke utnytter den store inntektsmuligheten de har ved å ta i bruk eiendomsskatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet er imot eiendomsskatt.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener eiendomsskatten skal være en reell frivillig skatt for den enkelte kommune, og vil for øvrig komme tilbake til spørsmålet om eiendomsskatt ved behandlingen av oppfølgingen av boligbeskatningssystemet.
Forsøk med fritt skattøre
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, går imot en prøveordning med lokal beskatningsfrihet og viser til at Rattsø-utvalgets 2. delutredning konkluderte med at dette ikke er veien å gå for å få mer økonomisk handlefrihet lokalt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet frykter at en slik forsøksordning vil føre til at kommuner med et svakt økonomisk grunnlag øker skattetrykket for sine innbyggere, mens de kommunene som fra før av har god økonomi lar være å gjøre noe med skatten eller senker den. Disse medlemmer mener at en bedre fordeling mellom kommunene er et bedre alternativ for å avhjelpe kommuner med dårlig økonomi.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser positivt på Regjeringens forslag om begrensede lokale forsøk med beskatningsfrihet innenfor et intervall på 0,5 prosentenheter for inntil to fylker og 20 kommuner. Disse medlemmer vil vise til at kommuner og fylkeskommuner i dag har adgang til å redusere skattøren inntil 0,5 prosentenheter Forsøksordningen innebærer at kommuner og fylkeskommuner som deltar i forsøket etter søknad vil kunne bli gitt tillatelse til å heve skattøren for inntektsskatten for forskuddspliktige med inntil 0,5 prosentenheter i tre-fem år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen vil invitere kommuner til å søke om å få delta i en forsøksordning med begrenset beskatningsfrihet. Disse medlemmer mener at dette forsøket kan sees på som et begrenset skritt i riktig retning. Problemet ligger i at ingen kommuner i dag tør å redusere skattøre i frykt for reduserte overføringer fra staten, da fylkesmannen alltid vil påpeke om en kommune utnytter sitt inntektspotensiale. Skal Fremskrittspartiet akseptere en slik forskjellsordning med å heve/senke skattøre, må vi samtidig ha aksept for at det ikke medfører noen konsekvenser for overføringene hvis man velger et lavere skattøre. Først da vil et slikt forsøk være reelt. Debatten om skattøre i den enkelt kommune vil vise hvilke partier, også lokalt, som er høyskattepartier. Det vil derfor etter disse medlemmers mening ha en positiv politisk effekt og få demonstrert partienes vilje til å ha lavere eller høyere skatter. Disse medlemmer vil også vise til en annen forutsetning for at kommunene skal få full frihet i å fastsette sitt eget skattøre uten begrensninger, nemlig at man overfører det økonomiske ansvaret for skole, helse og omsorg til staten. Det vil være en forutsetning for at disse medlemmer skal støtte Regjeringens forslag om en forsøksordning at disse 20 kommunene og 2 fylkeskommunene får stykkprisfinansiert sine utgifter til skole, helse og omsorg.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil ikke støtte forslaget om begrensede lokale forsøk med fri beskatningsrett. Disse medlemmer mener det totale inntektsskattenivået bør fastsettes på nasjonalt plan. Regjeringens forsøk er primært et forsøk om å heve den totale inntektsskatten, noe Høyre er imot. Disse medlemmer ser liten grunn til at det skal utvikles forsøk på et område hvor disse medlemmer ikke ønsker at kommunene skal bli gitt frihet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at dagens frihet til å sette ned skattøren for de fleste kommuner ansees som å være lite reell, da det er uavklart hvilke reaksjoner dette vil medføre i form av reduserte rammeoverføringer. Disse medlemmer mener det er behov for å gjennomgå hvilke konsekvenser en selvstendig nedsettelse av skattøren fra en kommune vil ha på overføringer fra staten gjennom inntektssystemet. Disse medlemmer vil derfor ta opp forslag om at departementet foretar en slik gjennomgang og presenterer dette for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen foreta en prinsipiell gjennomgang av hvordan virkningene på overføringene til en kommune skal være av at den på eget grunnlag reduserer den kommunale skattøren. »
4.2.2.2 Brukerbetaling
Komiteen har merket seg at Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk vedrørende adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester.
Komiteen støtter Regjeringen i at det ikke er behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder på nåværende tidspunkt. Komiteen vil imidlertid peke på at for tjenester hvor kommunene har stor frihet til å fastsette betalingssatser, viser tall fra kommunene at betalingssatsene varierer relativt mye. Dette kan føre til at andelen av kommunenes inntekter som er brukerbetaling kan gå opp noe på sikt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Regjeringen vurderer det slik at det å kreve inn betaling fra brukerne kan bidra til mer effektiv bruk av ressursene. Allikevel mener Regjeringen dette er en for snever innfallsvinkel. Regjeringen vektlegger derfor blant annet rettferdig fordeling og likhet for innbyggerne. Disse medlemmer har ikke vanskelighet med å slutte seg til disse synspunktene.
Disse medlemmer deler Regjeringens holdning til at man på grunnleggende nasjonale velferdsgoder ikke bør ha brukerbetaling. Men at man på enkelte åpne tjenester, f.eks. legebesøk, kan ha en mindre egenandel med et tak, kan aksepteres. Å styre dette administrativt vil være byråkratiserende og ikke i brukernes interesse. Skjerming av kronikere og storforbrukere er også Fremskrittspartipolitikk. Disse medlemmer ser det slik at statlig regulering av kommuners adgang til å kreve brukerbetaling for f.eks. en del tekniske tjenester har vært med på å disiplinere kommuner, og bidra til at man ikke går utover selvkost. Men på en annen side er man også hindret fra å lage satser ut fra fordelingsmessige kriterier. I bunn og grunn er det et spørsmål om vi ønsker å overlate disse vurderinger til lokal nivå. Disse medlemmer mener at lokaldemokratiet selv får foreta avveininger om hvordan man forholder seg til brukerbetaling innen visse normer, som at man ikke skal gå utover selvkost. Dette er etter disse medlemmers mening et godt nærhetsprinsipp.
Disse medlemmer konstaterer at andre velferdsgoder der det ikke foreligger krav om nasjonale målsettinger i tjenestetilbudet, eller om likhet for innbyggerne, har kommunene anledning til å frisette sine tjenester som de ønsker, også med en pris som er høyere enn hva tjenesten reelt koster. Fravær av nasjonale rammer skaper utsikkerhet og er ifølge Regjeringen lite ønskelig. Regjeringen ønsker derfor at kommunene ikke skal kunne kreve inn mer betaling enn det som er kommunenes andel av kostnadene. Dette prinsippet er disse medlemmer enige i. Særlig fordi det er kommunene som i dag, i praksis, har monopol på mange av disse velferdstjenestene som for eksempel skolefritidsordningen. Disse medlemmer mener at staten ikke kan forlange at kommunene på denne type tjenester må ha egne utgifter. Det må etter disse medlemmers mening være tillatt å finansiere for eksempel skolefritidsordningen med kun brukerbetaling og statlige tilskudd.
Disse medlemmer konstaterer at en del tjenester som er fastsatt i lov eller gjennom praksis, har kommunene monopol på å produsere eller yte tjenesten. Regjeringen mener at regler om maksimalpriser er et virkemiddel for å oppnå en effektiv utnytting av ressursene. Det er ikke tillatt i dag å subsidiere brukere med lav betalingsevne, uten å gjøre dette for alle. Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen mener at differensiering bør vurderes opp mot likhet for innbyggerne, ved en gjennomgang av regelverket og slutter seg til dette synet.
Disse medlemmer konstaterer at større bruk av brukerbetaling vil etter Regjeringens oppfatning være gunstig ut fra effektivitetshensyn. Disse medlemmer konstaterer videre at Regjeringen mener likevel at det avgjørende må være fordelingshensyn og likeverdige tjenestetilbud. Regjeringen ser derfor ikke behov for brukerbetaling på nye områder. Disse medlemmer mener at, da brukerbetaling som regel alltid kommer på toppen av eksisterende skatter og avgifter, er det også etter disse medlemmers syn at brukerbetaling i hvert fall ikke må overstige dagens nivå. Det kan også tenkes at en grundig gjennomgang, lokalt og nasjonalt, kan vise at man bør redusere eller fjerne enkelte brukerbetalingsordninger. Etter disse medlemmers mening kan alternativet være å redusere skattene og avgiftene.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen til en viss grad foreslår å øke det lokale selvstyret. Det Regjeringen mener er at det må bli mer synlighet rundt prisfastsettelsen av kommunale tjenester. Plikten for å informere om kommunale betalingssatser må gjøres generelt, og omfatte grunnlaget for prisfastsettelse. Man må også arbeide med systemer som muliggjør sammenligning mellom kommuner. Disse medlemmer er enige med Regjeringen i ønske om en mer åpen offentlig forvaltning, samtidig som det muliggjør sammenligning med private aktører ikke bare mellom andre kommuner.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti ønsker lavere egenbetaling og går inn for maksimalsatser på barnehager og skolefritidsordninger. Egenandeler knyttet til miljøoppgaver skal organiseres etter forurenseren betaler-prinsippet.
Dette medlem viser ellers til generelle merknader.
4.2.2.3 Inntektsutjevning
Komiteen har merket seg at Regjeringen ikke foreslår noen endringer i utformingen av inntektssystemet og at Regjeringen legger til grunn den opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt.
Komiteen har merket seg at Regjeringen spesielt har vurdert virkningen av å redusere kompensasjonsgraden fra 90 % til 80 %. Komiteen vil vise til at en høy kompensasjonsgrad fører til at en eventuell inntektsøkning trekkes inn av staten i form av lavere inntektsutjevnende tilskudd. Utformingen av inntektsutjevningen kan derved få konsekvenser for den kommunale næringspolitikk.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er imidlertid enig med Regjeringen i at man ikke alene ut fra dette finner grunn til å redusere kompensasjonsgraden. Flertallet vil peke på at for kommunene er det viktigere å utvikle arbeidsplasser for sine innbyggere enn å tenke på skatteinntekter fra selskapene. Flertallet er enig med Regjeringen i at en lavere kompensasjonsgrad vil føre til større forskjeller mellom kommunene og deres evne til å yte tjenester til sine innbyggere. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at kompensasjonsgraden ikke endres.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at det var Høyre og Arbeiderpartiet som ba om en spesiell vurdering av en ytterligere reduksjon av kompensasjonsgraden fra 90 til 80 %. Disse medlemmer er av den oppfatning at en slik reduksjon kunne være positiv som et initiativ til å sikre næringsutvikling basert på at flertallet ønsker å fjerne den kommunale andelen av selskapsskatten forsvinner hovedargumentet for å ha en lavere kompensasjonsgrad i det hele tatt. Disse medlemmer vil videre vise til at både KS-utvalget under ledelse av Erik Carlsen og Regjeringen selv har vurdert løpende inntektsutjevning. En slik løpende inntektsutjevning innebærer at man fjerner den toårs-forsinkelsen som i dag er innebygget i inntektsutjevningssystemet. Disse medlemmer viser til at en slik løpende inntektsutjevning vil få stor betydning for spørsmålet om å opprettholde et stabilt og fast skattøre. Slik diskusjonen knyttet til fordeling mellom kommuner i dag fremstår, legges det stor vekt på førstehåndsvirkningene av f.eks. økte skatteinntekter som fordeler seg ulikt og det legges mindre vekt på det faktum at man etter to år vil få en inntektsutjevning som for det store flertallet av kommuner vil medføre at inntektsutviklingen blir mer lik.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Stortinget tidligere i forbindelse med behandlingen av Rattsø I behandlet endringer i inntektsutjevningen. Regjeringen foreslår ikke endringer i utformingen av inntektsutjevning i St.prp. nr. 60 (1997-1998). Disse medlemmer viser til at dagens system innebærer at man kompenserer hele 90 % med referansenivå på 110 % av landsgjennomsnittet. Regjeringen drøfter en reduksjon til 80 %. Dette vil bety at innbyggertilskuddet vil øke. Dermed vil fordelingen basert på objektive faktorer bli bedret. Disse medlemmer konstaterer at forskjellene vil øke som følge av 80 % kompensasjonskrav. På den annen side vil man med de objektive kostnadskriteriene ta hensyn til kommuner med særskilte utfordringer innen skole, eldreomsorg og innvandring etc. Det bør derfor ikke være noe problem å gå inn for en redusert kompensasjonsgrad. Etter disse medlemmers mening vil dette i betydelig grad være incitament for å øke skatteinntekter og aktiv næringspolitikk fra kommunens side. Etter disse medlemmers mening kan også dette sees opp mot at disse medlemmer ikke vil gjøre selskapsskatten om til statlig men øke kommunenes skatteandel fra 47 % til 50 %. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at man reduserer kompensasjonen fra 90 % til 80 %:
« Stortinget ber Regjeringen sørge for at kompensasjonsgraden reduseres fra 90 % til 80 %. »
Komiteen konstaterer at lønnsoppgjøret vil skape problemer for mange kommuner på grunn av store forskjeller i skatteinngangen, og at dette raskt kan gå ut over tjenestetilbudet, da kompensasjonen fra staten gis først om to år.
Komiteen mener at en løpende inntektsutjevning langt på vei ville ha redusert fordelingsproblemene som følge av årets lønnsoppgjør.
Komiteen vil be Regjeringen prioritere dette arbeidet og framskynde igangsettelsen av reformen med løpende inntektsutjevning med ett år. Dette er viktig for i sterkere grad å forhindre fordelings- og likviditetsproblemer i år med sterk skatte- og utgiftsvekst.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag i tråd med dette:
« Stortinget ber Regjeringen framskynde reformen med løpende inntektsutjevning med ett år og komme tilbake med dette i statsbudsjettet for 1999 med ikrafttredelse fra år 2000. »
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil vise til at forslaget om løpende inntektsutjevning er ute til høring med høringsfrist 1. august 1998. Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen vil komme tilbake med en oppsummering av høringsrunden og forslag til hvordan dette arbeidet skal følges opp i statsbudsjettet til høsten.
4.2.2.4 Øremerkede tilskudd
Komiteen vil peke på at rammefinansiering (skatt og rammetilskudd) skal være det bærende prinsippet for finansiering av kommunesektoren. Komiteen har merket seg at dette i dag utgjør om lag 70 % av de samlede inntekter i kommunesektoren.
Komiteen er enig med Regjeringen i at ved rammefinansiering kan kommunene bedre tilpasse tjenestetilbudet etter lokale behov og prioriteringer. Rammefinansieringer bidrar også til at gevinster av mer effektiv tjenesteproduksjon tilfaller kommunen selv.
Komiteen er videre positiv til at Regjeringen vil sette igang forsøk med at 20 kommuner og to fylkeskommuner får tildelt øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk vil gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenlignet med de andre kommunene. Komiteen har merket seg at forsøket starter i år 2000 og at varighet settes til fire år, med mulighet for forlengelse i to år.
Komiteen vil understreke nødvendigheten av å evaluere forsøkene etter forsøksperioden på fire år.
Komiteen forutsetter at departementet ved utvelgelse av kommuner som skal delta i forsøket, ikke kun velger kommuner som i liten grad ville dra nytte av de øremerkede tilskudd.
Forsøkskommunene må være representative i den forstand at både kommuner med gode og dårlige tjenestetilbud innen eksempelvis eldreomsorg og/eller barnehagedekning må delta i forsøkene. Forsøkene må gi kunnskaper og erfaringer som har overføringsverdi til andre kommuner. Det må også være nyttig å se på om dette kan ha noen betydning for samarbeidet mellom kommunene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at KS i sin uttalelse om kommuneøkonomi vedtatt på Landstinget i 1998 er tilfreds med Regjeringens opplegg for forsøk med økt frihet til kommuner og fylkeskommuner, og ber om at forsøkene bør utvides til å gjelde flere fylkeskommuner og kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peke på at det ved gjennomføring av store reformer er riktig med øremerkede tilskudd.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil imidlertid peke på at det i enkelte tilfeller kan være behov for øremerkede tilskudd for å supplere rammefinansieringen for å påvirke lokale prioriteringer av oppgaver. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at øremerkede tilskudd må begrunnes særskilt og at de bør være midlertidige.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener de øremerkede tilskudd må reduseres og på sikt fjernes. Dette gjelder øremerkede tilskudd som er av generell karakter og som ble laget for å påvirke prioriteringer mellom ulike oppgaver innenfor kommunesektoren. Disse medlemmer mener at øremerkede tilskudd som i praksis er stykkprisfinansiering av tjenester som gis direkte til innbyggerne, som f.eks. driftstilskudd til barnehager eller ytelsesbasert tilskudd til sykehusene, ikke etter deres mening er av denne typen øremerkede tilskudd. Disse medlemmer viser til sin generelle merknad at Rattsøutvalget ikke har vurdert denne typen finansiering av tjenester særskilt og at deres generelle vurderinger av ineffektiviteten med øremerkede tilskudd ikke er dokumentert for denne typen ordninger. Tvert om viser generelle økonomiske studier at stykkpris- finansiering er et effektivt og målrettet styringsredskap. I tillegg vil disse medlemmer peke på at enkelte øremerkede tilskudd går til å finansiere tiltak som gis ved et nasjonalt nedslagsfelt og som vil kunne forsvinne hvis de øremerkede tilskuddene legges inn i rammetilskudd, fordi den enkelte fylkeskommune ikke har hatt behov som er stort nok til å opprettholde tilbudet. Som et eksempel på denne typen tiltak finner vi landslinjene i den videregående skole. Også på dette området mener disse medlemmer at det er berettiget med å opprettholde et øremerket tilskudd. Disse medlemmer viser til at Regjeringen ønsker å sette igang forsøk med 20 kommuner og to fylkeskommuner som får tildelt øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Disse medlemmer vil støtte et slikt forsøk basert på at de øremerkede tilskudd det er aktuelt å legge inn under ordningen tilsvarer de tilskudd disse medlemmer har definert som øremerkede tilskudd som bør reduseres og på sikt fjernes. Disse medlemmer mener innsatsstyrt finansiering i helsesektoren ikke skal legges inn under forsøk med økt rammetilskudd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Fremskrittspartiets prinsipielle holdning om å flytte det økonomiske ansvaret for helse, omsorg og skole til staten antagelig vil redusere ønske om øremerkede tilskudd. Disse medlemmer mener at innenfor dagens system bør øremerkede tilskudd gi et løft innenfor sektorer og tjenester som er forsømt. Derfor kan man ikke etter disse medlemmers mening utelukke øremerkede tilskudd i fremtiden, men vi må ikke komme dit at øremerkede tilskudd er regelen for finansiering av kommunale oppgaver, da dette utvanner hele systemet med lokalt selvstyre.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen foreslår at inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner skal kunne delta i et forsøk der øremerkede tilskudd tildeles som rammetilskudd. Kommunene må selv på frivillig basis ønske å være med i dette forsøket. Disse medlemmer viser til Fremskrittspartiets prinsipielle holdning når det gjelder kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at våre prinsipielle holdninger, der skole, omsorg og helse blir statlig finansiert, er rammefinansiering med svært begrensede øremerkede tilskudd den fremtidige måten å finansiere kommunene på. Disse medlemmer vil, selv om dette forsøket baserer seg på bare rammebevilgninger og ikke noen øremerkede tilskudd, støtte at det er blir satt i gang et begrenset forsøk med 20 kommuner og 2 fylkeskommuner som da får delta i et forsøk der øremerkede tilskudd blir tildelt som rammetilskudd.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under pkt. 1.2.3.2 om prinsipper for øremerking.
4.2.2.5 Drøftingsprosedyre (samråd)
Komiteen er enig Regjeringens forslag om å formalisere kontakten mellom staten og kommunesektoren for å utveksle informasjon om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå og for å skape en felles virkelighetsforståelse.
4.2.3 Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at Regjeringen i statsbudsjettet for 1999 kommer tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten.
Flertallet har merket seg at kommuner og fylkeskommuner samlet vil ha et inntektsbortfall på om lag 6 mrd. kroner som vil bli erstattet ved skatt fra personlige skattytere.
Flertallet har merket seg at en del kommuner vil komme ut med tap selv med kompensasjon gjennom økte personskattinntekter. Dette gjelder Oslo kommune, noen kraftkommuner og enkelte andre kommuner med særskilt høy selskapsskatt.
Flertallet har merket seg at Regjeringen foreslår at det blir gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av omleggingen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil vise til at kommuner med inntekter fra kraftproduksjon vil få sine skatteinntekter redusert med 200 mill. kroner. Dette flertallet støtter Regjeringens forslag om å øke naturressursskatten med 0,1 øre, noe som vil gi kraftkommunene isolert sett en inntektsvekst på 100 mill. kroner.
Dette flertallet vil vise til at 29 % av all selskapsskatt tilfaller Oslo kommune. Bortfallet av inntekten av selskapsskatten gir Oslo en reduksjon i inntekten på 576 mill. kroner. Dette flertallet har videre merket seg at Oslo har hatt en sterk skattevekst i de siste årene. Dette flertallet er med bakgrunn i den sterke skatteveksten enig med Regjeringen i at Oslo bør få kompensert for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten blitt statlig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil også peke på de inntektsmuligheter Oslo har gjennom å bruke eiendomsskatten.
Disse medlemmer viser til forslag om å synliggjøre kompensasjonen for enkeltkommunene gjennom et ekstraordinært skjønn. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under pkt. 1.2.3.5.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enig med Regjeringen i at andre kommuner som har betydelig inntektssvikt bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at det er store fordelingsvirkninger av Regjeringens forslag om endringer om å gjøre den kommunale selskapsskatten statlig. Disse medlemmer viser til at en rekke kommuner ikke blir kompensert for det tap man har, men at det foreslås at Oslo kommune skal få ca 50 % av tapet dekket gjennom et eget hovedstadstilskudd og at kraftkommunene skal få økt naturressursskatten. Disse medlemmer vil understreke at langt flere kommuner vil tape på omleggingen hvis ikke den kommunale andelen av inntektsskatten økes for å kompensere skattebortfallet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser for øvrig til sine tidligere merknader i denne innstillingen vedrørende inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil komme tilbake til spørsmålet om kompensasjon for de kommunene som taper på omleggingen når vedtakene om omlegging av de kommunale skatteinntektene skal fastsettes til høsten.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil be Regjeringen vurdere å imøtekomme kraftkommunene og kraftfylkene gjennom en økning av naturressursskatten med henholdsvis 0,2 øre/kWh og 0,15 øre/kWh i forhold til dagens nivå slik at intensjonene fra kraftskattforliket i 1996 blir fulgt opp.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under pkt. 1.2.3.4 Inntektssystemet, der Sosialistisk Venstreparti foreslår et hovedstadstilskudd.
Dette medlem viser til at en omlegging av selskapsskatten og en økt naturressursskatt på 0,1 øre til kraftkommunene, vil endre flere av forutsetningene i kraftbeskatningsforliket fra Innst.O.nr.62 (1995-1996). En slik økning vil bare kompensere for noe av tapet.
En økning i naturressursskatten slik Senterpartiet antyder kan være riktig, men vil medføre store omlegginger av kraftverkbeskatningen uten at helheten blir vurdert. Dette medlem vil derfor hevde at det må en totalgjennomgang til.
Samtidig er beregningsgrunnlaget for verdigrunnlaget for eiendomsskatten på kraftverk, vesentlig forandret, slik at kommunenes inntekter fra denne skatten er redusert. Kraftskatteforliket er brutt. Det medfører at inntektsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og staten blir sterkt forrykket. En så stor endring forutsetter at en går gjennom fordelingen av alle skatteinntekter fra kraftverk på nytt, slik at helheten i skatteinntektene for alle blir tydeliggjort.
Dette medlem vil derfor be om at omleggingen av selskapsskatten følges opp av en utredning der disse forhold avklares. Føringene for endringene i kraftbeskatningen blir at både kommunene og særlig fylkeskommunens andel av resterende kraftverksbeskatning må økes og statens andel reduseres.
Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Statsbudsjettet for 1999 legge fram forslag til endringer i kraftverksbeskatningen som reduserer statens og øker kommunenes og særlig fylkeskommunenes andel av resterende kraftverksbeskatning. »
Forslag fra Arbeiderpartiet:
Forslag 1
Kompensasjonen til de 10 enkeltkommunene som taper på å gjøre selskapsskatten statlig, synliggjøres ved at isolert sett omlag halvparten av tapet på bortfall av etterskuddsordningen opprettes som en ekstraordinær skjønnspott til kompensasjon for disse kommunene.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2
Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3.171.000.000 kroner for 1999. Midlene foreslås bevilget over kap. 571 Rammetilskudd til kommunene og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommunene.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen foreta en prinsipiell gjennomgang av hvordan virkningene på overføringene til en kommune skal være av at den på eget grunnlag reduserer den kommunale skattøren.
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen legge frem for Stortinget hvordan tapskompensasjonen skal avvikles eller omlegges etter år 2001, slik at Stortingets vedtak om nytt inntektssystem faktisk kan gjennomføres fra år 2002. Det forutsettes at dette senest tas opp i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000.
Forslag fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen utvide mandatet for det nedsatte valglovutvalget slik at de får i oppdrag å utrede detaljene i en reform hvor kommunene får frihet til å fastsette sin egen valgdag innen gitte rammer. Det forutsettes at utredningen innebærer et lovforslag som gjør at en slik reform kan iverksettes fra kommunevalget i år 2003.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen oppheve Nord-Norgetilskuddet.
Forslag 7
Stortinget ber Regjeringen om at kompensasjoner for merutgifter knyttet til språkdelingsklasser ytes som særskilt kompensasjon utenfor inntektssystemet.
Forslag 8
Stortinget ber Regjeringen sørge for at kompensasjonsgraden reduseres fra 90 % til 80 %.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 9
Det innføres et permanent hovedstadstilskudd til Oslo på linje med Nord-Norgetilskuddet. Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 legge fram forslag til kriterier og bevilgning.
Forslag 10
Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 utrede og legge fram forslag om en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere av kommunale omsorgstjenester, slik at kommunene har et øvre tak for sine utgifter.
Forslag 11
Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 legge fram forslag til endringer i kraftverksbeskatningen som reduserer statens og øker kommunenes og særlig fylkeskommunenes andel av resterende kraftverksbeskatning.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til proposisjonen og til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I.
Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3.571.000.000 kroner for 1999. Midlene foreslås bevilget over kap. 571 Rammetilskudd til kommunene og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommunene.
II.
Tilskuddsform til leirskoler endres ikke.
III.
Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag om en reduksjon av skattøret og en tilsvarende økning i rammetilskuddet for 1999 i statsbudsjettet til høsten slik at det sikres en best mulig inntektsfordeling mellom skattesvake og skattesterke kommuner.
IV.
Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag til klarere retningslinjer for fordeling av skjønnspotten.
V.
Stortinget ber Regjeringen framskynde reformen med løpende inntektsutjevning med ett år og komme tilbake med dette i statsbudsjettet for 1999 med ikrafttredelse fra år 2000.
|
Oslo, i kommunalkomiteen, den 15. juni 1998.
|
| Sylvia Brustad, |
Ivar Østberg, |
Erna Solberg, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |