CO2-avgiften på flydrivstoff
er fra 1. januar 1999 26 øre per liter mineralolje (fly-/jetparafin)
og 24 øre per liter bensin. Luftfarten er også pålagt
flyseteavgift. Ved utarbeidelsen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne
skatter ble CO2-avgiften på luftfarten
vurdert i forhold til Chicago-konvensjonen om sivil internasjonal
luftfart og EØS-avtalen. Det ble lagt til grunn at denne
avgiften ikke kom i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser
på disse områdene.
Regjeringen vurderte ikke særskilt
forholdet til bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og en rekke
andre land. Disse avtalene har bl.a. bestemmelser som legger visse
begrensninger på adgangen til å avgiftsbelegge leveranser
til bruk i internasjonal luftfart. En felles skandinavisk standard
luftfartsavtale utarbeidet sammen med Sverige og Danmark benyttes
som mal ved inngåelsen av luftfartsavtaler med andre land. Norge
har sammen med Sverige og Danmark inngått et stort antall
(ca. 80-90) slike avtaler. Standardavtalen ble utformet i en tid
da miljø- og klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet
enn i dag. Standardavtalen art. 6 nr. 1 og nr. 2 bokstav c lyder:
«Article 6
Customs Duties 1. Aircraft operated
on international air services by a designated airline of either
Contracting Party, as well as its regular equipment, supplies of
fuel and lubricants and aircraft stores (including food, beverages
and tobacco) on board such aircraft shall be exempt from all customs
duties, inspection fees and other duties or taxes on arriving in
the territory of the other Contracting Party, provided such equipment,
supplies and stores remain on board the aircraft up to such time
as they are re-exported.
2. With the exception of charges based
on the cost of the service provided, the following items shall also be
exempt from duties, fees and charges reffered to in paragraph 1
of this Article:
[...]
c)
fuel, lubricants and consumable technical supplies introduced into
or supplied in the territory of a Contracting Party for use in an
aircraft engaged in an international air service of a designated
airline of the other Contracting Party, even when these supplies
are to be used on a part of the journey performed over the territory
of the Contracting Party in which they are taken on board.»
Miljøavgiftenes forhold til de bilaterale
luftfartsavtalene ble reist i forbindelse med Finansdepartementets høring
av forslag til forskrifter om CO2- og
svovelavgift på mineralske produkter.
Etter en nærmere vurdering har departementet
kommet til at det synes å være betydelig tvil
om de vedtatte miljøavgiftene på drivstoff til
bruk i internasjonal luftfart er i overensstemmelse med denne eller
lignende bestemmelser i inngåtte bilaterale luftfartsavtaler.
Etter Grunnloven § 75 bokstav a tilkommer
det Stortinget å ilegge skatter og avgifter med virkning
ett år av gangen. Utformingen av disse bilaterale luftfartsavtaler
har en lang historie, som nevnt fra en tid hvor miljø- og
klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet enn i dag. På denne
bakgrunn har ikke skatteartikkelen i disse bilaterale avtalene vært
forelagt Stortinget til grundig vurdering. Når det inngås
avtaler som begrenser Stortingets beskatningsmyndighet, må den
klare hovedregel være at dette forelegges Stortinget til
prinsipiell avklaring før avtalen inngås som en
sak av "særlig vigtighet" etter Grunnlovens § 26
annet ledd. På denne bakgrunn vil Finansdepartementet,
Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet
med utgangspunkt i Regjeringens mål om å innføre
CO2-avgift også på internasjonal
luftfart, gjennomgå prosedyrene for inngåelse
av avgiftsbe-stemmelser i bl.a. bilaterale luftfartsavtaler.
Regjeringen legger opp til at Norge skal føre
en aktiv miljøpolitikk for å oppnå internasjonal
aksept for tiltak, herunder miljøavgifter overfor luftfarten,
rettet mot miljøskadelig aktivitet. Luftfarten medfører
store utslipp av CO2, og har fram til
1. januar 1999 vært den eneste transportsektoren som helt
har vært unntatt CO2-avgift
i Norge. Som et foregangsland og pådriver når
det gjelder klimapolitikk og bruk av grønne skatter, bør
Norge aktivt arbeide for å fjerne eventuelle formelle bindinger som
hindrer at luftfart kan bli pålagt CO2-avgifter.
Kyotoprotokollen omhandler ikke utslipp fra
internasjonal luftfart direkte, men forplikter partene til gjennom
International Civil Aviation Organization (ICAO) å arbeide
for at utslippene fra denne sektoren begrenses og reduseres. Norge
er representert i ICAO hvor samferdselsmyndighetene deltar. Regjeringen legger
vekt på å arbeide i ICAO for å oppnå internasjonal
enighet når det gjelder muligheten til å ta i
bruk effektive virkemidler overfor utslipp fra luftfarten.
I arbeidet med å følge opp
Klimakonvensjonens målsettinger og Kyotoprotokollen er
det viktig at landene ikke pålegger seg bindinger når
det gjelder muligheten til å ta i bruk effektive virkemidler
også overfor utslipp fra internasjonal luftfart. De gjeldende
bilaterale luftfartsavtalene legger slike begrensninger på virkemiddelbruken.
Dette kan medføre at kostnadene ved å drive en
effektiv klimapolitikk økes, noe som er svært
uheldig sett på bakgrunn av viktigheten av å sikre
en effektiv reduksjon av klimagassutslipp også fra internasjonal luftfart.
Regjeringen vil arbeide for å bringe de bilaterale luftfartsavtalene
i overensstemmelse med målet om å ha CO2-avgift også på internasjonal
luftfart.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig
Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg,
fra Fremskrittspartiet, Hanne Dyveke Søttar Hagen, Siv
Jensen og Per Erik Monsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm,
lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra Høyre,
Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra
Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte,
Steinar Bastesen, har merket seg at Regjeringen vil legge
vekt på arbeidet med å bringe de bilaterale luftfartsavtalene
i overensstemmelse med målet om å ha CO2-avgift også på internasjonal
luftfart. Komiteen har videre registrert at Regjeringen mener
at Norge skal være et foregangsland hva gjelder CO2-avgift på luftfart generelt.
Som nevnt i St.prp. nr. 1 (1998-99) Skatte-,
avgifts- og tollvedtak, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA)
i likhet med EU-kommisjonen foretatt en undersøkelse av
ulike lands avgifter på flyreiser. Ved åpningsbrev (letter
of formal notice) av 16. desember 1998 har ESA framført
sitt syn på den norske flyseteavgiften. ESA har ikke hatt
innvendinger mot at avgiften er utformet som en seteavgift og heller
ikke at denne ilegges på internasjonal luftfart. ESA mener
imidlertid at dersom det innføres slike avgifter må satsstrukturen
være identisk, slik at det ilegges lik avgiftssats på alle
ruter innenlands og at innenlandssatsen må være
lik satsen på utenlandsreiser. Dette innebærer
etter ESAs oppfatning at den norske seteavgiften slik den i dag
er utformet, er i strid med EØS-avtalen art. 36 om at det
ikke skal være noen restriksjoner på adgangen
til å yte tjenester innen EØS-området.
Norge fikk i utgangspunktet 3 måneder på å besvare
henvendelsen fra ESA.
Det foretas nå en grundig vurdering
av ESAs henvendelse. I denne prosessen ses det også nærmere
på tilsvarende prosesser mot andre land som har lignende avgifter
på flyreiser. Det synes klart at det ikke vil endre ESAs
syn at avgiften endres til en passasjeravgift. Det eventuelt diskriminerende
element i avgiftssystemet er de ulike satsene på innenlandsruter
og utenlandsruter, og at avgiftsplikten ikke omfatter alle innenlandsruter.
Eventuelle endringer i satsstrukturen må vedtas av Stortinget,
og Regjeringen anser det hensiktsmessig at eventuelle forslag om
endringer i satsstrukturen vurderes fram mot fremleggelsen av Revidert
budsjett. På denne bakgrunn er det bedt om en utsettelse
av svarfristen til ESA.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre,
viser til departementets redegjørelse for ESAs henvendelse
om den norske flyseteavgiften. Som det fremgår av departementets
vurdering, vil en omlegging fra en seteavgift til en passasjeravgift
ikke ha noen innvirkning på ESAs syn på et eventuelt
diskriminerende element i avgiftssystemet. Flertallet vil
på denne bakgrunn avvente departementets vurderinger i
revidert nasjonalbudsjett for 1999. Flertallet viser
til at ESA har gitt uttrykk for at en flyseteavgift må være
konkurransenøytral og at satsstrukturen må være
identisk, slik at det ilegges lik avgiftssats på alle ruter
innenlands og at innenlandssatsen må være lik
satsen på utenlandsreiser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte vil dog påpeke
at det fortsatt foregår en betydelig kryssubsidiering av
flyruter i Norge, spesielt av hensyn til distriktene. En ny avgift
på trafikksvake og dermed økonomisk svake ruter,
vil kunne medføre redusert trafikk og dermed dårligere
rutetilbud.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen og støtter
departementets vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
hevde at for å ivareta hensynet til konkurransenøytralitet
må dette i så fall gjøres i ICAOs og/eller
EUs regi, i bindende internasjonale avtaler som gir et ikke- konkurransevridende
system. Det vil etter disse medlemmersmening ikke være tilstrekkelig
at et land får en frivillig adgang til å pålegge
en slik avgift. Avgiften må være generell og gjelde
for alle aktører i internasjonal luftfart ut fra samme
forutsetninger. Flyselskap med en betydelig avgiftsbyrde i sitt hjemmemarked
vil ha en stor økonomisk konkurranseulempe, og dermed en
ulempe i sin evne til å satse internasjonalt. Alle land
må praktisere avgifter likt. Disse medlemmer vil
derfor understreke at Regjeringens arbeid med miljøavgifter
på luftfart må være internasjonalt basert
og i tråd med internasjonale avtaler.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti registrerer
at EFTAs overvåkingsorgan ESA ikke har innsigelser på seteavgiften
for luftfart. Derimot er ESA uenig i at det eksisterer ulike satser
for innenlands- og utenlandsruter.
Begrunnelsen for innføringen av seteavgiften,
isteden for en fiskal passasjeravgift var at den skulle bidra til
at flyselskapene hadde et incitament for å tilrettelegge
rutenettet sitt slik at det bidro til at færre seter gikk
tomme. Dette er helt i tråd med den tenking som ligger
bak Norges posisjoner knyttet til grønne skatter. Der hensikten
med avgiftene er at de skal bidra til endret adferd og som sådan
medvirke til mindre klimagassutslipp. Og vider at Norge skal være
et foregangsland i en omlegging av skatte- og avgiftssystemet i
miljøvennlig retning.
Dette medlem kan ikke se at ulike
satser på innenlandsrutene og utenlandsrutene er i strid
med de generelle konkurransebestemmelsene i EØS-avtalen, så lenge
alle selskaper likebehandles.
Dette medlem vil derfor be Regjeringen
fastholde at avgiftssatsene på luftfart er et nasjonalt
anliggende. Ved eventuell uenighet i den videre saksbehandlingen
mellom Norge og ESA bør saken prøves for ESA-domstolen,
også med hensyn til miljøklausulen i EØS-avtalen.