Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende
strukturell krise. To grunnleggende ubalanser preger situasjonen:
Forsvarets størrelse står ikke i forhold til de ressurser
det blir tilført, og Forsvarets innretting er ikke egnet
til å løse framtidens oppgaver.
Den første ubalansen - mellom ressursbehov
og ressurstilførsel - er hovedsakelig økonomisk
betinget. For det første er det i en årrekke blitt
bevilget færre ressurser til Forsvaret enn det som er nødvendig
for å vedlikeholde og fornye infrastruktur og materiell
og for å gjennomføre tilstrekkelig utdannings-,
trenings- og øvingsaktivitet. For det andre preges fredsorganisasjonen
fortsatt i alt for stor grad av det Forsvar og det utgiftsnivå vi
hadde under den kalde krigen.
Den andre ubalansen - mellom Forsvarets innretting og
framtidens oppgaver - er hovedsakelig organisatorisk betinget. Selv
om den strukturen som ble anbefalt i siste langtidsmelding for Forsvaret,
St.meld. nr. 22 (1997-1998), var blitt tilført de nødvendige økonomiske
ressurser, ville den likevel hatt en skjev innretting i forhold
til framtidens utfordringer og trusselbilder. Utviklingen i våre
internasjonale rammevilkår, i det trusselbildet vi står
overfor og innen militær teknologi og doktriner, stiller
nye krav. De problemene Forsvaret hadde med å stille relevante
enheter på kort varsel som et bidrag til NATOs Kosovo-aksjoner, illustrerer
dette.
Kombinasjonen av disse ubalansene fører
til at Forsvaret, til tross for at det tilføres betydelige
ressurser og råder over høyt kompetent personell,
ikke fungerer etter hensikten. Dagens forsvar kan ikke fylle den
rollen Regjeringen mener et moderne forsvar må ha.
Norge har ikke på noe tidspunkt etter
den andre verdenskrig betalt for helheten av det forsvaret vi har
rådet over. Materiell og infrastruktur finansiert gjennom USAs
våpenhjelp i de første tiårene etter
krigen, og gjennom NATOs infrastrukturprogram i hele etterkrigsperioden,
utgjør fremdeles store deler av Forsvarets struktur. For
eksempel ble fregattene som skal byttes ut i årene framover,
i stor grad finansiert av USA på 1960-tallet. Verken det
politiske miljø, opinionen for øvrig eller Forsvaret
selv har derfor på noe tidspunkt erfart hva det koster
på egen hånd å opprettholde et forsvar
av den størrelse Norge har hatt. Effekten meldte seg med
desto større tyngde fordi betydelige deler av dette materiellet
begynte å bli modent for utskiftning på samme
tid som forsvarsbudsjettene begynte å synke, omkring 1990.
En annen sentral årsak til at Forsvaret
står i en vanskelig situasjon i dag, er at forsøkene
på å endre og redusere Forsvarets organisasjon
som følge av utviklingen på 1990-tallet, langt
på vei mislyktes. Forsvarsreformene etter den kalde krigen
har ikke godt nok reflektert endringene i de krav som stilles til
Forsvaret og Forsvarets raskt fallende kjøpekraft. Det
har heller ikke vært utvist tilstrekkelig forståelse
for at de store endringene i internasjonal politikk gjennom 1990-årene
førte til at NATO og allierte land gradvis stilte helt
andre krav til militære kapasiteter og organisasjon.
Samtidig har endringene som faktisk er blitt
gjennomført, lidd under tre svakheter. For det første
har det vært betydelig vanskeligere enn forutsatt å redusere antall
ansatte i Forsvarets fredsorganisasjon. Reduksjonene har bare vært
noe over en tredel av de over 6 000 som det ble lagt opp til i St.meld.
nr. 16 (1992-1993). Forsvarets lønnsutgifter er høyere
i dag enn de var i 1992. For det andre har reduksjonene først
og fremst rammet styrkestrukturen. Nedskjæringene i ledelses-,
stabs- og støtteapparatet har langt fra vært av samme
omfang. For det tredje har utviklingen av Forsvaret i begrenset
grad reflektert endringene i Forsvarets oppgavespekter, slik at
vi i dag for eksempel har for få styrker med kort reaksjonstid.
Den sikkerhetspolitiske utvikling vil stille
endrede krav til Forsvaret i framtiden. Den generelle geopolitiske
utvikling og utviklingen i våre nærområder,
spesielt Russland, er det ingen gitt å forutse. Sårbarhetssamfunnet
- som kjennetegnes av blant annet økende spesialisering
og økende gjensidig avhengighet - innebærer nye
risikoer, som også Forsvaret må kunne bidra til å håndtere.
Samtidig stiller utviklingen i NATO nye krav til Norge, blant annet
om å bidra til alliansens arbeid for en stabil utvikling
i det euro-atlantiske området. Det er dessuten uklart hvilken
retning og hvilke konsekvenser utviklingen av samarbeidet om sikkerhets-
og forsvarspolitikken i EU vil få, også for Norge
og NATO som helhet. Samtidig vil FN i overskuelig framtid fortsatt
ha behov for støtte til fredsbevaring og fredsopprettende
aksjoner.
Presset på Forsvarets driftsutgifter
vil fortsette som følge av den generelle pris- og lønnsveksten
i samfunnet. Samtidig tilsier erfaringene at prisene på militært materiell
og utstyr fortsatt vil stige raskere enn prisene i samfunnet for øvrig.
Med en videreføring av budsjettnivået for 2001
og en driftsvekst på to prosent per år, vil Forsvaret
i 2013 ikke ha en eneste krone til investeringer i nytt materiell,
gitt at dagens struktur og organisasjon opprettholdes. Samtidig øker
omfanget av statens faste utgifter, spesielt innen trygde-, helse-
og omsorgssektorene. Regjeringen anser derfor ikke at Forsvarets
problemer kan løses med bevilgninger alene. En grunnleggende
omlegging av Forsvaret må til. Dette er et problem som
også andre europeiske allierte sliter med, selv om de fleste
av dem er kommet lenger i omleggingen av sine forsvar enn Norge.
Dersom dagens utvikling ikke snus, vil ubalansene
i Forsvaret tilta ytterligere. Forsvaret vil i stadig større grad
bli en "hul" organisasjon, som til tross for at den sysselsetter
over 20 000 mennesker, og investerer betydelige summer i nytt militært
materiell hvert år, i stadig mindre grad blir i stand til å løse
sine oppgaver. Med en slik utvikling vil en økende andel
av innsatsen i Forsvaret gå med til improviserte løsninger
på akutte utfordringer - nasjonalt og internasjonalt. Disse
improviserte løsningene vil etter hvert være det
eneste som vil fungere i Forsvaret. Dette vil uvegerlig føre
til et sammenbrudd i norsk forsvarspolitikk og tap av Norges troverdighet
i NATO.
Forsvaret er i ferd med å forvitre.
Uten drastiske grep vil de grunnleggende problemene Forsvaret sliter
med i dag, forsterkes. Regjeringen mener derfor at Forsvaret både
må og bør legges om.
Situasjonen fordrer en omfattende reduksjon
og betydelig endring av hele Forsvarets struktur og organisasjon
- mindre justeringer vil ikke være tilstrekkelig. Samtidig
må fokus flyttes fra å kunne mobilisere en størst
mulig militær styrke etter langvarige forberedelser, til å ha
klart større operativitet i styrkestrukturen. Dette er
nødvendig for å få et forsvar som kan
løse sine mest presserende oppgaver på kort og
mellomlang sikt, og som vil kunne tilpasses en vesensforskjellig
situasjon på lengre sikt.
Regjeringen legger stor vekt på to
overordnede forhold knyttet til omleggingen: for det første
at den kan gjennomføres med tilstrekkelig tempo og kraft,
for det andre at Forsvaret etter omleggingen ikke på ny
havner i en situasjon med store ubalanser.
Formålet med proposisjonen er å anbefale
konkrete rammer og vedtak som kan legge til rette for en rask og effektiv
omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005. Ingen er tjent med å utsette
eller utvanne omfanget av omleggingen. I så stor grad som
mulig må det derfor nå fattes konkrete beslutninger
for omleggingen av styrkestrukturen og fredsorganisasjonen. Dette
er årsaken til at Regjeringen har valgt å fremme
en proposisjon som inneholder både overordnede politiske
avveininger og konkrete anbefalinger til vedtak.
Etter Regjeringens syn har ikke den nåværende
organisering av den øverste forsvarsledelse gitt tilstrekkelig
kapasitet for overordnet strategisk planlegging, ledelse, styring
og kontroll. Videre har Forsvaret hatt mangelfulle virkemidler til
disposisjon for å utvikle sin organisasjon og struktur
i henhold til nye rammebetingelser.
I proposisjonen foreslår Regjeringen
derfor en rekke nye tiltak og virkemidler, blant annet å konsentrere
og effektivisere Forsvarets fredsorganisasjon, endre vernepliktsordningen
og styrke evnen til strategisk ledelse av Forsvaret. Regjeringen
har dessuten allerede innført nye personellpolitiske virkemidler
for omleggingen av Forsvaret. Disse grepene vil bidra både
til at omleggingen kan gjennomføres som forutsatt, og at
Forsvaret ikke på ny havner i en situasjon med store ubalanser.
I motsetning til tidligere langtidsmeldinger
for Forsvaret, som har trukket opp de lange linjer i Forsvarets utvikling,
legger proposisjonen sterkere vekt på en tidsavgrenset
omleggingsperiode 2002-2005. Utover denne perioden skisseres den
mulige utviklingen på et overordnet nivå. Dette
er etter Regjeringens syn logisk med tanke på den usikkerhet
som gjør seg gjeldende på sikt, både
om den sikkerhetspolitiske og den militærteknologiske utvikling,
og om de nøyaktige resultatene av omleggingsprosessen.
Omleggingen er så omfattende og krevende at ingen kan garantere
at den går nøyaktig som planlagt, eller fastlegge
nøyaktig hvilke innsparinger den vil gi. Til tross for
denne usikkerhet er det likevel ingen fornuftig vei utenom en grunnleggende
omlegging av Forsvaret.