2.1 Sammendrag

2.1.2 Ledighet på kort sikt

Norge hadde en gunstig utvikling på arbeidsmarkedet gjennom store deler av 90-tallet etter at ledigheten nådde en topp i 1993. Yrkesdeltakelsen økte og arbeidsledigheten falt. Dette kan tilskrives både gunstige konjunkturer og en gunstig utvikling i den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Siden 1998 har arbeidsmarkedet blitt svekket. Svekkelsen har vært særlig sterk de to siste årene. Både konjunkturutviklingen, høy kronekurs og høyere kostnadsutvikling enn hos våre handelspartnere har bidratt til denne utviklingen. I 2002 viste Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) at ledigheten var 3,9 pst. Den økte videre til 4,7 pst. i 3. kvartal 2003 (sesongkorrigert).

Sysselsettingen hadde en positiv utvikling fra andre til tredje kvartal 2003 ifølge sesongjusterte tall fra arbeidskraftundersøkelsen til SSB. Antall helt ledige arbeidssøkere var omtrent uendret i samme periode. Aetats tall over registrerte ledige viser tegn til nedgang høsten 2003.

2.1.2 Mange på offentlige stønadsordninger

Tilstrømningen til de offentlige velferdsordningene blant personer i yrkesaktiv alder, har økt sterkt i de to siste tiårene. Antall uførepensjonister har økt fra ca. 160 000 i 1980 til 300 000 høsten 2003 (10 pst. av befolkingen 16-66 år). Utbyggingen av avtalefestet førtidspensjon (AFP) på 90-tallet, har ført til et antall AFP-førtidspensjonister på vel 34 000. Få kombinerer trygd eller førtidspensjon og arbeidsinntekt. I tillegg har sykefraværet økt markert siden midten av 1990-tallet og var i 2. kvartal 2003 7,8 pst. av avtalte dagsverk. Disse kommer i tillegg til personer som er under yrkesmessig attføring (om lag 80 000) eller er arbeidsledige (om lag 90 000).

Omfanget av personer utenfor arbeidslivet, ofte på ulike offentlige overføringsordninger, som ønsker å arbeide, utgjør en stor utfordring for arbeidsmarkedspolitikken og for velferdssamfunnet. Det er alle disse kampen mot arbeidsledigheten handler om. Det er viktig at dette mer langsiktige perspektivet ikke nedprioriteres i det kortsiktige arbeidet mot ledigheten.

2.1.3 Moderat vekst i arbeidsstyrken - fallende yrkesfrekvens

I dag har 2,4 millioner personer, eller nær 3/4 av befolkningen i alderen 16-74 år, tilknytning til arbeidslivet. Yrkesdeltakelsen nådde et rekordhøyt nivå på slutten av nittitallet og har siden endret seg lite. En slik høy yrkesdeltakelse er blant de høyeste i OECD-området. Samtidig med at antall sysselsatte personer har økt over tid, er gjennomsnittlig arbeidstid redusert. Gjennom det forrige århundret ble normalarbeidstiden for en heltidssysselsatt om lag halvert. Reduksjonen i normalarbeidstiden er dels skjedd ved reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid og dels gjennom flere feriedager. Det er i dag under 900 000 personer i alderen 16-74 år som ikke deltar i arbeidslivet. De fleste av disse er under utdanning, uføre, alderspensjonister eller hjemme med omsorgoppgaver. Det innebærer at arbeidskraftreserven er vesentlig mindre enn tidligere.

Statistisk sentralbyrås (SSB) demografiske fremskrivninger viser en moderat vekst i arbeidsstyrken de nærmeste årene, med om lag ti tusen personer per år. Det skjer en vridning i aldersstrukturen med nedgang i de yngre årsklassene og en økning i de eldste årsklassene. I løpet av de kommende fem år vil f.eks. antall personer i aldersgruppen 55-66 år øke med over 20 pst. Da eldre har lavere yrkesfrekvens enn yngre, bidrar dette til at samlet yrkesfrekvens vil falle noe i årene fremover. Aldrende befolkning og økt gjennomsnittlig levealder bidrar til at arbeidsstyrken som andel av samlet befolkning reduseres. Dette fører til at antall yrkesaktive per pensjonist faller betydelig på noe lengre sikt. Det kan gi press på offentlige utgifter til pensjoner mv.

En betydelig del av nettotilveksten til arbeidsstyrken forventes å være personer med innvandrerbakgrunn. Innvandrere har imidlertid også behov for varer og tjenester. Det gjelder i særlig grad når innvandreren kommer sammen med sin familie. Indirekte bidrar derfor innvandrere til økt etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsinnvandring er derfor ingen enkel løsning for å motvirke et lavt innenlandsk arbeidstilbud. Bare dersom innvandrerne i gjennomsnitt er yngre enn gjennomsnittet i befolkningen vil innvandring bidra til å utjevne befolkningens aldersprofil. De positive effektene på sysselsettingen avhenger i tillegg av hvor raskt innvandrerne kommer i jobb og hvor omfattende og langvarig yrkesdeltakelsen blir. Andelen sysselsatte blant førstegenerasjons innvandrere var 57,6 pst. i 4. kvartal 2002. I hele befolkningen var andelen sysselsatte 70,1 pst.

Muligheten til økt arbeidstilbud fra kvinner er fortsatt i noen grad til stede, da kvinner fortsatt arbeider betydelig færre timer i inntektsgivende arbeid enn menn i gjennomsnitt. Blant kvinner som arbeider deltid, rapporterer en stor del at de er tilfreds med dette. Andre er undersysselsatte og ønsker å arbeide mer. Et offentlig utvalg er nylig nedsatt for å se nærmere på mulige virkemidler som kan bidra til å redusere omfanget av uønsket deltid.

I tall fra 2003 oppgir 8 pst. av alle sysselsatte at de har en funksjonshemning. 22 pst. av disse oppgir å være uførepensjonister. Sysselsettingsraten er om lag 30 prosentpoeng lavere blant funksjonshemmede enn for alle i arbeidsdyktig alder, mens forskjellen i arbeidsledighet ikke avviker i vesentlig grad.

I løpet av de siste årene har sykefraværet økt markert og mange har forlatt arbeidsstyrken gjennom uføre- og førtidspensjonering. Samlet har dette redusert arbeidstilbudet. Ifølge Statistisk sentralbyrås AKU økte andelen førtids- og uførepensjonister i aldersgruppen 16-74 år med om lag 2 prosentpoeng i tiåret fra 1992 til 2002. Selv om ledighetsnivået faller når konjunkturene bedres, er det liten grunn til å tro at omfanget av uføre- og førtidspensjonerte reduseres (jf. også figur 4.4 i meldingen).

Et system som legger til rette for tidligpensjonering vil potensielt medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Dette vil særlig være tilfelle når tidligpensjoneringen skjer frivillig, basert på en kalkulert avveining mellom nytten ved fortsatt å stå i jobb og nytten av økt fritid. Årsaken til dette er bl.a. skatte- og avgiftssystemet som gjør at arbeidstakeren i sin avveining mellom å fortsette i aktivt arbeid og tidligpensjonere seg, ikke står overfor de reelle prisene knyttet til valget. For eksempel vil skatt på inntekt gjøre at arbeidstakeren sitter igjen med mindre enn de verdiene arbeidet har generert, noe som trekker i retning av at tidligpensjonering framstår som mer attraktivt enn ved fravær av en slik skatt. Dette kan lede til at det som fra arbeidstakerens ståsted virker gunstig og et naturlig valg, er en kostnad for samfunnet.

Anslag på den samlede samfunnsøkonomiske kostnaden er beheftet med stor usikkerhet, særlig fordi man ikke kjenner til i hvilken grad arbeidstakerne faktisk kunne utført produktivt arbeid i fravær av gunstige tidligpensjoneringsordninger. En tilnærming til problemet er å se på kostnadene knyttet til endringen over tid. Dette er basert på en antagelse om at økningen i antallet som benytter ordningene i større grad representerer frivillighet. Ser vi på perioden 1995-2002 økte antallet AFP-pensjonister med 24 000 personer og antall uførepensjonister med 56 000 personer. Basert på eksisterende skatte- og avgiftsnivåer kan det samfunnsøkonomiske tapet som en øvre grense anslås til 1,2 pst. av BNP. Over halvparten av et slikt tap i produksjon kan knyttes til økt uførepensjonering blant personer under 60 år.

Hvis økningen i andelen uføre- og førtidspensjonerte fortsetter, vil det gi ytterligere reduksjon i yrkesfrekvensen, og følgelig arbeidstilbudet, ut over fremskrivningene omtalt i kap. 3. Aldringen av befolkningen bidrar på etterspørselssiden til et økende behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Sett samlet kan dette legge begrensninger på sysselsettingsveksten i øvrige sektorer i samfunnet. Utfordringene i årene fremover er derfor knyttet til knapphet på arbeidskraft. En viktig oppgave for arbeidsmarkedspolitikken vil være å utnytte denne situasjonen til å hjelpe flere inn i arbeid.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at arbeidsmarkedet har svekket seg hvert år siden 1998, særlig i 2002 og 2003 økte ledigheten kraftig. Svake internasjonale konjunkturer, høy kronekurs, et høyere rentenivå og høyere kostnadsutvikling enn hos våre handelspartnere har bidratt til den svake utviklingen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er tilfreds med at ledigheten synes å ha nådd et toppunkt høsten 2003 og har siden falt litt tilbake. Disse medlemmer viser at Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Norges Bank i sine prognoser viser en bedring i arbeidsmarkedet. Disse medlemmer vil likevel påpeke at ledigheten er for høy og må bringes ned.

Disse medlemmer mener at for mange mennesker befinner seg utenfor arbeidsmarkedet. Spesielt doblingen av antall uførepensjonister fra 160 000 i 1980 til 300 000 høsten 2003 er alarmerende.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil også peke på at rekordmange dagsverk forsvinner i sykefravær og at AFP bringer ytterligere ressurser ut av arbeidsmarkedet.

Disse medlemmer viser til at sykefraværet har en enorm samfunnsmessig og menneskelig kostnad. Disse medlemmer er bekymret over utviklingen i både det egenmeldte og legemeldte sykefraværet. Langtidsfravær fra arbeidsmarkedet, enten som følge av sykefravær eller arbeidsledighet, gjør det svært mye vanskeligere å komme tilbake i arbeid.

Disse medlemmer mener det er en utilsiktet konsekvens at til tross for stadig flere velferdsordninger, økt fokus på HMS, flere feriedager og økt lønn så blir en stadig større andel av arbeidsstyrken borte fra jobben og pensjonerer seg tidligere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er helt uenig i Regjeringens påstand om at gode velferdsordninger, HMS-arbeid, lengre ferie og økt lønn fører til økt sykefravær og flere tidligpensjoneringer. Flertallet mener Regjeringens strategi med å svekke velferden og sikkerhetsnettet for arbeidstakere og kutt i ytelser til de uten arbeid, medfører at flere kommer i en varig fattigdomsfelle og ikke makter å komme tilbake i jobb.

Flertallet vil påpeke at et arbeidsliv som skal inkludere flest mulig fram til pensjonsalderen, også flere mennesker med helse- og sosiale problemer, må en påregne at fraværet vil øke noe. Det kan ikke sees på som et problem at mennesker som ellers ville vært helt uten arbeid, kan arbeide noe og pensjoneres før oppnådd alderspensjon.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er tilfreds med at Norge har blant OECD-områdets høyeste yrkesfrekvens. 3/4 av befolkningen mellom 16 og 74 år er tilknyttet arbeidslivet. Sammenlignet med EU-landene har Norge også en høy yrkesdeltaking blant eldre. 2/3 av norske 55-64-åringer deltar i arbeidsmarkedet.

Dette flertallet er likevel bekymret for den langsiktige utviklingen i arbeidsmarkedet. Stadig færre yrkesaktive per pensjonist kan gi økt press på velferdsgoder og skatt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil vise til intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv, Pensjonskomisjonens fremlegg om et nytt pensjonssystem og Regjeringens skattemelding. Alle har som målsetting å få flere eldre til å fortsette i arbeidslivet og dermed øke den reelle pensjonsalderen.

Komiteen viser til at Regjeringen nylig har nedsatt et offentlig utvalg for å se på virkemidler i forhold til å redusere uønsket deltid. Særlig kvinner arbeider deltid.

Komiteen er enig i viktigheten av at flest mulig har den stillingsbrøken de selv ønsker.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringens finanspolitikk og mangel på vilje til å vektlegge hensynet til arbeidsledighet og kronekurs i Norges Banks mandat i pengepolitikken, har vært en medvirkende årsak både til sterkt forverrede konkurranseforhold for eksportrettet industri og til at en så stor del av arbeidskraften går uvirksom mens oppgaver ligger ugjort.

I budsjett for 2004 ble pengepolitikken justert og det skal nå legges økt vekt på hensynet til arbeidsledighet og konkurranseutsatt sektor i utøvelsen av pengepolitikken. Tidshorisonten for justering av inflasjonen kan gjøres lenger (evt. kortere) enn 2 år hvis det er nødvendig av hensyn til f.eks. ledighetsutviklingen. Regjeringen antyder også at Norges Bank bør legge vekt på stabil valutakurs.

Det er positivt at Regjeringen nå har endret politikk, men det viser behovet for en mer aktiv holdning og at mangel på vektlegging av alle målene i Sentralbankens mandat i pengepolitikken, fører til store tap for landet og bedriftene. Pengepolitikken virker sterkest gjennom valutakursen og dermed lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor. Det betyr at når Norges Bank setter opp renten for å bekjempe inflasjon, resulterer det i lavere inntekter og færre arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. Problemet er at det er mye enklere å bygge ned industri enn å bygge den opp igjen. Justering av aktivitetsnivået i økonomien bør derfor i større grad overlates til finanspolitikken - både i gode og dårlige tider.

Disse medlemmer vil understreke betydningen av en framtidig pensjonspolitikk som minsker inntektsforskjellene, også mellom menn og kvinner.

Disse medlemmer mener formålet med skatter og avgifter er å finansiere offentlige tjenester og et velferdssystem som gir økonomisk trygghet for alle. Skattesystemet må brukes til å gi en mer rettferdig fordeling av ressursene i samfunnet. Progressiv beskatning av både kapital- og arbeidsinntekt fører til at de med sterkest rygg tar de tyngste børene ved finansieringen av velferdsstaten. Miljøavgifter setter en prislapp på ødeleggelse av fellesgoder som ren luft og rent vann. Det betyr at forurenserne må ta hensyn til dette når de velger hvordan og hvor mye de skal produsere, eller hvordan man skal komme seg til jobb.

Disse medlemmer vil understreke at en politikk for å få flere til å stå lenger i arbeid, må følges av konkrete målsetninger om og handlingsplaner som kan virkeliggjøre målene i statens egen virksomhet og i virksomheter finansiert av staten.

Disse medlemmer viser til merknader og forslag under andre kapitler når det gjelder arbeidstidsreformer, likestilling og likelønn, behovet for rekruttering til offentlig virksomhet og IA-arbeid.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at altfor mange mennesker ufrivillig er satt helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet. Flertallet mener det er en åpenbar fare for at ledigheten kan bite seg fast på et høyt nivå i Norge. Flertallet viser til at det ved utgangen av april 2004 var, medregnet de på arbeidsmarkedstiltak, over 113 000 ordinære arbeidssøkere registrert uten arbeid hos Aetat. Samtidig er det over 82 100 yrkeshemmede personer som søker arbeid gjennom Aetat. I tillegg er det 41 233 delvis arbeidsledige. Tilsammen er dette over 236 000 personer.

Flertallet vil påpeke at arbeidsledigheten har økt kraftig etter at regjeringen Bondevik II overtok regjeringsansvaret i oktober 2001. Den gang var det 69 937 arbeidsledige - medregnet de som var på ulike arbeidsmarkedstiltak. I tillegg det blitt 17 074 flere yrkeshemmede arbeidsledige siden oktober 2001. Dessuten har antallet deltidsarbeidende arbeidssøkende økt betydelig. Det totale antallet arbeidssøkende som er registrert hos Aetat har økt fra 163 446 til 236 576 personer siden oktober 2001. Det er dermed over 73 000 personer som er satt helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet i den perioden regjeringen Bondevik II har hatt regjeringsansvaret. Flertallet mener dette viser at regjeringen Bondevik ikke har tatt den negative utviklingen i arbeidsmarkedet på alvor. Regjeringen har forholdt seg passiv og det kan tydelig leses ut av ledighetsstatistikken.

Flertallet vil påpeke at utsatte grupper sliter særlig tungt i arbeidsmarkedet. Flertallet mener at det er særlig bekymringsfullt med den høye ungdomsledigheten og ledigheten blant innvandrere.

Flertallet er kjent med at mange ungdommer møter lukkede dører i arbeidsmarkedet. Blant menn mellom 20 og 25 år er, ifølge Aetat, hele 8,3 pst. arbeidsledige ved utgangen av april 2004. Det er i denne aldersgruppa det er høyest arbeidsledighet.

Flertallet viser til at disse partier har fremmet forslag om en rekke konkrete tiltak for å få arbeidsledige ungdommer i arbeid, og for å bedre arbeidsledige ungdommers levekår.

Flertallet viser til at den registrerte arbeidsledigheten blant innvandrere er over dobbelt så høy som blant etniske nordmenn. Ved utgangen av november 2003 viser tall fra SSB at det var 9,6 pst. arbeidsledige blant innvandrere. I grupper av innvandrere fra Afrika er ledigheten på hele 17 pst.

Flertallet mener at kampen mot arbeidsledighet og utstøting fra arbeidslivet må intensiveres. Flertallet mener dette må skje gjennom at det mellom annet satses på følgende:

• – En aktiv næringspolitikk for å sikre eksisterende og skape nye arbeidsplasser.

• – Opplæring til de som i dag står utenfor arbeidsmarkedet.

• – Tilrettelegging for de som av helsemessige eller sosiale årsaker har blitt satt utenfor arbeidslivet slik at de kan stå i jobb etter evne.

• – Et arbeidsliv som gir mindre sykdom og helseskader.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at ledigheten er for høy, for mange blir uførepensjonerte og sykefraværet er på et foruroligende høyt nivå. Utviklingen på disse områder er til dels alarmerende og tiltak må iverksettes før utviklingen blir ytterligere forverret.

Disse medlemmer viser til at siden 1970-tallet har Norge blitt sterkt avindustrialisert. I 2001 lå industriens andel av BNP under 10 pst. Få andre land har hatt en tilsvarende sterk avindustrialisering.

I tillegg er en betydelig andel av industrien tilknyttet oljevirksomheten i Nordsjøen. I samme tidsrom er konkurransekraften blitt vesentlig svekket for norsk industri.

Disse medlemmer vil peke på at til tross for stort statlig kapitaloverskudd er det ikke blitt utviklet noen effektive finanssystemer i Norge som støtter nyskapende virksomhet. Norge har med andre ord fått en sterkt svekket industri og det er ikke utviklet noen nye store vekstnæringer som erstatning så langt.

Disse medlemmer mener dette fremtidsperspektivet ikke gir grunnlag for optimisme når det gjelder fremtidig sysselsetting og verdiskapning i Norge.

Disse medlemmer viser også til at nåværende kapasitet i oljesektoren trolig bare kan opprettholdes i ca. 5 år til. Det er nå 15 år siden det er gjort store nye funn i Nordsjøen. Oppdages ikke nye og lignende store oljefelter snart kan det bli vanskelig å opprettholde nasjonal levestandard og sysselsetting fremover om vi ikke allerede nå starter med å satse på nye vekstnæringer. For eksempel Havbruk, der Norge er fremst i verden og som er et område med et betydelig fremtidig potensial for sysselsetting og økt verdiskapning.

Disse medlemmer er også sterkt bekymret for den økende andelen av befolkningen som står utenfor arbeidslivet som uføre eller sykemeldte.

Disse medlemmer viser til at det i dag er til sammen 900 000 personer i alderen 16-74 år som ikke deltar i arbeidslivet. Ytterligere redusert yrkesfrekvens er en stor utfordring for både folketrygdens utgifter og i forhold til verdiskapning og sysselsetting. Innstramninger i sykelønnsordningen er neppe til å komme utenom i nær fremtid om man likere det eller ikke.

Disse medlemmer mener også fremtidens alderspensjon bør baseres på en pensjonsmodell der det offentlige yter en lik pensjon til alle uansett hva man har tjent tidligere eller hvor mange yrkesaktive år man har bak seg. Pensjon ut over en lik folkepensjon til alle bør være den enkeltes eget ansvar.