I skattesystemet er hovedbestemmelsen at skattepliktig
inntekt er enhver fordel vunnet ved arbeid, virksomhet, kapital
eller eiendom. Praktiske hensyn tilsier blant annet at en i liten
grad skattlegger fordelen av å eie enkelte forbruksgoder.
Det må også tas hensyn til at skattesystemet bør
være enkelt å forstå og innrette seg etter
for skattyter, noe som også er viktig for skattesystemets
legitimitet i befolkningen. Videre må skattesystemet være
enklest mulig å administrere for ligningsmyndighetene.
Mulighetene til å unndra skatt og til skattemessige tilpasninger
bør være minst mulig.
En effektiv beskatning oppnås ved at
skattegrunnlagene gjenspeiler faktiske økonomiske forhold.
I personbeskatningen tilsier dette at skattepliktig inntekt i størst
mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av
arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Skattepliktig inntekt
avviker fra faktisk inntekt som følge av fradragsordninger
som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter,
og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske
inntekten.
I tråd med skattereformen 1992 og Skaugeutvalgets anbefalinger
bør prinsippet om brede skattegrunnlag videreføres
også i personbeskatningen. Brede skattegrunnlag gjør
det mulig å ha relativt lave skattesatser, og dermed redusere
kostnadene ved beskatning. Brede skattegrunnlag er også viktig
for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt,
og for at progressiviteten i skattesystemet skal gi den tiltenkte omfordelingen
av inntekt.
Hensynet til symmetrisk behandling av inntekter
og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med ervervet
av inntekten. Utover dette tilsier hensynet til brede skattegrunnlag
at en er tilbakeholden med øvrige fradrag. Spesielle forutsetninger
bør være til stede for at økonomisk støtte
til prioriterte grupper eller aktiviteter skal gis som særskilte
fradrag i skattesystemet og ikke gjennom direkte støtteordninger
over budsjettets utgiftsside. Det vil bidra til bedre samsvar mellom
skattepliktig og faktisk inntekt og til et enklere skattesystem.
Departementet mener at en del av de særskilte inntektsfradragene
bør kunne anses å være omfattet av minstefradraget,
og at en økning av minstefradraget bør kunne kombineres
med å fjerne eller stramme inn en del av de særskilte
fradragene. Etter departementets vurdering vil imidlertid konsekvensene
av en avvikling av en rekke inntektsfradrag, i tråd med
Skaugeutvalgets forslag, bli uoversiktlige. Det kan også ha
store konsekvenser for enkeltgrupper. Innstrammingen i enkelte av
inntektsfradragene bør derfor skje gradvis, og ses i sammenheng
med blant annet økt minstefradrag, redusert toppskatt m.m.
Departementet mener at det fortsatt skal være
rom i skattesystemet for særlig prioriterte inntektsfradrag, jf.
bl.a. Sem-erklæringen. Departementet vil også peke
på at det på enkelte områder kan være
hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet. Dette
gjelder særlig der det er politisk ønskelig å støtte
et mer generelt mål, samtidig som en ønsker at den
konkrete fordelingen av støtten skal styres av innbyggernes
valg. Departementet mener imidlertid at særlig forenklings-
og fordelingshensyn tilsier at antallet og omfanget av særskilte
inntektsfradrag bør være begrenset.
Departementet vil komme nærmere tilbake
med en vurdering av inntektsfradrag i forbindelse med gjennomføringen
av reformen i de enkelte budsjettene.
Skatteloven gir fradragsrett for enkelte kostnader som
ikke knytter seg til inntekts erverv, men som må betraktes
som støtte til visse grupper som f.eks. syke, uføre,
forsørgere og barnefamilier. Selv om disse særskilte
skatteordningene og annen støtte til disse gruppene over
budsjettets utgiftsside kan fremstå som ulike virkemidler,
innebærer skatteordningene en økonomisk støtte
til disse gruppene på linje med overføringer over
budsjettets utgiftsside. Departementet er enig med utvalget i at
flere forhold taler for at særskilte støtteordninger
gjennom skattesystemet bør legges over på budsjettets
utgiftsside.
Særskilte støtteordninger
i skattesystemet kan bidra til å komplisere skattesystemet
og uthule skattegrunnlaget. Vanligvis er heller ikke skattelempninger
av denne typen like treffsikre som særskilt utformede tilskuddsordninger.
Et tilskudd kan rettes inn mot bestemte mottakere, og det kan settes
individuelle vilkår. Skatteregler må være
av mer generell (ikke-diskriminerende) karakter, og vilkårene
må være ensartede. Dette medfører at
en målrettet støtteordning utformet over budsjettets
utgiftsside kan være mindre provenykrevende enn en tilsvarende
skatteordning som ikke kan treffe målgruppene like presist.
Skattelempninger gjennom særfradrag
har dessuten vanligvis utilsiktede fordelingsvirkninger, siden personer
med lav eller ingen inntekt, ikke vil kunne dra nytte av ordningen.
Støtteordninger gjennom skattesystemet
kan i mange tilfeller være svært krevende for
ligningsadministrasjonen. Eksempelvis krever håndheving
av reglene for fradrag for store sykdomsutgifter at ligningsmyndighetene
både har medisinsk kompetanse og ressurser til å vurdere
sykdomstilstand og boforhold m.m. for den enkelte. I praksis kan
dette gi opphav til forskjellsbehandling og misbruk av reglene.
Det finnes flere eksempler på at skattemyndighetene gjennom stikkprøver
avdekker omfattende misbruk. Dette tilsier at en bør være
varsom med å utforme kompliserte særordninger
som i praksis kan bli gjenstand for misbruk. En bør ikke
basere seg på regler som forutsetter omfattende kontroll
av den enkelte skattyters selvangivelse.
Etter departementets syn bør økonomisk
støtte til de gruppene som er tiltenkt gjennom de sosialt
begrunnete fradragene, fortsatt prioriteres. Det er likevel behov
for et kritisk blikk på omfang og innretning av støtten
som gis gjennom skattesystemet. Departementet mener også,
i likhet med Skaugeutvalget, at hensynet til forenkling og oversikt
isolert sett tilsier at en del særordninger i skattesystemet
bør overføres til utgiftssiden. Departementet
vil vurdere nærmere hvilke fradrag og særordninger
som på en effektiv og hensiktsmessig måte kan
erstattes med ordninger på utgiftssiden.
Departementet støtter Skaugeutvalgets
prinsipielle tilnærming om at fordeler vunnet ved arbeid
bør skattlegges på linje med kontante ytelser.
Det innebærer at naturalytelser i utgangspunktet skal verdsettes
og skattlegges til markedsverdi, slik hovedregelen er i dag. Dette
prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget
uthules slik at store deler av avlønningen av arbeid skjer
gjennom naturalytelser. En slik likestilling vil også bidra
til et mer rettferdig skattesystem. En gunstig beskatning av naturalytelser
vil kunne vri forbruket mot skattefavoriserte goder, ettersom det å motta
naturalytelser istedenfor kontantlønn innebærer en
begrensning i lønnsmottakernes valgrett.
Det kan oppstå en rekke problemer knyttet
til kontroll og verdsetting når alle naturalytelser skal
skattlegges til markedsverdi. Det oppstår særlige
verdsettingsproblemer når en naturalytelse både
dekker yrkesmessige og private behov, eller når den er
et velferdstiltak. En rekke naturalytelser er svært utbredt, men
har liten økonomisk verdi for den enkelte skattyter.
Departementet mener at det bør vurderes å stramme inn
i regelverket for enkelte naturalytelser, og at det er behov for å forenkle
regelverket. Skaugeutvalgets forslag til en generell sjablonbeskatningsmodell
for naturalytelser er én mulighet, dvs. at naturalytelser
inntil et visst beløp (maksimalbeløpet) fritas
for skatt. Et slikt system vil kunne redusere behovet for detaljerte
regler for skattlegging av enkeltytelser vesentlig, redusere administrative
kostnader, forenkle regelverket og stille arbeidsgiver og arbeidstaker
friere enn i dag i valget mellom ulike (skattefrie) naturalytelser.
Ulempen ved en slik løsning, som utvalget også påpeker,
er at maksimalbeløpet over tid kan bli en skattefri avlønning som
tilfaller alle arbeidstakere. Videre krever et slikt forslag at
en uansett må ha et regelverk for å verdsette naturalytelsene
slik at det kan kontrolleres om verdien av de mottatte naturalytelsene
ligger under grensen.
Uavhengig av om en innfører en generell
sjablonbeskatning for naturalytelser eller strammer inn
i enkelte naturalytelser, er det etter departementets syn viktig
at beskatningen av naturalytelser som både dekker yrkesmessige
og private behov, eller av velferdstiltak, oppfattes som "rimelig".
Det vil etter departementets syn bidra til å styrke tiltroen
til skattesystemet. Det bør videre legges vekt på at
regelverket skal være enkelt for både arbeidstaker
og arbeidsgiver. Departementet vil vurdere naturalytelsene nærmere
i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte
budsjettene.
Komiteen mener det
er viktig at skattegrunnlagene også i personbeskatningen
gjenspeiler mest mulig de faktiske økonomiske forhold.
Skattesystemet må organiseres slik at det blir enklest
mulig å forstå og administrere, og mulighetene
for skattemessige tilpasninger bør være minst
mulig. Like inntekter bør behandles likt. Dette øker
skattesystemets legitimitet.
Komiteenviser
til at brede grunnlag gjør det mulig med relativt lave
skattesatser og mener derfor at prinsippet om brede grunnlag må videreføres
i personbeskatningen i tråd med skattereformen fra 1992.
Komiteen er enig i at skattepliktig
inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den
faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Komiteen merker
seg at departementet mener at det fortsatt skal være rom
for særlige prioriterte inntektsfradrag.
Komiteen er enig i at hensynet
til en lik behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag
for kostnader i forbindelse med erverv av inntekt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til Regjeringens forslag om å øke
minstefradraget, samtidig som den varsler fjerning av fradrag som
til sammen gir et proveny på 5,3-6,3 mrd. kroner. I virkeligheten innebærer
dette at for de med lav og midlere inntekt vil fjerning av fradrag
i stor grad tilsvare den skattelettelse som ligger i økt
minstefradrag. Dette forsterker den skjeve fordelingsprofilen i
Regjeringens opplegg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener
at fagforeningskontingenten er en kostnad i forbindelse med erverv av
inntekt, og at en høy organisasjonsgrad bidrar til et velorganisert
og godt fungerende arbeidsliv.
Disse medlemmer vil derfor over
tid gå inn for en fordobling av fagforeningsfradraget.
I meldingen heter det at departementet vil komme nærmere
tilbake med en vurdering av de enkelte fradrag i forbindelse med
gjennomføringen av reformen i budsjettene.
Disse medlemmer tar dette til
orientering, og vil ta stilling til de konkrete forslagene når
disse presenteres. Disse medlemmer vil understreke
at det i vurderingen av fradragene må legges vekt på deres sosiale
profil.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det må være
rom for en økning av minstefradraget innenfor en provenynøytral
totalramme. Dette må imidlertid ikke finansieres ved en
tilsvarende skatteskjerpelse for de samme gruppene som i særlig grad
vil ha nytte av økningen i minstefradraget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti antar at når departementet
mener at det fortsatt skal være rom for særlig
prioriterte inntektsfradrag, siktes det til fradraget for gaver
til frivillige organisasjoner. Det følger av Sem-erklæringen
at Regjeringen har som målsetting å øke
dette fradraget til 12 000 kroner.
Disse medlemmer mener det er
vanskelig å se at slike gaver kan betraktes som kostnader
knyttet til erverv av inntekt eller dekning av spesielle, ekstraordinære
utgifter, og mener Regjeringen ved å skjerme dette fradraget
i realiteten undergraver hele sin argumentasjon for opprydning av
inntektsfradrag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser
til at meldingen opererer med en uspesifisert skjerpelse i fradragsordninger
på om lag 6,3 mrd. kroner, som eventuelt skal konkretiseres
i kommende budsjetter. Disse medlemmer mener det
er umulig å ta stilling til uspesifiserte skjerpelser,
og mener det vil være uansvarlig av et stortingsflertall å gi
sin tilslutning til en skattemelding uten også å vise
frem hvilke fradrag som skal saneres, og hvilke provenymessige og
fordelingsmessige effekter dette vil ha. Det er umulig å gi
sin tilslutning til innholdet i en melding, som innebærer
en fremtidig endring i fradragsordninger som har vidtrekkende politisk,
fordelingsmessig og provenymessig betydning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet mener i realiteten at Regjeringens melding
ikke har et tilstrekkelig innhold. På personskattesiden
er det ikke en reform, men kun justering og omlegginger av satser
og beløpsgrenser. Dette er "smørsiden" av reformen
for alle som har relativt gode inntekter. For lavinntektsgrupper
representerer dette dårlige nyheter, samtidig som de samme
grupper kan oppleve å miste fradrag som er av vital betydning
for dem.
Disse medlemmer mener at mangelen
på spesifisering av "opprydding og forenkling" på 6,3
mrd. kroner, er den delen av skattemeldingen som i realiteten ikke
er presentert.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en symmetrisk behandling
av inntekter og utgifter tilsier fradrag for utgifter til "inntekts
ervervelse", og at omfanget av særskilte inntektsfradrag
bør være begrenset.
Disse medlemmer mener således
at en del av eksisterende fradrag bør kunne innlemmes i økte
minstefradrag og bunnfradrag som følger av Regjeringens forslag.
En vil imidlertid peke på at avviklingen av fradragene
kan være uoversiktlige og ha store konsekvenser for enkeltgrupper.
Disse medlemmermener
derfor at avviklingen må skje gradvis, og sees i sammenheng
med de øvrige endringer i minstefradrag, toppskatt, formuesskatt
mv. Det vises også til at det i enkelte tilfelle kan være
hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet,
men at det av forenklingshensyn bør begrenses mest mulig.
Disse medlemmermener
at økonomisk støtte til de grupper som er tiltenkt
gjennom de sosialt begrunnede fradragene, fortsatt må prioriteres.
Det er likevel behov for en gjennomgang og vurdering av støtte
som gis gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener
derfor det er naturlig å foreta en vurdering av ulike sider
ved å overføre sosialt begrunnede særordninger
fra skattesystemet til statsbudsjettets utgiftsside.
Disse medlemmerviser
til at beskatningen av naturalytelser som hovedregel i dag skjer
til markedsverdi og mener at dette prinsippet må opprettholdes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kystpartiet legger til grunn at fradraget for renteutgifter
(10,9 mrd. kroner) og særfradragene for alder, uførhet,
forsørgelse og store sykdomsutgifter (2,145 mrd. kroner)
ikke under noen omstendighet vil bli gjenstand for sanering. Dersom meldingens
målsetning om "opprydninger og forenklinger" skal stå fast,
vil dermed drøye 85 pst. av verdien av alle andre fradrag
saneres. Disse medlemmer mener at en slik sanering
vil være uklok, av flere grunner, og forstår i
og for seg godt at Regjeringen ikke har villet vise frem denne "skyggesiden"
av reformen.
Disse medlemmer vil, i tillegg
til å beholde fradraget for renteutgifter, legge til grunn
at følgende særlige fradrag i inntekt skal opprettholdes
ved en eventuell innføring av ny skattereform:
– Særfradragene
for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter
(2 145 mill. kroner)
– Reiseutgifter og besøksreiser
i hjemmet
(1 585 mill. kroner)
– Foreldrefradrag for dokumenterte
utgifter
(1 430 mill. kroner)
– Privat og offentlig pensjonsordning
(1 200 mill. kroner)
– Individuell pensjonsavtale (IPA)
(350 mill. kroner)
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet understreker at Regjeringens manglende
vilje eller evne til å ta stilling til hvilke fradrag som
skal inngå i skattesystemet, er et godt eksempel på svakhetene
ved denne meldingen. Per Kleppe skriver i Dagsavisen 27. mai 2004:
"Regjeringen har gjort en grunnleggende feil ved å legge
fram en melding som blander sammen forslag om endringer i skattesystemet
og forslag om senkning av skattenivået."
Disse medlemmer er enige i denne
vurderingen, og slår fast at utover endringene i beskatning
av aksjeinntekter, er dette i praksis en stortingsmelding om skattelette,
snarere enn en skattereform.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og
Kystpartiet er enig i den opptrapping av fradrag for gaver
til frivillige organisasjoner som Regjeringen har varslet. Disse
medlemmer mener det er svært god samfunnsøkonomi å stimulere
privat støtte til frivillig arbeid gjennom skattesystemet. Disse
medlemmer mener det på samme vis er riktig å vurdere å innføre
nye skatteincentiv som påvirker utviklingen i positiv retning
når det gjelder helse og miljø. Skattefritak for
månedskort betalt av arbeidsgiver er et slikt eksempel.
Disse medlemmer mener det er
uaktuelt å gå inn for å fjerne fradrag
i det omfang Skaugeutvalget har foreslått. Disse
medlemmer vil peke på at de fleste er godt begrunnet
ut fra hensyn som skattesystemet skal ivareta. Dette gjelder både
fradrag knyttet til inntektsskattegrunnlaget for personer, og de
fradrag som har en sosialpolitisk begrunnelse.