Når produktiviteten øker i
samfunnet som helhet, og når lønnsnivået øker
både i konkurranseutsatte næringer og i andre
sektorer, må produktiviteten i fiskeriene også øke
for at næringen skal beholde sin relative konkurransekraft.
Alternativene til slik effektivisering er enten å kreve
høyere priser for sine varer, eller at reallønnsnivået
reduseres. Ingen av disse alternativene er enkle. For en eksportnæring
som fiskeriene er det åpenbart vanskelig å kreve
høyere priser i et konkurranseutsatt internasjonalt marked.
Dersom reallønnen i fiskeriene synker, får fiskerinæringen
problemer med å beholde og rekruttere arbeidskraft, spesielt
i perioder der andre næringer trenger arbeidskraft og kan
betale mer for den. Like ens vil en ubalanse i produktivitetsutvikling
i forhold til andre næringer gjøre det vanskeligere
for fiskerinæringen å trekke til seg den nødvendige
kapital. Den langsiktige forutsetningen for kapitaltilgang, både
egenkapital og lånekapital, er at næringen gir
like god avkastning som konkurrerende næringer.
Det er lite hensiktsmessig både å regulere
og måle kapasitet i forhold til tekniske kriterier ved
det enkelte fartøy. Derfor har en det siste tiåret
gått bort fra å detaljregulere fartøyutforming
og fartøystørrelse. Det er videre ikke realistisk å ha
som mål å fjerne den økonomiske overkapasiteten.
Det vil heller ikke nødvendigvis være et spesielt
klokt mål. På grunn av bestandssvingningene kan
det være gunstig med en viss ledig kapasitet som kan settes
inn dersom fangstgrunnlaget skulle øke som følge
av økte kvoter.
I fiske er selve naturressursen en av de viktigste
innsatsfaktorene, og den er det i utgangspunktet gratis å utnytte.
En slik gratis produksjonsfaktor legger til rette for at næringen
kan frembringe en ressursrente (grunnrente). Det vil si ekstra avkastning
utover normal kompensasjon for arbeid, kapital og andre betalte
produksjonsfaktorer. Det må vurderes politisk hvordan en
slik ekstra avkastning fra en nasjonal ressurs skal benyttes. For
eksempel kan ønske om størst mulig grunnrente veies
opp mot distriktspolitiske hensyn, som i fiskeripolitikken.
Overkapasitet er et resultat av individuelle
investeringsbeslutninger og tilpasninger fra næringsaktørene. Disse
opererer innenfor et sett med økonomiske, sosiale og politiske
begrensninger, og søker som oftest å tilpasse
seg slik at inntekten blir tilfredsstillende. Det faktum at det
i fiskerinæringen finnes en ressursrente, har gitt rom
for overetableringer som for den enkelte har vært fornuftige økonomiske
investeringer. For næringen samlet sett vil imidlertid
disse investeringene føre til at totalproduktiviteten reduseres.
Konsekvensene av overetablering og for mange aktører
i et fiskeri korrigeres i praksis ikke alene av at det innføres
adgangsbegrensninger. Men adgangsbegrensningene skaper rammeverket
som trengs for å iverksette tiltak som reduserer konsekvensene
av en overetablering.
Ressursrenten fra fiskeriene kan på den
ene side tildekke en reelt sett lavere avkastning på arbeidsinnsats og
kapitalinnsats i denne næringen enn i andre næringer.
På den annen side kan ressursrenten danne grunnlag for
svært høy lønnsomhet for et begrenset
antall aktører, dersom disse får mulighet til å organisere
virksomheten optimalt. Ressursrenten kan også realiseres gjennom
omsetning av fiskefartøy for fortsatt drift, og den vil
da tilfalle selger av fartøyet som en salgsgevinst.
Tilstedeværelsen av en ressursrente
i fiskerinæringen kan til en viss grad kompensere for det
alminnelige effektiviseringskravet. Men selv om en velger å bruke ressursrenten
til å ha en høyere kapasitet og sysselsetting
i næringen enn det som er strengt nødvendig, må likevel
produktiviteten i næringen økes for å holde følge
med den alminnelige velstandsutviklingen i samfunnet.
Globalt er den samlede kapasiteten i fiskeflåten
langt større enn det ressursmessig er grunnlag for. I 1997
ble det i en FAO-studie beregnet at fiskekapasiteten globalt måtte
reduseres med over 50 pst. for at inntektene skal dekke de totale
kostnadene.
Dagens globale overkapasitetsproblematikk føres gjerne
tilbake til tiden før de 200 mils eksklusive økonomiske
sonene ble innført. Med disse nye sonene ble store deler
av verdens daværende kommersielt interessante fiskeressurser
underlagt nasjonal kontroll. Omtrent samtidig ble det mulig å anslå størrelse
og status for de viktigste fiskebestandene. Kombinasjonen av nasjonal
jurisdiksjon og kunnskapsbaserte kvoteanbefalinger la grunnlaget
for å fastsette bindende totalkvoter for de enkelte fiskerier,
med utgangspunkt i behovet for bærekraftig ressursforvaltning.
Og den nasjonale jurisdiksjon gjorde det framfor alt mulig å håndheve disse
kvotene. Samtidig bygde kyststatene opp sine egne fiskeflåter
for å være i stand til å høste
av bestandene som nå var underlagt nasjonal kontroll. De økonomiske
sonene bidro slik til en betydelig kapasitetsøkning i den
globale fiskeflåten.
I global sammenheng må vi for fiske
på det åpne hav skille mellom fartøy
fra stater som utøver reell kontroll med fisket og fartøy
som i realiteten fisker utenfor nasjonal kontroll og driver ulovlig,
uregulert og urapportert fiske.
Også fiskefartøy som i realiteten
er utenfor nasjonal kontroll, har en tilknytning til nasjonal strukturpolitikk,
på den måten at nasjonale strukturordninger bør inneholde
mekanismer som sikrer at fartøy som blir tatt ut av nasjonalt
fiske, ikke settes inn i ulovlig, uregulert og urapportert fiske.
I de norske strukturordningene står kravet om kondemnering
av uttatte fartøy sentralt. Det kreves en streng praktisering
av kondemneringskravet for å få dette til, slik
at det faktisk er reell kapasitet som kondemneres gjennom nasjonale
strukturordninger.
Internasjonalt samarbeid på globalt
nivå skjer blant annet gjennom FAO. En internasjonal handlingsplan ble
utformet i 1997. Avtalen er imidlertid ikke folkerettslig bindende.
Det er ingen tvil om at overkapasitetet kan ha alvorlige konsekvenser
for fiskebestandene. Det er heller ikke tvil om at overkapasitet
og kontrollbehov, og dermed utgifter til kontroll, henger sammen, og
at overkapasitet er en vesentlig årsak til det omfattende
ulovlige, uregulerte og urapporterte fisket som foregår
i nære og fjerne farvann. Dette er noe av bakgrunnen for
den oppmerksomhet spørsmålet får, både nasjonalt
og internasjonalt.
I en studie referert i en FAO-publikasjon fra
1996 ble den årlige fremgangen i fiskeeffektivitet vurdert
til 3 pst. Teknologiutviklingen har ført til at fiskeriene
har gått fra å være en arbeidsintensiv
til en kapitalintensiv næring.
Utbyttet fra fiskerinæringen er avhengig
ikke bare av fangstmengde og hvor effektivt det kan fiskes, men også av
oppnådde priser for fangsten. Det er vanskelig å spå hvordan
prisutviklingen vil bli, men tendensen synes klart å være
stabile realpriser.
Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser
for 2005 viser at gjennomsnittlig utbetalt arbeidsgodtgjørelse
til mannskapet utgjør 33 pst. av driftsinntektene. For
fartøy som driver torskefiskerier er andelen noe høyere
enn for fartøy som driver sildefiskerier, henholdsvis 37
og 29 pst. Etter 1995 har den gjennomsnittlige fangsten vært
høyere enn det som har vært nødvendig
for å betale norsk gjennomsnittslønn, forutsatt
at utbetalingen til fisker utgjør 33 pst. av fangstinntekten. Analysen
referert i meldingen tyder på at det gjennomsnittlige lønnsnivået
fra fiske ligger noe over den norske gjennomsnittslønnen.
Det faktum at realprisen på fisk har
vært stabil gjennom hele etterkrigstiden, og at produksjonen
er begrenset av naturlige årsaker, peker klart i retning
av at strukturelle tilpasninger og effektivisering er fiskernes eneste
alternativ for å holde følge med produktivitets- og
velstandsforbedringene i samfunnet.
Det ble nødvendig med særskilte
bevilgninger over statsbudsjettet til fiskerinæringen fra
1958. Dette skulle i utgangspunktet være midlertidige støttetiltak. Den
såkalte hovedavtalen for fiskerinæringen ble avviklet
31. desember 2004, og hadde mot slutten kun marginal økonomisk
betydning for norske fiskerier. Enkelte elementer fra Hovedavtalen
er videreført som ordinære poster på statsbudsjettet.
Pristilskudd og annen driftsstøtte
har sammen med ressursrenten lagt til rette for langt høyere
sysselsetting og kapitalinnsats i fiskerinæringen enn hva
fiskeressursene gir grunnlag for, og hva som er mulig i andre næringer.
Overgangen fra å være en sterkt subsidiert næring
til å bli en effektiv sektor som er i stand til å realisere
ressursrente, har nødvendigvis ført til store
strukturelle endringer i fiskeriene. Næringsaktørene
har i stor grad selv tatt på seg omstillingskostnadene.
En kan ikke dra noen entydig konklusjon om struktureringsbehovet
basert på statiske kapasitetsmålinger. Dette er
også dynamiske forhold, som kan endre seg fort med bestandsstørrelsene
eller med reelle teknologiske sprang.
På denne bakgrunnen er hensikten med
adgangsbegrensningene å kontrollere nyetableringer, og
hensikten med strukturordningene er først og fremst å redusere
antall fartøy som deltar i den enkelte gruppe. Strukturordningene
sikter derfor først og fremst mot den økonomiske
overkapasiteten. Strukturordningenes faktiske evne til å motvirke
en økonomisk overkapasitet er likevel avhengig av hvordan
fiskebåteierne velger å benytte den økonomiske
gevinsten de får gjennom et utvidet kvotegrunnlag. Dersom
en vil kontrollere at gevinsten ikke nyttes til utskiftinger til større
og nye fartøy, er det bare mulig ved å innføre eller
opprettholde konkrete og trangere størrelsesbegrensninger
ved utskifting av det enkelte fartøyet.
Et ønske om å redusere den
tekniske fangstkapasiteten strider mot målet om kontinuerlig
fornying av flåten. Det trengs ordninger som legger til
rette for investeringer i nye fartøy. Adgangsbegrensninger
og strukturordninger skal bidra til å skape et økonomisk fangstgrunnlag
som forsvarer de nødvendige investeringene.
Dagens system for adgangsbegrensninger er differensiert,
ut fra ulike forhold i de ulike fiskeriene. For samtlige fiskerier
gjelder imidlertid et krav om ervervstillatelse for å drive
ervervsmessig fiske. I praksis har adgangsbegrensningene redusert
noe av mobiliteten i næringen. På den annen side
bidrar adgangsbegrensningene til å stabilisere kvotegrunnlag
og fartøystruktur. Dette gir større sikkerhet
for investeringene og økt sikkerhet for finansinstitusjonene.
Samtidig er det adgangsbegrensningene som gjør
at adgangen til å delta får en verdi i seg selv.
Når tallet på aktører går ned
og de tilgjengelige kvotene dermed fordeles på færre
fartøy, øker forventningen om fremtidig lønnsomhet,
og verdien på fisketillatelsen stiger. Innretningen av
strukturordningene vil også påvirke verdien av
fisketillatelsene. Desto gunstigere strukturordningene er, desto
høyere pris kan forventes på fisketillatelsene.
Dette representerer en utfordring, blant annet for nye aktører
som ønsker å etablere seg innenfor fiskerier i
adgangsbegrensede grupper, og kan bidra til ytterligere sementering
av fartøystruktur og eierskap.
Fiskeflåten gis mulighet til å forbedre
effektiviteten gjennom ulike strukturtiltak. Med dette legges grunnlag for økt
lønnsomhet både i samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk
forstand. Samtidig har strukturtiltak også andre virkninger
som må vurderes i forbindelse med utformingen og oppfølgingen
av ordningene. Færre fartøy fører til
en reduksjon i de totale fangstkostnadene. Disse besparelsene kan
innebære en betydelig gevinst, men næringsfinansierte
ordninger kan samtidig medføre at behovet for ekstern finansiering øker.
I disse tilfellene belastes de gjenværende aktører
med høyere faste kapitalkostnader i en periode. Færre
fartøy i fiskeflåten vil også medføre
redusert sysselsetting. Dette bidrar til at fangstkostnadene går
ned, samtidig som det legges til rette for forbedrede lønns-
og arbeidstidsordninger for de gjenværende fiskerne. Dette
er i seg selv positivt for rekrutteringen til fiskeryrket.
Fiskeflåten bidrar ikke bare med sysselsetting
i flåteleddet, men skaper også lokale ringvirkninger.
Reduksjoner i fiskeflåten vil dermed - i hvert fall på kort
sikt - kunne gi lokale arbeidsmarkedsproblemer, og på lengre
sikt kunne få betydningen for bosettingen i fiskeriavhengige
samfunn. De mange bygder og fiskevær som over lang tid
er fraflyttet forteller om slike endrede tilpasninger, på grunn
av teknologisk og samfunnsmessig utvikling.
Myndighetene har benyttet ulike virkemidler
for å begrense eller redusere fiskeflåtens størrelse,
og hensynet til ressursgrunnlaget og aktørenes lønnsomhet
har vært sentrale mål med de ulike ordningene.
De adgangsbegrensningene som er innført
i ulike fiskerier, stenger ikke bare for nye etableringer fra aktører på utsiden,
men fører også til at selve adgangen til å delta
får en verdi. Det innebærer at få fartøy
går ut av fiske uten å bli erstattet av et nytt,
og få aktører slutter i fiskerinæringen
uten å selge fartøyet for fortsatt drift. Videre
vil departementet påpeke at det gjennom lang tid har vært
et ønske om å legge til rette for at aktørene stilles
friere i fartøyutformingen. Større og bedre fartøy vil
imidlertid også som regel representere en større
teknisk fangstkapasitet, og innebære en større økonomisk investering
enn det som kanskje er strengt nødvendig for å fiske
tildelte kvoter. Bevegelsen mot større fartøy over
tid endrer flåtestrukturen og forholdstallet mellom store
og små fartøy. Et mål om en differensiert
flåtestruktur vil derfor også innebære
en målkonflikt i forhold til målet om en friere
fartøyutforming for den enkelte.
Det må tas hensyn til ulike fartøygruppers
ulike betydning for bosettingsmønsteret. Dette ivaretas
først og fremst av den fordeling av ressursene som skjer mellom
ulike fartøygrupper. Innenfor denne rammen må det
likevel foregå en nødvendig og vedvarende tilpasning.
Regjeringen vil regelmessig vurdere å ta stilling til en
rekke forhold, som valg av strukturvirkemiddel og valget av hvilke
grupper som til enhver tid skal få tilbudt hvilket strukturvirkemiddel,
vurderingen av hvilke begrensninger som skal ligge i strukturordningene
for å ivareta distriktsmessige hensyn og hvilken grad av
strukturering som er ønskelig. Mot denne bakgrunn legger
Regjeringen til grunn at det er et behov for å videreføre
strukturordninger for fiskeflåten.
Når det fra myndighetenes side har
blitt lagt stor vekt på næringens eget syn på fordelingsspørsmålene,
slik dette har fremkommet særlig i vedtak fra Fiskarlagets landsmøte,
har det blant annet sin begrunnelse i betydningen av langsiktig
stabilitet og ro omkring fordelingsspørsmålene.
De fordelingsnøkler som har blitt foreslått fra
Norges Fiskarlag, har derfor i stor utstrekning blitt fulgt av Fiskeri-
og kystdepartementet. Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring
disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre
utvikling. En stabil fordeling mellom fartøygruppene er
også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene
i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt.
Komiteen legger til grunn at
det er nødvendig å videreføre strukturordningene
for å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet
langs hele kysten, og samtidig sikre en flåte som er moderne,
variert og lønnsom.
Som en følge av teknologiutviklingen
har deler av fiskerinæringen over tid gått fra å være
en arbeidsintensiv til en kapitalintensiv næring som er
avhengig av god kapitaltilgang. Langsiktige og forutsigbare rammevilkår
er en forutsetning for at finansinstitusjonene fortsatt skal sikre
kapitaltilgangen til fiskeriene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,har merket seg at finansnæringen
fortsatt har tillit til fiskerinæringens lønnsomhet
i lys av de rammebetingelsene som trekkes opp i strukturmeldingen.
Dette ble bekreftet under komitéhøringen.
Under komiteens besøk på Island kom det fram at
for eksempel Glitnir Bank vanligvis finansierer investeringer i både
fartøy og kvoter, med en nedbetalingsperiode på 15 år.
Flertallet viser også til
at ulike representanter for organisasjonene under komitéhøringen
understreket betydningen av strukturordninger som legger til rette for
lønnsomhet i fiskerinæringen. Flertallet viser
i den forbindelse til at strukturtiltakene nettopp bidrar til en økonomisk
bærekraftig fiskeflåte, som kan legge grunnlaget
for langsiktige arbeidsplasser, investeringer i flåten
og levende kystsamfunn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til
høring i Stortinget 23. april 2007 der Finansnæringens
Hovedorganisasjon uttaler følgende:
"Innføring av tidsbegrensning for framtidige
kvoter vil ha uheldige virkninger. Det skapes usikkerhet rundt tildelingen
av strukturkvoter etter 20 år. Usikkerheten forsterkes
av stadige endringer i rammebetingelsene fra myndighetenes side.
Denne usikkerheten bidrar til at både fiskerinæringen
og finansnæringen vil være tilbakeholdne med å sette
i gang nye prosjekter. Dette kan lede til at struktureringen stopper
opp eller forsinkes vesentlig. Mange vil også kunne avvente
kjøp i påvente av et politisk skrifte og muligheter
for nye endringer i strukturkvoteordningene.
Verdiene
av strukturkvotene vil falle som en konsekvens av tidsbegrensningen,
og videre strukturering kan stoppe opp da det ikke lenger vil være
villig selger i markedet. Dette vil innebære at bedrifts-
og samfunnsøkonomisk ulønnsom overkapasitet vil
bli opprettholdt og bidra til redusert bærekraft i næringen. Dette
vil igjen svekke næringens framtidige troverdighet og verdiskapningspotensial.
Innføring
med tilbakevirkende kraft skaper rettstvister
Finansnæringen
tar særlig sterk avstand fra å innføre endringer
med tilbakevirkende kraft. Investeringene i kvoten er gjort under
forutsetninger om at de er evigvarende og uten endringer underveis.
Endring i form av tidsbegrensning til 25 år endrer på dette.
En slik endring vil etter alt å dømme utløse
en rekke rettstvister som både vil være omfattende,
kostnads- og ressurskrevende og ta fokus i næringen bort
fra rasjonell drift og utvikling. Konsekvensene blir således
på mange måter de samme som ved en evt. stans
i strukturordningene.
Finansnæringen mener
opprinnelig strukturordning bør videreføres."
Disse medlemmer mener disse uttalelsene
synliggjør på en god måte den usikkerhet
Regjeringens politikk påfører fiskerinæringen.
Komiteen viser til
at adgangsbegrensningene kan være et hinder for at nye
aktører kan komme inn i næringen, samtidig som
strukturordningene fører til at det gradvis blir færre
fiskere. Imidlertid er det få fartøy som går
ut av fisket uten å bli erstattet av et nytt, og få aktører
går ut av næringen uten å selge fartøyet
for fortsatt drift.
Komiteen er videre opptatt av
at struktureringen av fiskeflåten kan påvirke
både bosetting og sysselsetting langs kysten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
vil understreke betydningen av at Regjeringen holder et våkent øye
med utviklingen i fiskeflåten, og de distriktspolitiske
virkningene av struktureringen. Flertallet ber om
at Regjeringen løpende vurderer virkningene for enkeltkommuner
og lokalsamfunn.
Flertallet viser for øvrig
til at Regjeringen har varslet at de innen utgangen av 2009 vil
evaluere hvordan tiltaket om strukturering i de minste fartøygruppene
har virket.