12.1 Sammendrag

Det vises i meldingen til at innvandring de siste tiårene har bidratt til at det norske samfunnet har fått en mer mangfoldig befolkning. Alle innbyggere skal ha et tilbud som er av god kvalitet, er tilgjengelig og er tilpasset brukerens behov. For å få dette til må det offentlige tjenestetilbudet og tjenesteytingen justeres i tråd med endringer i befolkningssammensetningen, og tjenesteyterne må tilføres ny kompetanse. Mangfoldsdimensjonene som særlig representerer utfordringer for tjenesteytere, er språklig mangfold, kommunikasjon, lav kunnskap om og forståelse av hva de offentlige tjenestene kan og skal tilby, og forventninger til tjenestene som ligger utenfor det tjenestetilbudet skal legge til rette for.

Det pekes i meldingen på at alle som bor i Norge, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta og å bidra i samfunnet. Dette har betydning for sentrale politikkområder som arbeid, utdanning, helse og bolig. Alle departementer, underliggende etater og kommuner har ansvar for å ivareta innvandrere innenfor sine generelle tiltak og tilpasse tjenester til innbyggernes behov. Forvaltningen organiseres etter sektoransvarsprinsippet. Målet om at alle innbyggere skal ha likeverdige offentlige tjenester, er gjennomgående i regjeringens politikk. Det er behov for å øke kunnskapen om og presisere hva dette målet innebærer i praksis i tjenesteytingen innenfor de ulike velferdsområdene.

12.1.1 Likeverdige offentlige tjenester

Velferdstjenestene benyttes av alle innbyggere i Norge gjennom hele livet. Hvis tilgangen til og kvaliteten på tjenestene er godt tilpasset brukerne, kan de bidra til sosial utjevning og rettferdig fordeling. Hvis tjenestene ikke er det, kan de bidra til forskjellsbehandling og større sosial ulikhet.

Det pekes i meldingen på at det er et mål at alle skal tilbys likeverdige tjenester uavhengig av familiebakgrunn, hvilket land man er født i, kjønn, funksjonsevne, religion eller seksuell orientering. Offentlige virksomheters selvstendige ansvar for å tilpasse tjenestetilbudet til mangfoldet i befolkningen gjelder både organiseringen av tjenestene, i retningslinjer for tjenestetilbudet og i førstelinjens kontakt med den enkelte bruker. At tjenestene tilpasses mangfoldet i befolkningens behov, har ikke betydning bare for rettssikkerhet, levekår og helse, men også for resultatoppnåelse på andre områder som utdanning og sysselsetting. For å sikre at hver enkelt sektor tar dette ansvaret, må sektorene ha et sterkt eierskap og et tydelig ansvar for utvikling av gode treffsikre tiltak og tjenester.

Et likeverdig offentlig tjenestetilbud innebærer at alle skal ha tilgang til tjenestene, at kvaliteten på tjenestene skal være god for alle, og at tjenesten skal søke og avhjelpe behovet den enkelte har.

De ansatte i velferdsyrkene har en sentral rolle i arbeidet med å yte gode offentlige tjenester. Regjeringen har nylig lagt fram en melding til Stortinget om velferdsutdanningene, Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd – samspill i praksis. Nærmere omtale gis i meldingen.

12.1.1.1 Brukernes møte med offentlige tjenester

Det vises i meldingen til at god tilgang på informasjon fra offentlige myndigheter er nødvendig for at alle innbyggere skal ha de samme reelle mulighetene til å orientere seg i samfunnet. Prinsipper om brukermedvirkning og tilgang til korrekt og klar informasjon om rettigheter, plikter og muligheter er retningsgivende for alle offentlige virksomheter.

Tilgang til offentlige tjenester handler også om kommunikasjon. Det kan være nødvendig å sette av tid til å klargjøre innholdet og til å gi brukere nok tid til å formulere behov og forventninger. For å nå målet om likeverdige tjenester er det dessuten nødvendig at de ansatte i tjenesteapparatet har tilstrekkelig kompetanse slik at de er trygge i møte med personer med annen bakgrunn enn dem selv. Dette kalles ofte flerkulturell kompetanse.

Regjeringen vil oppfordre førstelinjetjenestene til å konkretisere prinsippet om likeverdige tjenester i serviceerklæringer og sikre at innvandreres erfaringer som brukere blir ivaretatt i brukerundersøkelser. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har utviklet en veileder for hvordan slike undersøkelser kan gjennomføres for å nå brukere med innvandrerbakgrunn i større grad.

For å sikre likeverdige tjenester pekes det i meldingen på at det er nødvendig at myndigheter med ansvar for helse, utdanning, barnevern, politi, bolig, arbeid og arbeidsliv gjør det tillitsskapende elementet til en del av sitt arbeid i møte med for eksempel brukere med innvandrerbakgrunn.

IMDi har inngått forpliktende samarbeid med flere direktorater, etater og kommuner for å sikre brukernes rettigheter og bedre kvaliteten i offentlige tjenester, blant annet knyttet til tolkebruk. Regjeringen vil vurdere å utarbeide et e-læringsprogram til bruk i offentlige og private virksomheter. Formålet med læringsprogrammet er å øke kompetansen om behovene i en mangfoldig befolkning slik at dette kan tas hensyn til i utvikling av egen virksomhet og tjenester.

12.1.1.2 Tolk og tilpasset informasjon

Regjeringen legger stor vekt på at alle som skal bo i Norge, lærer seg norsk. Selv med et godt system for norskopplæring, vil det alltid finnes personer i Norge som vil ha behov for språklig tilrettelegging i sin kontakt med offentlige myndigheter. Offentlige tjenester må ta høyde for at det kan være behov for språklig tilrettelegging, som tolking og oversettelser av skriftlig materiale.

Underforbruk av tolk, manglende kvalifikasjonskrav og mangel på rutiner for bestilling av tolk understøttes i rapporter fra IMDi som har kartlagt bruk av tolk i flere deler av offentlig sektor.

Uavhengig av brukerens bakgrunn kan det være en utfordring at forvaltningsspråk ofte er tungt og lite tilgjengelig.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil vurdere virkemidler for å unngå at barn blir brukt som tolk.

Det offentlige bruker betydelige ressurser på tolk.

Det er viktig med en utvikling av Nasjonalt tolkeregister og en fortsatt satsing på tolkeutdanning og autorisasjonsordningen. I tillegg vil regjeringen gjennomgå hvordan tolketjenesten bør organiseres.

12.1.2 Kunnskap for å måle resultater

Det fremgår av meldingen at integreringspolitikken skal bygge på kunnskap og forskning.

Gjennom Statistisk sentralbyrå (SSB) har Norge god registerstatistikk som gir mulighet for å følge utviklingen når det gjelder inn- og utvandring, grunn for innvandring (flukt, arbeid, familie, utdanning), om nye innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram og norskopplæring, innvandreres deltakelse i valg, holdninger til innvandring og innvandrere, deltakelse i arbeid og utdanning blant unge med innvandrerbakgrunn og på områder som utdanning, arbeidsliv, levekår osv. Slike registerdata bør imidlertid kombineres med andre undersøkelser. I meldingen nevnes levekårsundersøkelser.

Ordningen Mål for inkludering av innvandrerbefolkningen setter mål for sentrale sektorområder, og er regjeringens sentrale verktøy for å synliggjøre resultater av integreringspolitikken. Verktøyet ble introdusert i statsbudsjettet for 2006 og har blitt videreført siden. Det er 17 mål på åtte departementers områder. Formålet har blant annet vært å forankre sektormyndighetenes ansvar for integrering på eget område. En gjennomgang av Mål for inkludering, utført av Direktoratet for forvaltning og IKT, viste imidlertid at ordningen ikke har fungert optimalt (Difi 2011). Difi anbefalte derfor en bred gjennomgang av ordningen. Regjeringen ønsker å styrke samordningsverktøyet som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har til rådighet, slik at integreringspolitikken kan bli enda mer målrettet. Regjeringen vil derfor gjennomgå Mål for inkludering.

Systematisert kunnskap om virkninger av integreringspolitikken og om situasjonen for innvandrere i Norge, er en forutsetning for å utvikle en målrettet politikk. Regjeringen vil derfor jevnlig presentere status og kunnskap på området i en samlet form.

12.1.3 Forvaltning av integreringspolitikken

Det fremgår av meldingen at en helhetlig integreringspolitikk innebærer deltakelse fra mange ulike sektorer og aktører. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for å samordne integreringspolitikken. Departementet har sektoransvar for elementer i integreringspolitikken som introduksjonsloven, statsborgerloven og flere tilskuddsordninger til kommuner ved bosetting. Kommunene er imidlertid de viktigste aktørene i det daglige integreringsarbeidet.

Integreringspolitikken henger tett sammen med innvandringspolitikken som forvaltes av Justis- og beredskapsdepartementet og gjennomføres av Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), politiet og utenriksstasjonene.

12.1.3.1 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

IMDi skal bidra til å iverksette og utvikle regjeringens integreringspolitikk. Kommunene er IMDis viktigste målgruppe, men direktoratet samarbeider også med statlige aktører, privat sektor og frivillige organisasjoner.

IMDi er også et kompetansesenter som skal utvikle kunnskap og bidra til en opplyst debatt. Direktoratet skal følge med på utviklingen på integreringsfeltet, nasjonalt og regionalt, og spre kunnskap og gode erfaringer til kommuner, fylkeskommuner og statlige sektormyndigheter. IMDi skal bidra til at kommunene planlegger helhetlig i integreringsarbeidet. IMDi skal også bidra til samordning av velferdstjenester, og til statlig samordning overfor kommunene, særlig på områdene kvalifisering, utdanning, arbeid, bolig, helse, levekår og utvikling av fellesskap.

IMDi har en særskilt rolle som pådriver overfor både andre statlige aktører og kommuner i arbeidet for å sikre likeverdige tjenester, samt som leverandør av verktøy og kunnskap. IMDi skal sikre bosetting i kommunene av flyktninger som har fått opphold i Norge, og bidra til rask overgang fra introduksjonsprogram til arbeid eller utdanning.

IMDi forvalter store tilskudd på integreringsfeltet. Fra 2013 vil IMDi overta forvaltningen av tilskuddet til opplæring og norsk i samfunnskunnskap for voksne innvandrere fra fylkesmennene.

12.1.3.2 Kommunene

Det er i kommunene folk bor, jobber, går på skole og danner fellesskap. Det er på disse arenaene alle nyinnflyttere i en kommune må finne sin plass.

Kommunene har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av integreringspolitikken i lokalsamfunnene, herunder ansvar for å gjennomføre introduksjonsprogram, norskopplæring for nyankomne innvandrere og for å gi likeverdige tjenester til alle som bor i kommunen. Samarbeid kommuner imellom kan være avgjørende for å tilby tjenester av god kvalitet.

Kommunenes eierskap og lederskap av integreringsarbeidet er avgjørende for en helhetlig, langsiktig politikk og for et vellykket resultat. Innvandreres behov må sees som del av behovene til hele befolkningen i kommunene. Kommunene kan samtidig trenge kunnskap i møte med nye brukergrupper. Det er viktig at integreringsarbeidet inngår som en del av det kommunale planarbeidet. Dette forutsetter tverrsektorielt samarbeid.

Kommunenes ansvar for integreringsarbeidet innebærer at de skal ha handlingsrom til å treffe beslutninger ut fra lokale forhold og utfordringer. Kommuner som bosetter flyktninger, har plikt til å tilby introduksjonsprogram. Kommuner med mange arbeidsinnvandrere kan ha behov for å tilby tilpasset informasjon om skattereglene eller boligpolitikken. Organiseringen av integreringsarbeidet varierer fra kommune til kommune.

Regjeringens bosettingspolitikk vil framover bygge på prinsippet om at flyktninger utgjør en naturlig del av befolkningen i kommunene. Bosetting av flyktninger i kommunene er en varig oppgave og en del av kommunenes ordinære oppgaveportefølje.

Kommunene får overført midler gjennom inntektssystemet. Midlene fordeles mellom kommuner basert på en rekke faktorer. Antall innbyggere i kommunen er en slik faktor som avgjør hvor store overføringer kommunen får. Også antall flyktninger har betydning for overføringene.

12.1.3.3 Andre aktører

Fylkesmennene har som statens representant veilednings- og tilsynsoppgaver på integreringsfeltet. Oppgavene er nedfelt i fylkesmennenes embetsoppdrag. Det er innført tilsyn med hvordan kommunene oppfyller sine plikter iht. introduksjonsloven. Det er startet pilotprosjekter i to fylkesmannsembeter i 2012. Ut 2012 forvalter fylkesmennene tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til voksne innvandrere. Etter dette overtas ansvaret av IMDi.

Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (Vox) har det pedagogiske ansvaret for tilbudet om opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) er et rådgivende organ for myndighetene og kan formidle synspunkter fra innvandrere.

Fylkeskommunene er sentrale i regional utvikling. De er viktige aktører for å planlegge ut fra regionale særtrekk.

Frivillige organisasjoners arbeid og engasjement er viktige supplement til kommunal og statlig integreringspolitikk.

Regjeringen vil:

• gjennomgå hvordan tolketjenesten bør organiseres

• vurdere å utarbeide et e-læringsprogram om behovene i en mangfoldig befolkning til bruk i offentlige og private virksomheter i utviklingen av egen virksomhet og tjenester

• utvikle og styrke ordningen Mål for inkludering som et verktøy for samordning av regjeringens integreringspolitikk

• utvikle kunnskap om hvordan det går med innvandrere og barna deres på sentrale områder, på grunnlag av registerdata og jevnlige levekårsundersøkelser

• jevnlig legge fram en bredere beskrivelse av status for integreringspolitikken

12.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til de respektive partiers merknader til de enkelte kapitlene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, ser på innvandring og mangfold som en styrke for det norske samfunnet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener norsk innvandrings- og integreringspolitikk er klart ubalansert. Disse medlemmer mener innvandringstakten til Norge er uforenlig med god integreringspolitikk, og at det er behov for en sterk omlegging av politikken.

Disse medlemmer vil selvsagt fremheve at det er mange innvandrere som gjør store bidrag for det norske samfunn, og vi skylder alle innvandrere å behandle dem med respekt og verdighet.

Samtidig vil disse medlemmer fremholde at innvandrerne selv er de som bærer hovedansvaret for sin egen integrering, med samfunnet som hjelper og veiviser. Disse medlemmer ønsker at de som har fått lovlig opphold i Norge, skal være med å bidra med sin kunnskap og kompetanse, og få muligheten til å utgjøre en forskjell i sitt nærmiljø.

Komiteens medlemmer fra Høyre er kritiske til fremstillingen av meldingen som «helhetlig». Meldingen tar utgangspunkt i tre NOUer, men løfter svært få elementer som omhandler arbeidsinnvandring, og har så godt som i sin helhet utelatt å problematisere tiltakene foreslått av Brochmann-utvalget. Det gjør at meldingen bærer sterkt preg av en rettighetstankegang, mens det like viktige pliktelementet i stor grad er utelatt.

Disse medlemmer er fornøyde med mye av jobben som gjøres hos IMDi. Samtidig ønsker disse medlemmer en bedre oversikt i meldingen over hvordan organisasjonen fungerer.