Proposisjonen følger opp deler av Metodekontrollutvalgets
utredning NOU 2009:15 Skjult informasjon – åpen kontroll, og deler
av høringsnotat 12. juli 2012 om kriminalisering av forberedelseshandlinger
til terror og utvidet adgang til tvangsmiddelbruk. Metodekontrollutvalgets
utredning har to overordnede temaer: politiets bruk av skjulte tvangsmidler
og behandling og beskyttelse av informasjon i straffesaker. Denne
proposisjonen inneholder lovforslag knyttet til sistnevnte tema.
Proposisjonen inneholder forslag om utvidet
adgang til å nekte innsyn i straffesaksdokumenter for å styrke vernet
om kilder og informanter. Politiet og påtalemyndigheten har et stort
praktisk behov for å avklare enkelte spørsmål knyttet til innsyn,
og dette er et felt hvor regelendringer etterspørres av etatene.
Også Stortinget har gitt klare signaler om at det er behov for ytterligere utredning
av innsynsreglene, jf. Innst. O. nr. 13 (2007–2008) om lov om endringar
i straffeprosessloven (avgrensa dokumentinnsyn og provføring).
Under etterforskningen reguleres retten til innsyn
av straffeprosessloven §§ 242 og 242 a, og fra tiltale er tatt ut
av §§ 264 og 267 (tiltalt uten forsvarer), jf. § 327. Regler om
retten til dokumentinnsyn etter at saken er avsluttet fremgår av
§ 28 og av påtaleinstruksen kapittel 4. Grunnen til at reglene er
ulike alt etter hvilket stadium i straffesaken en befinner seg på,
skyldes at retten til dokumentinnsyn står sterkere etter hvert som
tiden går og saker beveger seg opp på et nytt trinn. De hensyn som
kan grunngi unntak fra innsyn under etterforskningen, gjør seg ikke (like
sterkt) gjeldende når etterforskningen er avsluttet. På tiltalestadiet
står tiltaltes rett til kontradiksjon svært sentralt.
Gjenstand for innsyn er «sakens dokumenter». Når
et dokument er å regne som ett av «sakens dokumenter», vil den mistenkte
og forsvareren ha rett til innsyn, forutsatt at det ikke finnes
særskilt hjemmel for unntak. Unntakene fra innsynsretten avhenger
av på hvilket trinn saken befinner seg.
Muligheten til å bekjempe alvorlig kriminalitet blir
svekket om personer som sitter på opplysninger om straffbare forhold
ikke tør å stå frem. Det er nødvendig å verne informanter, og skjerme
andre sider ved etterforskningen som ikke blir brukt som bevis for
skyld- eller straffespørsmålet i retten. Dette dannet i sin tid grunnlaget
for innføringen av straffeprosessloven § 242 a ved lov 9. mai 2003
nr. 30. Bestemmelsen har virket i noen år, og erfaringene viser at
den ikke har vært like effektiv som ønsket.
Departementet fremmer derfor forslag til en
rekke endringer i straffeprosessloven som blant annet skal bidra
til styrket vern av kilder og informanter. Samtidig er det viktig
at endringene ikke går på bekostning av mistenktes rett til en rettferdig
rettergang. Retten til dokumentinnsyn bør være så vid som mulig.
En uavgrenset rett til innsyn ville likevel utgjøre en hindring
for effektiv nedkjempelse av kriminaliteten og kunne svekke tilliten
til rettssystemet. De ulike rettspolitiske hensynene som ligger
til grunn for forslagene er nærmere omtalt proposisjonen.
I motsetning til Metodekontrollutvalget går
departementet inn for å opprettholde gjeldende saksdokumentbegrep.
Det betyr at de opplysningene påtalemyndigheten kan holde utenfor
sakens dokumenter etter gjeldende rett, fortsatt kan holdes utenfor.
Departementet foreslår å presisere påtalemyndighetens
objektivitetsplikt i en egen bestemmelse i straffeprosessloven,
jf. lovforslaget § 55 nytt tredje ledd. Noen tilsvarende bestemmelse er
ikke foreslått av utvalget. Forslaget er en lovfesting av den generelle
objektivitetsplikten som følger av god påtaleskikk og som man finner spredte
utslag av i loven. Formålet med forslaget er å gjøre påtalemyndigheten
ytterligere bevisst sin plikt til å opptre objektivt på alle stadier
av saken, ikke minst i vurderingen av hvilke opplysninger som tas
inn i sakens dokumenter.
Departementet går også inn for å lovfeste et unntak
fra innsynsretten i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil
påberope som bevis i saken, når det om innsyn gis, kan være fare
for at identiteten til en person som har gitt opplysninger til politiet
blir avslørt. Det er en forutsetning at unntaket fra innsyn er strengt nødvendig
og ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til mistenktes
forsvar. Forslaget er ment å gi informanter og kilder et styrket
vern og er langt på vei sammenfallende med realiteten i utvalgets
forslag, selv om unntaket er utformet noe annerledes. I dag kan
§ 242 a bare benyttes i saker som gjelder straffbare handlinger
av en viss alvorlighet. Departementet foreslår å oppheve strafferammekravet.
Etter departementets syn vil endringene som foreslås gi politiet
og påtalemyndigheten en betydelig videre adgang enn i dag til å
holde kilders og informanters identitet utenfor innsyn.
Mistenkte og hans forsvarer skal etter dagens
regler få varsel om at det er truffet en kjennelse om innsynsnekt
etter § 242 a. Departementet foreslår å oppheve varslingsplikten.
I forlengelsen av dette overlates til den særskilte advokaten å
begjære omgjøring. Av hensyn til sammenhengen i regelverket og for
å rendyrke det særskilte sporet for innsynssaken, mener departementet
at spørsmålet om omgjøring under hovedforhandlingen av kjennelser
etter § 242 a bør avgjøres av en særskilt dommer og ikke av den
dømmende rett, og foreslår at dette klargjøres i loven.
Lovens klare utgangspunkt er, og skal etter forslaget
fortsatt være, at forsvarer på tiltalestadiet skal få oversendt
sakens dokumenter. Det foreslås imidlertid en regel om at dokumenter
kan gjøres tilgjengelig for forsvareren på annen forsvarlig og hensiktsmessig
måte dersom sterke hensyn taler mot å oversende dem. Dette er ment
å være en snever unntaksregel, og tar først og fremst sikte på materiale
fra skjult tvangsmiddelbruk der personvernet til tredjemenn er særlig
utsatt.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om
å innta en bestemmelse i § 242 som gjør det klart at forsvarer kan
få innsyn selv om mistenkte nektes det, mot at han bevarer taushet
om opplysningene. For opplysninger som er unntatt etter § 242 a,
går departementet imidlertid inn for at forsvarer og mistenkte skal
identifiseres med hensyn til spørsmålet om innsyn. Det betyr at
forsvareren ikke kan gis innsyn dersom mistenkte nektes det. Forslaget
er avledet av forslaget om å oppheve varslingsplikten og å rendyrke sporet
med særskilt dommer og særskilt advokat i innsynssaken.
Departementet foreslår at muligheten til å gjøre unntak
fra innsyn i opplysninger om eller fra skjulte tvangsmidler av hensyn
til etterforskningen av andre saker, skal gjelde materiale fra all skjult
tvangsmiddelbruk, og ikke bare fra kommunikasjonskontroll som i
dag. Dette er i tråd med utvalgets forslag.
Mistenkte skal etter forslaget ha rett til innsyn
i dokumenter i andre saker i den utstrekning de er av betydning
for avgjørelsen av skyld- eller straffespørsmålet i mistenktes sak.
Departementet foreslår en utvidet adgang til
å bruke som bevis opplysninger fra kommunikasjonskontroll og romavlytting
om andre straffbare forhold enn dem etterforskingsskrittet var ment
å avdekke – såkalt «overskuddsinformasjon». Ved kommunikasjonskontroll
og romavlytting kan overskuddsinformasjon i dag bare brukes som bevis
for straffbare forhold som kan begrunne den form for metodebruk
som opplysningene stammer fra. Departementet finner at et forbud mot
bruk av overskuddsinformasjon som bevis for straffbare forhold som
ikke i seg selv kunne ha begrunnet den aktuelle metodebruken, harmonerer
dårlig med politiets generelle plikt til å forebygge og oppklare
straffbare handlinger, og foreslår at slik overskuddsinformasjon
skal kunne brukes som bevis såfremt det «etter sakens art og forholdene
ellers ikke vil være et uforholdsmessig inngrep» og «oppklaring
av saken uten bruk av overskuddsinformasjonen i vesentlig grad vil
bli vanskeliggjort».
Departementet foreslår også at beslutninger
om å reise tiltale eller begjære pådømmelse etter reglene om tilståelsesdom
på bakgrunn av overskuddsinformasjon som ikke i seg selv kunne ha begrunnet
den aktuelle metodebruken, skal fattes av statsadvokaten. Dette
vil bidra til kvalitetssikring og til å avverge eventuelt misbruk
av metodene.
Videre går departementet inn for at det skal
gå frem av bevisoppgaven hvilke bevis som stammer fra overskuddsinformasjon,
og at det skal være vedlagt en begrunnelse for hvorfor påtalemyndigheten
mener vilkårene for å føre overskuddsinformasjonen er oppfylt. Av
hensyn til tredjeperson foreslås det endringer i domstolloven slik
at muntlige forhandlinger om å avskjære overskuddsinformasjon som
bevis, holdes for lukkede dører og med pålegg om taushetsplikt.
Departementet foreslår å utvide anvendelsesområdet
for reglene om sletting av materiale som er innhentet ved skjult
tvangsmiddelbruk. I dag gjelder reglene bare for materiale som er
innhentet ved kommunikasjonskontroll eller romavlytting. Etter departementets
syn tilsier personvernhensyn at de samme regler bør gjelde så langt
de passer for materiale som er innhentet ved andre typer skjulte
tvangsmidler, slik som skjult kameraovervåkning eller teknisk sporing.
Departementet foreslår at materiale som ikke
har vært ført som bevis under hovedforhandling, skal slettes eller
sperres når saken er avgjort ved rettskraftig dom. Bakgrunnen for
dette er hensynet til personvernet til dem som rammes av tvangsmiddelbruken,
herunder også utenforstående tredjepersoner. De deler av det innhentede
materialet som åpenbart er uten betydning for saken, bør etter departementets mening
slettes. Annet materiale skal etter forslaget ikke slettes, men
i stedet sperres, slik at videre behandling begrenses til visse
nærmere angitte formål. Det er særlig muligheten for senere gjenåpning,
hvor også materiale som ikke opprinnelig ble påberopt som bevis
kan være av betydning, som begrunner en slik ordning. Sperring foreslås
innført etter mønster av politiregisterloven.
Sletting og sperring skal etter forslaget gjennomføres
når saken er endelig avgjort ved rettskraftig dom. Dette innebærer
en justering av dagens regler, som bestemmer at sletting skal skje
«snarest mulig». En slik justering er etter departementets syn nødvendig
i lys av nyere rettspraksis, samt for å ivareta hensynet til siktedes
rett til innsyn i etterforskningsmaterialet.
Dersom en sak hvor det er iverksatt skjult tvangsmiddelbruk
ender med henleggelse, foreslår departementet at alt materiale som
er innhentet ved slike tvangsmidler, som hovedregel skal slettes.
Sletting skal etter forslaget gjennomføres når fristen for å påklage
henleggelsesbeslutningen er utløpt og en eventuell klage er endelig
avgjort. Det antas imidlertid at en absolutt regel om sletting vil
kunne gi uheldige konsekvenser. Departementet foreslår derfor at sletting
skal kunne unnlates, dersom det er grunn til å regne med at siktede
vil kreve erstatning i anledning av forfølgning eller at materialet
kan få vesentlig betydning for senere etterforskning eller forebygging
av en straffbar handling.
Departementet går inn for å videreføre regelen
i straffeprosessloven § 216 g bokstav b, om at opplysninger som
omfattes av regler om vitneforbud eller vitnefritak skal slettes
så snart som mulig. Regelen er som utgangspunkt ikke til hinder
for at politiet gjennomgår innhentet materiale, for å avgjøre om
dette skal slettes. Sletting skal etter forslaget gjennomføres umiddelbart
etter at det er brakt på det rene at materialet inneholder vernede
opplysninger.
Departementet foreslår en rekke lovendringer for
å styrke vernet av kilder og informanter.
Departementet går inn for at det gis adgang
til anonym vitneførsel ved krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten
og folkemord. Departementet har i likhet med utvalget ikke funnet grunn
til å utvide adgangen til anonym vitneførsel til andre sakstyper.
Departementet mener at en beslutning om anonym
vitneførsel må kunne omgjøres dersom vilkårene etter § 130 a ikke
er oppfylt, slik at vitnet ikke kan forklare seg anonymt. Regelen
om anonym vitneførsel må samtidig utformes slik at den gir mulige
vitner forutsigbarhet og trygghet for at de vil få beskyttelse i
form av anonymitet dersom de står frem. Departementet foreslår derfor
at det fremgår uttrykkelig av straffeprosessloven § 130 a at et
vitne ikke kan føres under full identitet dersom det først er besluttet
anonym vitneførsel, med mindre det samtykker.
Departementet mener at det er behov for å begrense
kretsen av personer som får kjennskap til vitnets identitet. Det
er svært uheldig dersom påtalemyndigheten velger å frafalle vitner,
for eksempel polititjenestemenn som jobber «undercover», fordi risikoen
for at vitnets identitet skal bli kjent, med de konsekvenser det
kan få, oppleves å være for høy. Departementet foreslår at opplysninger
om vitnets identitet ikke i alle tilfeller må gjøres kjent for lagrettemedlemmer
og lekdommere. Videre foreslås det at det skal være adgang til å
begrense forsvarerens og bistandsadvokatens mulighet for å gjøre
seg kjent med vitnets identitet. Etter departementets syn bør fagdommerne
og aktor kjenne vitnets identitet.
Departementet vil også foreslå en ordning med særskilt
oppnevnt advokat ved begjæring om anonym vitneførsel, dersom det
begjæres at forsvarer ikke skal kjenne identiteten til vitnet.
Dersom påtalemyndigheten har begjært at det skal
gjøres unntak fra regelen i § 130 a om at lekdommere, lagretten,
forsvarer og bistandsadvokat skal opplyses om vitnets identitet,
vil det kunne være behov for å beslutte at disse forlater rettsmøtet
under behandlingen av begjæringen om anonym vitneførsel. Departementet
mener imidlertid at det vil være betenkelig om forsvarer utelukkes
helt fra behandlingen av en begjæring om anonym vitneførsel. Forsvarer
bør blant annet gis anledning til å reise innsigelser mot at det besluttes
anonym vitneførsel. For å sikre at forsvarer gis slik mulighet,
foreslås det derfor at beslutning om å be de nevnte aktørene om
å forlate rettssalen, bare kan tas i den utstrekning det er nødvendig
for å forhindre at vitnets identitet blir kjent.
Departementet foreslår lovendringer for å styrke vernet
av pressens anonyme kilder. Etter departementets oppfatning er en
slik styrking ønskelig for å sikre ivaretakelse av forpliktelsene
etter EMK artikkel 10. Departementets forslag innebærer at det innføres
et krav om særlige grunner i henholdsvis straffeprosessloven §§ 216
c annet ledd og 216 m fjerde ledd for å tillate henholdsvis kommunikasjonskontroll
overfor redaktører eller journalister og romavlytting av redaksjonslokaler
eller tilsvarende.
Departementet foreslår at det lovfestes en generell
regel om taushetsplikt for advokater om informasjon de mottar i
forbindelse med straffesaker. Forslaget er en kodifisering av hva som
i dag følger av de advokatetiske regler, og vil bringe advokaters
lovbestemte taushetsplikt på linje med det som gjelder for andre
profesjonelle aktører i straffesakssystemet. Etter departementets
forslag vil regelen gjelde for både forsvarere og bistandsadvokater.
Det er sentralt at en regel om taushetsplikt
ikke kommer i veien for advokatens mulighet til å utføre sitt oppdrag
på en tilfredsstillende måte. Departementet finner derfor at taushetsplikten
må begrenses, slik at den ikke er til hinder for at opplysningene
brukes i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta klientens
tarv i saken.
Det foreligger ikke detaljerte data for medgåtte ressurser
knyttet til eksisterende lovgivning om behandling av informasjon
i straffesaker. Det er derfor vanskelig å tallfeste merkostnadene
ved lovendringer. Generelt vil en bedret evne til effektiv kriminalitetsbekjempelse
kunne lede til flere behandlede straffesaker og derved økte kostnader.
Men den preventive effekt som følger av at iretteføring av straffbare
forhold finner sted, vil også kunne lede til færre straffbare handlinger
på sikt.
Departementet legger til grunn at endringene kan
gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.