Vi viser til brev 23. mai 2013 der Kulturdepartementet
ber om Lovavdelingens vurdering av forslaget om å legge forskriftsmyndighet
til Medietilsynet i Prop. 142 L (2012-2013) om endringer i medieeierskapsloven.
Bakgrunnen for anmodningen er en vurdering avgitt 16. mai 2013 av
Kyrre Eggen og Eivind Smith på oppdrag for Schibsted ASA. Vurderingen
ble oversendt Stortingets familie- og kulturkomité i anledning komiteens
behandling av proposisjonen. Familie- og kulturkomiteen har bedt
om KUDs merknader.
I Prop. 142 L (2012-2013) foreslås det ved endringer
i medieeierskapsloven §§ 10, 11 og 12 å legge forskriftsmyndighet
til Medietilsynet. Medietilsynet skal gis myndighet til å «definere
et eget marked for elektroniske medier i forskrift» (§ 10 nytt annet
ledd) og til «ved forskrift [å] fastsette nærmere regler om beregning
av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning».
Forslaget til utforming av medieeierskapsloven § 11
lyder i sin helhet:
Ǥ 11 Regionale mediemarkeder
Medietilsynet
skal i forskrift definere regionale mediemarkeder (produktmarkeder
og geografiske markeder) med utgangspunkt i lovens formål. Medietilsynet
skal også fastsette når betydelig eiersti11ing regionalt normalt
anses å foreligge. Medietilsynet skal jevnlig, og som utgangspunkt
hvert tredje år, vurdere behovet for å definere markedene og betydelig
eierstilling regionalt på nytt.
Medietilsynet skal
ved forskrift fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler
og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.»
Etter forslaget til nytt tredje ledd i medieeierskapsloven
§ 12 kan Medietilsynet «ved forskrift gi nærmere bestemmelser om
melding etter denne paragraf».
Vurderingen fra Eggen/Smith tar utgangspunkt
i at ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 setter grenser
for Stortingets adgang til å legge forskriftsmyndighet til forvaltningen. Dette
begrunnes med at Grunnloven § 100 andre ledd slår fast at det «retslige
Ansvar bør være foreskrevet i Lov» og at Grunnloven § 100 tredje ledd
oppstiller et klarhetskrav for inngrep i ytringsfriheten. Det argumenteres
for at lovskravet i Grunnloven § 100 andre ledd må forstås som «noe
mer enn kun et krav om formell forankring i formell lov», bl.a.
fordi det er ønskelig med «den mer direkte demokratiske kontroll
og legitimitet som følger av stortingsbehandling» og den offentlighet
som følger med forberedelse av formelle lover. I lys av disse utgangspunkter
konkluderer Eggen/Smith med at forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om
å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet er for vidtrekkende.
Eggen/Smith peker også på at forsvarlighetsvurderingen etter Grunnloven § 100
andre og tredje ledd ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt i proposisjonen.
Etter endringen i 2004 lyder Grunnloven § 100 nå:
«Ytringsfrihed bør finde Sted.
Ingen
kan holdes retslig ansvarlig for at have meddelt eller modtaget
Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare
holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundeise i Sandhedssøgen, Demokrati
og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet
i Lov.
Frimodige Ytringer om Statsstyreisen og hvilkensomhelst
anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Der kan kun sættes slige klarlig
definere de Grænser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn
gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser,
Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke
benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge
imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes
i Værk uden i Anstalter.
Enhver har Ret til Indsyn
i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingeme i Retsmøder
og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i
denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og at andre tungtveiende Grunde.
Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»
Grunnloven § 100 første ledd slår fast hovedprinsippet
om at det skal være ytringsfrihet. Hva som nærmere ligger i dette,
er utdypet i det følgende. Andre og tredje ledd regulerer materiell ytringsfrihet,
dvs. frihet til å fremsette ytringer uten å bli stilt rettslig ansvarlig
for dem. Fjerde ledd regulerer formell ytringsfrihet, dvs. frihet fra
forhåndssensur og annen forhåndskontroll. Femte ledd regulerer retten
til innsyn. Av sjette ledd følger en generell plikt for staten til
å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig debatt (infrastrukturkravet»)
.
Ved vurderingen av forholdet mellom Grunnloven
§ 100 og medieeierskapsloven må det innledningsvis tas stilling
til om den foreslåtte reguleringen utgjør et inngrep i ytringsfriheten. Det
er for så vidt klart at enkelte former for regulering av eierskap
til medieforetak kan utgjøre inngrep i ytringsfriheten. Medieeierskapsloven retter
seg imidlertid bare mot erverv av eierandeler i medieforetak der
erververen alene eller i samarbeid med andre har eller vil få en
betydelig eierstilling i det aktuelle mediemarkedet, samt mot samarbeidsavtaler
med tilsvarende virkning, jf. § 9 og de foreslåtte endringene i
§ 9. Vi er i utgangspunktet i tvil om en slik regulering kan sees
som et inngrep i erververens eller avtalepartenes ytringsfrihet
etter Grunnloven.
Forutsetter en at den reguleringen som er foreslått
i Prop 142 L (2012-2013) utgjør et inngrep i de aktuelle markedsaktørenes
ytringsfrihet, oppstår for det første spørsmålet om denne reguleringen
«lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse»,
og for det annet spørsmålet om reguleringen oppfyller kravet om
lovs form og klart definerte grenser.
Medieeierskapslovens formål er «å fremme ytringsfriheten,
de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud», jf. § 1.
Medietilsynet kan bare gripe inn mot erverv eller samarbeidsavtaler
som vil være i strid med dette siktemålet, jf. § 9 første ledd in
fine. Denne reguleringen må anses som en del av statens oppfyllelse
av «infrastrukturkravet» i Grunnloven § 100 sjette ledd. Etter vår
mening «lader [den] sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelse». Et vesentlig moment i denne sammenheng er at det ikke
er tale å om å holde erververen eller avtalepartene ansvarlig for
å ha meddelt eller mottatt opplysninger mv., jf. Grunnloven § 100 annet
ledd, og heller ikke om å begrense deres rett til å fremsette ytringer
gjennom de kanaler de allerede rår over eller å forhåndssensuere slike
ytringer, jf. tredje og fjerde ledd. En befinner seg i periferien
av § 100's virkeområde.
Proposisjonen inneholder bl.a. detaljerte begrunnelser
for behovet for eierskapsreguleringer og for de enkelte lovendringsforslagene.
I tillegg ble forholdet til Grunnloven vurdert av den gruppen som
la grunnlaget for Kulturdepartementets høringsforslag 22. juni 2012.
Vi kan vanskelig se at lovforslaget kan kritiseres som for dårlig utredet
eller for dårlig begrunnet. Dessuten vil Familie- og kulturkomiteens
vurderinger komme i tillegg til de vurderinger og den begrunnelse som
allerede foreligger.
Vi kan ikke se at det er rettslig grunnlag for
å forstå kravet om «Lov» i Grunnloven § 100 andre ledd som et strengere
krav om lovs form enn kravet om «Lov» i Grunnloven § 96 (lngen kan dømmes
uden efter Lov, ... »). Dette var forutsatt i St. meld. nr. 26 (2003-2004)
Om endring av Grunnloven § 100 punkt 4.2.5 der det bl.a. heter:
«Departementet ser det som nyttig å ta inn i grunnlovsteksten
et krav om forankring i lov for alle inngrep som prinsipielt krever
hjemmel i offentligrettslig kompetanse. Et slikt krav ville innebære
en uttrykkelig grunnlovsmessig forankring for legalitetsprinsippet
på ytringsfrihetens område. Et slikt krav vil imidlertid ikke i seg
selv innebære noen rettslig styrking av ytringsfriheten, men en
synliggjøring av det som allerede gjelder. …
…
For
å ilegge straff følger det allerede av praksis omkring Grunnloven
§ 96 at lovskravet må praktiseres forholdsvis strengt.
Departementet
er ikke enig med kommisjonen i at det bør stilles krav om klar lovhjemmel
i grunnlovsteksten. Det vil innebære en strengere ordlyd enn Grunnloven
§ 96 for alle inngrep i form av straff, og en strengere formulering
av lovskravet enn det som gjelder etter konvensjonsteksten i EMK
artikkel 10 nr. 2. Her som ellers bør kravet til lovhjemmel nyanseres,
blant annet ut fra hvor omfattende inngrep i ytringsfriheten det
er tale om.»
Denne forståelsen av kravet om lovs form synes ikke
å være fraveket under Stortingets behandling av den nye utformingen
av ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven.
Legger en denne forståelsen av kravet om lovs form
til grunn, strider forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om å legge
forskriftsmyndighet til Medietilsynet etter vår mening ikke mot
Grunnloven § 100 annet ledd. Lovforslaget stiller på klassisk vis
opp en overordnet ramme og overlater den nærmeste materielle reguleringen
innenfor denne rammen til forvaltningen. Lovforslaget setter dessuten
«klarlig definerende Grænser» for Medietilsynets forskriftsmyndighet.
En kan derfor vanskelig hevde at lovforslaget strider mot Grunnloven
§ 100 tredje ledd. Medietilsynet må imidlertid påse at forskriftene
får en klar utforming.
Etter Lovavdelingens oppfatning er lovforslaget i
Prop 142 L (2012-2013) ikke i strid med Grunnloven § 100.