Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i tinglysingsloven, inkassoloven, tvangsfullbyrdelsesloven og enkelte andre lover. Formålet med endringsforslagene i tvangsfullbyrdelsesloven og inkassoloven er i første rekke å åpne for bruk av elektronisk kommunikasjon ved blant annet varsler om tvangsfullbyrdelse og inkasso og å gjøre bestemmelsene om tvangsgrunnlag mer teknologinøytrale. Endringene i tinglysingsloven har sammenheng med at det ved lov 20. juni 2014 nr. 45 om endringer i tinglysingsloven mv. (elektronisk tinglysing) er lagt til rette for elektronisk tinglysing. Endringsloven er foreløpig ikke satt i kraft i påvente av nødvendig utvikling av fagsystemet for elektronisk tinglysing.

Økt digitalisering og teknologisk utvikling gir grunn til å vurdere om det kan åpnes for mer teknologinøytrale løsninger. Slike endringer kan igjen bidra til effektivisering gjennom en utvidet adgang til elektronisk saksflyt. Krav til skriftlighet kan ha ulike begrunnelser, som notoritet, hensyn til bevissikring og hensyn til tilfredsstillende varsling. Som et overordnet utgangspunkt mener departementet at tvangsfullbyrdelsesloven og inkassoloven ikke bør være til hinder for elektronisk kommunikasjon dersom man på tilfredsstillende måte kan ivareta hensynene som ligger til grunn for de enkelte skriftlighetskravene.

I proposisjonen foreslås det derfor å åpne for at varsler om bl.a. tvangsfullbyrdelse og inkasso kan sendes elektronisk dersom meddelelsen sendes på en «betryggende måte». Det foreslås en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hva som kan anses som «betryggende». I tillegg gir proposisjonen føringer som vil gjelde med mindre annet fastsettes i forskrift.

Videre foreslås en del åpninger for elektroniske løsninger der særlige tvangsgrunnlag etter gjeldende rett må være utstedt på papir. Når slike tvangsgrunnlag brukes i forbindelse med disposisjoner som skal tinglyses, kan papirkravene gjøre det mindre attraktivt med elektronisk tinglysing. Også ellers kan det være grunn til å legge til rette for mer teknologinøytrale løsninger.

I proposisjonen foreslås å innføre tinglysing som rettsvernsakt ved overdragelse av panteretter som er tinglyst elektronisk. Løsningen innebærer at rettsvern for overdragelse av elektronisk tinglyst pant ikke vil kunne etableres på annen måte enn ved tinglysing. For slike panteretter har forslaget den fordel at grunnboken vil gi et riktig bilde av hvem som rettsvernmessig er legitimert rettighetshaver til panteretten.

Lovendringene som foreslås i proposisjonen, vil ikke i seg selv medføre kostnader eller administrative ulemper. Endringene i tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser om særlige tvangsgrunnlag legger til rette for å ta ut ytterligere gevinster ved elektronisk tinglysing. I tillegg kommer mer generelle fordeler ved økt adgang til bruk av elektronisk kommunikasjon. Endringene i tinglysingsloven vil innebære at aktører vil måtte betale tinglysingsgebyr for å få rettsvern ved overdragelse av de panteretter endringen omfatter. Hvor store kostnader dette vil innebære, avhenger av gebyrreglene. Disse vil bli gjennomgått før ikrafttredelse.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Kari Henriksen, lederen Hadia Tajik og Lise Wiik, fra Høyre, Margunn Ebbesen, Hårek Elvenes, Peter Christian Frølich og Anders B. Werp, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og Ulf Leirstein, fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, og fra Senterpartiet, Jenny Klinge, viser til at Justis- og beredskapsdepartementet i proposisjonen fremmer forslag til endringer i tinglysingsloven, inkasso-loven, tvangsfullbyrdelsesloven mv. De foreslåtte lovendringene åpner for mer teknologinøytrale løsninger og bruk av elektronisk kommunikasjon på visse områder der krav om fysisk kommunikasjon hittil har sperret for dette.

Komiteen slutter seg til departementets vurdering om at teknologisk utvikling og økt digitalisering gir grunnlag for å vurdere å åpne for mer teknologinøytrale løsninger, samt at elektronisk kommunikasjon kan gi effektiviseringsgevinster. Komiteen merker seg at høringsinstansene i stor grad er positive til det overordnede formålet om å legge til rette for elektronisk kommunikasjon.

Komiteen viser til at formålene med krav til skriftlighet inkluderer notoritet, hensyn til bevissikring og tilfredsstillende varsling. Departementet mener som overordnet utgangspunkt at tvangsfullbyrdelsesloven og inkassoloven ikke bør være til hinder for elektronisk kommunikasjon dersom man på tilfredsstillende måte kan ivareta hensynene som ligger til grunn for de enkelte skriftlighetskravene. Komiteen noterer seg at de foreslåtte lovendringene ikke innebærer en plikt til elektronisk kommunikasjon, og begrenser ikke adgangen til å bruke papir.

Komiteen merker seg at det ikke er foreslått noen nærmere definisjon i lovteksten av «elektronisk kommunikasjon», og at begrunnelsen for dette er at den teknologiske utviklingen raskt vil gjøre en slik presisering utdatert.

Komiteen viser imidlertid til at det foreslås endringer i inkassoloven § 3a om at opplysninger og meldinger, inkludert betalingsoppfordring og inkassovarsel, kan sendes ved bruk av elektronisk kommunikasjon dersom disse sendes på en «betryggende måte». Dette skal sikre at det gis tilstrekkelig sikkerhet for at varselet kommer frem til skyldneren og kommer til skyldnerens kunnskap. Dette kravet vil innebære begrensninger i hvilke elektroniske kommunikasjonskanaler som kan brukes. Departementet er av den oppfatning at vilkåret bør tolkes strengt, og det blir i proposisjonen foreslått en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hva som kan anses som «betryggende måte».

Komiteen viser videre til at det er foreslått lignende endringer i tvangsfullbyrdelsesloven §§ 1-10 annet ledd, hvor det stilles krav om at opplysninger og meldinger, inkludert varsel om tvangsfullbyrdelse, kan gis ved bruk av elektronisk kommunikasjon dersom meddelelsen er sendt på en «betryggende måte».

Komiteen viser til at foreslåtte endringer i proposisjonen vil medføre at en saksøker etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18 ikke kan la være å varsle skyldneren om tvangsfullbyrdelse på grunn av at skyldneren ikke har kjent oppholdssted, dersom saksøkeren har mulighet til å nå skyldneren ved elektronisk kommunikasjon. Det er imidlertid foreslått å opprette en sikkerhetsventil i § 4-18 annet ledd i tilfeller hvor det er urimelig å kreve at saksøker skal varsle elektronisk, for eksempel dersom en privatperson ikke benytter seg av elektronisk kommunikasjon.

Komiteen peker på at noen av de særlige tvangsgrunnlagene etter dagens rett må utstedes på papir. Når et slikt tvangsgrunnlag brukes i forbindelse med disposisjoner som skal tinglyses, kan papirkravene gjøre det mindre attraktivt med elektronisk tinglysing. I proposisjonen blir det foreslått å åpne for elektroniske løsninger der særlige tvangsgrunnlag etter gjeldende rett må være utstedt på papir. Komiteen viser i denne sammenheng til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav a, hvor en gjeldserklæring i dag må være i papirform og fysisk underskrevet av låntaker for at gjelden skal kunne inndrives uten søksmål.

Komiteen viser videre til at det i proposisjonen foreslås endringer i tinglysingsloven. Ved lov 20. juni 2014 nr. 45 om endringer i tinglysingsloven mv. ble det lagt til rette for elektronisk tinglysing.

Komiteen viser til at de foreslåtte endringene i tinglysingsloven § 22 innebærer at rettsvern for overdragelse av elektronisk tinglyst pant bare kan oppnås ved tinglysing. En vil med dette kunne oppnå en ordning der grunnboken gir korrekte opplysninger om rettighetshaveren til en elektronisk registrert panterett. Dette er ikke til hinder for at senere overdragelser kan tinglyses på papir. For overdragelse av panteretter som ikke er tinglyst elektronisk, vil rettsvern fortsatt følge av reglene som gjelder for den type fordring som panteretten er knyttet til.

Komiteen viser til at de foreslåtte endringene i tinglysingsloven § 32 gjelder i hvilke tilfeller det kreves fremleggelse av originaldokument ved sletting av pantedokumenter. De forslåtte endringene gjelder tilsvarende ved nedkvittering, prioritetsvikelse eller andre disposisjoner som begrenser omfanget eller verdien av en tinglyst heftelse.

Komiteen noterer seg at lovendringene som blir foreslått i proposisjonen, ikke i seg selv vil medføre kostnader eller administrative ulemper.

Komiteen er blitt gjort oppmerksom på inkurier i straffeprosessloven § 222 d om bruk av tvangsmidler for å avverge alvorlig kriminalitet (jf. brev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 2. februar 2017; vedlagt). Bestemmelsens annet ledd utvider anvendelsesområdet for Politiets sikkerhetstjeneste, som kan gis tillatelse til å benytte tvangsmidler når det er grunn til å tro at noen kommer til å begå nærmere opplistede lovbrudd. Her har imidlertid straffeloven §§ 121 og 125 falt ut av opplistingen i § 222 d annet ledd bokstav a. Dette har skjedd ved ikraftsettingen av ny straffelov 1. oktober 2015. Det er på det rene at lovbrudd nevnt i straffeloven §§ 121 og 125 fortsatt er ment å omfattes, noe som også fremgår av § 222 d tredje ledd siste punktum, hvor §§ 121 og 125 nevnes i opplistingen av lovbrudd der Politiets sikkerhetstjeneste kan gis adgang til å benytte det inngripende tvangsmiddelet romavlytting.

Komiteen foreslår å rette opp dette og fremmer følgende forslag:

«Straffeprosessloven § 222 d annet ledd bokstav a skal lyde:

a) straffeloven §§ 111, 113, 115, 117, 119, 120 a, 121, 123, 125, 126, 127, 128 første punktum, 129, 133, 135, 136, 136 a, 142 eller 145,»

Komiteen viser videre til brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 17. januar 2017, hvor det vises til brev fra Kartverket av 16. januar 2017 (vedlagt). Kartverket gjør oppmerksom på en utilsiktet mangel ved lovforslaget til tinglysingsloven § 32 annet ledd. Slik lovforslaget er utformet i proposisjonen, omfatter det ikke banker med hovedsete i en annen EØS-stat og filial i Norge. Dette innebærer at disse bankene vil få andre vilkår enn norske banker, og at en relativt stor mengde slettinger ikke vil kunne behandles elektronisk av tinglysingsmyndighetene. Det beror på en inkurie at dette ikke har vært vurdert.

Komiteen fremmer derfor følgende forslag:

«Tinglysingsloven § 32 annet ledd tredje punktum skal lyde:

(…) Dette gjelder heller ikke når den berettigede etter grunnboken er en bank som har konsesjon som bank etter finansforetaksloven § 2-7, en bank med filial i Norge og hovedsete i en annen EØS-stat som har rett til å drive virksomhet som bank i Norge etter finansforetaksloven § 5-2, eller en institusjon som nevnt i finansforetaksloven § 1-6 første ledd, og banken eller institusjonen ber om sletting uten fremleggelse av originaldokumentet.»

Komiteen understreker at krav om tilfredsstillende varsling er helt sentralt ved inkasso og tvangsfullbyrdelse. Det er viktig at et varsel sendes på en måte som gir mottakeren god oppfordring til å lese det, slik at vedkommende kan innrette seg. Komiteen vil peke på at svært mange benytter elektronisk kommunikasjon i utstrakt grad i sin hverdag. Det kan da være ønskelig å kunne motta viktige varsler elektronisk. Er man for eksempel mye på reise eller flytter en del omkring, kan elektronisk kommunikasjon gi større grad av sikkerhet for at varselet faktisk mottas, enn tradisjonell postforsendelse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil samtidig understreke at det ved inkasso og tvangsfullbyrdelse dreier seg om meldinger og varsler som mottakeren ofte ikke ønsker å motta og ikke sjelden ønsker å kunne hevde at en ikke har fått. Flertallet mener at elektronisk kommunikasjon kan være vel så egnet som et tradisjonelt brev for å sikre at budskapet faktisk kommer frem på en måte som gir mottakeren oppfordring til å lese det.

Flertallet merker seg at departementet i proposisjonen har gitt nærmere føringer om enkelte fremgangsmåter for varsling ved elektronisk kommunikasjon, som vil anses å oppfylle lovkravet om betryggende varsling med mindre annet følger av senere forskrifter. I disse føringene har departementet fanget opp mange av de bekymringene høringsinstansene ga uttrykk for. Flertallet oppfatter det altså slik at forslaget gir anvisning på særskilte fremgangsmåter som kan benyttes for elektronisk varsling fra lovens ikrafttredelse, uten nærmere forskriftsregulering. Dette gjelder:

1. Meddelelser som er sendt til en digital postkasse som mottakeren selv har opprettet, der mottakeren kan be om å bli varslet om meddelelsen pr. e-post eller SMS uten tilleggskostnad.

2. Meddelelsen er sendt i en portal som avsenderen vanligvis bruker til å kommunisere med mottakeren, hvor avsenderen vet at mottakeren har akseptert å bruke portalen og allerede er vant til å bruke den, og hvor kunden får varsel om meddelelsen pr. SMS eller e-post.

3. Meddelelser til en e-postadresse som skyldneren nylig har brukt til å kommunisere med avsenderen fra, dersom e-postadressen fremstår som vedkommendes egen e-postadresse.

4. Dessuten: Hvis en elektronisk meddelelse er sendt på en måte som gjør at den rent faktisk er kommet til mottakerens kunnskap, spiller det ingen rolle hvordan den er sendt.

Flertallet vil understreke at det bør benyttes allerede eksisterende digitale plattformer istedenfor å opprette nye. Her kan Altinn være et alternativ som også må anses å være en betryggende form for kommunikasjon som ivaretar kravet til at varsel sendes på betryggende måte, og hensynet til personvern.

Flertallet viser til at elektronisk varsling er mer betryggende enn utsendelse av et tradisjonelt brev. Det er større sannsynlighet for at mottakeren blir kjent med at vedkommende har mottatt noe som det kan være verdt å sette seg inn i. Etter de lovregler som behandles her, er det avsendelsen som utløser rettsvirkningene. En må anta at det er større sjanse for at et tradisjonelt brev kommer bort på veien eller blir forlagt hos mottakeren, enn at en riktig adressert elektronisk meddelelse ikke kommer frem.

Flertallet legger til grunn at valget av «forhåndsgodkjente» fremgangsmåter er basert på en avveining av de ulike og viktige hensynene som gjør seg gjeldende ved varsler om inkasso og tvangsfullbyrdelse. Flertallet merker seg at departementet blant annet har sett hen til om mottakeren i tilstrekkelig grad selv har åpnet for, og har grunn til å være oppmerksom på, at viktige varsler kan bli sendt på den aktuelle måten. Flertallet understreker videre at det er tale om meddelelser der det etter dagens lovgivning er avgjørende at meddelelsen er sendt, ikke at den har kommet frem (med mindre den ble sendt til feil adresse e.l.), og ikke om mottakeren har lest den.

Flertallet merker seg samtidig at forslaget om en forskriftshjemmel legger til rette for at det kan foretas nødvendige justeringer og tilpasninger ved behov. Flertallet legger til grunn at forskriftshjemmelen sikrer fleksibilitet med hensyn til videre teknologisk utvikling og endringer i risikobildet over tid, men også med hensyn til et eventuelt behov for andre tilpasninger for å sikre tilfredsstillende varsling dersom videre erfaringer tilsier dette.

Flertallet merker seg for øvrig at det ikke er foreslått et generelt krav om samtykke for å motta viktige varsler elektronisk, men er av den oppfatning at et slikt krav trolig vil gi begrenset sikkerhet for mottakeren. Som eksempel vil flertallet peke på at samtykke til elektronisk varsling i forbrukerforhold lett kan bli innarbeidet som en del av et omfattende sett profesjonelt utformede standardvilkår. Forbrukerens reelle oppmerksomhet på et slikt avtalevilkår vil ofte være begrenset. Det samme gjelder forbrukerens mulighet til å nekte å akseptere et slikt krav, eller til å påvirke utformingen av vilkåret. Lignende hensyn kan gjøre seg gjeldende for selvstendig næringsdrivende.

Komiteen vil for øvrig peke på at meddelelser etter tvangsfullbyrdelsesloven og inkassoloven kan inneholde sensitive personopplysninger, men merker seg departementets uttalelser om at dette er forhold som reguleres av annet regelverk, herunder personvernlovgivningen. Det understrekes at forslagene i proposisjonen ikke medfører noen endring i begrensninger for elektronisk kommunikasjon som måtte følge av annen lovgivning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet merker seg at det i forbindelse med de foreslåtte endringer i inkassoloven og tvangsfullbyrdelsesloven blir foreslått å opprette en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hvordan elektronisk post kan anses å være sendt på «betryggende måte». Kravet blir ikke videre konkretisert i proposisjonen utover det at departementet mener at kravet om «betryggende måte» i seg selv vil innebære begrensninger i hvilke elektroniske kommunikasjonskanaler som kan brukes, at hva som er «betryggende måte» innebærer en konkret vurdering i hver sak, og at vilkåret bør tolkes noe strengt. I tillegg skal en på tilfredsstillende måte ivareta hensynene som ligger til grunn for de enkelte skriftlighetskravene, herunder notoritet, hensyn til bevissikring og tilfredsstillende varsling. Ellers er det ikke gitt noen definisjon i lovteksten av «elektronisk kommunikasjon». Begrunnelsen for dette er at den teknologiske utviklingen raskt vil gjøre en slik presisering utdatert, og behovet for fleksibel lovgivning på området.

Disse medlemmer merker seg at flere høringsinstanser har etterspurt en nærmere redegjørelse for innholdet i de krav som må settes til betryggende elektronisk kommunikasjon.

Komiteens medlem fra Senterpartiet forstår behovet for å lage et fleksibelt regelverk som kan følge den teknologiske utviklingen. Samtidig gjør formuleringene i lovforslaget det vanskelig å vurdere eventuelle konsekvenser av endringene. Det er helt sentralt at ingen lider rettstap som følge av at det åpnes for å bruke elektronisk kommunikasjon ved sending av viktige meldinger og varsler. Selv om digital post blir stadig vanligere, forventer mange å få viktige meldinger som kan påvirke deres rettsstilling, som fysisk brev. Dessuten vil et så generelt utformet vilkår som «betryggende måte» kunne medføre et stort behov for avklaring i domstolene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke at krav om tilfredsstillende varsling er helt sentralt ved utsendelse av betalingsoppfordringer, inkassovarsler, varsler om tvangsfullbyrdelse m.m. Det er tale om oversendelse av dokumenter som kan ha stor økonomisk betydning for dem det gjelder. Regelverket må derfor sikre at skyldneren kan være trygg på å bli varslet som forutsatt. Disse medlemmer viser til at både høringsinstanser og departementet har vist til at mange ikke har samme forhold til elektronisk post som til fysisk post. Det varierer hvor ofte personer undersøker innkomne meldinger, og hvorvidt de har noen forventning om å få viktige meldinger elektronisk. Internettdekning og tilgang på nett kan også ha betydning for om noen har mulighet til å benytte elektronisk kommunikasjon, og følgelig også muligheten for å kunne gjøre seg kjent med eventuelle viktige varsler og meldinger de har fått elektronisk. Disse forhold gjelder ikke kun privatpersoner i rollen som forbrukere, men kan også gjelde selvstendig næringsdrivende.

Komiteens medlem fra Senterpartiet er derfor av den oppfatning at det er flere momenter som må tas hensyn til ved utformingen av forskrifter som skal konkretisere på hvilken måte en kan ta i bruk elektronisk kommunikasjon for å sende viktige meldinger og varsler som omtalt i proposisjonen. For å sikre trygghet og forutberegnelighet er det viktig at forskriftene som utformes er klare og tydelige. Samtidig må det tas hensyn til at mange har ulike forutsetninger for, og ønsker om, å motta viktige meldinger elektronisk. Det må fremdeles sendes varsel på papir til dem som trenger det.

Dette medlem merker seg at departementet ikke har foreslått å sette krav om samtykke for å motta viktige varsler elektronisk. Forbrukerrådet har i sitt høringssvar uttrykt bekymring for at de foreslåtte endringene i inkassoloven og tvangsfullbyrdelsesloven vil føre til en svekkelse av forbrukervernet. De mener også at det ikke er tilstrekkelig at en forbruker har samtykket til opprettelse av en digital postkasse, men at det må stilles krav til uttrykkelig og informert samtykke til å motta viktige varsler og meldinger elektronisk. Dette medlem viser til at det vil kunne lede til uheldige konsekvenser dersom en lar det være opp til avsender å avgjøre om meldingen sendes som fysisk eller elektronisk brev.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at hensynet til mottakeren kan tale for at det settes krav til uttrykkelig godkjenning ved elektronisk kommunikasjon. Dette gjelder både forbrukere og selvstendig næringsdrivende.

Disse medlemmer mener det er viktig at forskriftene tar tilstrekkelig hensyn til den svakere part. Varsler som kan påvirke noens rettsstilling, må merkes tydelig, slik at det er lett for mottaker å oppfatte at meldingen er av stor betydning.

Komiteens medlem fra Senterpartiet er videre av den oppfatning at det skal settes krav om samtykke for at slike meldinger kan sendes elektronisk. Dette for å sikre at en person har oppfordring til å gjøre seg kjent med det som mottas som elektronisk post, på samme måte som ved brev som kommer i den fysiske postkassen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke betydningen av at personvernet blir ivaretatt på en god måte. Varsel om inkasso og tvangsfullbyrdelse kan inneholde sensitive personopplysninger som må sikres på tilstrekkelig vis. Det kan dermed ikke brukes sårbare tekniske løsninger.

Komiteen peker på at Altinn er en mulighet for sikker utsending av elektronisk post, og det kan være hensiktsmessig å vurdere å åpne denne for utsendelser fra private.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at å sende meldinger via nettbank også kan være en løsning. Flertallet mener at det ikke bør bli opprettet enda en digital postkasse for dette formål.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener videre at det bør kunne dokumenteres av uavhengig tredjepart at meldingen er sendt og levert til digital postkasse, og det bør også sendes ut ny varsling dersom den elektroniske meldingen ikke er lest innen en viss tid.