Søk

Innhold

2. Statens pensjonsfond utland: strategi og resultater

2.1 Sammendrag

Staten sparer de løpende inntektene fra petroleumsvirksomheten i Statens pensjonsfond utland (SPU). Sparingen er fullt ut integrert i statsbudsjettet, se boks 2.1. Det årlige uttaket fra fondet, det oljekorrigerte underskuddet, bestemmes i statsbudsjettet. Underskuddet skal over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av SPU (handlingsregelen).

Fondet er en finansiell investor. Målet med investeringene er å oppnå høyest mulig avkastning, etter kostnader og målt i internasjonal valuta, innenfor rammen av akseptabel risiko. Investeringsstrategien er fastlagt i Finansdepartementets mandat for SPU, mens den operasjonelle gjennomføringen av mandatet ivaretas av Norges Bank, se avsnitt 2.1.7.

Strategien tar utgangspunkt i fondets formål og særtrekk, antakelser om hvordan finansmarkedene fungerer, og forvalters fortrinn. Den er utviklet over tid med utgangspunkt i allment tilgjengelig kunnskap, forskning, praktiske erfaringer og grundige vurderinger. Strategien er oppsummert i figur 2.1.

SPU forvaltes nært de referanseindeksene Finansdepartementet har fastsatt. Mer enn 99 pst. av svingningene i fondets avkastning kan forklares med svingninger i referanseindeksen. Selv om rammen for å avvike fra referanseindeksen er begrenset, har Norges Bank over tid oppnådd meravkastning i forvaltningen av fondet.

Åpenhet er viktig og en forutsetning for bred oppslutning om forvaltningen av sparemidlene i SPU. Viktige veivalg i forvaltningen blir forankret i Stortinget. Bred oppslutning om hovedlinjene for fondet legger til rette for en langsiktig strategi, som også kan fastholdes i perioder med uro i finansmarkedene.

Det vises til meldingen for nærmere orientering.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Meld. St. 13 (2017–2018) om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) for omtaler av resultater og vurderinger av forvaltningen og investeringsstrategien.

Komiteen viser til at markedsverdien av SPU ved utgangen av 2017 var på 8 484 mrd. kroner etter forvaltningskostnader. Målt i norske kroner økte markedsverdien med 977 mrd. kroner, i all hovedsak som følge av høy avkastning av investeringene målt i internasjonal valuta. SPU oppnådde en avkastning på 13,7 pst. i 2017. Det var positiv avkastning av både obligasjoner og eiendom, og høyest avkastning av aksjer.

Avkastningen av SPU var i fjor 0,70 prosentenheter høyere enn referanseindeksen. Siden 1998 har meravkastningen vært på 0,28 prosentenheter i gjennomsnitt per år. Samlet tilsvarer det om lag 140 mrd. kroner, før forvaltningskostnader.

Markedsverdien av SPN var ved utgangen av 2017 på 240 mrd. kroner. Avkastningen var i 2017 på 13,2 pst. Avkastningen av aksjer var markert høyere enn for obligasjoner. SPN oppnådde i 2017 en avkastning som var 0,46 prosentenheter høyere enn referanseindeksen, og siden 2007 har meravkastningen vært på 1,06 prosentenheter i gjennomsnitt per år.

Målt som andel av forvaltet kapital var kostnadene i fjor på 0,06 pst. i SPU og 0,07 pst. i SPN. Det er innenfor rammene fastsatt av Finansdepartementet.

Komiteen viser til at 2017 var et år med god avkastning og historisk lave svingninger i de globale finansmarkedene, tiltakende økonomisk vekst, lav inflasjon og lave renter.

Komiteen viser til at Finansdepartementets anslag for forventet realavkastning fra SPU over tid vil ligge på 3 pst. med en aksjeandel på 70 pst., og at inntektene fra olje- og gass vil bidra til at veksten i fondets verdi ventes å flate ut fremover. Det innebærer at verdiutviklingen fremover i større grad vil bestemmes av avkastningen i de internasjonale finansmarkedene.

Komiteen vil understreke at dette perspektivet setter ytterligere krav til den løpende vurderingen av forvaltningsstrategien og kostnadseffektiviteten i forvaltningen. Komiteen har en klar forventning om at stordriftsfordelene som følge av fondets størrelse og virksomhet utnyttes i så måte.

Komiteen er enig med departementet i at det er avkastningen som oppnås etter kostnader, som er det viktigste for å nå fondets langsiktige mål.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rødt har merket seg at en stor del av oljefondets ansatte har tilhold utenfor Norge. I mange tilfeller er dette en god løsning, for eksempel der slik tilstedeværelse er nødvendig for å overvåke enkeltinvesteringer og markeder. Imidlertid vil disse medlemmer understreke at det eksisterer en rekke forhold som tilsier at fondet i størst mulig grad bør administreres fra Norge. Blant annet vil en slik organisering bidra til å bygge opp sterkere finansmiljøer i Norge, som både i egen rett og i kraft av å kunne skape synergieffekter med andre næringer generelt og innovasjonsmiljøer spesielt kan gi et ikke ubetydelig bidrag til økt sysselsetting, økte skatteinntekter og større lønnsomhet i norsk næringsliv. I tillegg vil dette sikre at fondets ansatte i større grad har sammenfallende interesser med det norske folk som fondets reelle eiere, og det vil gi økt gjennomsiktighet og forenkle kontrollen med administrasjonens virke. Det er også en kjensgjerning at yrkesgrupper med den kompetanse som etterspørres av fondet, gjerne har lavere lønnsforventning i Norge enn i utlandet.

Disse medlemmer presiserer at det er ønskelig at oljefondet fortsatt har omfattende virksomhet utenfor Norges grenser, men mener at en del virksomhet med fordel kan hentes hjem. Dette gjelder virksomhet som det ikke er særlig grunn for at skal utføres fra utlandet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide retningslinjer som innebærer at en størst mulig del av fondets virksomhet skal utføres fra Norge.»

Disse medlemmer mener ellers at de ringvirkninger oljefondets tilstedeværelse kan innebære, ikke bør forbeholdes Oslo. I takt med at fondet og dets aktiviteter spiller en stadig større økonomisk rolle for Norge, bør også aktiviteten spres til ulike deler av landet i de tilfeller der dette ikke innebærer større ulempe. I noen grad kan også nærhet til særskilte kompetansemiljøer tilsi at noe av aktiviteten bør foregå andre steder i Norge.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede om oljefondets aktiviteter i Norge i større grad kan spres slik at det kommer hele landet til del.»

Disse medlemmer er for øvrig av den oppfatning at det bør utredes om en mindre del av kapitalen i fondet bør benyttes til å støtte at selskaper staten allerede er medeier i, kan foreta strategiske oppkjøp av virksomheter slik at kontroll og hovedkontor kan sikres og utvikles i Norge.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet minner om at Norges Banks representantskap i sin rapport for 2017 problematiserer kostnadsutviklingen i forvaltningen av oljefondet (jf. Dokument 9 (2016–2017)). Disse medlemmer mener flertallsmerknaden viser til et viktig forhold i dette henseende. Kostnadsutviklingen har imidlertid nå vært så stor at det ikke bare bør forventes «løpende vurderinger» rundt dette, men et krafttak for å få orden på kostnadsutviklingen. Disse medlemmer finner det underlig at Norges Banks pengebruk forventes å øke med hele 11 pst. fra 2017 til 2018 gitt de signalene som er kommet fra bl.a. Stortinget tidligere, og forutsetter at banken i det videre lytter til de signaler som gis, og snur den negative kostnadsutviklingen. Disse medlemmer fremhever at graden av aktiv forvaltning i oljefondet i dag synes høy gitt den kunnskap man nå har vedrørende kost-nytte-forholdet ved ulike typer intensiv forvaltning av store fond, samt det faktum at fondet er blitt større. Disse medlemmer fremhever at aktiv forvaltning har gitt meravkastning for oljefondet og viser her bl.a. til rapporten «A Review of Norges Bank’s Active Management of the Government Pension Fund Global», som ble publisert 5. januar i år. Her antydes det at aksjeplukking («security selection») kan forklare brorparten av meravkastningen på 0,2 prosentpoeng p.a. Tidligere ekspertvurderinger, bl.a. fra professorene Andrew Ang, William Goetzmann og Stephen Schaefer, konkluderer derimot med at bidraget fra aktiv forvaltning var «ekstremt lite». Samtidig er historisk avkastning ingen garanti for fremtidig avkastning – heller ikke av denne typen strategier. Nyere forskning viser at aktiv forvaltning i form av aksjeplukking generelt ikke er regningssvarende for store fond – og mindre regningssvarende jo større fondet er. Derimot vil aktiv indeksering («asset positioning») og andre semiaktive strategier kunne være fordelaktige. Disse medlemmer tar ikke stilling til de konkrete vurderingene som her må gjøres, men registrerer at kostnadene i forvaltningen av oljefondet stadig øker og at kostnadene relativt til kapitalen ikke går ned selv om det ville være det naturlige for et voksende fond. Disse medlemmer mener oljefondet selv må vurdere hvilke strategier som skal benyttes for å sikre høy avkastning til akseptabel risiko, men finner det meget problematisk at kostnadene til forvaltningen av fondet stadig øker uten at behovet for dette underbygges i tilstrekkelig grad.

Forrige kapittel
Neste kapittel