Innhold

3. Statens pensjonsfond utland: videreutvikling av strategi og forvaltning

3.1 Opptrapping til ny aksjeandel og regler for tilbakevekting

3.1.1 Sammendrag

I meldingen om Statens pensjonsfond som ble lagt frem våren 2017, la regjeringen opp til å øke aksjeandelen i den strategiske referanseindeksen for SPU fra 62,5 pst. til 70 pst. Stortinget sluttet seg til dette, se Innst. 357 S (2016–2017). I nasjonalbudsjettet 2018 orienterte Finansdepartementet om at det i samråd med Norges Bank var fastsatt en plan for hvordan innfasingen av ny aksjeandel skal gjennomføres. Departementet har lagt vekt på at reglene for innfasing skal være etterprøvbare og at planen kan gjennomføres til lave kostnader. Innfasingsplanen tar hensyn til at den fremtidige utviklingen i finansmarkedene er usikker. Ettersom innfasingsplanen inneholder markedssensitiv informasjon, er den unntatt offentlighet. Departementet vil orientere Stortinget etter at aksjeandelen i strategisk referanseindeks har nådd 70 pst.

Investeringsstrategien for SPU innebærer at aksjeandelen i referanseindeksen tilbakevektes når avviket fra den langsiktige andelen overskrider en viss grense, se avsnitt 2.1. En høyere aksjeandel har betydning for antall forventede tilbakevektinger, og økt markedsverdi av fondet påvirker kostnadene forbundet med disse. Det kan derfor være behov for å justere reglene for tilbakevekting, og departementet har i brev 5. mars 2018 bedt Norges Bank analysere konsekvensene av ulike regler og komme med forslag til justeringer av reglene. Departementet vil omtale dette i meldingen om Statens pensjonsfond 2019.

I lys av en økt aksjeandel gjennomgås også obligasjonsinvesteringene, se avsnitt 3.4. i meldingen.

3.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Miljøpartiet De Grønne og Rødt, viser til at Stortinget i innstillingen til fjorårets melding (jf. Innst. 357 S (2016–2017) sluttet seg til forslaget om å øke aksjeandelen fra 62,5 pst. til 70 pst., og merker seg at det er avkastningen fra aksjeporteføljen som ga det største bidraget til verdiøkningen.

Flertallet viser til at aksjeandelen ved utgangen av 2017 var økt til 66,6 pst., og støtter en innfasingsplan som tar hensyn til usikkerheten i utviklingen i finansmarkedene, og tar for øvrig dette til orientering.

3.2 Unoterte aksjeinvesteringer

3.2.1 Sammendrag

Finansdepartementet vurderer regelmessig investeringsmulighetene for SPU, basert på forskning og utviklingstrekk ved markedene. Norges Banks adgang til å investere fondet i unoterte aksjer er i dag begrenset til unoterte eiendomsselskaper og selskaper der styret har uttrykt en intensjon om børsnotering.

Spørsmålet om det skal åpnes for at SPU kan investeres i unoterte aksjer på generelt grunnlag, ble sist vurdert i meldingen om Statens pensjonsfond våren 2011. Den gang ble det blant annet vist til at slike investeringer medfører høye eksterne forvaltningskostnader og høyere risiko enn for noterte aksjeinvesteringer, uten at investorer er blitt tilstrekkelig kompensert i form av høyere avkastning. Det ble også vist til at unoterte aksjeinvesteringer er mer krevende og stiller andre krav til kompetanse enn forvaltningen av noterte aksjeinvesteringer. Samtidig ble det pekt på at det ville være naturlig å komme tilbake til dette spørsmålet på et senere tidspunkt, blant annet i lys av ny forskning og en nærmere vurdering av om særtrekk ved SPU kan gi fortrinn innen slike investeringer.

Hvorvidt det skal åpnes for unoterte aksjeinvesteringer i SPU på generelt grunnlag, vurderes nå på nytt, som varslet i meldingen om Statens pensjonsfond som ble lagt frem våren 2017. Vurderingen omfatter ikke investeringer i unotert infrastruktur.

Som ledd i arbeidet har Finansdepartementet hentet inn flere eksterne analyser og vurderinger. En ekspertgruppe bestående av professorene Trond Døskeland og Per Strömberg har utarbeidet en rapport om unoterte aksjeinvesteringer. Konsulentselskapet McKinsey har kartlagt omfang og innretting av slike investeringer blant andre store, institusjonelle investorer. Verken ekspertgruppen eller McKinsey er bedt om eller har gitt råd om det skal åpnes for slike investeringer. Norges Bank anbefaler i brev 8. januar 2018 at en i definisjonen av investeringsuniverset åpner for investeringer i unoterte aksjer, men presiserer at en slik åpning ikke automatisk vil bety at banken vil investere SPU i unoterte aksjer. Departementet har også avholdt et dialogmøte med andre eksperter fra norske fagmiljøer for å belyse ulike forhold det bør legges vekt på i vurderingen.

Rapportene og brevet fra Norges Bank er tilgjengelige på Finansdepartementets nettsider.

Omtalen av unoterte aksjeinvesteringer i meldingen er organisert som følger: Avsnitt 3.2.2 gir en beskrivelse av det unoterte aksjemarkedet som er tilgjengelig for profesjonelle investorer, mens omfang og utviklingstrekk ved dette markedet er beskrevet i avsnitt 3.2.3. Hovedpunkter for kostnader, avkastning og risiko er omtalt i avsnitt 3.2.4, mens en mer detaljert redegjørelse er gitt i kapittel 6. Eksterne vurderinger som er spesifikke for SPU, er oppsummert i avsnitt 3.2.5. Finansdepartementets vurderinger gis i avsnitt 3.2.6.

3.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det i denne meldingen foretas en vurdering av om det skal åpnes for investeringer i unoterte aksjer i SPU, i tråd med Finansdepartementets regelmessige vurdering av fondets investeringsmuligheter.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Miljøpartiet De Grønne, deler departementets vurdering om at investering i unoterte aksjer vil utfordre sentrale kjennetegn ved dagens forvaltningsmodell, som indeksnær tilnærming, stor grad av åpenhet og lave forvaltningskostnader.

Flertallet slutter seg på denne bakgrunn til departementets konklusjon om ikke å åpne for investeringer i unoterte aksjer på generelt grunnlag nå.

3.3 Miljømandatene og investeringer i unotert infrastruktur

3.3.1 Sammendrag

Finansdepartementet har i de to siste meldingene om Statens pensjonsfond, som ble lagt frem våren 2016 og våren 2017, vurdert om det skal åpnes opp for investeringer i unotert infrastruktur i SPU. Dette omfatter ulike typer infrastruktur som er tilgjengelige for investorer i det unoterte markedet, fra flyplasser og bomveier til solenergianlegg og sykehus. Som del av grunnlaget for vurderingene innhentet departementet råd og vurderinger fra en ekspertgruppe, en ekstern konsulent og Norges Bank.

Regjeringens vurdering var ikke å åpne for investeringer i unotert infrastruktur nå. I fondsmeldingen som ble lagt frem våren 2017, ble det blant annet pekt på at et åpent og politisk forankret statlig fond som SPU ikke er godt egnet til å bære den særlige risikoen ved slike investeringer.

Ved behandlingen av meldingen sluttet et flertall i finanskomiteen seg til regjeringens vurdering, se Innst. 357 S (2016–2017). Samtidig hadde et flertall følgende merknad:

«Investeringsstrategien for SPU er utviklet gradvis over tid, og flertallet viser til det pågående arbeidet til Gjedrem-utvalget med sentralbankloven, neste års grundige gjennomgang av Norges Banks forvaltning og den videre utviklingen i markedet, som samlet gjør det naturlig å komme tilbake til problemstillingen om utvidelse av investeringsuniverset i nær fremtid.»

Finansdepartementet legger opp til å følge opp finanskomiteens merknad ved å vurdere om investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi kan gjennomføres innenfor rammen av de særskilte miljørelaterte mandatene, med krav til åpenhet, avkastning og risiko som for øvrige investeringer i SPU. I forbindelse med dette legger departementet også opp til å gjennomgå reguleringen av miljømandatene mer generelt, herunder mandatenes størrelse.

Sist departementet hadde en gjennomgang av miljømandatene, var i 2014, om lag fem år etter at mandatene ble opprettet. Investeringene skal gjennomføres med samme krav til forventet avkastning og risiko som fondets øvrige investeringer. Miljømandatene er en del av Norges Banks aktive forvaltning og trekker på rammen for avvik fra referanseindeksen. Ved utgangen av 2017 var markedsverdien om lag 75 mrd. kroner, se omtale i avsnitt 5.2.

Finansdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med vurderinger av miljømandatene og muligheten for å investere i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor rammen av disse mandatene.

3.3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at departementet i denne meldingen følger opp komiteens merknad fra Innst. 357 (2016–2017), hvor departementet ble bedt om «å komme tilbake til problemstillingen om utvidelse av investeringsuniverset i nær fremtid» ved å vurdere om investeringer i unotert infrastruktur kan gjennomføres innenfor rammen av de særskilte miljørelaterte mandatene.

Komiteen viser til at investeringsmulighetene innen unotert infrastruktur har vært diskutert og vurdert flere ganger, blant annet investeringsmulighetene innen utvikling av fornybare energikilder. Komiteen vil på denne bakgrunn be departementet komme tilbake til Stortinget senest i neste års melding med et konkret forslag til mandat for investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi under miljømandatet, med krav til åpenhet, avkastning og risiko som for øvrige investeringer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, ber departementet i forbindelse med utkast til et slikt mandat vurdere om rammene for miljømandatene bør økes.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil understreke at det da også vil være behov for utvide rammene for miljømandatet betydelig i forhold til dagens rammer for å gi fondet grunnlag for å bygge tilstrekkelig kompetanse og foreta en gradvis oppbygging av en slik portefølje.

Disse medlemmer viser til at verdien av investeringene under miljømandatet ved utgangen av 2017 var på 75 mrd. kroner, noe over rammene som er satt.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at Finansdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med vurderinger av muligheten for å investere i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor rammen av miljømandatet. Disse medlemmer peker på at det er forventet at investeringsmulighetene i unotert infrastruktur vil øke fremover, og fornybar energi utgjør en vesentlig del av dette. Verden trenger investeringer i infrastruktur på 6 000 mrd. USD hvert år frem til 2030 for å sikre at vi når FNs bærekraftsmål, klimamålene i Parisavtalen og økonomisk vekst. Det er bred enighet om at privat kapital må spille en sentral rolle i disse investeringene, og institusjoner som EU, OECD og FN jobber med å tilrettelegge for økte infrastrukturinvesteringer og redusere risiko. I 2017 utgjorde fornybar energi 51 pst. av transaksjonene i markedet for unotert infrastruktur. Bloomberg forventer at to tredjedeler av alle investeringer i kraftbransjen de neste 25 årene vil være i fornybar energi. Disse medlemmer peker videre på at NBIM har informert Finansdepartementet om at storparten av investeringsmulighetene innen fornybar energi vil være i det unoterte markedet.

Disse medlemmer vil videre understreke at NBIM gjentatte ganger har argumentert for at et mandat til å investere i unotert infrastruktur vil bidra til å bedre forhold mellom avkastning og risiko. Dette er en aktivaklasse som er svakt korrelert med obligasjoner og aksjer, som betyr at nedgang i aksjemarkedet ikke nødvendigvis gir nedgang i markedet for unotert infrastruktur. Investeringer i unotert infrastruktur kan derfor bidra til å spre risiko og ivareta fondets verdier på lang sikt. Flere faginstanser konkluderer med at SPU som en langsiktig og stor investor er særlig godt egnet til slike investeringer. I 2016 hadde 49 av de 95 største pensjonsfondene i verden i gjennomsnitt 3,6 pst. av sin markedsverdi investert i infrastruktur, hvorav 88 pst. i det unoterte markedet, ifølge OECD.

Disse medlemmer vil understreke at hovedformålet med å åpne opp for investeringer i infrastruktur for fornybar energi ikke er av miljøhensyn, men av hensyn til spredning av risiko og langsiktig finansiell avkastning. Ved å begrense investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi til miljømandatet vil man gå glipp av de mulighetene for lønnsomme investeringer som energiomstillingen innebærer. I 2017 utgjorde verdien av miljømandatene 75 mrd. kroner, det vil si i underkant av 1 pst. av fondets markedsverdi. Et mandat som er lite i forhold til hele fondet, vil trolig legge begrensninger på Norges Banks mulighet til å utnytte fondets fortrinn og de finansielle fordelene som unotert infrastruktur representerer for fondet. Erfaringene fra eiendomsinvesteringene viser at Norges Bank bygger opp investeringer og kompetanse gradvis, med mulighet til å høste erfaringer underveis.

Disse medlemmer viser til at regjeringen skal gjennomgå miljømandatene, herunder mandatenes størrelse, og kommer, tilbake til Stortinget med en vurdering.

Disse medlemmer viser til at som ledd i den ansvarlige forvaltningen ble det innført egne mandater for miljørelaterte investeringer i oljefondet i 2009, som skal oppfylle samme risiko- og avkastningskrav som resten av forvaltningen. Ved utgangen av 2017 har fondet investert om lag 75 mrd. kroner i slike mandater. Disse medlemmer peker på at avkastningen på de miljørelaterte aksjeinvesteringene i 2017 var 21,7 pst., mot 19,4 pst. for fondets øvrige aksjeinvesteringer.

Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår at investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi skal skje innenfor miljømandatene. En slik innretning må innebære en vesentlig økning av rammene for miljøinvesteringene, om denne endringen ikke skal føre til nedsalg i andre investeringer innenfor miljømandatet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide forslag til mandat for at SPU kan investere i unotert infrastruktur for fornybar energi, med samme krav til åpenhet, avkastning og risiko som for øvrige investeringer i SPU, og komme tilbake til Stortinget med forslaget våren 2019 og med en vurdering av om investeringene bør foretas innenfor eller utenfor miljømandatene.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet ønsker å presisere at det kun skal foreslås et mandat for investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi under miljømandatet dersom investeringene etter departementets oppfatning kan gjennomføres med samme krav til åpenhet, avkastning og risiko som for øvrige investeringer.

Disse medlemmer mener at unoterte investeringer har en rekke ulemper som i for liten grad er utredet. Dette gjelder blant annet ulemper knyttet til manglende åpenhet og potensial for korrupsjon. Man må ikke glemme at når verdier for ca. 8 400 mrd. kroner tilhørende norske borgere er tiltrodd NBIM å investere, så innebærer dette at NBIM er avhengig av enorm tillit fra norske borgere. Denne tilliten er delvis prisgitt åpenhet, som gjør det mulig å kontrollere at NBIM og deres samarbeidspartnere handler i tråd med oppdragsgivernes interesser. Denne åpenheten er relativt enkel å oppnå i regulerte markeder som de noterte aksje- og obligasjonsmarkedene. Men slik åpenhet kan bli vanskelig å opprettholde om fondet skal investere i unotert infrastruktur i hele verden. Når det nå skal utarbeides et konkret forslag til mandat for investeringer i unotert infrastruktur under miljømandatene, med krav til åpenhet, avkastning og risiko, så vil disse medlemmer sterkt understreke at det må legges avgjørende vekt på åpenhet. Disse medlemmer påpeker at man kan og bør anlegge snevre rammer for den åpning som eventuelt gis for unoterte investeringer, og at det blant annet kan angis strenge geografiske begrensninger, for eksempel til nærliggende markeder. Disse medlemmer påpeker også at dersom departementet ikke finner at det vil la seg gjøre å åpne for unoterte investeringer med krav til åpenhet, avkastning og risiko, så må konklusjonen og det konkrete forslaget bli at det fortsatt ikke skal åpnes for slike investeringer.

Disse medlemmer fremholder at unoterte investeringer innebærer særlige utfordringer som ikke gjelder noterte investeringer, særlig i forbindelse med transaksjoner, der usikker verdsetting gir risiko for ulike former for korrupsjon. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at Finansdepartementet i sin vurdering tar hensyn til slike forhold. Når potensialet for illojalitet overfor fondets eiere øker, bør det også legges opp til større kontroll, og kostnaden ved denne kontrollen og restrisikoen for uregelmessigheter må tas med i vurderingen. En slik vurdering bør også omfatte hensynet til fondets renommé både internt i Norge og eksternt overfor samarbeidspartnere i utlandet.

Disse medlemmer påpeker at oljefondet er unikt i en rekke henseender. Ikke minst er fondet eiet av et folk som sannsynligvis har lavere toleranse for ulike former for korrupsjon enn alle andre større fondseiere. Dette folket holder seg også med en velferdsstat og har derigjennom en særlig interesse av å bidra til å opprettholde og videreutvikle organiserte og transparente forhold som vanskeliggjør ulike former for skatteomgåelse og skatteunndragelse.

Disse medlemmer mener infrastruktur er et interessant investeringsobjekt for oljefondet, men påpeker at slike investeringer fortrinnsvis bør gjøres på organiserte og transparente markeder. Gitt oljefondets etter hvert ikke ubetydelige størrelse vil fondet muligens kunne øve noe innflytelse på hvordan internasjonale finansmarkeder organiseres. Et interessant spørsmål i så måte er om oljefondet kan bidra til å skape et større marked for notert infrastruktur, som det allerede er investert i og kan investere ytterligere i. I så fall kan fondet oppnå mye av den diversifiseringsgevinsten man ser for seg ved å åpne for unotert infrastruktur, men uten å risikere å måtte gå på akkord med åpenhet og transparens. Disse medlemmer påpeker at en slik utvikling dessuten vil ha en selvstendig verdi. Det å bidra til mer regulerte og åpne finansmarkeder kan være et meget viktig etisk begrunnet mål ved oljefondets virksomhet. Dersom Norge gjennom oljefondet kan få til noe her, vil dette ha en positiv virkning internasjonalt.

Disse medlemmer vil også fremheve at det potensielt kan oppstå gunstige synergier mellom en slik tilnærming til finansmarkedene og Norges øvrige engasjement mot skatteflukt og internasjonal skatteomgåelse.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Norges Bank allerede i 2006 ga råd om at fondet skulle kunne investeres i unotert infrastruktur. Banken gjentok dette rådet i to brev den 6. juli 2010. I disse brevene understreket banken at «fondet var godt egnet til å foreta slike investeringer», og at økt innslag av realaktiva som eiendom og infrastruktur kunne bidra til å redusere usikkerheten om utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.

Dette medlem viser til at muligheten for investeringer i unotert infrastruktur også åpner for investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi og unotert infrastruktur i fattige land, slik dette medlem ønsker.

Dette medlem tar samtidig ikke lett på regjeringens argumentasjon om usikkerhet og politisk og regulatorisk risiko, ikke minst i fattige land. Norges Bank tar imidlertid langt på vei høyde for dette. Banken foreslår å gå skrittvis frem med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge opp kompetanse. Dette medlem mener dette er riktig vei å gå for på sikt å kunne bevege seg over i fremvoksende økonomier – gjerne sammen med institusjoner som IMF og Verdensbanken for å redusere risikoen.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår, med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.»

3.4 Obligasjonsinvesteringene

3.4.1 Sammendrag

Obligasjonsinvesteringene i SPU har tre formål: redusere svingningene i samlet fondsavkastning, bidra med likviditet og gi eksponering mot risikofaktorer som rente- og kredittrisiko.

Dagens referanseindeks for obligasjoner gjenspeiler en avveiing av disse formålene og ble fastsatt med utgangspunkt i en aksjeandel på 60 pst. I lys av beslutningen om å øke aksjeandelen til 70 pst. er det naturlig at denne avveiingen gjennomgås på nytt. Finansdepartementet varslet derfor i fondsmeldingen våren 2017 en gjennomgang av referanseindeksen for obligasjoner. Det skal blant annet vurderes om formålene likviditet og reduksjon av svingninger bør tillegges større vekt.

Dette avsnittet redegjør for status i departementets arbeid med ny referanseindeks for obligasjoner.

3.4.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

3.5 Rammen for avvik fra referanseindeksen

3.5.1 Sammendrag

I mandatet for SPU er adgangen til å avvike fra referanseindeksen rammet inn ved en grense for forventet relativ volatilitet. Rammen er justert i flere omganger, sist i 2016, da den ble hevet fra 1 prosentenhet til 1,25 prosentenheter. Fra 1. januar 2017 ble unotert eiendom innlemmet i rammen på lik linje med andre avvik fra referanseindeksen. Rammen på 1,25 prosentenheter ble ikke endret.

Avsnitt 2.4 gjør rede for gjennomgangen av Norges Banks forvaltning av SPU. I forbindelse med denne gjennomgangen ble både Norges Bank og ekspertgruppen (Dahlquist og Ødegaard) bedt om å vurdere størrelsen på rammen for avvik fra referanseindeksen.

3.5.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at rammen for avvik fra referanseindeksen er justert flere ganger, senest i 2016. Disse medlemmer vil peke på at denne rammen må vurderes fortløpende, slik at den ikke er til hinder for utøvelsen av en effektiv og ansvarlig forvaltning. Disse medlemmer tar for øvrig omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at Norges Bank i dag hindres i å gjennomføre risikobaserte nedsalg hvis de selskapene som bryter med prinsipper om ansvarlig forvaltning, er store. Til Dagens Næringsliv 13. februar 2018 sier NBIMs sjef Yngve Slyngstad:

«Fondet kan ha et begrenset avvik fra referanseindeksen. Vi kan derfor ikke selge oss ut av store selskaper basert på de risikobaserte kriteriene.»

Videre skriver avisen at Slyngstad

«anslår det er en drøy håndfull selskaper som kunne ha blitt solgt basert på de risikobaserte kriteriene, men som er for store til at fondet kan lempe dem ut. Da forsøker Oljefondet seg med dialog med selskapene for å lede dem inn på den smale sti».

Disse medlemmer peker på at det i praksis betyr at om selskapene er store nok, kan de i ytterste konsekvens altså velge å se bort fra oljefondets prinsipper for ansvarlig forvaltning. Det kan skape uheldige situasjoner, og det er derfor nødvendig med en gjennomgang av regelverket for å se på muligheten til å avvike fra referanseindeksen når dette kan begrunnes i ansvarlig investeringspraksis.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om Norges Bank i større grad kan avvike fra referanseindeksen når det kreves for å gjennomføre en effektiv ansvarlig forvaltning, og eierskapsdialogen ikke fører frem.»

3.6 Styringsstrukturen for forvaltningen

3.6.1 Sammendrag

Sentralbanklovutvalget overleverte sin utredning til Finansdepartementet 23. juni 2017 (NOU 2017:13). Utvalget, som ble ledet av Svein Gjedrem, hadde som mandat å foreslå ny sentralbanklov samt å vurdere alternative styringsstrukturer for Norges Bank og forvaltningen av SPU. Utvalgets utredning har vært på høring.

Om SPU foreslår utvalget at forvaltningen legges til et nytt særlovsselskap utenfor Norges Bank. Utvalget legger også frem to alternative styringsmodeller for en forvaltning innenfor banken.

Utvalgets utredning og innspill fra høringsinstansene er et godt grunnlag for å vurdere den fremtidige organiseringen av forvaltningen av SPU. Finansdepartementet vil følge opp sentralbanklovutvalgets utredning og komme tilbake til Stortinget.

3.6.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

3.7 Investeringer i energiaksjer

3.7.1 Sammendrag

Norges Bank har i brev 14. november 2017 gitt råd til Finansdepartementet om å ta olje- og gassektoren ut av SPUs referanseindeks for aksjer. Norges Bank gir i brevet uttrykk for at en slik endring i referanseindeksen vil bidra til å redusere oljeprisrisikoen i statens formue. Banken presiserer at rådet ikke gjenspeiler et bestemt syn på utvikling i oljepris, fremtidig lønnsomhet eller bærekraft i olje- og gassektoren.

Indeksleverandøren FTSE Russell har kunngjort at sektoren som Norges Bank har gitt råd om å ta ut av referanseindeksen, vil benevnes energisektoren fra 1. januar 2019. Slik den er klassifisert av indeksleverandøren FTSE Russell, dekker sektoren energivirksomhet i bred forstand, herunder integrerte olje- og gasselskaper, oljeserviceselskaper og selskaper innen fornybar energi. SPUs aksjeinvesteringer i energisektoren utgjør om lag 4 pst. av fondets samlede investeringer, tilsvarende vel 300 mrd. kroner.

Problemstillingen som Norges Bank tar opp, er omfattende og har mange sider. Finansdepartementet legger opp til at rådet behandles på en grundig og god måte, slik praksis er for alle viktige veivalg i forvaltningen av SPU. For å få et bredt beslutningsgrunnlag har departementet derfor oppnevnt en ekspertgruppe, sendt rådet fra Norges Bank på offentlig høring og sendt brev til banken for å innhente ytterligere informasjon.

Ekspertgruppen ledes av Øystein Thøgersen, professor og rektor ved Norges Handelshøyskole. Øvrige medlemmer i gruppen er sjeføkonom Harald Magnus Andreassen og tidligere administrerende direktør Olaug Svarva.

Brevene, høringsnotatet og ekspertgruppens mandat er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Regjeringen tar sikte på å legge frem sin vurdering for Stortinget høsten 2018.

3.7.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Norges Bank har gitt råd til Finansdepartementet om å ta olje- og gassektoren ut av SPUs referanseindeks for aksjer, med mål om å redusere oljeprisrisikoen.

Disse medlemmer viser til at Norges Bank i anbefalingsbrevet til Finansdepartementet skriver at de konkluderer med at sårbarheten i statens formue for et varig fall i prisene på olje og gass vil reduseres dersom fondet ikke investeres i olje- og gassaksjer. Begrunnelsen er at verdien av statens formue er sårbar for endringer i oljeprisen. I henhold til beregninger fra Finansdepartementet vil et varig fall i oljeprisen på 100 kroner per fat mer enn halvere nåverdien av fremtidige olje- og gassinntekter. Eksponeringen mot olje- og gassaksjer er også forventet å øke som følge av beslutningen om å øke aksjeandelen til 70 pst. Disse medlemmer mener Norges Bank snarest bør få mulighet til gradvis å trekke seg ut av olje- og gassaksjer, og at det bør åpnes for dette så snart som mulig.

Disse medlemmer viser til at indeksleverandøren FTSE Russell har kunngjort at olje- og gassektoren vil benevnes energisektoren fra 1. januar 2019, og at denne sektoren per i dag blant annet inkluderer integrerte olje- og energiselskaper, oljeserviceselskaper og selskaper innen fornybar energi. Disse medlemmer peker på at Norges Bank i et brev til Finansdepartementet datert 26. april 2018 informerer om at departementet kan

«vurdere å beholde selskaper klassifisert av FTSE som alternative energiselskaper i både referanseindeksen og investeringsuniverset».

Disse medlemmer påpeker at det dermed ikke er nødvendig å trekke hele energisektoren ut av referanseindeksen, det er mulig å la underklassen alternative energiselskaper bli i indeksen. Når det gjelder selskaper som er integrerte olje- og energiselskaper med stor virksomhet innenfor alternativ energi, vil disse selskapene fortsatt være en del av investeringsuniverset, og fondet står fritt til å investere i dette innenfor rammen for avvik fra referanseindeksen.

Disse medlemmer viser til Innst. 5 S (2017–2018), hvor et flertall i komiteen mente det er nødvendig at Finansdepartementet innen rimelig tid kommer tilbake til Stortinget med sin vurdering av anbefalingen om å ta olje- og gassaksjer ut av referanseindeksen. Flertallet påpekte at oljeprisfallet i 2014 viste at norsk økonomi er sterkt eksponert for endringer i oljeprisen.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Kristelig Folkeparti under Stortingets behandling i 2015 av stortingsmeldingen om forvaltningen av oljefondet hadde følgende merknad og forslag, sammen med Sosialistisk Venstreparti:

«Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti viser til at ekspertgruppen som ble nedsatt for å se på kull, ikke hadde mandat til å se nærmere på den finansielle risikoen ved fondets olje- og gassinvesteringer i et nasjonalformueperspektiv. Likevel anbefalte gruppen å arbeide for et mer solid grunnlag for å diskutere petroleumsprodusentenes rolle i fondets portefølje, sett i lys av den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi. Flere høringsinstanser mener også at det bør arbeides videre med disse spørsmålene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

'Stortinget ber regjeringen utrede om uttrekk fra petroleumsinvesteringene i oljefondet er hensiktsmessig i lys av den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi.'»

Dette medlem viser til at Norges Bank for kort tid siden foreslo uttrekk fra olje- og gassinvesteringer for å møte den åpenbare risikoen som ligger i statens oljeprisrisiko. Dette medlem mener forslaget er fornuftig for forvaltningen av nasjonalformuen, og at det vil gjøre oljefondet grønnere.

3.8 Organisering av investeringene i unotert eiendom

3.8.1 Sammendrag

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet 25. november 2015 orientert om at banken vurderer norske i stedet for utenlandske holdingselskaper for investeringene i unotert eiendom. Finansministeren viste til brevet under finanskomiteens høring om fondsmeldingen våren 2016. I sin innstilling til meldingen uttalte finanskomiteen at det er positivt å få belyst fordeler og ulemper ved ulike måter å organisere virksomheten på, herunder skattespørsmål, se Innst. 326 S (2015–2016).

I tråd med finanskomiteens innstilling ba Finansdepartementet i brev 29. juni 2016 Norges Bank om å legge frem sine vurderinger. Norges Bank uttaler i brev 15. september 2016 at den ønsker å etablere en holdingstruktur i Norge, og at formålet særlig er å forenkle styring og kontroll av investeringene i unotert eiendom. Banken peker på at etablering av en norsk holdingstruktur vil legge til rette for en god og oversiktlig rapporteringsstruktur internt, og vil være mer i tråd med Norges Banks sentraliserte styringsmodell, hvor viktige beslutninger i forvaltningen av SPU tas i Norge.

Saken reiser komplekse problemstillinger som må utredes før Norges Bank kan beslutte hvordan investeringene i unotert eiendom i SPU skal organiseres. En slik problemstilling er skatteposisjonen til selskaper som inngår i en norsk holdingstruktur. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2017 vedtok Stortinget et skattefritak for passiv avkastning i SPU som blir opptjent i selskap som heleies direkte eller indirekte av Norges Bank, se Prop. 130 LS (2016–2017). Etter dette har Norges Bank investert i unotert eiendom i Asia gjennom to norske datterselskaper. Det arbeides videre med andre relevante problemstillinger, og Finansdepartementet vil komme tilbake til saken.

3.8.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at Norges Bank nå jobber med å opprette norske holdingsselskaper for investeringene i unotert eiendom. Flertallet ønsker å understreke viktigheten av at denne prosessen ikke trekker ut.

3.9 Retningslinjer for statsobligasjoner

3.9.1 Sammendrag

Ved behandlingen av fondsmeldingen for 2015 ba Stortingets finanskomité om at det ble vurdert retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner, som et verktøy for Norges Bank i vurderingen av finansiell risiko. Finansdepartementet redegjorde for saken i fondsmeldingen våren 2017 og vurderte hensynet til finansiell risiko ved investeringer i statsobligasjoner som godt ivaretatt i gjeldende mandat for Norges Banks forvaltning av SPU. Samtidig ble det lagt opp til å styrke rammeverket med to nye bestemmelser i mandatet. Finanskomiteen sluttet seg til dette.

De to nye mandatbestemmelsene ble fastsatt 31. august 2017, med virkning fra 1. januar 2018. Den første bestemmelsen (§ 4-10 første ledd annet punktum) innebærer at Norges Banks hovedstyre skal godkjenne alle utstederland av statsobligasjoner, herunder land som utsteder statsobligasjoner i fremmed valuta. Godkjenningen skal baseres på en vurdering av all relevant investeringsrisiko og operasjonell risiko. Departementet ble i brev 18. desember 2017 fra Norges Bank orientert om hvilke utstederland som så langt var godkjent av bankens hovedstyre. Den andre bestemmelsen (§ 6-2 tredje ledd bokstav i) innebærer at banken i sin årlige rapportering om forvaltningen av SPU skal redegjøre for rutiner og systemer for godkjenning av utstedere av statsobligasjoner. Målet er å legge til rette for størst mulig åpenhet om forvaltningen av fondet, i tråd med gjeldende krav i mandatet for SPU.

3.9.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.