Kontrollhøring

I møte 9. mars 2021 vedtok komiteen å avholde en åpen kontrollhøring med statsminister Erna Solberg og næringsminister Iselin Nybø om beskikkelsen av Frank Bakke-Jensen som fiskeridirektør og om prinsipielle forhold knyttet til utnevnelse av medlemmer av regjeringen til embetsstillinger.

Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

1. Ble prosessen med utnevningen av ny fiskeridirektør gjennomført i tråd med god forvaltningsskikk?

2. Hvorfor mener regjeringen det nå er riktig å utnevne sittende statsråder til embetsstillinger i strid med tidligere praksis?

Referatet fra den åpne kontrollhøringen 9. april 2021 følger som vedlegg til innstillingen.

Korrepondanse i etterkant av høringen

Den 13. april 2021 sendte komiteen oppfølgende spørsmål til næringsminister Iselin Nybø og forsvarsminister Frank Bakke-Jensen. Næringsministeren svarte i brev av 20. april og forsvarsministeren svarte i brev av 21. april 2021.

Korrespondansen i saken følger som vedlegg 1 til 10 til innstillingen.

Komiteens merknader

Komiteen viser til komitélederens uttalelse under Stortingets behandling av Innst. 94 S (2020–2021) statsrådets protokoller for tidsrommet 1. januar til 30. juni 2020, hvor han bebudet at spørsmålet om utnevnelse av ny fiskeridirektør ville bli tema for neste halvårs behandling av protokollene:

«Statsrådets protokoller inneholder også et kapittel om embetsutnevnelser, som denne gangen ikke har ført til noen kommentarer fra komiteen. Noen lurer kanskje på det, for det var mye diskusjon om utnevnelsen av fiskeridirektør. Det har utviklet seg en ny praksis i regjeringa ved at en utnevner til embetstjeneste folk som fremdeles sitter i regjeringa. Det er en helt ny praksis. Jeg regner med at utnevnelsen av fiskeridirektør blir en del av den neste rapporten, for det halvåret vi nå er inne i, og kan si at det nødvendigvis må bli et tema i forbindelse med neste behandling av statsrådets protokoller i Stortinget.»

Komiteen har på denne bakgrunn stilt en rekke spørsmål til henholdsvis statsministeren og næringsministeren og gjennomført høring med de to aktuelle medlemmene av regjeringen 9. april 2021. Tema for høringen var om prosessen med utnevningen av ny fiskeridirektør var gjennomført i tråd med god forvaltningsskikk og hvorfor regjeringen mener at det nå er riktig å utnevne sittende statsråder til embetsstillinger i strid med tidligere praksis.

Etter at regjeringen Solberg tiltrådte i 2013, har den i tre tilfeller valgt å utnevne egne statsråder til embeter, nemlig Elisabeth Aspaker og Bent Høie til fylkesmenn/statsforvaltere og nå sist forsvarsminister Bakke-Jensen til fiskeridirektør.

Dette er slik komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser det, i strid med tidligere praksis og Stortingets klare forutsetning siden 1909.

Statsminister Solberg skriver i brev til komiteen 23. februar 2021 at hun er uenig i at det helt siden 1909 «har vært respektert av alle regjeringer at de ikke utnevner medlemmer av regjeringen til embetsstillinger». Hun mener at hennes regjering ikke har brutt noen praksis eller forutsetning fra Stortinget ved disse utnevnelsene og viser til at verken grunnloven eller annet regelverk forbyr slike utnevninger. Statsministeren understreker dessuten at problemstillingen etter hennes syn bare gjelder praksis for forretningsministerier.

Komiteen er klar over at forbud mot utnevnelse av sittende statsråder ikke er lovfestet, men mener at slike utnevnelser er spørsmål om etisk og politisk vurdering og fast praksis siden 1909.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at samtlige regjeringer fra 1909 og fram til 2013 har praktisert at sittende statsråder ikke ble utnevnt til embetsstillinger. Dersom en statsråd skulle ønske en slik stilling, måtte vedkommende tre ut av regjeringen før han eller hun kunne søke.

Grunnlaget for denne praksisen ble lagt i Odelstinget i 1909 under behandlingen av sak om gjennomgåelse av regjeringens protokoller. Bakgrunnen for debatten var sterke reaksjoner på forretningsministeriet Løvlands utnevnelser av en rekke statsråder til embeter i sine siste funksjonsdager. Til og med kong Haakon engasjerte seg i saken og anmodet i første statsråd etter at Gunnar Knudsen overtok som statsminister, regjeringen om ikke å videreføre en slik praksis.

I en debatt preget av bred enighet opplyste Johan Castberg som da var justisminister, at regjeringen hadde drøftet saken, og at alle regjeringsmedlemmene var enige om at det var forkastelig at regjeringen skulle utnevne en av sine egne medlemmer til en ny embetsstilling. Andre deltakere i debatten understreket at håpet var at protokollkomiteens merknader skulle være tilstrekkelig til «for eftertiden at betage statsraaderne lysten til at ansætte sig selv». Konklusjonen i Odelstinget var klar: Det skulle være slutt på selvutnevningspraksisen.

I 2006 var slike utnevnelser igjen tema i Stortinget. På spørsmål fra tidligere partileder Dagfinn Høybråten fra Kristelig Folkeparti til statsminister Stoltenberg om hvilke retningslinjer regjeringen ville følge dersom en statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver ville søke en stilling der regjeringen/Kongen i statsråd tok den endelige avgjørelsen, var Stoltenbergs svar klart:

«Under ulike regjeringer i etterkrigstiden har en fulgt den praksis at statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere må ha sluttet i stillingen i en viss tid før regjeringen eller departementet foretar utnevning eller ansettelse i ny høyere stilling i staten …

… Dersom det skulle oppstå en situasjon hvor en statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver søker en stilling hvor Kongen i statsråd eller et av departementene er tilsettingsmyndighet, tar Regjeringen sikte på å videreføre den praksis som er etablert under tidligere regjeringer.»

Statsminister Solberg har følgelig valgt en annen linje.

Flertallet har merket seg at statsministeren hele fire ganger i løpet av høringen viste til at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke har kritisert utnevnelsene under behandlingen av tidligere statsrådsprotokoller. Det er riktig at regjeringen burde vært kritisert på et tidligere tidspunkt. Det fritar imidlertid ikke statsministeren fra ansvar.

Flertallet viser til statsministerens ordveksling med komitélederen.

Dag Terje Andersen:

«Men er det riktig oppfattet at fram til du ble statsminister, har det ikke siden 1909 skjedd at en sittende statsråd har blitt utnevnt til en embetsstilling? Er det riktig?»

Statsminister Erna Solberg:

«Det finnes ingen eksempler som vi har funnet knyttet til det, …»

Flertallet konstaterer at statsministeren bekrefter at slike utnevnelser ikke har funnet sted i perioden 1909 til 2013.

Komiteenvil understreke at tradisjonen i Norge er at embetsverket skal være politisk nøytralt og kunne gi objektive svar til enhver regjering. Praksis over mange år har riktignok vært at politisk erfaring har hatt betydning ved utnevnelse av fylkesmenn/statsforvaltere. Andre embetsstillinger som for eksempel fiskeridirektør, er imidlertid av en annen kategori, hvor rent faglige kvalifikasjoner må være avgjørende.

Komiteen viser til at utnevnelser av sittende statsråder til embeter også reiser prinsipielle spørsmål ved behandling av saker i regjeringen.

Kongen i statsråd opptrer som et kollegium. Dette innebærer at sittende statsråder er med på å fatte vedtak som direkte berører saksområder de i fremtiden skal overta ansvaret for.

Det samme kollegiet har også etter Grunnloven § 21 ansvaret for å utnevne embetsmenn, noe som lett kan føre til mistanke om særbehandling basert på personlig kjemi og kjennskap.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at statsministeren ikke anser disse innvendingene som vesentlige. Statsministeren har både godtatt at Bakke-Jensen kunne søke og vært orientert i prosessen.

Statsministeren har vært opptatt av likebehandling av søkerne:

«Punkt én: Vi kan ikke se bort fra en søknad. Ethvert departement er forpliktet til å behandle de søknadene som er kommet. Det står heller ingenting i hådboken for politisk ledelse om at man under noen tilfeller – altså regjeringen – ikke kan søke en stilling. Så i den grad dette menes å være en praksis, er det en praksis som aldri har vært regulert, som aldri har stått noe sted, og som vi mener nå er en nyfortolkning av hva 1909-diskusjonen egentlig dreide seg om. Det som for oss er viktig, er at vi alltid må sikre at det er likebehandling, at det er en reell konkurranse, og at det er en reell konkurranse, og at det er i konkurranse med andre kvalifikasjonene til dem som søker, skal vurderes.»

Komiteen er kjent med at likebehandling av søkere i ansettelsessaker er et overordnet prinsipp. I denne saken er imidlertid ikke spørsmålet om hvorvidt en søknad skulle behandles eller ikke. Poenget er hvorvidt vedkommende statsråd kunne søke, så lenge han var medlem av regjeringen.

Komiteen vil anbefale regjeringen å se nærmere på utformingen av regelverket for utnevnelser i staten.

Komiteen konstaterer at statsministeren ikke på noe tidspunkt har ansett utnevnelsene av sine regjeringsmedlemmer til embetsstillinger som problematiske. Høringen har vist at hun heller ikke erkjenner noen prinsipiell forskjell mellom utnevnelse av avgåtte og sittende regjeringsmedlemmer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at prosessen rundt utnevnelsen av fiskeridirektør som Nærings- og fiskeridepartementet har hatt ansvaret for, har vært rotete og sterkt kritikkverdig.

Komiteen viser til at stillingen som ny fiskeridirektør ble utlyst med søknadsfrist 10. mai 2020. Etter fristens utløp åpnet departementet for å ta inn flere søknader uten at det – ifølge statsråd Nybø i komiteens høring – ble satt noen ny endelig frist.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, finner en slik praksis lite tillitvekkende. Søkere må kunne forvente å få klare frister å forholde seg til.

Bakke-Jensen leverte inn sin søknad 16. juni 2020, etter først å ha gjennomført intervju med assisterende departementsråd i Nærings- og fiskeridepartementet 8. juni 2020. Komiteen viser til uttalelse fra assisterende departementsråd Morten Berg i komiteens høring:

«Det var egentlig ikke noe uvanlig dette heller. Det er ganske vanlig at søkere ber om å få snakke med departementet før de faktisk leverer inn søknad. Men den samtalen jeg var med i, sammen med ekspedisjonssjef Vidar Landmark og rekrutteringsbyrået Amrop Delphi, var et helt ordinært intervju. Det må regnes som et ordinært intervju, …»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil understreke at det har tatt lang tid å få oversikt over handlingsforløpet i saken, fordi statsrådene har vært tilbakeholdne med informasjon. Forsvarsminister Bakke-Jensen måtte få spørsmål fra Stortinget for å fortelle at det var en ansatt i departementet som først kontaktet ham om stillingen. Næringsminister Nybø har fått flere spørsmål fra Stortinget om prosessen, blant annet fra stortingsrepresentant Fylkesnes 22. september 2020, hvor Nybø ble bedt om å redegjøre for ansettelsesprosessen. Nybø svarte her at «Bakke-Jensen (ble) testet, intervjuet og vurdert ut fra stillingskravene på vanlig måte, i flere runder». Det ble her ikke opplyst fra Nybøs side at Bakke-Jensen var på intervju i departementet før han hadde levert søknad. I høringen 9. april 2020 fortalte Nybø at det var «en samtale» med Bakke-Jensen og departementet 8. juni 2020, altså før Bakke-Jensen hadde levert sin søknad. På oppfølgingsspørsmål om hva slags samtale dette var, svarte bisitter Morten Berg fra departementet at samtalen må regnes som et ordinært intervju, og at Bakke-Jensen var å betrakte som en søker fra dette tidspunktet.

I svarbrevet fra Nybø til spørsmålet fra Fylkesnes 22. september 2020 ble det heller ikke opplyst om at Nybø selv valgte å ha et avsluttende intervju med Bakke-Jensen, uten å ha et tilsvarende intervju med de andre søkerne. Alt dette er informasjon som tilsier at dette var en uvanlig ansettelsesprosess, hvor prosessen hadde vært relevant å opplyse om i svarbrev til Stortinget. Den uryddige prosessen, og at relevante statsråder i tillegg har vært tilbakeholdne med informasjon i etterkant, bygger ikke tillit til at man her har hatt en god nok prosess i ansettelsen av ny fiskeridirektør.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, finner det lite tillitvekkende at det ikke foreligger noe referat fra dette intervjuet og finner det dessuten kritikkverdig at assisterende departementsråd på vegne av departementet gjennomførte ansettelsesintervju før søknad forelå. Det er grunn til å stille spørsmål ved om prinsippet om likebehandling av søkere er overholdt.

Komiteen har også merket seg at departementet først journalførte søkerlista som var datert 19. juni, tre måneder etter at den forelå. Journalene er helt avgjørende for at offentligheten skal kunne føre kontroll med forvaltningens arbeid. Komiteen vil understreke at man må kunne forvente at journalføring skjer fortløpende og ikke flere måneder i etterkant.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at når en statsråd først skulle ansette en annen statsråd i en høythengende embetsverkstilling, som i seg selv var uryddig, var det likevel riktig å vurdere om fiskeri- og sjømatminister Ingebrigtsen skulle melde seg inhabil og utnevne en settestatsråd. Problemet er at det gikk altfor lang tid fram til ny settestatsråd ble oppnevnt til at det kunne bidra til økt tillit til prosessen. Statsminister Solberg opplyste i svarbrev til Stortinget at Nybø «ble oppnevnt som settestatsråd i den forberedende saksbehandlingen av søknadene.» Nybø ble oppnevnt som settestatsråd 14. august 2020. Da hadde allerede rekrutteringsprosessen kommet langt.

Flertallet mener at dette er en spesielt uheldig situasjon med tanke på situasjonen fiskerinæringen står i. Det har i flere år pågått et kystopprør mot den gjeldende fiskeripolitikken, og Riksrevisjonen har lagt fram en rapport med sterk kritikk mot de siste årenes fiskeripolitikk. Det gjenstår nå en stor jobb for å ta fiskeripolitikken i retning av Stortingets overordnede føringer i havressursloven, og ansettelsprosessen av ny fiskeridirektør kan ikke sies å ha bidratt til verken ro eller tillit i næringen.

Flertallet viser videre til hemmeligholdet rundt Bakke-Jensens søknad som blant annet har fått sterk kritikk fra Sivilombudsmannen, og viser til statsråd Nybøs dialog med komitéleder under høringen:

Dag Terje Andersen:

«Så til hemmeligholdet av kandidaten, for der sier du i et intervju – og du sa det i innledningen også: «Vi tar til etterretning at Sivilombudsmannen ikke er enig i avgjørelsen vår.» Men i resten av din kommentar sier du at «vi hadde en annen vurdering (…) Vi tar med oss vurderingen i framtidige prosesser som gjelder unntak av offentlighet for søkere.» Da lurer jeg på hvordan du bruker begrepet «etterretning», for hvis man tar det til etterretning, betyr det at du tar det til følge og legger om praksis, og konstaterer at det skal du gjøre. Men i resten av svaret ser det ut som om du bare skal vurdere. Det betyr i så fall at du bare har tatt vedtaket hos Sivilombudsmannen til orientering. Kan du kommentere det? Har du tenkt nå å endre praksis i forhold til eventuelt lignende saker, for det er jo åpenbart at offentlighetsloven § 25 og dens muligheter for unntak ikke er ment for at det skal være av bekvemmelighetshensyn til søkeren. Tvert imot er det sånn at det har stor – ekstra stor – offentlig interesse at en statsråd søker en slik stilling.»

Statsråd Iselin Nybø:

«Som komitélederen er inne på, er det slik at i like saker vil vi selvfølgelig legge vekt på det som Sivilombudsmannen har uttalt. Nå er det jo sånn at hver sak må behandles for seg, og Sivilombudsmannens uttalelse sier jo ikke at en statsråd ikke kan få unntak fra offentlighet, men den sier at den begrunnelsen som Nærings- og fiskeridepartementet ga, ikke var god nok til å kunne gi unntak fra offentlighet. Det er selvfølgelig sånn at vi vil ta med oss det i vurderinger av andre kandidater som søker eventuelle stillinger i framtiden. Men vi gjorde en annen vurdering. Da vi fikk inn den søknaden og en henvendelse om å unnta fra offentlighet, gjorde vi en annen vurdering, og vi unntok derfor Frank Bakke-Jensens navn fra offentlighet. Så har Sivilombudsmannen i ettertid vurdert det annerledes enn det vi gjorde. Det tar vi selvfølgelig til etterretning og vil selvfølgelig også vektlegge det i tilsvarende saker i framtiden.»

Flertallet registrerer at statsråden har en uklar forståelse av hva det innebærer å ta en sak til etterretning, men legger til grunn at statsministerens uttalelse: «Det har jo Nærings- og fiskeridepartementet nå sagt at de har tatt til etterretning og kommer til å praktisere annerledes», blir styrende for departementets videre håndtering av slike saker.

Komiteen støtter for øvrig Sivilombudsmannens kritikk og vil understreke at offentlighet er særlig viktig når en statsråd er blant søkerne. Hensynet til å sikre mulighet for kontroll av tilsettingsprosessen er særlig påkrevet i slike tilfeller.

På bakgrunn av at Frank Bakke-Jensen var søker til stillingen som fiskeridirektør mens han fortsatt satt i regjeringen og skulle fortsette som statsråd, og den ellers kritikkverdige fremgangsmåte knyttet til ansettelsesprosessen, anser komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, det som åpenbart at Frank Bakke-Jensen ikke burde vært utnevnt til fiskeridirektør.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen for fremtiden avstå fra å utnevne sittende statsråder til embetsstillinger.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant viser til rekrutteringsprosessen av ny fiskeridirektør. Nærings- og fiskeridepartementet ble bistått av et rekrutteringsbyrå for å innhente og kvalitetssikre aktuelle kandidater til stillingen. På bakgrunn av dette ble det gjennomført interesseavklaringssamtaler for å øke tilfanget av søkere. Det var i denne prosessen Frank Bakke-Jensen ble aktuell som kandidat. Frank Bakke-Jensen leverte sin søknad 16. juni 2020. I tråd med god forvaltningsskikk ble søknaden behandlet på ordinært vis. I den offentlige søkerlisten, som ble journalført hos departementet 7. september 2020, var Frank Bakke-Jensens navn unntatt. Disse medlemmer merker seg at Sivilombudsmannen har vært uenig i beslutningen om å unnta Frank Bakke-Jensen fra den offentlige søkerlisten. Dette forholdet ble diskutert under høringen, og disse medlemmer merker seg at både statsråd Nybø og statsministeren mente det burde vært praktisert meroffentlighet. Disse medlemmer viser til statsminister Erna Solbergs uttalelse under høringen:

«Jeg mener det er grunnlag for at det skal være offentlig hvis en statsråd søker en stilling, fordi det er grunnlag for meroffentlighet.»

Disse medlemmer merker seg at det var en klar anbefaling at det var Frank Bakke-Jensen som var den klart best kvalifiserte kandidaten. Ansettelsen i saken har fulgt kvalifikasjonsprinsippet i statsansattelovens § 3, «Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes (…) i ledig stilling».

Disse medlemmer merker seg videre at når det gjelder selve beskikkelsen av ny fiskeridirektør i statsråd den 21. september 2020, var alle tilstedeværende statsråder habile, og beslutningen tilfredsstilte de formelle og materielle kravene.

Disse medlemmer viser til at Grunnloven § 21 krever at en utnevnelse til et embete skjer i statsråd, og § 114 krever at vedkommende er norsk statsborger, men det er ingen regler som forbyr sittende statsråder å søke og å bli utnevnt til et embete. Disse medlemmer viser til at utnevnelsen derfor er et lovlig vedtak. Protokollkomiteen som i 1909 gjennomgikk statsrådets protokoller, bekymret seg for en praksis der statsråder ble utnevnt til embeter uten reell konkurranse om stillingene. Kvalifikasjonsprinsippet er lagt til grunn ved utnevnelsen av Bakke-Jensen.

Disse medlemmer viser til at selv om regjeringer i nyere tid har hatt en praksis om å ikke utnevne sittende statsråder til stillinger i embetsverket, er det formelt ikke noe som hindrer dette. Disse medlemmer mener det kan være grunn til å drøfte om det vil være hensiktsmessig å formelt regulere slike ansettelser. Det bør i så fall også vurderes hvorvidt innføring av karenstid kan være hensiktsmessig, for å unngå en praksis der statsråder utnevnes umiddelbart etter sin fratreden.