1.1 Innledning

Regjeringen har fremmet en proposisjon med forslag til jordbruksoppgjør for 2021–2022 basert på statens tilbud i jordbruksoppgjøret 2021, etter at jordbrukets forhandlingsutvalg brøt forhandlingene 6. mai 2021, jf. vedlegg 2 og 3 i proposisjonen.

Jordbruksoppgjøret i 2021 gjelder forslag til bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 for kalenderåret 2022, og forslag til omdisponeringer innenfor vedtatt budsjett for 2021. Videre omfatter oppgjøret målpriser for perioden 1. juli 2021 til 30. juni 2022 og enkelte andre bestemmelser.

Kapittel 2–5 i proposisjonen omtaler det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn og ytre rammer for forhandlingene. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i regjeringens forslag til jordbruksoppgjør, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2022.

Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi er omtalt i punkt 1.6 i proposisjonen.

Den 6. februar 2018 vedtok Stortinget å be regjeringen legge frem en oppdatert jordvernstrategi, jf. vedtak nr. 444 (2017–2018). I Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet 2019 for Landbruks- og matdepartementet la regjeringen frem en oppdatert strategi. Senere varslet regjeringen at den ville komme tilbake med en vurdering av målet for årlig omdisponering og ny oppdatering av jordvernstrategien når tallene for 2020 forelå. Landbruks- og matdepartementet har valgt å legge frem den oppdaterte jordvernstrategien i årets proposisjonen om jordbruksoppgjøret. Det vises til omtalen i vedlegg 4 i proposisjonen, og til komiteens merknader nedenfor.

1.1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2021

Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2021 er regjeringens politiske plattform, Stortingets behandling av Prop. 118 S (2019–2020) i Innst. 380 S (2019–2020) og Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon i Innst. 251 S (2016–2017). Det er lagt til grunn at oppfølgingen av Stortingets behandling av meldingen skal gjennomføres over tid.

Prosessen er gjennomført på grunnlag av Hovedavtalen, hvor formålsparagrafen lyder:

«Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»

1.2 Gjennomføringen av forhandlingene

Jordbrukets krav ble lagt frem 27. april 2021. Statens tilbud ble lagt frem 4. mai. Den 5. mai var det et statusmøte mellom statens forhandlingsleder og lederne for jordbrukets organisasjoner. Staten var innstilt på å gå i forhandlinger med sikte på å inngå jordbruksavtale. Den 6. mai ble det i plenumsmøte konstatert at det på bakgrunn av jordbrukets tilbakemelding var brudd i årets jordbruksforhandlinger. Regjeringens forslag til jordbruksoppgjør er derfor basert på statens tilbud i forhandlingene.

1.2.1 Jordbrukets krav

Jordbrukets forhandlingsutvalg viste i sitt krav til Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) i Innst. 251 S (2016–2017). Jordbruket krevde at oppgjøret la til rette for en gjennomsnittlig netto inntektsvekst fra 2021 før oppgjør, til 2022 på 48 700 kroner per årsverk (11,5 pst.). Inntektskravet var bygd opp slik at jordbruket først krevde inndekning av kostnadsveksten (772 mill. kroner) og så trakk fra inntekter på økte markedsmuligheter (138 mill. kroner). Deretter innebar kravet kronemessig lik utvikling som andre grupper (18 700 kroner per årsverk) og i tillegg en heving av inntektsnivået på 30 000 kroner per årsverk for å redusere inntektsforskjellen til andre grupper.

Med de tekniske forutsetningene jordbruket la til grunn, innebar jordbrukets krav en ramme på 2 114 mill. kroner. Kravet var finansiert med 717 mill. kroner i økte målpriser, en økning i bevilgningene over kap. 1150 på 1 220 mill. kroner, 32 mill. kroner i ledige midler på avtalen og 145 mill. kroner i økt verdi av jordbruksfradraget.

I tillegg til kravet om økt bevilgning over kap. 1150, krevde jordbruket en ekstraordinær investeringspakke for melk- og storfekjøttprodusentene som må legge om fra båsfjøs til løsdriftsfjøs innen 2034 som følge av Stortingets vedtak i 2004. Jordbrukets forhandlingsutvalg krevde at dette vedtaket skulle følges opp gjennom en ekstraordinær og flerårig investeringspakke over statsbudsjettet, og at omfanget av investeringspakken skulle settes til 450 mill. kroner i 2022.

Jordbruket la stor vekt på å følge opp føringene fra Stortinget ved behandlingen av Meld. St. 11 (2016–2017), og særlig at en samlet næringskomité pekte på at inntektsmålet skal være å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper i samfunnet, jf. kapittel 1.4 i proposisjonen. I tillegg til inntekt og ekstraordinær investeringspakke for melk- og storfeproduksjon, var jordbrukets hovedprioriteringer økt norskandel, både i fôr og mat, styrkede velferdsordninger og klimavennlig og bærekraftig matproduksjon.

Jordbruket krevde videre å reversere flere av strukturgrepene som er gjennomført siden 2014. Jordbruket ville blant annet innføre trappetrinn i arealtilskudd, tak på husdyrtilskudd samt gjøre flere større endringer i kvoteordningen for melk. I tillegg mente jordbrukets forhandlingsutvalg at det bør gjøres tilpasninger i grunnlagsmaterialet til jordbruksforhandlingene, slik at det i bedre grad fanger opp de økonomiske forholdene knyttet til næringsutøvere i jordbruket.

1.2.2 Statens tilbud

Statens forhandlingsutvalg la til grunn Granavolden-plattformen, Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) og Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030. Tilbudet hadde en ramme på 962 mill. kroner, og la til rette for en gjennomsnittlig netto inntektsvekst fra 2021 før oppgjør, til 2022 på om lag 4,5 pst. (18 700 kroner). Rammen på 962 mill. kroner var høyere enn det som skal til for å legge til rette for en slik inntektsvekst. Fordi deler av midlene på rammen skal bidra til finansiering av klima- og miljøtiltak og en forsvarlig forvaltning av Landbrukets utviklingsfond, ble det ikke regnet inntektseffekt av hele rammebeløpet. Fra 2014 til før oppgjør 2021, har jordbruket hatt en inntektsutvikling på i underkant av 38 pst. Lønnsveksten for «andre grupper» ligger an til å bli 20,4 pst. i samme periode.

Rammen var finansiert med 400 mill. kroner i økte målpriser, 490 mill. kroner over kap. 1150, 32 mill. kroner i overførte midler og 40 mill. kroner i endret verdi av jordbruksfradraget.

Statens forhandlingsutvalg vektla i tilbudet at det innebar et betydelig bidrag for å oppfylle klimaavtalen mellom staten og jordbruket, og at investeringer i klimatiltak som skal bidra til utslippsreduksjoner, ble spesielt prioritert. Avsetningen som har klima- og miljøvirkning, ble foreslått økt med 238 mill. kroner fra 2021 til 2022. Videre innebar tilbudet en styrking av kapitalsituasjonen i Landbrukets utviklingsfond. Innvilgningsrammen i fondet ble redusert med 17 mill. kroner, og satt til 1 691 mill. kroner samtidig som fondet ble økt med 83 mill. kroner.

Tilbudet fulgte opp regjeringens prioritering av distrikt og små- og mellomstore bruk, og la vekt på å stimulere til økt andel norsk fôr, både grovfôr, korn og proteinvekster. Staten prioriterte videre inntektsmuligheter i sektorer med markedspotensial som korn, frukt, grønt og potet. Som en videreføring av regjeringens vektlegging av velferdsordninger, foreslo staten å øke satsene og heve maksimalgrensen i tilskudd til avløsning ved ferie og fritid.

Som følge av diskusjonene rundt grunnlagsmaterialet foreslo statens forhandlingsutvalg at det settes ned et utvalg som skal drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som selvstendig næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.

1.2.3 Det videre forløpet av forhandlingene

Ved fremleggelse av statens tilbud tirsdag 4. mai 2021 uttrykte jordbrukets forhandlingsutvalg skuffelse både over at størrelsen på budsjettmidlene (bevilgningene over kap. 1150) var for lav og at staten ikke gikk inn på flere forslagene jordbruket presenterte i sitt krav 27. april 2021. Fra staten ble det signalisert at tilbudet var et utgangspunkt for forhandlinger.

I plenumsmøte 6. mai 2021 meddelte Jordbrukets forhandlingsutvalg at de ikke kunne se at det var grunnlag for videre forhandlinger med basis i statens tilbud. Statens forhandlingsleder konstaterte at det var brudd i forhandlingene. Referat fra plenumsmøtet følger proposisjonen som vedlegg 2. Jordbrukets forhandlingsutvalg overleverte en ensidig dagsprotokoll som ble lagt ved referatet fra plenumsmøtet, jf. vedlegg 3 i proposisjonen.

1.3 Utviklingen i jordbruket

Kapittel 3 i proposisjonen belyser utviklingen i jordbruket opp mot de mål og retningslinjer Stortinget har fastsatt. For jordbrukere som selvstendige næringsdrivende, er det mange forhold, også utenfor forhandlingene, som påvirker inntektene og den løpende tilpasningen det enkelte år. Næringen vil oppleve årlige svingninger, f.eks. i avlinger og markedsforhold, også under ellers stabile politiske rammer. Dette ble særlig tydelig i 2018, da den tørre våren og sommeren hadde store konsekvenser for avlingene, og i 2020 og 2021 da koronapandemien medførte delvis stans i grensehandelen og redusert reising.

1.4 Utvikling i foredlings- og omsetningsledd

Jordbruks- og handelspolitiske forhold, markedsordninger og prisutvikling på råvarer har stor betydning både for næringsmiddelindustri og omsetning. Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må som følge av dette ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv. Matindustrien er Norges største industri, både regnet etter sysselsetting og etter verdiskaping. Sysselsettingen i matindustrien er mer enn dobbelt så stor som den nest største industrien i Norge, metallvareindustrien, ifølge industristatistikkens næringsinndeling.

Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse.

Utviklingen i foredlings- og omsetningsleddet er nærmere omtalt i kapittel 4 i proposisjonen.

1.5 Importvernet og internasjonale forhold

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid generelt vært mindre fremdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken preges fortsatt av uløste problemer i WTO og handelskonflikter. Samtidig har flere land forhandlet frem nye handelsavtaler i 2020, deriblant Storbritannia og EU ved utgangen av året.

Siden Storbritannia trådte ut av EU 31. januar 2020, har Norge forhandlet sammen med Island om en avtale med Storbritannia om fremtidige handelsvilkår, inkludert for landbruk.

Norge forhandler også avtaler gjennom EFTA som påvirker markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Dette er omfattende forhandlinger som inkluderer en rekke forhandlingsområder.

Importvernet og internasjonale forhold er nærmere omtalt i kapittel 5 i proposisjonen.

1.6 Hovedtrekk i forslaget til jordbruksoppgjør

1.6.1 Mål og rammer for oppgjøret

Kapittel 1–5 i proposisjonen gjennomgår premissgrunnlaget for forhandlinger om ny jordbruksavtale. Videre er mål og rammer for oppgjøret omtalt i punkt 6.1, og grunnlagsmaterialet er drøftet i punkt 6.2 i proposisjonen.

1.6.2 Rammen

Etter noen år med stagnasjon og delvis tilbakegang i etterspørselen etter husdyrprodukter, har markedsinntektene i jordbruket igjen økt i 2020 og 2021. Det er stor usikkerhet om utviklingen til 2022, som dette oppgjøret skal legge rammebetingelser for. Det må legges til grunn at matmarkedene, grensehandelen og økonomien i stor grad normaliseres i 2022. Det vil antagelig medføre redusert etterspørsel og økte kostnader. Samtidig har Budsjettnemnda anslått en reduksjon igjen i arbeidsforbruket i 2022, som følge av normaliseringen i grøntsektoren og en fortsatt underliggende reduksjon i arbeidsforbruket i øvrige produksjoner.

Ved dimensjonering av rammen er det tatt utgangspunkt i anslag for utviklingen i jordbrukets produksjon, kostnadsutvikling, samt arbeidsforbruk og anslag på lønnsvekst, jf. tabell 6.1 i proposisjonen. For de makroøkonomiske størrelsene er i stor grad SSBs prognoser lagt til grunn. De tekniske forutsetningene om utviklingen fra 2021 til 2022 er de samme som Jordbrukets forhandlingsvalg benyttet i kravet. Prognosen om prisøkning på 2,6 pst. for varer som ikke har målpris kan synes optimistisk.

Det gir følgende anslag:

• Reduksjon i produksjonsvolum på 0,65 pst. fra 2021 til 2022.

• Prisøkning på 2,6 pst. i gjennomsnitt for inntektsposter som ikke er avtaleregulert.

• Reduksjon i volumet av ikke-varige driftsmidler med 0,9 pst.

• Prisøkning på jordbrukets ikke-varige driftsmidler på 1,8 pst.

• Kapitalslit og leasing er beregnet av Budsjettnemndas sekretariat med grunnlag i generell prisvekst, og SSBs prognose for renteøkning.

• Normalisert rentekostnad er beregnet med samme forutsetninger og økning i lånemassen til en samlet næringsgjeld på 62,4 mrd. kroner.

• I sum er det lagt til grunn en kostnadsvekst på 775 mill. kroner, som jordbruket kompenseres for, jf. tabell 6.1.

• 2,9 pst. reduksjon i arbeidsforbruk, som prognosert av Budsjettnemnda.

• 3,1 pst. lønnsøkning for lønnsmottagerne.

Budsjettnemndas prognose for reduksjon i arbeidsforbruket i 2022 på 2,9 pst. henger særlig sammen med at det i 2020 og 2021 ligger inne et forhøyet arbeidsforbruk i grøntsektoren, pga. pandemien. I 2022 forutsettes arbeidsforbruket per dekar i grøntsektoren å være normalisert. For øvrige produksjoner er det med støtte i modellberegninger anslått en reduksjon i arbeidsforbruket på 1,1 pst., bl.a. med grunnlag i SSBs landbruksundersøkelse i 2020. Dette er ikke et effektivitetskrav, men en teknisk prognose på utviklingen, som også henger sammen med prognosen om en reduksjon i produksjonen på 0,65 pst.

Med de tekniske anslagene vil det kunne legges til rette for samme prosentvise inntektsutvikling som andre grupper, fra det høye nivået i 2021 til 2022, med en ramme på 690 mill. kroner. I tillegg foreslås en økning i avtalerammen på 272 mill. kroner, slik at samlet ramme er 962 mill. kroner.

Forslaget legger til rette for en inntektsøkning i jordbruket fra 2021, før oppgjør, til 2022, på om lag 4 1/2 pst. (18 700 kroner). Dette legger til rette for at inntektsforskjellen mellom jordbruket og lønnsmottagerne reduseres vesentlig for hele perioden 2014–2022. Økningen i målprisene fra 1. juli 2021 gjør at noe av inntektsveksten tas ut allerede i inneværende år, og det resterende i 2022. På grunn av pandemien er det betydelig usikkerhet om prognosene for 2022.

Vanligvis regner avtalepartene inntektseffekt av hele rammen. Denne rammen er høyere enn det som skal til for å legge til rette for en inntektsvekst på 4 1/2 pst., for å bidra til finansiering av klima- og miljøtiltak og en forsvarlig forvaltning av Landbrukets utviklingsfond. Regjeringen mener det er nødvendig å intensivere klima- og miljøarbeidet i jordbruket, for å følge opp klimaavtalen og oppnå resultater tidlig i gjennomføringsperioden.

Det er ikke regnet inntektseffekt av 50 mill. kroner av økningen i bevilgningene. Det skyldes både kapitalsituasjonen i LUF og sterk prioritering av klima- og miljøtiltak. Bevilgningen til LUF foreslås økt med 83 mill. kroner. Innenfor Landbrukets utviklingsfond foreslås en sterk prioritering, som gir en økning i utbetaling på ordninger som utbetales til jordbruksforetakene på over 50 mill. kroner.

Regjeringen viser også til at i revidert nasjonalbudsjett er det for 2021 foreslått bevilget 40 mill. kroner til opplæring i grøntnæringen og 3,5 mill. kroner til CWD-tiltak.

Finansieringen av rammen går frem av tabell 6.2 i proposisjonen. Målprisene økes fra 1. juli 2021 med en årsvirkning på 400 mill. kroner. Fra 2020 er det om lag 32 mill. kroner i overførte midler, som ikke ligger inne i grunnlagsmaterialet fra Budsjettnemnda. Disse midlene disponeres som en del av rammen. Bevilgningen over kap. 1150 foreslås økt med 490 mill. kroner i 2022. Med prognosene i tabell 6.1 i proposisjonen vil verdien av jordbruksfradraget øke med 40 mill. kroner.

1.6.3 Fordeling på priser og tiltak

1.6.3.1 Økning i målprisene

Det foreslås endringer i målprisene som vist i tabell 6.3 i proposisjonen. Målprisene foreslås økt innenfor en samlet ramme på 400 mill. kroner.

1.6.3.2 Endring i bevilgninger over avtalen

Bevilgningene på kap. 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen, foreslås økt med 490 mill. kroner, jf. vedlegg 1 i proposisjonen. De foreslåtte bevilgningsendringene inkluderer både endringene som foreslås, og justeringer som følge av endret behov ved gjeldende satser.

1.6.3.3 Utslag på referansebrukene

Budsjettnemndas sekretariat har beregnet det kvantumsfaste isolerte utslaget av pris- og tilskuddsendringer for 2022, inkludert forutsetninger om pris- og kostnadsendringer og økt utnytting av jordbruksfradraget, som vist i tabell 6.1 og 6.2 i proposisjonen.

Tabell 6.4 i proposisjonen viser at inntektene varierer fra år til år, som følge av en rekke andre forhold enn jordbruksoppgjøret. Blant annet spiller periodisering av inntekter i regnskapet og ekstraordinære forhold inn, som for eksempel tørken i 2018, variasjon i etterbetaling på melkeprisen, kvoteoppkjøp og pandemien. Det er derfor også i referansebrukene nødvendig å vurdere endringene over flere år, jf. for eksempel melk som fra 2020 til 2022 har en beregnet inntektsvekst på 68 900 kroner per årsverk.

Som i jordbrukets krav ser utslagene noe svakere enn i gjennomsnittet i rammeoppsettet, blant annet. på grunn av prioriteringer i fordelingen og at reduksjonen i arbeidsforbruket i Totalkalkylen i hovedsak gjelder grøntsektoren. Ekstraordinært høyt arbeidsforbruk i grøntsektoren i 2020 og 2021 er forutsatt å falle bort i 2022. På referansebrukene gjelder det bare brukene med frukt og bær og grønnsaker.

1.6.4 Andre hovedpunkter

1.7 Nærmere om viktige politikkområder

Det vises til omtalen i kapittel 7 i proposisjonen, og til komiteens merknader nedenfor.

1.8 Oversikt over postene på kap. 1150 og 4150

1.8.1 Budsjettmessige forhold

1.8.1.1 Innledning

Jordbruksoppgjøret 2021 omfatter i hovedsak budsjettmessige endringer for budsjettåret 2022. Landbruksdirektoratet utarbeider prognoser for forbruket i 2021 på de enkelte ordninger med utgangspunkt i gjeldende satser og regelverk. På bakgrunn av dette fremmes det nye bevilgningsforslag for Stortinget som innebærer endringer og omdisponeringer innenfor gjeldende budsjett 2021, og som tilpasser bevilgningene til det prognoserte behov. Bevilgningsforslagene tar også hensyn til overførte bevilgninger fra året før på de overførbare postene.

1.8.1.2 Overførte beløp fra 2020 og omdisponering av bevilgninger i 2021

1.8.1.3 Budsjettmessige endringer fra 2021 til 2022

De budsjettmessige konsekvensene i 2022 av dette jordbruksoppgjøret vil bli fremmet for Stortinget i Prop. 1 S (2021–2022) fra Landbruks- og matdepartementet. I tabell 8.4 i proposisjonen vises det justerte bevilgningsbehov som følge av de foreslåtte endringene i dette jordbruksoppgjøret.