Sammendrag

Regjeringen foreslår at det innføres en ekstra arbeidsgiveravgift på 5 pst. for lønnsinntekter over 750 000 kroner. Etter forslaget skal arbeidsgiver betale en ekstra arbeidsgiveravgift av lønn mv. i alle soner.

Ekstra arbeidsgiveravgift er et situasjonstilpasset tiltak som skal bidra til inndekning av ekstraordinært store utgifter i statsbudsjettet for 2023. Siden den ekstra arbeidsgiveravgiften kun gjelder for lønn mv. over 750 000 kroner, vil forslaget være omfordelende, i tråd med Hurdalsplattformen. Det er høy temperatur i arbeidsmarkedet, og antall ledige stillinger er på et rekordhøyt nivå. I den grad ekstra arbeidsgiveravgift demper etterspørselen etter arbeidskraft, kan det bidra til å dempe presset i arbeidsmarkedet.

Frem til 2006 eksisterte det en ordning med ekstra arbeidsgiveravgift på mellom 10–12,5 pst. for lønnsinntekter over 16 G (om lag 1,8 mill. kroner i 2023). Både innslagspunkt og sats er dermed lavere i regjeringens forslag enn det som gjaldt frem til 2006. Plikten til å betale ekstra arbeidsgiveravgift inntrer når beløpsgrensen overskrides for lønn mv. fra én og samme arbeidsgiver.

Som følge av den ekstra avgiften vil den maksimale marginalskatten på lønnsinntekt øke fra 53,9 pst. i 2022 til 55,8 pst. i 2023. Selvstendige næringsdrivende, pensjonister mv. med like høye inntekter vil ikke bli berørt av en ekstra arbeidsgiveravgift.

Ekstra arbeidsgiveravgift på 5 pst. for lønn over 750 000 kroner anslås å gi en provenyøkning på om lag 7,7 mrd. kroner påløpt og 6,4 mrd. kroner bokført i 2023. Provenyet er bare beregnet for avgiftsøkningen hos arbeidsgivere i privat sektor.

Det er satt av et sjablonmessig beløp som skal dekke økt arbeidsgiveravgift hos arbeidsgivere i offentlig sektor, se punkt 2.4.17 i Prop. 1 S (2022–2023). I revidert nasjonalbudsjett 2023 vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til konkrete endringer på kapittel og post.

Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-2 tolvte ledd, samt forslag til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2023 § 3 femte ledd.

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2023.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at forslag til endring i folketrygdloven § 23-2 behandles i Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 13.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at regjeringen har foreslått å øke arbeidsgiveravgiften på inntekter over 750 000 med fem prosentenheter. Avgiften har ingen faglig begrunnelse og er en særskatt på kompetansearbeidsplasser. Dette er arbeidsplasser vi trenger når vi skal finne nye næringer å leve av i fremtiden og gjennomføre det grønne skiftet. Avgiftsøkningen vil påføre norske bedrifter en betydelig kostnadsøkning og svekke konkurransekraften sammenlignet med utenlandske konkurrenter. Disse medlemmer merker seg samtidig at dette er en avgiftsøkning som kun gjelder privat sektor, og at offentlig sektor blir kompensert. Disse medlemmer støtter ikke regjeringens forslag og går imot økningen.

Disse medlemmer viser til at Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Høyres finansfraksjon har beregnet hvordan den økte arbeidsgiveravgiften kan slå ut for ulike grupper. Beregningen baserer seg på situasjonen i 2021 og omfatter ikke all kompensasjon som inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Trolig vil derfor flere være omfattet i 2023 enn det som fremgår av beregningene. En oppsummering fremgår av tabellene under.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der regjeringens ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner avvises.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der arbeidsgiveravgiften ikke økes. Dette medlem mener økningen i arbeidsgiveravgifter er vilkårlig og rammer fremtidens arbeidsplasser og særlig bedrifter med lønn som en høy andel av bedriftens utgifter.

Dette medlem er også sterkt kritisk til regjeringens påstand om at ekstra arbeidsgiveravgift på alle lønninger over 750 000 kroner er omfordelende. Dette medlem viser til at avgiften blir betalt av arbeidsgiver, som får mindre disponible midler til å lønne alle ansatte i en bedrift, uavhengig av lønnsnivå. Endringen kan dermed også ramme personer med lavere lønn. Økningen griper inn i lønnsdannelsen, og dette medlem viser til at både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har vært sterkt kritiske til den foreslåtte endringen.

Dette medlem mener det også er faretruende at regjeringen ikke kan bekrefte at avgiften er midlertidig og kun skal gjelde i 2023, og frykter den økte avgiften er kommet for å bli i en situasjon med budsjetter med stadig mindre handlingsrom. Det vil etter dette medlems syn hindre omstilling av næringslivet og vekstevnen i økonomien.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at regjeringens forslag om ilegging av en ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner kan slå veldig uheldig ut for mange bedrifter. Spesielt vil det kunne slå uheldig ut for gründerbedrifter med stram økonomi som må konkurrere om kvalifisert arbeidskraft. Dette medlem ønsker derfor å reversere forslaget om en økt arbeidsgiveravgift.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2.10 i denne innstillingen, der det foreslås å gå imot regjeringens forslag om økt arbeidsgiveravgift for lønn over om lag 700 000 kroner.

Dette medlem understreker at arbeidsgiveravgiften er en av de mest vridende skattene som påvirker verdiskaping og sysselsetting klart negativt. Forslaget om økt arbeidsgiveravgift gjør arbeidskraften dyrere, svekker virksomhetenes lønnsomhet og motvirker målet om å få flest mulig i arbeid. Dette rammer små og store bedrifter over hele landet, i tillegg til mange ideelle foretak. Dette medlem går imot denne foreslåtte skatteøkningen fra regjeringen.

Sammendrag

Regjeringen mener at en større andel av grunnrenten fra vannkraftproduksjon bør tilfalle fellesskapet enn i dag. Grunnrenten oppstår som følge av eksklusiv tilgang til en knapp og svært verdifull naturressurs.

Regjeringen foreslår å øke den effektive grunnrenteskattesatsen fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra og med inntektsåret 2022. Samlet marginalskatt (grunnrenteskatt og alminnelig selskapsskatt) på vannkraft blir da 67 pst. Til sammenligning er dette lavere enn for petroleumsvirksomhet, der samlet marginalskatt er 78 pst.

Satsøkningen til 45 pst. anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022, som i sin helhet bokføres i 2023. Forslaget antas ikke å medføre vesentlige administrative kostnader.

Det foreslås at satsøkningen skal gjelde fra og med inntektsåret 2022.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om tillegg i skatt på grunnrenteinntekt i kraftforetak for inntektsåret 2022 og forslag til Stortingets skattevedtak for 2023 § 3-4.

I tillegg foreslår regjeringen å innføre et høyprisbidrag. Høyprisbidraget skal bidra til å omfordele de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge. Det vises til punkt 5.2.2.

Vurderinger og forslag

Siden 1997 har Norge hatt en egen grunnrenteskatt på vannkraftproduksjon. Grunnrenteskatten omfatter vannkraftverk med generatorer med en samlet påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA. Grunnrenteskatten tar utgangspunkt i kraftverkenes kontantstrøm, der blant annet mesteparten av produksjonsinntektene verdsettes til spotmarkedspriser. Hovedregelen om å benytte spotmarkedspriser for å verdsette verdien av kraftproduksjon har vært et bærende prinsipp i grunnrenteskatten siden den ble innført. Spotmarkedspriser gir et objektivt uttrykk for hvilken pris kraften på ethvert tidspunkt kan selges til, og utgjør derfor det beste utgangspunktet for å beregne grunnrenten. Spotmarkedspriser fungerer også som en normpris som motvirker uønskede skattemessige tilpasninger.

Ettersom mesteparten av produksjonsinntektene verdsettes til spotmarkedspriser, vil grunnrenteskatten automatisk tilpasses prisutviklingen i ulike prisområder. Kraftprisene i deler av Sør-Norge har siden høsten 2021 vært svært høye. Kraftprisene i Midt- og Nord-Norge har periodevis vært lavere enn vanlig, selv om det også har vært perioder med høye priser her. De høye kraftprisene skyldes blant annet ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet som følge av krigen i Ukraina, spesielt økte gasspriser, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden. Prisutviklingen de siste månedene har slått ut i en betydelig økning i provenyet fra grunnrenteskatten. Med gjeldende skatteregler anslås provenyet til om lag 54 mrd. kroner i 2022, som er rundt 46 mrd. kroner mer enn gjennomsnittet for 2010–2021, regnet i 2023-kroner. Grunnrenteskatten gir dermed et betydelig ekstra provenybidrag i 2022, og forventes også å gi det i 2023.

For å bevare grunnrenteskattens nøytrale egenskaper må nivået på grunnrenteskattesatsen holdes stabilt og ikke endres i takt med svingende kraftpriser. Regjeringen mener imidlertid at dagens ekstraordinære energisituasjon aktualiserer spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Den høye grunnrenten skyldes eksklusiv tilgang til en verdifull naturressurs. Mye av den høye grunnrenten betales av norske forbrukere. Regjeringen mener det er rimelig at en betydelig andel av denne grunnrenten omfordeles tilbake til innbyggerne.

Regjeringen viser til at grunnrenteskattesatsen på vannkraftproduksjon er lavere enn grunnrenteskattesatsen (særskattesatsen) på petroleumsvirksomhet. Samlet marginalskatt på vannkraft er 59 pst., mens samlet marginalskatt på petroleum er 78 pst. Vannkraft er likevel gjenstand for også andre skatter og avgifter. Vannkraftprodusentene betaler eiendomsskatt, og større vannkraftverk ilegges konsesjonsavgift og må avstå konsesjonskraft. Staten innhenter også en betydelig del av grunnrenten fra petroleumsvirksomheten gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) i tillegg til petroleumsskatten, og kommunene kan ilegge petroleumsselskapene eiendomsskatt på landanleggene i petroleumsvirksomheten.

Grunnrenteskatten på vannkraft er utformet som en nøytral kontantstrømskatt. Det tilsier at den formelle satsen i utgangspunktet kan settes svært høyt uten at selskapenes insentiver til å ta vannkraftressursene i bruk, svekkes. Økt proveny fra grunnrenteskatten på vannkraft vil redusere behovet for skatter og avgifter som har negativ effekt på verdiskapingen. En høyere skattesats på grunnrenten fra vannkraftproduksjon kan dermed redusere det samlede effektivitetstapet fra beskatningen.

Fra og med 2021 ble grunnrenteskatten på vannkraft lagt om til en kontantstrømskatt for nye investeringer med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringskostnader. En egenskap ved kontantstrømskatten er at den virker nøytralt på investeringsinsentivene dersom skattesatsen ligger fast, og forventes å ligge fast, over investeringens levetid, slik at inntekter og fradrag blir beskattet med samme sats. Det er derfor klart ønskelig å legge opp til et nivå på skattesatsen som kan stå seg over tid. For å ivareta kontantstrømskattens egenskaper mener regjeringen det nå, før kontantstrømskatten har fått virke lenge, er hensiktsmessig å ta en ny og helhetlig vurdering av skattesatsen.

Etter en samlet vurdering vil regjeringen foreslå å øke den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten på vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra og med inntektsåret 2022. Siden grunnrenterelatert selskapsskatt kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt, vil en effektiv skattesats på 45 pst. tilsvare en formell skattesats på 57,7 pst. (57,7 pst. * (1-0,22) = 45 pst.).

Departementet foreslår at satsøkningen for 2022 gjennomføres ved et eget skattevedtak om et tillegg i grunnrenteskatten for inntektsåret 2022.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om tillegg i skatt på grunnrenteinntekt i kraftforetak for inntektsåret 2022. Det foreslås at vedtaket trer i kraft straks med virkning for inntektsåret 2022.

Departementet viser videre til forslag til Stortingets skattevedtak for 2023 § 3-4. Det foreslås at vedtaket trer i kraft straks med virkning for inntektsåret 2023.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget om å øke den effektive satsen fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022 anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra grunnrenteskatten på vannkraft med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022, som i sin helhet bokføres i 2023. Forslaget reduserer kraftselskapenes overskudd etter skatt og dermed mulighetene til å dele ut utbytte, alt annet likt. Om lag 90 pst. av store vannkraftverk er eid av staten, kommuner og fylkeskommuner, og Statkraft alene eier direkte om lag 35 pst. av vannkraftproduksjonen. Det er gjort et grovt anslag på hvordan skatteendringen påvirker utbyttet fra Statkraft, som er tatt hensyn til i anslaget på utbytte. Utbytte fra Statkraft omtales nærmere i Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Grunnrenteskatten på vannkraft trekkes fra i grunnlaget for eiendomsskatten. Økt grunnrenteskatt vil derfor isolert sett føre til redusert eiendomsskatt for kommunene. Fradraget for grunnrenteskatt ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget fastsettes som et gjennomsnitt over fem år, slik at det vil ta noe tid før hele effekten av økt grunnrenteskatt reflekteres i eiendomsskattegrunnlaget. Endringer i fradrag mv. vil ikke få effekt for kraftverk mindre enn 10 000 kVA eller for kraftverk der eiendomsskatten fastsettes etter minimums- eller maksimumsreglene. Provenyvirkningen vil også avhenge av blant annet utviklingen i kraftprisene over denne femårsperioden.

Forslaget antas ikke å medføre vesentlige administrative kostnader.

Ikrafttredelse

Endringen skal tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2022.

En endring av skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft med virkning for inntektsåret 2022 har virkning for allerede opptjente inntekter. Det kan reise spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Departementet legger til grunn at en varig økning av den effektive grunnrenteskattesatsen til 45 pst. fra 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning.

Justisdepartementets lovavdeling har vurdert tilbakevirkningsspørsmålet ved en økning av grunnrenteskattesatsen for inntektsåret 2022 i en uttalelse av 23. september 2022. Lovavdelingens vurderinger er omtalt nærmere nedenfor.

Grunnloven § 97 setter i utgangspunktet forbud mot å gi tyngende lover tilbakevirkende kraft. I praksis er det likevel ikke all tilbakevirkning som rammes av forbudet.

For lover som knytter nye byrder direkte til tidligere handlinger (såkalt egentlig tilbakevirkning) gjelder en streng tilbakevirkningsnorm. For handlingsskattene er det sterke samfunnsmessige hensyn som kan begrunne tilbakevirkning, jf. omtalen av høyprisbidrag under punkt 5.2.2 nedenfor.

Nye lover som griper inn i etablerte rettsposisjoner (såkalt uegentlig tilbakevirkning) kan være grunnlovsstridige dersom tilbakevirkningen er særlig eller klart urimelig eller urettferdig.

Når det gjelder formues- og inntektsskatter har Stortinget stor handlefrihet. På inntektsskatteområdet er det lagt til grunn at satser i utgangspunktet kan endres i løpet av inntektsåret, uten at dette anses som ulovlig tilbakevirkning. Dette har sammenheng blant annet med at inntektsskatten ses på som en skatt som utskrives på årets nettoinntekt, som fastslås ved årets utløp, og ikke som en skatt på den enkelte inntektsskapende begivenhet. Departementet legger til grunn at endringer i grunnrenteskattesatsen innenfor samme kalenderår vil være lovlig, med mindre det foreligger en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Den effektive satsen for grunnrenteskatt foreslås økt fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra 2022. Som nevnt ovenfor aktualiserer dagens ekstraordinære energisituasjon spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Etter regjeringens oppfatning bør det gjennomføres en varig satsøkning, og satsøkningen bør gjennomføres allerede for inntektsåret 2022. Kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge har gitt ekstraordinært høye inntekter i 2022, basert på kraftpriser som er mange ganger høyere enn i tidligere år. Samtidig er en strammere økonomisk politikk nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Økt grunnrenteskattesats i 2022 anslås å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022. Det er viktig for å dekke økte utgifter på mange områder.

Det må gjøres en interesseavveining mellom behovet for å la endringen i grunnrenteskatten gjelde for hele 2022, og de interessene skattyterne har i å slippe tilbakevirkning, herunder skattyternes behov for innrettelse, grunnlaget for deres forventninger og hvor omfattende tilbakevirkningselementet er. Stortingets behov for stor handlefrihet på skatteområdet, og langvarig praksis for at satser i inntektsskatten kan endres med virkning for inneværende kalenderår, innebærer at det må særlig mye til før en satsendring regnes som klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Departementet har gjort en grundig vurdering av spørsmålet, og har kommet til at en økning av grunnrenteskattesatsen for 2022 ikke vil være i strid med Grunnlovens forbud mot tilbakevirkning. Ved behandlingen av forslaget om satsøkning for 2022 er det likevel ønskelig at også Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Stortinget må da ta hensyn til blant annet statens samlede behov for inntekter og hva som er en rimelig beskatning av ulike skattesubjekter. I tvilstilfeller vil Stortingets egen avveining av de berørte interessene og av grunnlovsmessigheten av regelendringen ha betydning, forutsatt at Stortingets standpunkt er basert på et overveid syn og der Stortinget har lagt til grunn et riktig prøvingstema (tilbakevirkningsnorm).

Ved vurderingen av tilbakevirkningsspørsmålet må det tas hensyn til helheten i reguleringen, slik at ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte kan medføre grunnlovsstrid. I skattesaker vil det ofte vil være vanskelig å unngå at enkelte skattepliktige rammes hardere enn andre.

Virkningen av den økte grunnrenteskattesatsen vil bero på hvordan de skattepliktige har innrettet seg når det gjelder den faktiske omsetningen eller bruken av produsert kraft. Dette har sammenheng med hvordan kraften verdsettes ved fastsettelsen av grunnlaget for grunnrenteskatt. Hovedregelen i grunnrenteskatten er at kraften verdsettes til spotmarkedspriser. For kraft som omsettes i spotmarkedet, vil satsøkningen innebære en skatteøkning for produsenter i prisområdene NO1, NO2 og NO5, basert på de høye spotprisene hittil i 2022, som antas å fortsatt være høye også fremover. Samtidig har denne gruppen hatt økte inntekter fra salg i spotmarkedet og får et vesentlig større overskudd i 2022 enn normalt. Også produsenter i prisområdene NO3 og NO4 som betaler grunnrenteskatt, vil få skatteøkning, men på grunn av vesentlig lavere kraftpriser vil skatteøkningen være mindre, målt i kroner.

Om omsetning i spotmarkedet skriver Justisdepartementets lovavdeling i sin uttalelse av 23. september 2022 blant annet følgende:

«En økning i grunnrenteskatten med åtte prosentpoeng innebærer en økning av denne særskatten med 21,6 %. Det er en ikke ubetydelig økning, men den samlede skattebelastningen vil prosentvis øke en god del mindre siden de øvrige skattene er uendret. For selskaper med betydelig omsetning i spotmarkedet vil endringen også gi en vesentlig skatteøkning i kroner. Det er imidlertid nettopp denne gruppen kraftprodusenter som har fått ekstraordinært høye inntekter det siste året. Deres skatteevne er dermed vesentlig høyere enn tidligere, og endringen vil i den sammenheng måtte anses som relativt moderat. Selskapene vil, også etter skatteøkningen, sitte igjen med et vesentlig høyere overskudd enn de tidligere har hatt og som de har kunnet forvente.»

Konsesjonskraft verdsettes i grunnrenteskatten til selvkost ved å produsere kraft. For dette volumet vil satsøkningen gjennomgående få mindre betydning.

Kraft som forbrukes i egen produksjonsvirksomhet, herunder kraft som tas ut av eier og forbrukes i eierens produksjonsvirksomhet (egenkraft), verdsettes i grunnrenteskatten til gjennomsnittet av prisen på kraft i henhold til visse langsiktige kjøpskontrakter.

Kraft solgt på visse typer langsiktige kontrakter verdsettes til kontraktsprisen i grunnrenteskatten, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 2 (kontraktsunntaket). Grunnrenteskatten er dermed basert på faktiske priser.

For en gitt inntekt vil økningen i grunnrenteskatt på konsesjonskraft, egenkraft og kraft som omfattes av kontraktsunntaket, bli den samme som for skattepliktige som har solgt på spotmarkedspris.

I visse tilfeller beregnes grunnrenteskatten av spotmarkedsprisen selv om den faktiske inntekten knyttet til kraftproduksjonen har vært en annen. Det innebærer at skattegrunnlaget kan bli vesentlig høyere enn de faktiske inntektene. For kraft solgt på kontrakter som ikke omfattes av kontraktsunntaket i grunnrenteskatten, kan satsøkningen få større betydning, fordi grunnrenteskatten for dette volumet baseres på spotmarkedspriser. Med satsøkningen vil de skattepliktige få en annen variabilitet i inntekt etter skatt enn de i utgangspunktet hadde lagt opp til. Selskaper med salg i spotmarkedet, kombinert med sikring i det finansielle markedet, påvirkes av grunnrenteskatten på samme måte som de som har fastpriskontrakter som ikke er omfattet av kontraktsunntaket. Selskaper med binding i form av fastprisavtaler eller finansiell sikring vil få en høyere andel skatt av inntekten, og dette kan forsterkes av satsøkningen i grunnrenteskatten.

En kraftprodusent kan sikre fremtidig inntekt etter skatt ved å prissikre en bestemt andel av den kraftproduksjonen som verdsettes til spotmarkedspris i grunnrenteskatten. Med gjeldende skattesats på 37 pst. vil dette være tilfellet dersom 52,6 pst. av volumene er prissikret. Med sikring av mellom 0 og 52,6 pst. av volumet vil kraftprodusenten få en delvis til hel inntektssikring. Når den effektive satsen økes fra 37 pst. til 45 pst., vil det innebære at sikringsandelen som gir en sikker inntekt etter skatt, reduseres fra 52,6 til 42,3 pst. En høyere sikringsandel enn 42,3 pst. vil innebære at det oppstår et tap dersom spotmarkedsprisen blir høyere enn fastprisen, fordi skatten vil være høyere enn inntekten for det volumet som er sikret over en andel på 42,3 pst. Departementet antar likevel at det ikke er vanlig med en sikringsandel som er høyere enn 42,3 pst.

I tillegg til grunnrenteskatt svarer kraftprodusenter alminnelig selskapsskatt med 22 pst., eiendomsskatt og konsesjonsavgift, samt avgir konsesjonskraft.

Som den ovenstående gjennomgangen viser, vil den samlede skattebelastningen variere med ulike forhold, blant annet sikringsandelen og prisene i spotmarkedet. Med høye spotmarkedspriser kan skattebelastningen bli betydelig, blant annet ved høy sikringsandel. En økning i den effektive grunnrenteskattesatsen med åtte prosentenheter vil forsterke denne effekten. Et svært høyt skattenivå er et relevant moment ved vurderingen av om tilbakevirkningen vil være særlig eller klart urimelig.

Det fremgår av uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 22. september 2022 at endringene etter lovavdelingens vurdering ligger innenfor Grunnloven også for selskapene som får grunnrenteskatten beregnet på grunnlag av faktisk inntekt. Om selskaper som får grunnrenteskatten beregnet på grunnlag av spotmarkedspris og ikke faktisk inntekt, uttaler lovavdelingen blant annet:

«For selskaper som gjennom fastpriskontrakter eller finansielle sikringsinstrumenter har bundet store volumer til en vesentlig lavere pris enn spotprisen har vist seg å bli, kan skattebelastningen bli svært høy. Vi antar likevel at en tilbakevirkende skatteregel – innenfor samme inntektsår – i alle fall som et utgangspunkt må kunne tillates i et tilfelle som dette. Som vist i punkt 3.3.3.2 foran, er de viktigste årsakene til at denne gruppen kraftprodusenter rammes hardere av endringen, at de som følge av gjeldende regelverk (grunnrenteskattereglene basert på spotpris) og egne strategiske disposisjoner (beslutningen om å sikre prisen på et gitt nivå) har blitt rammet hardere av en uforutsett markedsutvikling. Satsøkningen i grunnrenteskatten spiller en mer beskjeden rolle. Vi kan derfor ikke se at anvendelse av den høyere grunnrenteskattesatsen vil innebære en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Det gjelder selv om vi antar at det kan være relevant å se hen til at det er de samme forholdene – de ekstraordinære kraftprisene – som både begrunner behovet for en satsøkning og som kan sette denne gruppen produsenter i en særlig uheldig posisjon, at deres sikringskontrakter kan få endret balanse gjennom satsendringen, og at samlet skattebelastning blir høy. De hensyn som tilsier at Stortinget har særlig stor handlefrihet innenfor samme kalenderår, gjelder fullt ut i denne saken, og hensynene knyttet til kraftprodusentene når ikke opp til den høye terskel som må etableres før en endring i den bestående skatteposisjonen skal anses som særlig eller klart urimelig eller urettferdig.»

Lovavdelingen viser til at svært høy effektiv skatteøkning i enkelttilfeller, eller andre former for særlig urimelighet, kan avhjelpes av muligheten for ettergivelse eller dispensasjoner. Det foreligger to slike dispensasjonsbestemmelser av betydning for grunnrenteskatten. For det første gir skattebetalingsloven § 15-1 en snever adgang til å lempe skattekravet av hensyn til forhold hos skattyteren. For det andre er det likelydende dispensasjonsbestemmelser i Stortingets årlige vedtak om særavgifter, som gir departementet mulighet til å frita for eller sette ned en avgift når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning. I denne proposisjonen foreslås det å innføre en særavgift i form av et høyprisbidrag, der satsen settes til 23 pst. av kraftpris som overstiger 70 øre per kWh, jf. punkt 5.2.2. Den sistnevnte dispensasjonshjemmelen vil bare gjelde nedsettelse av høyprisbidraget og ikke grunnrenteskatt. Tilknytningen mellom grunnrenteskatten og det foreslåtte høyprisbidraget kan imidlertid innebære at dispensasjonsbestemmelsen også vil komme til anvendelse for høyprisbidraget i enkelttilfeller dersom samlet skattebelastning av grunnrenteskatt og høyprisbidraget gir en utilsiktet virkning. Dette er omtalt nærmere nedenfor under punkt 5.2.2.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at forslaget om at den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft foreslås økt fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022, gjør at det kan reises spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, da dette har virkning for allerede opptjente inntekter. I Prop. 1 LS (2022–2023) legger regjeringen til grunn at en varig økning av den effektive grunnrenteskatten fra 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning.

Flertallet viser til at departementet i Prop. 1 LS (2022–2023) har lagt til grunn at endringer i grunnrenteskattesatsen innenfor samme kalenderår vil være lovlig, med mindre det foreligger en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

I denne saken er det nødvendig å gjøre en interesseavveining mellom behovet for at den nye skattesatsen gjelder for hele 2022, og de interesser de som skal betale skatten, har i å slippe tilbakevirkning. For skattepliktige er forutsigbarhet viktig. Samtidig står vi i en situasjon hvor kraftproduksjonen i deler av landet har gitt svært høye inntekter i 2022.

Flertallet viser til at det kan være forskjell på utslag mellom selskaper. Blant annet kan selskaper som gjennom visse typer fastprisavtaler eller finansielle sikringsinstrumenter har bundet store volumer til en vesentlig lavere pris enn spotprisen har vist seg å bli, få en høy prosentvis skattebelastning sammenlignet med faktisk inntekt. Eventuelle negative konsekvenser for selskapene som følge av slike strategiske disposisjoner skyldes hovedsakelig en uventet markedsutvikling, og satsøkningen i grunnrenteskatten spiller en mindre rolle.

Flertallet har videre merket seg at det fremgår av Prop. 1 LS (2022–2023) at svært høy effektiv skatteøkning i enkelttilfeller, eller andre former for særlig urimelighet, kan avhjelpes av muligheten for ettergivelse eller dispensasjoner. Dette gjelder for det første skattebetalingsloven § 15-1, som gir en snever adgang til å lempe på skattekravet av hensyn til forhold hos skattyteren. For det andre er det likelydende dispensasjonsbestemmelser i Stortingets årlige vedtak om særavgifter, som gir departementet mulighet til å frita for eller sette ned en avgift når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet, og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning. Den sistnevnte dispensasjonshjemmelen vil bare gjelde nedsettelse av det foreslåtte høyprisbidraget, jf. punkt 5.22, og ikke grunnrenteskatt. Tilknytningen mellom grunnrenteskatten og det foreslåtte høyprisbidraget kan imidlertid innebære at dispensasjonsbestemmelsen også vil komme til anvendelse for høyprisbidraget i enkelttilfeller dersom samlet skattebelastning av grunnrenteskatt og høyprisbidraget gir en utilsiktet virkning.

Flertallet viser videre til at Stortinget har stor handlefrihet innenfor samme kalenderår når det gjelder formues- og inntektsskatter, og at det er langvarig praksis for at satser i inntektsskatten kan endres med virkning for inneværende år.

På denne bakgrunn deler flertallet regjeringens oppfatning av at en økning av grunnrenteskattesatsen for 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning. En økning av den effektive satsen for grunnrenteskatt til 45 pst. med virkning for hele inntektsåret 2022 innebærer etter flertallets syn ikke en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag om økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, deler på denne bakgrunn regjeringens oppfatning om at det bør gjennomføres en varig satsøkning, og at satsøkningen bør gjennomføres allerede for inntektsåret 2022.

Videre viser dette flertallet til at det er nødvendig å føre en stram finanspolitikk. Satsøkningen anslås å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner, noe som er en betydelig sum. Dette er et beløp som vanskelig kan erstattes med annen inndekning i statsbudsjettet uten at det vil gi urimelige utslag, og som er viktig for å finansiere økte utgifter på mange områder.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at flertallet vurderer økt grunnrenteskatt med tilbakevirkende kraft som en nødvendig forutsetning for en stram finanspolitikk. Disse medlemmer slutter seg til behovet for en stram finanspolitikk, men utelukker ikke at dette kunne vært gjennomført uten skatter med tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer påpeker samtidig at kraftprodusentene i all hovedsak er i offentlig eie, og at skatteendringene i en viss utstrekning kan ses på som en omfordeling innenfor offentlige budsjetter. Disse medlemmer viser til vannkraftprodusentenes uforutsett høye inntekter og statens behov for å kompensere for høye strømpriser i en ekstraordinær situasjon med krig i Ukraina. Dette underbygger behovet for at forslaget har tilbakevirkende kraft.

Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg til regjeringens forslag om en økning i grunnrentesatsen for vannkraft og at dette skal ha virkning fra inntektsåret 2022. Disse medlemmer viser til at Skatteutvalget skal legge frem sine anbefalinger i desember, og at det i den forbindelse kan komme ny informasjon som er relevant for videre vurdering av innretning og omfang av etablerte grunnrenteskatter og betydningen av disse i den samlede næringsbeskatningen.

Disse medlemmer viser til at økt grunnrenteskatt på vannkraft i stor grad er en omfordeling av kraftinntekter mellom stat og kommune for å finansiere strømstøtte og tiltak for innbyggerne. Etter hvert vil kraftsituasjonen normalisere seg og behovet for statlige tiltak falle bort. Disse medlemmer legger til grunn at det da skal gjøres en ny vurdering av hvordan inntekten fra økt grunnrenteskatt skal fordeles mellom stat og kommune.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens innretning av grunnrenteskatten med tilbakevirkende kraft for 2022. Disse medlemmer legger til grunn at dette kan være i strid med Grunnloven.

Komiteens medlem fra Venstre erkjenner at det er et behov for å øke statens inntekter for å betale for midlertidige utgifter som følge av krigen i Ukraina og tiltak mot høye strømpriser her hjemme. Dette medlem mener også det er rimelig at kraftprodusentene, som generelt har tjent svært mye på vedvarende høye kraftpriser, bidrar til dette gjennom høyere skatt, og støtter flertallets betraktninger om lovligheten av å øke grunnrenteskatten i inneværende år.

Derimot er dette medlem kritisk til modellen regjeringen og flertallet har valgt. For det første er det vanskelig å se at det er grunnlag for å heve den permanente grunnrenteskatten på vannkraft med så mye som 8 prosentpoeng. Riktignok har det vært høye priser og god inntjening over en tid, men etter dette medlems syn er det for tidlig å konkludere med at det er rimelig med en så høy grunnrentesats som 45 pst. I dette medlems alternative statsbudsjett er det derfor lagt til grunn en grunnrentesats på 40 pst., likt regjeringens forslag til grunnrenteskatt på vindkraftproduksjon og på havbruksnæringen.

Videre er dette medlem imot det foreslåtte høyprisbidraget. Kraftprodusentene har gjennom høringsprosessen kommet med legitime bekymringer rundt hvordan det å knytte en særavgift til kraftproduksjon når tilbudet er svakt og prisene høye, kan få uheldige effekter for både kraftbalansen og ikke minst for langsiktige investeringer. Selv om flertallet mener avgiften skal være midlertidig, er ikke dette noe som kan garanteres. Dessuten skaper selve innføringen av et slikt element i kraftskattesystemet en usikkerhet rundt framtiden og hvorvidt høyprisbidraget kan komme tilbake senere. Vi er helt avhengige av store investeringer i kraftproduksjon generelt og i høyere effektkapasitet spesielt. En marginalskatt på 90 pst. ved høye priser vil være helt ødeleggende for investeringer som nettopp er avhengige av høye priser, for eksempel pumpekraftverk eller utvidelser av rørgater og turbinkapasitet.

Dette medlem foreslår til erstatning for høyprisbidraget at det heller innføres en midlertidig, resultatbasert skatt som gir tilsvarende proveny som bortfallet av høyprisbidraget og de resterende 5 prosentpoengene grunnrenteskatt ville gitt. For å unngå at man forstyrrer investeringsnøytraliteten i grunnrenteskatten, bør den nye skatten utformes slik at den ikke gir rett til fradragsføring av investeringskostnader. Skatten bør videre innføres med kvartalsvis innbetaling, for å sikre tilstrekkelige bokførte inntekter i 2023 – året der behovet for å dekke inn midlertidige utgifter er størst – og den skal avvikles når strømstøtteordningen for husholdninger avvikles, eller senest innen utgangen av 2024.

Dette medlem viser til svar på skriftlig spørsmål nr. 988 fra finanskomiteen, der departementet opplyser om at de ikke har hatt kapasitet til å beregne hva den prosentvise satsen for en slik skatt vil måtte ligge på. Men dette medlem vil ut fra egne beregninger legge til grunn at marginalskatten for kraftproduksjon med denne ordningen blir langt lavere enn de 90 pst. som flertallets forslag medfører. I tillegg unngår man eventuelle urimelige utslag for enkeltselskaper, siden det bare er overskuddet som beskattes, og man unngår å skape usikkerhet for nye og samfunnskritiske investeringer ved å innføre et nytt skatteelement som i praksis er en beslaglegging av nesten all profitt som oppstår ved høye kraftpriser.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til en midlertidig resultatbasert skatt for kraftprodusenter. Skatten bes satt til et nivå som gir tilsvarende proveny som det foreslåtte høyprisbidraget samt 5 prosentpoeng økt grunnrenteskatt, med kvartalsvis innbetaling og uten rett til fradragsføring for investeringskostnader.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at regjeringen foreslår å hente inn 33,9 mrd. kroner i økt skatt på fornybar kraft. Skatteøkningen vil føre til reduserte investeringer i fornybarnæringen i en tid hvor Norge og Europa har hatt rekordhøye energipriser, og hvor Norge går mot et kraftunderskudd allerede i 2026/2027. Dette medlem ønsker isteden å innføre en produksjonsavgift på olje og gass, som netto vil føre til en økt overføring til SPU på 33,9 mrd. kroner. Dette beløpet foreslås overført fra SPU for å dekke inn en fjerning av den økte grunnrenteskatten på vannkraft og innføringen av et høyprisbidrag på kraftproduksjon.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås at økningen i grunnrenteskatten på kraft skal være midlertidig. Dette medlem mener at det opprinnelige nivået på grunnrenteskatten på kraft er et rimelig nivå som en varig løsning, som sikrer en god fordeling av kraftinntekter mellom kraftkommunene og staten.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at økt grunnrenteskatt på kraft avvikles senest ved utgangen av 2024.»

Sammendrag fra Prop. 1 LS (2022–2023)

Kraftprisene i deler av Sør-Norge har vært svært høye siden høsten 2021. De høye prisene har ulike forklaringer, se punkt 5.2.1. Flere europeiske land har som følge av den utfordrende energisituasjonen innført eller vurderer å innføre nye skatter eller avgifter for å omfordele mer av de ekstraordinære overskuddene i kraftsektoren.

De eksepsjonelt høye kraftprisene vil bidra til betydelig økte inntekter fra grunnrenteskatten på vannkraft i 2022 og forventes også å gjøre det i 2023. Regjeringen mener at det i tillegg er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen foreslår derfor å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon). Høyprisbidraget utformes slik at det hentes inn en andel av faktiske inntekter fra kraftproduksjon som overstiger et visst innslagspunkt. Høyprisbidraget foreslås utformet som en særavgift til statskassen og hjemles i Stortingets avgiftsvedtak og særavgiftsforskriften. Andelen av inntektene som hentes inn (avgiftssatsen), foreslås satt til 23 pst., og innslagspunktet foreslås satt til 70 øre per kWh, som inntil nylig var å anse som en svært høy pris. Produksjonsselskapene vil dermed kunne beholde en betydelig andel av overskuddet og ikke belastes høyprisbidrag inntil en pris på 70 øre per kWh er oppnådd. Ut over dette vil fellesskapet gjennom høyprisbidraget ta en større del av den ekstraordinære fortjenesten.

Regjeringen foreslår at høyprisbidraget skal gjelde fra offentliggjøring 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Forslaget om umiddelbar ikrafttredelse for stor vannkraft begrunnes ut fra hensynet til å unngå tilpasninger og ut fra provenyhensyn. Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner dersom avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent. Slik magasinsituasjonen i Sør-Norge er nå, ville slike tilpasninger vært svært uheldige for forsyningssikkerheten. Det gjør seg videre gjeldende tunge provenyhensyn. En strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Regjeringen legger frem et budsjettforslag med lavere oljepengebruk. For å redusere oljepengebruken har regjeringen måttet gjøre krevende prioriteringer i budsjettet. Utgiftene øker på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det brukes dessuten mye penger på strømstøtte til husholdninger og på øvrige strømtiltak.

Det foreslås at avgiftsplikten for høyprisbidraget fra 1. januar 2023 skal omfatte produksjon av kraft i vannkraftverk med installert effekt på minst 1 MW og produksjon av kraft i konsesjonspliktige vindkraftverk.

Forslaget anslås på svært usikkert grunnlag å gi et bokført proveny på om lag 23,6 mrd. kroner i 2023, gitt ikrafttredelse for stor vannkraft fra 28. september 2022.

Provenyet fra høyprisbidraget vil blant annet avhenge av hvordan kraftprisene utvikler seg. Provenyberegningen er statisk, det vil si at det ikke er tatt hensyn til mulige pris- eller atferdsvirkninger av forslaget.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om avgift på kraftproduksjon for 2022 og 2023 og forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15.

Vurderinger og forslag

Forslaget

Høyprisbidraget innebærer at det hentes inn en ekstra andel av inntekter fra kraftproduksjon som overstiger et visst innslagspunkt. Andelen av inntektene som hentes inn (avgiftssatsen), foreslås satt til 23 pst. Innslagspunktet foreslås satt til 70 øre per kWh. Det medfører at fortjenesten opp til dette høye nivået ikke belastes med høyprisbidraget. Med dagens markedsbilde kan det bidra til kapitaloppbygging i næringen.

Det foreslås at høyprisbidraget skal gjelde fra 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med en samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer.

Fra 1. januar 2023 skal høyprisbidraget omfatte vannkraftverk med installert effekt på minst 1 MW og vindkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven § 3-1. For vannkraft vil dette innebære at mini- og mikrokraftverk ikke omfattes av høyprisbidraget. For vindkraftverk vil dette tilsvare nedre grense for avgiftsplikt i avgiften på landbasert vindkraft som ble innført 1. juli 2022. Høyprisbidraget vil gjelde vindkraft til lands og til vanns ut til grunnlinjen. Det er i dag ingen kommersielle havvindparker i Norge, og det er flere år til de første kommersielle parkene vil være i drift. Det er gitt konsesjon etter havenergilova til et senter som tester ut ny teknologi. Formålet med vindturbinene på dette testsenteret er ikke kraftproduksjon, men å teste ut ny teknologi.

Det foreslås at kraftverkseier skal være avgiftspliktig og ansvarlig for å rapportere og betale avgiften til Skatteetaten. For produksjonsfellesskap som ikke er egne skattesubjekter etter skatteloven § 2-2 annet ledd og der kraften tilfaller deltakerne, foreslås det at avgiftsplikten og rapporteringsplikten legges på den enkelte deltaker som tar ut kraften. Det foreslås at avgiften skal beregnes time for time per prisområde.

Departementet ser ikke behov for fritak fra avgiften, men derimot en dispensasjonsbestemmelse, se nedenfor. Nærmere bestemmelser om gjennomføring og avgrensninger av avgiften vil bli fastsatt i særavgiftsforskriften.

Avgrensning og beregning av inntekter fra kraftproduksjon

Ettersom kraftselskaper kan ha inntekter fra annen virksomhet enn kraftproduksjon, må avgiftsgrunnlaget avgrenses til omsetning fra vind- og vannkraftproduksjon.

Utgangspunktet er at inntekter fra kraftproduksjon beregnes på grunnlag av de faktiske prisene som den avgiftspliktige har oppnådd i det definerte tidsavsnittet (time for time). Produksjon som omfattes av kontraktsunntak i grunnrenteskatten, og andre avtaler om faktisk levering av et fast volum til fast pris, verdsettes således til kontraktspris. Dette kan forsterke de økonomiske insentivene til å inngå større grad av langsiktige fastprisavtaler.

For produksjonsvolum som er solgt i spotmarkedet, vil faktisk pris være spotmarkedspris som er oppnådd i det tilhørende tidsavsnittet.

Produsenter som har inngått finansielle kontrakter, har med det sagt fra seg noe av den potensielle oppsiden og sikret seg mot potensiell nedside ved å kunne selge til spotmarkedspris. Produsentene har vurdert sikringsnivå ut fra gjeldende regler, det vil si uten høyprisbidrag. Høyprisbidraget har endret forutsetningene for dette sikringsnivået. For å hindre at produsentene rammes urimelig hardt, se vurdering av tilbakevirkningsspørsmålet etter Grunnloven § 97 nedenfor, kan produsenter som senest 27. september 2022 har inngått finansielle kontrakter for å sikre inntekter knyttet til salg til spotmarkedspris, ved avgiftsfastsettelsen legge oppnådd pris, justert for tap eller gevinst på disse kontraktene, til grunn. Forutsetningen for denne avgiftsløsningen er at kontrakten samsvarer med et faktisk produksjonsvolum i samme prisområde, eventuelt mot den nordiske systemprisen, i det tilhørende tidsavsnittet. De finansielle kontraktene vil altså være knyttet opp mot spotmarkedsprisen i samsvarende prisområde eller mot systemprisen, men vil ikke i seg selv innebære levering av et fysisk volum. I økonomisk forstand vil denne type finansiell sikring tilsvare salg av kraft på en langsiktig kontrakt. Siden finansielle kontrakter ikke er knyttet til et fysisk volum, kan det sikrede volumet være lavere eller høyere enn produksjonen som selges i spotmarkedet i det aktuelle prisområdet i det aktuelle tidsavsnittet. Dersom det sikrede volumet er lavere enn produksjonen i det aktuelle prisområdet og i det aktuelle tidsavsnittet, skal ikke det overskytende produksjonsvolumet justeres for gevinst eller tap. Dersom det sikrede volumet overstiger produksjonen i det aktuelle prisområdet og i det aktuelle tidsavsnittet, skal det sikrede volumet fordeles i samsvar med et volumvektet gjennomsnitt av prisene på kontraktene. Ved sikring mot systemprisen, se nedenfor, må eventuell produksjon i andre nordiske land tas hensyn til i fordelingen av det sikrede volumet. Fra og med 28. september 2022 har produsentene mulighet til å ta hensyn til høyprisbidraget når de vurderer i hvilken utstrekning de skal inngå slike finansielle kontrakter. Ved avgiftsfastsettelsen kan det ikke justeres for tap eller gevinst på finansielle kontrakter inngått 28. september 2022 og senere.

Dersom et kraftkonsern har organisert kraftproduksjonen i ett selskap og sikring i et annet, fordeles det sikrede volumet forholdsmessig på produksjonen i de enkelte konsernforbundne selskapene. Dette gjelder også når sikringsavtaler er inngått i et selskap med produksjon, og konsernet har flere selskaper med produksjon. Med konsern menes selskaper som nevnt i regnskapsloven § 1-3.

Ved sikring mot systemprisen må det sikrede volumet fordeles på prisområder dersom selskapet har produksjon i flere prisområder. Departementet foreslår at fordelingen gjøres forholdsmessig, i samsvar med produsert volum per prisområde. Dersom det foreligger sikring for et volum mot områdepris og for et volum bare mot systempris, anses volumet å være sikret mot områdepris før det eventuelt tas hensyn til sikring mot systempris for overskytende volum.

Det er ikke avgjørende for avgrensningen om en finansiell kontrakt er inngått som et standardprodukt på en kraftbørs, gjennom OTC-meglere («Over the Counter»-meglere) som tilbyr finansielle derivater, eller som en bilateral avtale, men det forutsettes at den finansielle kontrakten har en referansepris som er knyttet til kraft. Som det fremgår ovenfor, vil de relevante referanseprisene være områdeprisen og nordisk systempris. Sikring som er knyttet til annet enn kraft eller andre referansepriser, skal ikke innebære justering av spotmarkedspris i grunnlaget for avgiften. I oppnådd pris skal det ikke tas hensyn til tap eller gevinst på valutaderivater. Omregning av finansielle kontrakter til norske kroner gjøres etter alminnelige skatteregler for omregning. Dette innebærer at gevinst og tap i utenlandsk valuta omregnes til norske kroner til spotmarkedskursen på tidfestingstidspunktet.

Interessefellesskap

På grunn av fare for utilsiktede tilpasninger og omgåelser av avgiftsplikten der det foreligger et interessefellesskap, er det behov for en bestemmelse om hvilken pris som skal legges til grunn for beregningen av avgiften. Interessefellesskapet kan være direkte, for eksempel mellom mor- og datterselskap, eller det kan være indirekte, for eksempel mellom datterselskaper som styres av et felles morselskap. Interessefellesskapet kan også være basert på et økonomisk fellesskap, uten at partene er underlagt felles eierskap eller kontroll, for eksempel mellom forhandler og produsent. For nye og endrede avtaler om faktisk levering av et fast volum til fast pris og om uttaksrett av kraftvolum som er inngått etter 27. september 2022, vil det i særavgiftsforskriften bli gitt en bestemmelse for tilfeller hvor det foreligger interessefellesskap mellom avtalepartene. Bestemmelsen vil angi at forutsetningen for å legge faktiske priser til grunn, er at kontrakten er inngått på markedsmessige vilkår. Det vil følge av forskriften at bevisbyrden for at det foreligger markedsmessige vilkår ligger på den avgiftspliktige. Dersom den avgiftspliktige ikke kan dokumentere at det foreligger markedsmessige vilkår, foreslår departementet at spotmarkedsprisen i den aktuelle timen og det aktuelle prisområdet skal benyttes. På denne måten er hensikten med bestemmelsen at partene ved interessefellesskap må være særlig aktsomme når de avtaler priser seg imellom, og være beredt på å dokumentere grunnlaget for de avtalte prisene.

Særlig om konsesjonskraft, uttaksrettigheter, egenkraft og pumpekraft

Konsesjonskraft, uttaksrettigheter, egenkraft og pumpekraft skiller seg fra kraft som er solgt på markedsmessige vilkår, og det må derfor vurderes særskilt hvordan denne type kraft skal behandles i avgiftsgrunnlaget.

Større vannkraftverk har plikt til å levere inntil 10 pst. av kraftgrunnlaget (teoretisk effekt i kraftverket) som konsesjonskraft til vertskommuner og eventuelt fylkeskommuner til selvkostpris. Det foreslås at kraftverkseier er avgiftspliktig også for konsesjonskraft, som verdsettes til oppnådd pris. Oppnådd pris for kraftverkseier antas normalt å være lavere enn 70 øre per kWh slik at det i praksis ikke svares avgift for konsesjonskraft.

Kraftverkseier vil i utgangspunktet være avgiftspliktig også for kraft som leveres til aktører som har rettigheter til uttak av kraft. I slike tilfeller vil ikke den fulle verdien av kraften fremkomme som et vederlag fra den uttaksberettigede til den avgiftspliktige. Kraft som tas ut gjennom uttaksrettigheter, måtte ha blitt verdsatt til en pris over innslagspunktet på 70 øre/kWh dersom høyprisbidraget skulle hatt effekt. Det kunne innebåret en høy avgiftsbelastning for den avgiftspliktige, som ikke reflekterer verdien som den avgiftspliktige disponerer. Å plassere avgiftsplikten og den reelle avgiftsbelastningen hos den uttaksberettigede kan være vanskelig å gjennomføre administrativt. Departementet foreslår derfor at kraft som tas ut i slike tilfeller, skal følge hovedregelen om faktisk pris, det vil si i noen tilfeller null.

For produksjonsfellesskap som ikke er egne skattesubjekter etter skatteloven § 2-2 andre ledd, og hvor kraften tilfaller deltakerne, foreslås det at deltaker og ikke kraftverkseier er avgiftspliktig, se ovenfor. I slike tilfeller beregnes avgiften på samme måte som der kraftverkseier er avgiftspliktig, eksempelvis legges faktisk pris til grunn dersom deltakeren omsetter kraften.

Et særlig spørsmål er hvordan kraft som forbrukes i egen virksomhet (egenkraft), skal behandles i høyprisbidraget. Høyprisbidraget er en særavgift, og i særavgiftssystemet er nøytralitet et bakenforliggende prinsipp. Det resulterer i at særavgiften i minst mulig grad skal påvirke konkurransen mellom ulike produsenter. Et utslag av dette er at denne særavgiften på kraftproduksjon bør verdsettes til markedspris. For kraft er denne spotmarkedsprisen. Dette er alternativverdien av kraften, altså den verdien som kraftprodusentene kan få ved å selge kraften i markedet i stedet for å bruke den selv. Egenkrafttilfellene skiller seg fra de andre tilfellene der spotmarkedsprisen fravikes ved at selskapet, i motsetning til i bilaterale kontrakter mellom uavhengige parter, vil stå fritt i hvordan egenkraften skal disponeres. Ved å verdsette egenkraft til spotmarkedspris vil avgiften virke nøytralt på den avgiftspliktiges insentiver i valget mellom å bruke kraften selv eller å selge den i markedet, noe som isolert sett legger til rette for effektiv bruk av ressursene. Departementet foreslår derfor at egenkraft skal verdsettes til spotmarkedspris i avgiften. I denne sammenhengen kan det også ses hen til at regjeringen nylig har varslet at CO₂-kompensasjonsordningen vil foreslås utvidet til å omfatte industriens egenkraft. EFTAs overvåkingsorgan har påpekt at et skille mellom industriproduksjon med kraft kjøpt i markedet og produksjon basert på industriens egenkraft vil kunne utgjøre en ulovlig forskjellsbehandling av virksomheter. Dette er basert på at industriens egenkraft har en alternativverdi som er lik markedsprisen på kraft, og den inneholder således det samme CO₂-elementet som annen kraft.

For kraft som brukes til å pumpe vann opp igjen i magasinene (pumpekraft), foreslås det at kostnader til pumpekraft fordeles jevnt over samlet produksjon i avgiftsperioden og trekkes fra i oppnådd pris i de timer det er oppnådd en pris over 70 øre per kWh.

Nærmere om beregning av avgift

På grunn av avgiftens innslagspunkt vil detaljeringsgraden i beregningen av inntektene ha betydning for hvor presist de ekstraordinære inntektene fanges opp. Det foreslås derfor at den avgiftspliktige beregner avgiften time for time, noe som er i tråd med kraftmarkedets etablerte prisfastsettelser. På den måten slår avgiften inn i de tidsavsnitt der prisen overstiger 70 øre per kWh. Det foreslås at avgiften beregnes separat for henholdsvis kraft som verdsettes til spotmarkedspris, konsesjonskraft og egenkraft, og at øvrige kontrakter beregnes samlet. Med øvrige kontrakter menes eksempelvis bilaterale eller finansielle kontrakter. Avgiftspliktig rapporterer deretter inn samlet avgift til Skatteetaten.

Det vises til boks 5.1 for en illustrasjon av beregning av høyprisbidraget.

For volum som selges eller tas ut på annen måte enn ved salg i spotmarkedet, må det i utgangspunktet skje en fordeling på kraftverk dersom den avgiftspliktige eier flere kraftverk. Dette skyldes at den avgiftspliktige kan ha kraftverk i flere prisområder. Departementet foreslår en enklere løsning, slik at volumene tilordnes det prisområdet der kraften blir levert.

Summen av volum levert på langsiktige kontrakter, konsesjonskraft, egenkraft og kraft som tas ut etter uttaksretter, kan i visse tilfeller overstige egen kraftproduksjon i et tidsavsnitt og innenfor et prisområde. I slike tilfeller kommer kostnader til dekningskjøp i spotmarkedet til fradrag i avgiftsgrunnlaget (trekkes fra i oppnådd pris), og fordeles eventuelt forholdsmessig på de ulike kategoriene.

Innrapportering og betaling av særavgifter er basert på selvdeklarering, der den registrerte avgiftspliktige selv plikter å beregne og betale korrekt avgift til Skatteetaten for den enkelte skattleggingsperiode (termin). For skattleggingsperioden 28. september til og med 31. desember 2022 skal første forfall for avgiften være 18. januar 2023. Dette skyldes at avgiften ikke kan kreves inn før etter at avgiften er vedtatt i midten av desember. For 2023 skal avgiften rapporteres og betales til Skatteetaten månedlig.

Nærmere regler om beregning og rapportering av avgiften til Skatteetaten vil bli fastsatt i forskrift.

Fradragsrett i andre skattegrunnlag

Etter gjeldende regler vil særavgifter være fradragsberettiget i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt (selskapsskatten), jf. skatteloven § 6-15. Formålet med høyprisbidraget er å omfordele noe av de ekstraordinært høye inntektene som skyldes svært høye kraftpriser i deler av Sør-Norge. Dersom avgiften kom til fradrag i grunnlaget for selskapsskatt, ville det redusert provenyet fra selskapsskatten og dermed gitt lavere proveny samlet sett. Avgiftssatsen måtte dermed settes høyere for å oppnå samme samlet proveny. Etter en samlet vurdering foreslår departementet en lovendring slik at det foreslåtte høyprisbidraget ikke kommer til fradrag i grunnlaget for selskapsskatt. Det vises til forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15.

Departementet legger til grunn at høyprisbidraget ikke vil komme til fradrag ved beregning av grunnlaget for grunnrenteskatt og eiendomsskatt. Avgiften er ikke en «driftskostnad som regulært følger av kraftproduksjonen» etter fradragsbestemmelsen i skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1.

Grunnloven § 97

Regjeringen foreslår at avgiften (høyprisbidraget) iverksettes samtidig med offentliggjøring av forslaget (28. september 2022) for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Ved et budsjettvedtak i desember innebærer det at vedtaket gis virkning for produksjon i tiden mellom offentliggjøring og Stortingets vedtak.

Etter Grunnloven § 97 må «[i]ngen lov […] gis tilbakevirkende kraft». Spørsmålet er om det foreslåtte virkningstidspunktet for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer ligger innenfor dette tilbakevirkningsforbudet. Departementet har gjort en grundig vurdering av spørsmålet, og har også innhentet en uttalelse av 23. september 2022, om spørsmålet fra Justisdepartementets lovavdeling. Departementet har kommet til at avgiften kan gjelde fra tidspunktet for offentliggjøring av forslaget til Stortingets vedtak.

Ved behandlingen av forslaget om avgiften for 2022 er det ønskelig at også Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Stortinget må da ta hensyn til blant annet statens samlede behov for inntekter og hva som er en rimelig beskatning av ulike skattesubjekter. I tvilstilfeller vil Stortingets egen avveining av de berørte interessene og av grunnlovsmessigheten av regelendringen ha betydning, forutsatt at Stortingets standpunkt er basert på et overveid syn og der Stortinget har lagt til grunn et riktig prøvingstema (tilbakevirkningsnorm).

For tilbakevirkningsspørsmålet har det på skatteområdet i Høyesteretts praksis og i juridisk teori tradisjonelt vært trukket et skille mellom formues- og inntektsbeskatningen på den ene siden og de såkalte handlingsskattene på den annen side. For formues- og inntektsbeskatningen har Stortinget stor handlefrihet. Borgerne har derimot et sterkt grunnlovsmessig vern mot tilbakevirkende skatter der avgiftsplikten oppstår gjennom handlinger som innførsel, produksjon eller omsetning. For handlingsskattene er det sterke samfunnsmessige hensyn som kan begrunne tilbakevirkning. Det må gjøres en interesseavveining mellom på den ene siden de samfunnsmessige hensyn og på den andre siden hvorvidt tilbakevirkningen vil fremstå som urimelig for den som blir ilagt avgiftsplikt fra det tidligere tidspunktet. Forutberegneligheten og virkningen av tiltaket for aktuelle aktører er her sentrale moment.

Regjeringen mener at tilbakevirkningen for avgiften kan begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn, og at den ikke fremstår som urimelig. Høyesterett har i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole) vist til at tilbakevirkning for å unngå avgiftstilpasning etter omstendighetene kan godtas dersom det kan vises til at «tilstrekkelig forutberegnelighet er etablert før loven blir vedtatt» (avsnitt 79), herunder at det er gjort tilstrekkelig kjent for brukergruppene (avsnitt 80). Innføring av avgiften fra tidspunktet avgiften varsles vil på flere punkter stille seg annerledes enn Arves Trafikkskole hvor mindretallsregjeringen i Sem-erklæringen bare ga uttrykk for en politisk målsetning om å få opphevet ordningen med merverdiavgift på kjøreopplæring i løpet av en fireårsperiode, og lot Sem-erklæringen være virkningstidspunktet.

Aktørene ble varslet om forslaget om høyprisbidrag 28. september 2022 ved at statsministeren og finansministeren sammen holdt en pressekonferanse. Tiltaket fikk bred dekning. Aktørene har fra dette tidspunktet forutsetninger for å tilpasse seg etter forslaget også i tidsrommet før Stortingets vedtak. Tiltaket inngår i statsbudsjettet, som har et klart løp fra forslag til vedtak, vanligvis i midten av desember. Dette gir kun 2–3 måneders virkning før vedtak.

Den nye avgiften er begrunnet i fiskale hensyn. Avgiftsinntektene bidrar til å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge i 2022. En strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Regjeringen legger frem et budsjettforslag med lavere oljepengebruk. For å redusere oljepengebruken har regjeringen måttet gjøre krevende prioriteringer i budsjettet. Utgiftene øker på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det brukes dessuten mye penger på strømstøtte til husholdninger og på øvrige strømtiltak.

De ekstraordinært høye prisene vi i dag ser i deler av Sør-Norge, er samtidig en ekstraordinær fordel for kraftverkene ved å utnytte naturressurser som tilhører fellesskapet, og som det er knyttet konsesjonsplikt til. Det er ikke urimelig at kraftverkene må avgi en større del av denne fordelen. De avgiftspliktige kan selge strøm opp til 70 øre per kWh uten at avgiften slår inn. Det må også tas i betraktning at det i deler av Sør-Norge allerede i halvannet års tid, og særlig det siste året, har vært høye kraftpriser. Avgiften vil gjelde med tilbakevirkende kraft kun i et begrenset tidsrom, mens kraftprisene har vært historisk høye i lengre tid. Når begrunnelsen for avgiften knytter seg til historisk høye kraftpriser over noe tid, og til virkningene dette har på økonomien, mener regjeringen at det i vurderingen må tas i betraktning at kraftprodusentene får beholde det meste av de særlige inntektene de har fått gjennom året, ut over det som hentes inn gjennom andre skatter. Sett i dette perspektivet blir også avgiften som virker tilbake, mindre byrdefull for produsentene.

De sterke samfunnsmessige hensynene og begrunnelsen for at avgiften iverksettes fra tidspunktet for offentliggjøring av forslaget, er, i tillegg til å ivareta fiskale hensyn, først og fremst å avskjære muligheten for uønskede tilpasninger. Uten slik tilbakevirkning er det fare for at kraftprodusentene tapper ned vannmagasiner i 2022 for ved dette å unngå avgiften for perioden fra offentliggjøring og til vedtakelse av avgiften. En slik ikrafttredelse vil også i større grad fange opp de løpende ekstraordinære inntektene og gi mulighet for å sette avgiftssatsen lavere. Lavere avgiftssats gir i seg selv mindre risiko for uønsket nedtapping.

Et premiss for at det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn, er at det foreligger et reelt behov for å unngå avgiftsmotiverte tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasinene før Stortinget gjør sitt avgiftsvedtak. Risikoen for slike tilpasninger må vurderes opp mot konsekvensene av eventuelle tilpasninger, og igjen veies opp mot behovet for forutsigbarhet og anledning til at den enkelte kan disponere i tillit til de reglene som til enhver tid gjelder.

Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger hvis avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent, og at en slik avgiftsmotivert tilpasning vil være uheldig for forsyningssikkerheten. Konsekvensene kan bli svært uheldige dersom kraftverkene velger å disponere magasinene i strid med samfunnets interesser mht. forsyningssikkerhet for strøm. Magasinfyllingen i Sør-Norge er allerede svært lav for årstiden, og kraftsituasjonen i landene rundt oss er preget av usikkerhet om risikoen for knapphet på energi og kraft innfor vinteren. Det spares nå vann i magasinene, og det arbeides løpende for å kartlegge importmulighetene til Norge gjennom denne vinteren. Dersom produsentene av regulerbar vannkraft vil være tjent med å produsere nå framfor å spare vannet til senere, vil dette alt annet likt gi en lavere magasinfylling ved inngangen til vinteren. Dette øker sårbarheten for uventede hendelser i en tid hvor det både er usikkerhet om den videre værutviklingen og situasjonen i det europeiske markedet.

Alvorlig knapphet på strøm og i verste fall rasjonering vil være svært krevende for samfunnet og svekke samfunnssikkerheten. De alvorlige konsekvensene tilsier at denne risikoen vektlegges tungt.

Regjeringen har vurdert om en, som et alternativ til å gi vedtaket om høyprisbidrag tilbakevirkende kraft, kunne ivaretatt forsyningssikkerheten gjennom direkte regulering av vannkraftprodusentene. Etter vassdragsreguleringsloven § 16 andre ledd kan departementet gi tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet i en kortere periode for enkelttilfeller der det ikke vil ha miljømessige konsekvenser. Å innføre en ytterligere adgang for myndighetene å gripe inn i magasindisponeringen av hensyn til forsyningssikkerhet krever en endring av vassdragsreguleringsloven, noe som ikke ville vært mulig å gjennomføre i tide til offentliggjøring av avgiften. Magasinrestriksjoner eller andre lovpålagte pålegg eller forbud vil dessuten kreve grundig utredning. Å ikke innføre høyprisbidraget umiddelbart vil dermed fortsatt kunne medføre mer risiko for knapphet.

Det særskilte virkningstidspunktet for særavgiften foreslås begrenset til store vannkraftverk på 10 000 kVA eller mer, da det særlig er disse som kan tilpasse seg. Vannkraftverkenes mulighet til å tilpasse produksjonen (regulerbarheten) vil avhenge av både muligheten til å lagre vann i reguleringsmagasin og om kraftverket har nytte av andre reguleringer oppstrøms for kraftverket. Vindkraftverk har ikke denne muligheten. Det er imidlertid ikke en entydig definisjon av hvilke vannkraftverk som er regulerbare eller ikke-regulerbare. De aller fleste store vannkraftverk har mulighet til å regulere produksjonen i større eller mindre grad. Selv om også enkelte små vannkraftverk har mulighet til å regulere produksjonen, vil dette utgjøre et mindre volum. Regjeringen anser derfor tilbakevirkningen avgrenset til store vannkraftverk som saklig og rimelig begrunnet.

Departementet har vurdert om forslaget i stedet for å iverksettes med tilbakevirkende kraft, kan iverksettes straks etter en forsert behandling i Stortinget. Innføring av avgiften i 2022 inngår som en vesentlig del av totaliteten i budsjettopplegget for 2023, og med nær sammenheng til forslag om å øke satsen for grunnrenteskatten med budsjettvirkninger for både 2022 og 2023, samt høyprisbidrag for 2023. Departementet mener at forslag om økt sats i grunnrenteskatt og innføring av avgiften derfor bør foreslås samlet som del av regjeringens samlede skatte- og avgiftsopplegg for 2023. Regjeringen antar at dette vil være tilsvarende i Stortinget. Regjeringen viser her til at endringer i Stortingets forretningsorden på 1990-tallet, med rammemessig håndtering, styrte budsjettprosessene sterkt i retning av helhet. Det trekker sterkt i retning av at det vil være fremmed for Stortinget i dag å behandle en del av statsbudsjettet/skatteopplegget isolert på den måten som et forsert løp, avgrenset til innføring av avgiften, både formelt og reelt ville innebære.

Departementet har som et alternativ til høyprisbidrag vurdert å øke grunnrenteskattesatsen ytterligere, det vil si ut over økningen som er beskrevet i punkt 5.2.1. Som departementet omtaler i punkt 5.2.1, er det imidlertid sterke argumenter mot å endre grunnrenteskattesatsen i takt med svingende kraftpriser. Fra og med 2021 ble grunnrenteskatten på vannkraft lagt om til en kontantstrømskatt for nye investeringer med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringskostnader. En egenskap ved kontantstrømskatten er at den virker nøytralt på investeringsinsentivene dersom skattesatsen ligger fast, og forventes å ligge fast, over investeringens levetid, slik at inntekter og fradrag blir beskattet med samme sats. Det er derfor klart ønskelig å legge opp til et nivå på skattesatsen som kan stå seg over tid. Å begrunne en satsøkning med økte kraftpriser i deler av Sør-Norge vil ikke berede grunnen for slik stabilitet.

En endring i grunnrenteskattesatsen bør følgelig ha en begrunnelse som kan stå seg over tid, og den bør kunne forsvares også i lavprisperioder. Høyprisbidraget vil, i motsetning til økt grunnrenteskattesats, bare hente inn inntekter så lenge prisene er høyere enn 70 øre per kWh. Det ligger derfor i sakens natur at høyprisbidraget er utformet for å innkreve en andel av inntektene i en høyprissituasjon. Et slikt formål er systemfremmed i grunnrenteskatten. En nøytral grunnrenteskatt tilsvarer i praksis et passivt statlig medeierskap i virksomheten, der staten (gjennom skattesatsen) dekker en like stor del av nedsiden som den tar av oppsiden. Eksempelvis ville en egen «toppsats» i grunnrenteskatten med et innslagspunkt over 70 øre per kWh brutt med dette grunnprinsippet, siden staten da ville tatt en større del av inntektene enn kostnadene i høyprisperioder. En slik asymmetri kunne videre gitt insentiver til skattemessige tilpasninger, ikke minst rundt årsskiftet. Videre ville en økt grunnrenteskatt heller ikke, uten større systemendringer, bidratt til økte skatteinntekter fra småkraftverk i prisområdene som over lengre tid har hatt høye kraftpriser. Det skyldes at slike kraftverk ikke er omfattet av grunnrenteskatten.

Departementet anser på bakgrunn av det ovennevnte at det ikke er formålstjenlig med ytterligere økninger i grunnrenteskattesatsen i stedet for innføring av et høyprisbidrag.

Det er vanskelig å ha full oversikt om det er avgiftspliktige som vil rammes urimelig hardt av økt sats i grunnrenteskatten i kombinasjon med avgiften. Forslaget om innføring av høyprisbidrag innebærer, sammen med grunnrenteskatten og den foreslåtte økningen av den, en betydelig samlet skattebelastning for den enkelte avgiftspliktige virksomheten. Denne skjerpede skattebelastningen er formålet med avgiften og økningen av grunnrenteskattesatsen, og skal sørge for at inntekter som stammer fra fellesskapets ressurser, kommer fellesskapet til gode. På den annen side kan det ikke utelukkes at det kan være enkelte tilfeller der det kan fremstå som særlig urimelig å fastholde et skattekrav som utgjør en særlig høy relativ skattebelastning. Det må tas hensyn til helheten i reguleringen, slik at ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte kan medføre grunnlovsstrid, se Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt) avsnitt 155. Dette gjelder spesielt i tiden fra avgiften iverksettes, varslingstidspunktet, og ut året, da det i denne perioden kan være tilfeller hvor en virksomhet ikke har hatt rettslig grunnlag eller mulighet for å justere sine posisjoner for å dempe et urimelig høyt skattetrykk for den tidsperioden.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at dispensasjonsbestemmelsen som gjelder for de fleste andre særavgifter, utvides noe. Se forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon for budsjettåret 2022 § 4. Forslaget vil kunne komme til anvendelse for nedsettelse av avgiften når den samlede skattebyrden – det vil si økt grunnrenteskatt i kombinasjon med avgiften – i perioden før Stortingets vedtak gir enten en utilsiktet eller en klart urimelig virkning for den avgiftspliktige. Fullmakten vil være avgrenset til nedsettelse av avgiften, og omfatter ikke nedsettelse av skattebelastningen i grunnrenteskatten.

Departementet legger til grunn at forslaget til den utvidete fullmakten til å sette ned avgiften kun er relevant for tilbakevirkningsperioden, det vil si fra 28. september 2022 og til Stortingets vedtak i desember. Siden grunnrenteskatten fastsettes årlig, mens den nye avgiften skal fastsettes løpende, vil det først være ved den endelige fastsettelsen av grunnrenteskatten at den samlede skattebyrden vil fremstå, og det vil først da være aktuelt å behandle dispensasjonssøknaden etter den utvidede dispensasjonshjemmelen.

Fra 2023 forutsettes at de avgiftspliktige vil ha forutsetninger for å ta nødvendig hensyn til avgiften når det tas beslutninger om disponering av kraften. For 2023 foreslås det derfor å samordne bestemmelsen og praktiseringen av den med det som gjelder for øvrige særavgifter, og hvor det legges til grunn at bestemmelsen ikke skal ivareta hensyn som ligger utenfor avgiften, herunder økonomiske hensyn. Se forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon for budsjettåret 2023 § 4.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Departementet har også vurdert om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) setter en skranke for den samlede skattebelastningen som vil følge av økningen i den effektive grunnrenteskattesatsen for 2022 og innføringen av et høyprisbidrag fra virkningstidspunktet i 2022. Tilleggsprotokoll 1 gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 bokstav a., og skal «ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning», jf. menneskerettsloven § 3. EMK P1-1 lyder:

«Art 1.Protection of property

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

Statene har et betydelig handlingsrom til å treffe skattevedtak, og det skal mye til før Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) overprøver statens begrunnede beskatningstiltak. I krisetider og ved innstrammingstiltak vil skjønnsmarginen være enda videre. Statens vide skjønnsmargin, den ekstraordinære situasjonen, det fiskale hensynet, hensynet til en ønsket omfordeling av meravkastningen av fellesskapets ressurser gjennom ytterligere beskatning, og faren for tilpasning og forsyningssikkerhet, tilsier etter departementets mening at de foreslåtte skattetiltakene og virkningstidspunktet er godt begrunnet, og ikke er i strid med EMK P1-1. Tiltakene er også forholdsmessige, selv om de vil innebære en betydelig økt skattebyrde.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med en avgiftssats på 23 pst. anslås forslaget om høyprisbidrag på svært usikkert grunnlag å gi et bokført proveny i 2023 på om lag 23,6 mrd. kroner, gitt ikrafttredelse for stor vannkraft fra 28. september 2022. De påløpte avgiftsinntektene for 2022 inngår i det bokførte provenyet for 2023. Helårsvirkningen av avgiften anslås til 16 mrd. kroner.

Provenyet fra høyprisbidraget vil avhenge av hvordan kraftprisene utvikler seg. Det understrekes at provenyberegningene er særlig usikre. Provenyberegningene er statiske, det vil si at det ikke er tatt hensyn til mulige pris- eller atferdsvirkninger av forslaget.

Høyprisbidraget vil fungere som en brutto produksjonsavgift på kraftproduksjon dersom prisen overstiger innslagspunktet. Med gjeldende markedsutsikter kan dette særlig gjelde de sørligste prisområdene (NO1, NO2 og NO5). I disse prisområdene kan avgiften øke den marginale produksjonskostnaden.

Høyprisbidraget innebærer at vannkraftverk som omfattes av avgiften og som betaler grunnrenteskatt, vil stå overfor en samlet marginalskatt på 90 pst. når en summerer selskapsskatt, grunnrenteskatt og høyprisbidraget.

Forslaget vil medføre noen kostnader for Skatteetaten til mindre systemtilpasninger i særavgiftssystemet, identifisering og registrering av nye avgiftspliktige, og utarbeidelse av informasjon- og veiledningsmateriell. I tillegg vil Skatteetaten ha kostnader til løpende saksbehandling, herunder veiledning og kontroll.

For avgiftspliktig virksomhet antas forslaget i en oppstartsfase å medføre noen kostnader knyttet til nytt regelverk og til nye løsninger og rutiner for beregning og rapportering av avgiften til Skatteetaten.

I finansministerens brev 21. oktober 2022 om enkelte presiseringer om høyprisbidrag står følgende:

«Regjeringen mener at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen har derfor i budsjettet for 2023 foreslått å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 punkt 5.2.2.

Høyprisbidraget er tilpasset den spesielle situasjonen vi er i, og er ikke et varig element i skattesystemet slik som grunnrenteskatten. Det er ikke omtalt en sluttdato i proposisjonen. Etter departementets oppfatning bør det situasjonsbestemte høyprisbidraget avvikles innen utgangen av 2024.

Høyprisbidraget er foreslått å gjelde fra offentliggjøring 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Forslaget om umiddelbar ikrafttredelse for stor vannkraft begrunnes ut fra hensynet til å unngå tilpasninger og ut fra provenyhensyn.

Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner dersom avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent. Slik magasinsituasjonen i Sør-Norge er nå, ville slike tilpasninger vært svært uheldige for forsyningssikkerheten. Det har derfor ikke vært mulig å sende forslaget på høring før virkningstidspunktet for høyprisbidraget for stor vannkraft.

Etter at forslaget ble varslet 28. september, har jeg merket meg at det har vært reist spørsmål om grunnlaget for høyprisbidraget ved kontraktsforhold mellom juridiske personer i samme konsern. Siden det skattemessige utslaget av hvilket grunnlag som velges kan være betydelig, ser jeg behov for å presisere forståelsen av forslaget i eget brev til Stortinget.

I lys av at forslaget ikke har vært på høring, har Finansdepartementet i pressemelding av 6. oktober 20221¹ uttalt at det vil kunne være behov for å vurdere nærmere enkelte avgrensninger og presiseringer av avgiftsgrunnlaget, og at det blant annet kan gjelde grensedragningen mellom henholdsvis avtaler mellom nærstående selskaper og kraft som benyttes i egen virksomhet. Som det fremgår av budsjettproposisjonen, vil nærmere bestemmelser om gjennomføring av høyprisbidraget bli fastsatt i særavgiftsforskriften.

Forslaget til høyprisbidrag har som utgangspunkt at bidraget/avgiften skal beregnes på grunnlag av de faktiske prisene som den avgiftspliktige har oppnådd, jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023.

Utgangspunktet om faktisk pris passer ikke i alle tilfeller. For det første vil det være tilfeller der kraften blir forbrukt uten å være solgt. Da vil det ikke foreligge noen kontraktspris. For det andre kan det ved interessefellesskap mellom produsent og kjøper være fare for at prisen ikke blir satt på markedsmessige vilkår.

Ett tilfelle der kraften blir forbrukt uten å være solgt, er tilfellet der kraften er produsert og brukt i egen virksomhet (egenkraft). Med egenkraft her menes at kraften er produsert og brukt innen samme juridiske person. Forslaget forutsetter at slik egenkraft skal verdsettes til spotmarkedspris, dvs. det kraften alternativt kunne vært solgt for. Dette følger av forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon § 2 andre ledd andre punktum.

For interessefellesskap er det, på grunn av fare for utilsiktede tilpasninger og omgåelser av avgiftsplikten, varslet om en bestemmelse i særavgiftsforskriften om hvilken pris som skal legges til grunn for beregningen av avgiften for avtaler mellom partene. Interessefellesskapet kan være direkte, for eksempel mellom mor- og datterselskap, eller det kan være indirekte, for eksempel mellom datterselskaper som styres av et felles morselskap. Interessefellesskapet kan også være basert på et økonomisk fellesskap, uten at partene er underlagt felles eierskap eller kontroll, for eksempel mellom forhandler og produsent.

For nye og endrede avtaler som er inngått etter 27. september 2022, vil det i særavgiftsforskriften bli gitt en bestemmelse for tilfeller hvor det foreligger interessefellesskap mellom avtalepartene. Bestemmelsen vil angi at forutsetningen for å legge faktiske priser til grunn, er at kontrakten er inngått på markedsmessige vilkår.

Det vil følge av forskriften at bevisbyrden for at det foreligger markedsmessige vilkår ligger på den avgiftspliktige. Hensikten med bestemmelsen er at partene ved interessefellesskap må være særlig aktsomme når de avtaler priser seg imellom, og være beredt på å dokumentere grunnlaget for de avtalte prisene.

For kontrakter der det foreligger interessefellesskap, er altså hovedregelen at avtalt pris mellom partene skal legges til grunn for avgiftsberegningen. For kontrakter i interessefellesskap inngått etter 27. september 2022 vil det etter særavgiftsforskriften være vilkår om at kontrakter er inngått på markedsmessige vilkår. Kun for kontrakter inngått etter 27. september 2022 der den avgiftspliktige ikke kan dokumentere at det foreligger markedsmessige vilkår, vil det følge av særavgiftsforskriften at spotmarkedsprisen i den aktuelle timen og det aktuelle prisområdet skal benyttes.

Departementet vil vurdere om denne presiseringen har betydning for statens inntekter fra høyprisbidraget i 2023 og eventuelt komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Departementet legger til grunn at presiseringen ikke skal påvirke oljepengebruken i 2023.»

Sammendrag fra Prop. 1 S Tillegg 2 (2022–2023)

Kap. 5540 Avgift på kraftproduksjon

Post 70 Avgift på kraftproduksjon

Regjeringen mener at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen har derfor i budsjettet for 2023 foreslått å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 punkt 5.2.2.

I lys av at forslaget ikke har vært på høring, har Finansdepartementet i pressemelding av 6. oktober 2022 uttalt at det vil kunne være behov for å vurdere nærmere enkelte avgrensninger og presiseringer av avgiftsgrunnlaget. Regjeringen mener det er fornuftig å gjøre enkelte justeringer etter innspill fra næringen gitt at ordningen av åpenbare grunner ikke kunne gjennomgå en høringsprosess forut for fremsettelse av forslaget.

Etter at forslaget ble presentert, har regjeringen fått innspill fra næringen om innretningen av høyprisbidraget. Regjeringen ønsker å dempe noen mulige uheldige virkninger av høyprisbidraget, samtidig som det er lagt vekt på å opprettholde et høyt proveny. Høyprisbidraget er tilpasset den spesielle situasjonen vi er i, og er ikke et varig element i skattesystemet slik som grunnrenteskatten. Det er ikke omtalt en sluttdato i proposisjonen. For å bidra til forutsigbarhet for kraft-produsentene vil departementet informere om at det legges til grunn at høyprisbidraget skal av-vikles senest innen utgangen av 2024.

Aktører i energibransjen har tatt til orde for blant annet at prisnivået bør beregnes over en lengre tidsperiode enn i forslaget. Regjeringen foreslår å endre fra timespris til månedlig gjennomsnittspris. Endringen innebærer at inntektene fra kraftproduksjon skal beregnes over måneden istedenfor per time. Det er i tråd med utformingen av høyprisbidraget å bruke oppnådd gjennomsnittspris for den enkelte avgiftspliktige slik at avgiften baseres på den enkelte kraftprodusentens faktiske inntekter. Endringen av tidsavsnitt antas å ha størst relevans for volum som verdsettes til spot-markedspris. Endringen vil bli fastsatt i forskrift.

Finansdepartementet sendte 21. oktober 2022 brev til Stortingets presidentskap med enkelte presiseringer om forståelsen av egenkraft og interessefellesskap i det foreslåtte høyprisbidraget på vann- og vindkraft. Departementet varslet i brevet at det ville vurderes om disse presiseringene har betydning for statens inntekter fra høyprisbidraget i 2023 og eventuelt komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

I Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 ble forslaget om høyprisbidrag på svært usikkert grunnlag anslått å gi et bokført proveny i 2023 på om lag 23,6 mrd. kroner. De påløpte avgiftsinntektene for 2022 inngår i det bokførte provenyet for 2023. Helårsvirkningen av avgiften ble anslått til 16 mrd. kroner.

I provenyanslaget ble det beregningsteknisk forutsatt at produksjonen er jevnt fordelt over året. I virkeligheten varierer både kraftpriser og kraftproduksjon gjennom ulike perioder av året. Departementet har gjort nye provenyanslag basert på eksempler fra Norges vassdrags- og energidirektorat om mulig variasjon i pris og produksjon, klargjøring av egenkraft og interessefellesskap samt endring av tidsavsnitt. Det bokførte provenyet i 2023 anslås nå på usikkert grunnlag til om lag 22,7 mrd. kroner. Klargjøring og justering i høyprisbidraget reduserer det anslåtte provenyet med 900 mill. kroner bokført i 2023 sammenlignet med anslag i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023. Samtidig understrekes det at kraftprisene varierer kraftig og trolig utgjør den største usikkerhetsfaktoren ved provenyanslaget.

I Gul bok 2023 er det foreslått bevilget 23 600 mill. kroner under kap. 5540, post 70. Samlet foreslås det å redusere bevilgningsforslaget på posten med 900 mill. kroner, til 22 700 mill. kroner.

Justeringene forutsetter ingen endringer i forslag til lov- eller stortingsvedtak som er fremmet i Prop. 1 LS (2022–2023), men kan gjennomføres i forskrift.

Forslaget anses for øvrig ikke å ha administrative konsekvenser av betydning ut over omtale i Prop. 1 LS (2022–2023).

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalene i

• proposisjonen (Prop. 1 LS (2022–2023) punkt 5.2.2),

• finansministerens brev om enkelte presiseringer om høyprisbidrag 21. oktober 2022, og

• tilleggsproposisjonen (Prop. 1 S Tillegg 2 (2022–2023) punkt 2.4) av 10. november 2022

til orientering.

Komiteen viser til Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 14 når det gjelder fradragsrett i andre skattegrunnlag, med behandling av forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15 der.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at forslaget om innføring av høyprisbidraget for store vannkraftverk med virkning fra offentliggjøring av forslaget 28. september betyr at det får virkning for en periode forut for Stortingets vedtak i desember. Virkningstidspunktet innebærer at det kan reises spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Flertallet viser til at høyprisbidraget fremstår som en handlingsskatt fordi avgiftsplikten knytter seg til bestemte, avsluttede forhold. Flertallet legger til grunn at grunnlovsnormen for at tilbakevirkningen skal være lovlig, er om det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn, og at tilbakevirkningen ikke virker særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Flertallet mener videre at disse hensyn må vurderes i forhold til hvordan tilbakevirkningen rammer. I Prop. 1 LS (2022–2023) legger regjeringen til grunn at innføring av høyprisbidraget ikke innebærer en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, mener at innføringen av høyprisbidraget for stor vannkraft med virkning fra offentliggjøring 28. september 2022 er begrunnet i sterke samfunnsmessige hensyn, som er å forhindre det som kunne bli sterkt skadelige konsekvenser ved å ha iverksettelse fra 1. januar 2023. Dette flertallet mener at det er behov for å innføre høyprisbidraget fra offentliggjøringsdato. Uten virkning fra offentliggjøringen ville kraftselskapene hatt økonomiske insentiv til å produsere mest mulig kraft fra offentliggjøringen og frem til høyprisbidraget trådte i kraft. Dette kunne hatt svært uheldige konsekvenser for forsyningssikkerheten for strøm gjennom vinteren, med fare for lavere magasinfylling enn ellers før vinteren og økt sårbarhet for alvorlig knapphet på strøm og i verste fall rasjonering. Dette flertallet vektlegger de betydelige negative samfunnsmessige konsekvenser en situasjon med rasjonering av strøm ville hatt. Det samme gjelder en situasjon uten rasjonering, men med ekstremt høye priser. Dette flertallet vektlegger videre de fiskale hensyn som avgiften er begrunnet i, og viser til at en strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Dette flertallet deler derfor regjeringens vurderinger slik de er gjengitt i Prop 1 LS (2022–2023), av at tilbakevirkningen for avgiften kan begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn.

Dette flertallet går etter dette over til vurderingen av om den aktuelle tilbakevirkningen fremstår som særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Dette flertallet viser til at virkningstidspunktet for høyprisbidraget er foreslått satt til offentliggjøring 28. september – kun 8 dager før proposisjonen ble fremlagt, og kun to–tre måneder før Stortingets vedtak vil foreligge. Høyprisbidraget ble 28. september presentert som et sentralt element av budsjettet for 2023. Det fikk bred dekning. For å unngå at presentasjonen skulle føre til tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner, ble det foreslått at avgiften også skulle gjelde for deler av inneværende år. Dette flertallet mener at hensynene til klarhet og forutberegnelighet er tilstrekkelig ivaretatt ved offentliggjøring av forslaget. Tilbakevirkningen innebærer avgiftsplikt for virksomheter som bør ha gode forutsetninger for å sette seg inn i informasjonen som ble lagt ut ved offentliggjøringen og senere presentert i proposisjonen. Disse virksomhetene har dermed fra det tidspunktet vært i stand til å ta hensyn til forslaget. Forslaget har dermed ingen parallell til Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole), hvor Stortinget vedtok at opphevingen av den aktuelle merverdiavgiftsordningen skulle gjelde fra tidspunktet regjeringserklæringen til en mindretallsregjering ble presentert som en politisk målsetting.

Dette flertallet registrerer at det har vært en høst der en kombinasjon av politiske forventninger, mye nedbør, høye temperaturer og fallende priser har gjort faren for rasjonering mindre. På det tidspunktet forslaget om høyprisbidraget ble lagt fram, var det ikke gitt at de faktiske forhold skulle utvikle seg slik. Dette flertallet mener det er legitimt å planlegge for flere ulike scenarioer, også de med en negativ utvikling, siden de samfunnsmessige konsekvensene av mangel på strøm er svært store. Flertallet mener derfor at det er risikobildet og situasjonen for kraftforsyningen slik den var på tidspunktet for offentliggjøringen, som må være utgangspunkt også for Stortingets vurdering av grunnlovsspørsmålet, også når forholdene viser seg å være annerledes på vedtakstidspunktet.

Dette flertallet viser også til at regjeringen i sitt forslag har begrenset høyprisbidraget til produsenter som i større grad har mulighet til å tilpasse produksjonen, og at forslaget dermed ikke går lenger enn det som er nødvendig. Derfor iverksettes høyprisbidraget for småkraft og vindkraft først fra 1. januar 2023. Dette bekrefter etter dette flertallets syn at det er hensynet til å unngå uheldige tilpasninger som kan påvirke magasinfylling og dermed forsyningssikkerhet, som har ligget til grunn for forslaget om at Stortingets vedtak skal iverksettes fra det tidspunkt forslaget ble gjort kjent for store vannkraftverk. Det er også etter dette flertallets syn sentralt at tilbakevirkningen skjer i en tid der prisene på strøm er langt over normalen, og at høyprisbidraget har et høyt innslagspunkt som ligger betydelig over produksjonskostnaden og normale strømpriser. Dette flertallet viser videre til at regjeringen har lagt opp til at beregningsgrunnlaget ved nærmere bestemte former for sikring av salg på spotpris vil være faktiske inntekter (justert for tap eller gevinst på disse kontraktene), under forutsetning av at kontrakten er inngått senest dagen før høyprisbidraget ble varslet. Formålet er å hindre at produsenter som har inngått sikringskontrakter, rammes urimelig hardt.

Dette flertallet vektlegger også at vannkraftbransjen er i en spesiell stilling i det norske samfunnet der nettopp den samfunnskritiske betydningen har påvirket styring, eierskap og rammevilkår. Det mest nærliggende eksemplet på dette er Stortingets ønske om offentlig eierskap til vannkraften som er sikret gjennom hjemfallsordningen, og som Stortinget vektla ved behandlingen av Ot.prp. nr. 61 (2007–2008).

Dette flertallet viser til at regjeringen etter budsjettfremleggelsen har presisert og justert forslaget til gunst for de avgiftspliktige. Dette gjelder dels endret tidsoppløsning for beregningen av avgiften. Videre har regjeringen i brev til Stortinget presisert forståelsen av bestemmelsen om interessefellesskap opp mot bestemmelsene om egenkraft, hvor det legges opp til at den avtalte pris kan legges til grunn for beregningen av avgiften mellom juridiske personer som har interessefellesskap. Forutsetningen er at prisen ved kontrakter inngått etter 27. september mellom parter hvor det foreligger et interessefellesskap, er basert på markedsmessige vilkår. Dette flertallet er enig i at presiseringen og justeringen fremstår som rimelige.

Dette flertallet ser at innføring av avgiften kan virke som et plutselig, kraftfullt og inngripende tiltak som påvirker kraftprodusentenes økonomiske situasjon. Sammen med grunnrenteskatten og den foreslåtte økningen i den innebærer høyprisbidraget en betydelig samlet skattebelastning. Dette flertallet anser det rimelig å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene som stammer fra fellesskapets vannressurser, slik at inntektene kommer fellesskapet til gode.

Dette flertallet vektlegger at avgiften vil gjelde med tilbakevirkende kraft kun i et begrenset tidsrom, mens kraftprisene har vært historisk høye i lengre tid. Dette flertallet ser imidlertid at de konkrete virkningene kan slå ulikt ut, og at det ikke kan utelukkes at det kan oppstå spesielle enkelttilfeller hvor den samlede skattebyrden kan bli urimelig. Dette flertallet er derfor enig i regjeringens forslag til en utvidet dispensasjonsbestemmelse for slike enkelttilfeller.

Dette flertallet mener etter dette at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier at høyprisbidraget skal gjelde også fra 28. september og fram til Stortingets vedtakelse av avgiften, og at tilbakevirkningen ikke er særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Dette flertallet er av den oppfatning at dette er i tråd med Grunnloven § 97. Dette flertallet mener at det er viktig at tilbakevirkningen av høyprisbidraget gjennomføres i tråd med regjeringens forslag.

Dette flertallet slutter seg til regjeringens forslag om innføring av høyprisbidrag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen Solberg la om kraftbeskatningen til en kontantstrømskatt for å legge til rette for flere oppgraderinger og effektivisering av eksisterende vannkraftverk. I en situasjon med ekstraordinært høye strømpriser i Sør-Norge er det riktig at kraftprodusentene som har ekstraordinært høye inntekter, skal bidra med mer skatt for å finansiere utgifter til kompensasjonsordningene for husholdninger og bedrifter. Regjeringen har foreslått å øke grunnrenteskatten for vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. I tillegg innføres et midlertidig høyprisbidrag. Disse medlemmer har vært bekymret for at høyprisbidraget ikke er utformet som en nøytral skatt, men påvirker lønnsomheten av ny utbygging og ved å produsere vannkraft og kan være uheldig for vanndisponeringen. Disse medlemmer er opptatt av at høyprisbidraget har en klar avgrensning, og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at høyprisbidraget (avgift på kraftproduksjon) avvikles så raskt som mulig og senest innen utgangen av 2024.»

Disse medlemmer merker seg at regjeringen i en pressemelding 10. november 2022 skriver at inntektsberegningen skal endres fra timespris til månedspris for å imøtekomme innspill fra næringen. Disse medlemmer mener det vil være fornuftig å gjøre ytterligere tilpasninger og basere inntektsberegningen på årlig gjennomsnittspris. Dette kan ifølge Finansdepartementet gjennomføres i forskrift, uten særlig betydning for statens inntekter. Dersom det ikke er nok til å hindre negative konsekvenser for kraftproduksjonen, bør det vurderes ytterligere tilpasninger, for eksempel å gjøre skatten mer uavhengig av produksjonsprofil. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at inntektene fra kraftproduksjonen beregnes over året istedenfor per måned ved utmåling av høyprisbidraget.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere om høyprisbidraget har negative konsekvenser for kraftproduksjonen, og foreslå nødvendige tilpasninger dersom det blir behov for det.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til lovavdelingens tolkningsuttalelse datert 23. september 2022, hvor det i punkt 3.4.4 konkluderes – «under noe tvil» – med at «forslaget i stor utstrekning ligger innenfor det som kan vedtas etter Grunnloven § 97». Lovavdelingen peker på at Stortinget må redegjøre grundig for de krav Grunnloven oppstiller, og «hvorfor et tiltak med tilbakevirkende effekt bør velges fremfor andre tiltak som gir lavere byrde for kraftprodusentene». Lovavdelingen skriver samme sted at «vi her må antas å befinne oss nær Grunnlovens yttergrense». Det er regjeringens ansvar å sørge for at forslag som fremmes for Stortinget, er tråd med Grunnloven. Det er også regjeringens ansvar å sørge for at Stortinget har et tilstrekkelig grunnlag til å foreta en selvstendig vurdering av grunnlovsmessigheten av slike forslag.

Disse medlemmer tiltrer i det vesentlige flertallets begrunnelse for at høyprisbidraget kan innføres med tilbakevirkende kraft. Forslaget reiser flere krevende problemstillinger. Terskelen for å godta tilbakevirkning er høy og krever en god begrunnelse. Disse medlemmer er ikke enig i alle deler av regjeringens begrunnelse, men mener forslaget samlet sett er i tråd med Grunnloven § 97.

Disse medlemmer viser til at flertallet vurderer et høyprisbidrag med tilbakevirkende kraft som en nødvendig forutsetning for en stram finanspolitikk. Disse medlemmer slutter seg til behovet for en stram finanspolitikk, men utelukker ikke at dette kunne vært gjennomført uten skatter med tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer påpeker samtidig at kraftprodusentene i all hovedsak er i offentlig eie, og at skatteendringene i en viss utstrekning kan ses på som en omfordeling innenfor offentlige budsjetter. Disse medlemmer viser til vannkraftprodusentenes uforutsett høye inntekter og statens behov for å kompensere for høye strømpriser i en ekstraordinær situasjon med krig i Ukraina. Dette underbygger behovet for at høyprisbidraget har tilbakevirkende kraft fra kunngjøringstidspunktet.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har foretatt enkelte avbøtende tiltak og justeringer av forslaget siden det ble kunngjort 28. september 2022. I tillegg til endringen i inntektsberegningen viser disse medlemmer til at dispensasjonsbestemmelsen er noe utvidet. Selv om det er flere sider ved regjeringens forslag som med fordel kunne blitt ytterligere utredet og begrunnet, mener disse medlemmer tilpasningene gjør grunnlovsspørsmålet mindre problematisk sammenlignet med det opprinnelige forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens innretning av høyprisbidraget fra kraftproduksjon som gis tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer legger til grunn at dette kan være i strid med grunnloven.

Komiteens medlem fra Venstre viser til merknad og forslag under punkt 5.2.1 i innstillingen, og er imot innføringen av høyprisbidraget.

Gitt at høyprisbidraget blir innført, viser dette medlem til at det kan ha svært store negative, utilsiktede konsekvenser for flere kraftselskaper, som følge av disposisjoner som ligger i grenseland av det som blir hensyntatt i det foreslåtte regelverket. I stor grad er dette knyttet til disposisjoner i det finansielle kraftmarkedet. Dette medlem vil derfor anmode regjeringen om å sørge for at dispensasjonsbestemmelsen i avgiftsvedtakets § 4 blir praktisert slik at de kraftselskaper dette gjelder, unngår utilsiktede konsekvenser av slike disposisjoner i det finansielle markedet, ved fastsetting av grunnlaget for høyprisavgiften.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget anmoder regjeringen om å sikre at dispensasjonsbestemmelsen i avgiftsvedtaket i § 4 er utformet slik at kraftselskaper med disposisjoner i finansielle kraftmarkeder er ivaretatt ved fastsetting av grunnlaget for høyprisbidraget.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 5.2.1 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Regjeringen foreslår nå at det innføres grunnrenteskatt på havbruk med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Et forslag om grunnrenteskatt på havbruk ble sendt på høring 28. september 2022 med høringsfrist 3. januar 2023. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til lov etter høringen.

Grunnrente kan ilegges høy skatt uten at det svekker selskapenes investeringsinsentiver. Dermed kan andre og mer vridende skatter reduseres. Gjennom grunnrenteskatten tas det en symmetrisk del av kostnader og inntekter uavhengig av om investeringen blir lønnsom eller ulønnsom. Investeringer som er lønnsomme for samfunnet før skatt, vil dermed være lønnsomme etter skatt. Tilsvarende vil investeringer som er ulønnsomme for samfunnet før skatt, være ulønnsomme etter skatt.

For stedbundne grunnrentenæringer er det mulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringer flyttes ut av landet. Dette gjelder selv om det finnes alternative produksjonsmåter (som oppdrett på land), og selskapene møter internasjonal konkurranse fra aktører basert i andre land med andre rammebetingelser og skatteregimer. Faktorene som gir opphav til grunnrente, er stedbundne i Norge. Hvis et selskap flytter til utlandet eller på land for å drive virksomhet der i stedet, kan en annen aktør komme inn og ta i bruk de samme stedbundne faktorene.

Regjeringens forslag følger opp anbefalingen fra flertallet i Havbruksskatteutvalget i NOU 2019:18 Skattlegging av havbruksvirksomhet om å innføre en grunnrenteskatt på havbruk. Utformingen av grunnrenteskatten baseres i stor grad på utredningen fra Havbruksskatteutvalget, med visse endringer.

Regjeringens forslag balanserer viktige hensyn. For oppdrettsnæringen erstattes dagens lønnsomhetsuavhengige produksjonsavgift av en grunnrenteskatt som er basert på lønnsomhet. Produksjonsavgiften består, men kan trekkes fra krone for krone mot fastsatt grunnrenteskatt og blir dermed ingen ytterligere belastning for oppdrettere som betaler grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften fungerer da som en omfordeling av grunnrente til havbrukskommuner og -fylkeskommuner.

Samtidig sørger forslaget for at fellesskapet får en andel av grunnrenten. Det legges opp til at provenyet fordeles likt mellom staten og kommunesektoren. Vertskommuner og -fylkeskommuner får økte inntekter gjennom økt produksjonsavgift og innføring av naturressursskatt. I tillegg tilgodeses kommunesektoren gjennom økte bevilgninger.

Vurderinger

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder er kjennetegnet av gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstig temperatur, og er samtidig tilstrekkelig skjermet for vær og vind. Produksjonen kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Havbrukstillatelser utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse.

Havbruksnæringen gir opphav til ekstraordinær avkastning (grunnrente). Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av at et begrenset antall lokaliteter er egnet for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis av miljøhensyn.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har vært svært god i flere år. Avkastningen på kapitalen og driftsmarginer har i gjennomsnitt vært 3–4 ganger høyere enn i industrien de siste 10 årene. Statistisk sentralbyrå (2022) har påvist betydelig grunnrente i næringen over flere år. Figur 5.1 viser anslått grunnrente i havbruk og kraftproduksjon i perioden 1994 til 2021.

Staten har i det alt vesentlige tildelt havbrukstillatelser billig eller gratis. Ifølge Havbruksskatteutvalget hadde tillatelsene per 2019 en markedsverdi på rundt 200 mrd. kroner, og verdiene er trolig høyere nå. Næringen har betalt i underkant av 7 mrd. kroner i nåverdi per 2019 til fellesskapet, det vil si om lag 3 pst. av verdien av tillatelsene. Oppdrettsnæringen har gått fra å være en «attåtnæring» til å bli en av Norges største og mest lønnsomme næringer, som leverer til et globalt marked. Over 50 pst. av næringen domineres av noen få eiermiljøer og over 1/3 er i utenlandsk eierskap. Tillatelsene til å utnytte fellesskapets ressurser har gitt opphav til noen av de største private formuene i Norge.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond. Også kraftverksbeskatningen har gjennom den siste tiden bidratt til betydelige skatteinntekter til stat og kommunesektor. Det har vært bred enighet om at en stor andel av grunnrenten fra petroleums- og kraftnæringen skal tilfalle fellesskapet. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjøressurser et skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile som følge av internasjonalisering.

Havbruksskatteutvalget ble oppnevnt 7. september 2018, med mandat å vurdere beskatningen av havbruk. Utvalget leverte sin rapport NOU 2019:18 Skattlegging av havbruksvirksomhet 4. november 2019. Havbruksskatteutvalgets flertall foreslo en overskuddsbasert grunnrenteskatt. I Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 ble det foreslått en produksjonsavgift som ikke avhenger av lønnsomhet. Provenyet fra avgiften går i sin helhet til kommunesektoren og fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner med havbruksaktivitet gjennom Havbruksfondet.

Nærmere om høringsforslaget

Departementet foreslår at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt, slik som i petroleums- og kraftverksbeskatningen. Departementet foreslår at negativ grunnrenteinntekt kan fremføres og komme til fradrag i fremtidig inntekt. Departementet mener det kan være utfordringer knyttet til å utbetale årlige negative skatteposisjoner før en ser hvordan grunnrentebeskatning av havbruk fungerer. Den effektive skattesatsen foreslås satt til 40 pst., i tråd med forslaget fra flertallet i Havbruksskatteutvalget.

Grunnrenteskatten bør ved innføringen avgrenses til ordinære, kommersielle matfisktillatelser for produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Utvidelser til andre typer tillatelser og fiskeslag kan vurderes senere. Inntekter fra laks fastsettes med utgangspunkt i en normpris basert på børspriser på laks, i tråd med forslaget fra Havbruksskatteutvalget. Normpriser gir mindre mulighet for skattemotivert tilpasning enn faktiske priser. Inntekter fra ørret og regnbueørret baseres på faktiske priser siden det for disse fiskeslagene ikke foreligger børsnoterte priser. På fradragssiden legges i utgangspunktet faktiske kostnader til grunn, men det vurderes sjablongfradrag for enkelte kostnader.

Det må tas stilling til hvordan driftsmidler som er ervervet før innføringstidspunktet, skal behandles. Fradrag for historiske investeringer påvirker ikke lønnsomheten av fremtidige investeringer. Fradragsrett for historiske investeringer kan derfor ikke begrunnes i hensynet til nøytralitet, men må begrunnes i rimelighetshensyn. Departementet foreslår at det gis fradrag for historiske investeringer knyttet til havbruksvirksomheten (utenom tillatelser) gjennom avskrivninger på gjenstående skattemessige verdier.

Departementet legger opp til å gi et bunnfradrag på konsernnivå basert på antall tonn biomasse. I tillegg til at bunnfradraget bidrar til at bare de største aktørene betaler grunnrenteskatt, kan det ses på som et sjablongfradrag for historiske kjøp av tillatelser. Departementet ber om høringsinnspill til to forslag til bunnfradrag på henholdsvis 4 000 tonn og 5 000 tonn. Bunnfradraget foreslås beregnet som et kronebeløp basert på gjennomsnittlig fortjeneste per kilo i perioden 2016–2020.

Departementet foreslår at grunnrenteskatten på havbruk trer i kraft med virkning fra 1. januar 2023.

Fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor

Bruttoprovenyet fra en grunnrenteskatt på havbruk med den foreslåtte utformingen anslås til 3,65 mrd. kroner med et bunnfradrag på 5 000 tonn og 3,8 mrd. kroner med et bunnfradrag på 4 000 tonn. Departementet legger opp til at kommunesektoren skal få et beløp tilsvarende halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten.

Kommunesektorens andel fordeles gjennom flere virkemidler. Produksjonsavgiften, som i dag fordeles til kommunesektoren gjennom Havbruksfondet, foreslås økt fra om lag 500 mill. kroner til om lag 750 mill. kroner. Havbruksfondet beholdes som fordelingsmekanisme. I tillegg vil det foreslås å innføre en naturressursskatt på om lag 750 mill. kroner med tilsvarende grunnlag, sats og fordelingsnøkler som produksjonsavgiften, men som samtidig inngår i kommunesektorens inntektssystem. Både produksjonsavgiften og naturressursskatten gjøres fradragsberettiget i fastsatt grunnrenteskatt.

Grunnrenten kan svinge betydelig over tid. Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunenes inntekter. Produksjonsavgiften og naturressursskatten vil utgjøre stabile kommunale inntekter. I tillegg legges det opp til å gi en ekstrabevilgning til kommunesektoren i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles etter nøklene i rammetilskuddet til kommunene og er basert på grunnrenten året før. For 2024 anslås det at ekstrabevilgningen vil bli satt til 325 mill. kroner (gitt et bunnfradrag på 5 000 tonn) eller 400 mill. kroner (gitt et bunnfradrag på 4 000 tonn). Samlet får da kommunesektoren om lag 1 825 mill. kroner eller 1 900 mill. kroner, det vil si 50 pst. av de anslåtte grunnrenteskatteinntektene for inntektsåret 2023.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med den foreslåtte innretningen av grunnrenteskatten og modellen for omfordeling av grunnrente mellom staten og kommunesektoren anslås statens påløpte inntekter fra grunnrenteskatten i 2023 til om lag 2 150 mill. kroner, bokført i 2024, gitt et bunnfradrag på 5 000 tonn. Av dette skal 325 mill. kroner bevilges til kommunesektoren i 2024.

Innføring av grunnrenteskatt på havbruk vil innebære økte kostnader i Skatteetaten til utvikling av systemløsning, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere i 2022. Videre vil Skatteetaten ha varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningen og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll. For næringslivet vil regnskapssystemer måtte tilpasses for å sikre riktig innberetning av nødvendige opplysninger til skattemeldingen. Dette vil påføre næringslivet kostnader.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen Solberg i revidert nasjonalbudsjett 2020 varslet og i statsbudsjettet for 2021 etablerte en ordning med produksjonsavgift for havbruksnæringen. Dette, i tillegg til at nye konsesjoner selges på auksjon, er midler som fordeles mellom kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom Havbruksfondet. Produksjonsavgiften ble etablert som et kompromiss etter at Havbruksskatteutvalget la frem sin rapport i november 2019.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen, kort tid etter at Stortinget hadde dette til behandling, foreslår å etablere en grunnrenteskatt på havbruk og har sendt et forslag på høring med frist 3. januar 2023 og med iverksettelse fra 1. januar 2023. Det er forventet at Stortinget vil få saken til behandling våren 2023.

Disse medlemmer er svært kritiske til måten dette gjennomføres på, og at en hel næring må starte inntektsåret 2023 uten å vite omfang og innretning på de skattene de skal betale. Dette bryter med den tradisjonen vi har hatt med grundige prosesser, konsekvensutredninger og høringer når det foreslås store endringer i skattesystemet. Disse medlemmer merker seg at innspillene så langt har avdekket store svakheter ved den modellen som er sendt på høring, blant annet bruken av normpris basert på børs. Det er heller ikke gjort en tilstrekkelig vurdering av omfanget og konsekvensene av skatteforslaget og hvordan dette påvirker hele verdikjeden. Disse medlemmer støtter derfor ikke regjeringens forslag til grunnrenteskatt på havbruk.

Disse medlemmer viser til at det regjeringsutnevnte Skatteutvalget skal levere sine anbefalinger i desember. Det ville vært en fordel om større endringer i skattesystemet ble basert på en helhetlig vurdering. Skatteutvalgets arbeid skulle være et godt utgangspunkt for grundige høringsprosesser og en helhetlig gjennomgang av skattesystemet, der det er mulig å se næringsbeskatningen i sammenheng. Disse medlemmer er kritiske til det hastverket regjeringen har med å innføre grunnrenteskatt på havbruk. Usikkerhet og politisk risiko knyttet til fremtidige skatteregler har bidratt til investeringsstopp og permitteringer i en av våre viktigste eksportnæringer.

Disse medlemmer merker seg at det i høringsforslaget fra regjeringen er lagt til grunn bruk av normpris ved beregning av grunnrenteskatt på havbruk, og at det er forutsatt at dette skal tre i kraft fra 1. januar 2023. Dersom dette gjennomføres, er det en betydelig risiko for at oppnådd pris for oppdretter er betydelig lavere enn normprisen som legges til grunn for beregning av grunnrenteskatt. Forslaget om bruk av normpris har ført til at markedet for fastpriskontrakter neste år har falt bort, og at svært få tar sjansen på å inngå slike kontrakter. Dette går særlig ut over videreforedlingen av laks, som er avhengig av langsiktige fastpriskontrakter, og mange bedrifter har sendt ut varsel om permitteringer. Disse medlemmer mener derfor at regjeringen bør klargjøre at prinsippet om normpris ikke skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2023, slik at fastprismarkedet kan fungere som normalt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen klargjøre at prinsippet om normpris ved beregning av skatt på havbruk ikke skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2023.»

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at nye skatter for havbruksnæringen tidligst kan få virkning fra det tidspunktet de endelige forslagene er lagt frem for Stortinget, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens forslag om innføring av grunnrenteskatt på havbruk. Disse medlemmer legger til grunn at dette er en særnorsk skatt som særlig vil gå ut over distriktskommuner langs kysten og vil gi negative ringvirkninger også for andre næringer i distriktene.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at oppdrettsnæringa kjennetegnes av høy fortjeneste for eierne, men samtidig skaper store miljøproblemer. Dette medlem støtter regjeringas forslag om grunnrenteskatt for oppdrettsnæringa, og viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke naturressursskatten med 370 mill. kroner for å øke andelen av inntekten som går til kommunene, fra 50 til 60 pst.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne støtter regjeringens forslag om å innføre en grunnrenteskatt for oppdrettsnæringa. Dette medlem støtter imidlertid ikke regjeringens forslag til innslagspunkt. Lavere innslagspunkt bør vurderes.

Sammendrag

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Regjeringen vil foreslå at det innføres grunnrenteskatt på landbasert vindkraft med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget vil være at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Et forslag om grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vil bli sendt på høring i løpet av høsten 2022. Det tas sikte på å fremme forslag for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2023.

Norge har en rekke næringer som kan gi opphav til ekstraordinær avkastning (grunnrente), som vannkraft- og petroleumsnæringen. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Inntekter fra nøytralt utformede grunnrenteskatter gjør at en kan trekke inn mindre av andre skatter og avgifter med større samfunnsmessige kostnader. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er landbasert vindkraft et skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile som følge av internasjonalisering.

Regjeringen vil foreslå at det innføres en kontantstrømskatt på landbasert vindkraft etter modell fra vannkraftbeskatningen. Det vil foreslås at den effektive skattesatsen settes til 40 pst.

Vurderinger

Vindkraftproduksjon kan gi opphav til grunnrente, dels fordi det er en begrenset mengde attraktive vindkraftlokaliteter, dels fordi vindkraftproduksjon er konsesjonsbelagt. Om næringen oppnår grunnrente, avhenger av kostnadsutviklingen og kraftprisen.

I NVEs rapport Langsiktig kraftmarkedsanalyse 2021–2040 fremgår det at de forventer lite ny vindkraft frem mot 2030. Vindkraftnæringen antas det neste tiåret derfor å være dominert av investeringer foretatt med teknologi og kostnadsnivå fra før 2022. Det antas at kraftprisene på lang sikt vil være høyere enn det vi har sett historisk.

Ifølge NVE har teknologisk utvikling bidratt til en vesentlig reduksjon i produksjonskostnadene for landbasert vindkraft. Omregnet til 2022-kroner har produksjonskostnaden for nye vindkraftanlegg falt fra om lag 57 øre/kWh i 2012 til om lag 31 øre/kWh i 2021. Kostnadsutviklingen har gjort landbasert vindkraft til den mest kostnadseffektive kraftteknologien i gjennomsnitt. Frem mot 2030 forventes produksjonskostnaden å falle videre, til om lag 23 øre/kWh.

På oppdrag fra Finansdepartementet har SSB beregnet grunnrenten i vindkraftnæringen for årene 2010–2021. Ifølge beregningene var grunnrenten i vindkraftnæringen negativ i årene 2010–2020, men positiv i 2021.

Figur 5.2 viser historisk og forventet utvikling i kraftprisen og kostnadene for landbasert vindkraft. Figuren illustrerer at det fremover kan forventes bedre lønnsomhet i næringen.

Departementet mener forventet utvikling i kraftprisen og kostnadene for landbasert vindkraft indikerer vedvarende positiv grunnrente, og at det nå er grunnlag for å innføre en grunnrenteskatt.

Nærmere om forslaget

Etter forslaget vil grunnrenteskatteplikten gjelde for vindkraftanlegg som er konsesjonspliktige etter energiloven, det vil si anlegg som består av flere enn 5 turbiner eller som har samlet installert effekt på 1 MW eller høyere.

Som for vannkraft- og petroleumsselskaper og som i forslaget til grunnrenteskatt på havbruk vil det foreslås at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt. Den effektive skattesatsen vil bli foreslått satt til 40 pst.

Skattegrunnlaget vil foreslås fastsatt med utgangspunkt i verdien av det enkelte kraftverkets produksjon i inntektsåret, inkludert inntekter fra elsertifikater og opprinnelsesgarantier, fratrukket driftskostnader, investeringskostnader, eiendomsskatt og grunnrenterelatert selskapsskatt. Departementet vil også foreslå at det gis fradrag for historiske investeringer gjennom ordinære saldoavskrivninger på gjenstående skattemessige verdier.

Som hovedregel skal kraftproduksjonen verdsettes til spotmarkedspris time for time. Det legges likevel opp til et unntak for kraftproduksjon knyttet til eksisterende kraftavtaler som er inngått før 28. september 2022, som kan verdsettes til kontraktspris. Det vil også vurderes unntak for kraft knyttet til nærmere spesifiserte fastprisavtaler (tilsvarende det foreslåtte kontraktsunntaket for fastprisavtaler i grunnrenteskatten for vannkraft, se punkt 5.2.3).

Videre vil det foreslås at eventuell negativ grunnrenteinntekt fremføres og kommer til fradrag i fremtidig positiv grunnrenteinntekt. Departementet mener det kan være utfordringer knyttet til å utbetale årlige negative skatteposisjoner før en ser hvordan grunnrentebeskatning av vindkraft fungerer.

Fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor

På svært usikkert grunnlag anslås bruttoprovenyet fra en grunnrenteskatt på landbasert vindkraft til om lag 2,5 mrd. kroner påløpt i 2023.

I tråd med Hurdalsplattformen mener regjeringen at lokalsamfunn skal få en rettferdig andel av verdiene som skapes. Som det fremgår av omtalen i Prop. 1 S (2022–2023) for Olje- og energidepartementet punkt 4.1, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 36 (2020–2021), se Innst. 2 S (2020–2021):

«Stortinget ber regjeringen sikre at fremtidige vindkraftutbygginger fører til tydelige lokale ringvirkninger, blant annet ved at det legges til rette for kommunale inntekter.»

Regjeringen legger opp til at kommunesektoren skal få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten på landbasert vindkraft.

Kommunesektorens andel fordeles gjennom flere virkemidler. Produksjonsavgiften, som fordeles til vertskommunene uten videre omfordeling, økes fra 1 til 2 øre/kWh, se punkt 8.7. Regjeringen vil også foreslå å innføre en naturressursskatt som inngår i inntektsutjevningen. Naturressursskatten vil foreslås satt til 1,3 øre/kWh, der 1,1 øre/kWh går til kommunene og 0,2 øre/kWh går til fylkeskommunene. Både produksjonsavgiften og naturressursskatten gjøres fradragsberettiget i fastsatt grunnrenteskatt. De vil dermed normalt sett ikke utgjøre noen ytterligere belastning for selskapene.

Grunnrenten kan svinge betydelig over tid. Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunenes inntekter. Produksjonsavgiften og naturressursskatten vil til en viss grad utgjøre stabile kommunale inntekter. I tillegg vil regjeringen foreslå at kommunesektoren gis en ekstrabevilgning i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles etter nøklene i rammetilskuddet til kommunene. For 2024 anslås det at ekstrabevilgningen vil bli satt til drøyt 700 mill. kroner, slik at summen av produksjonsavgiften, naturressursskatten og ekstrabevilgningen utgjør 50 pst. av grunnrenteskatteinntektene for inntektsåret 2023.

Med dette forslaget anslås de samlede inntektene for kommunesektoren for inntektsåret 2023 fra landbasert vindkraft til i underkant av 1,3 mrd. kroner (inkl. inntektene fra den eksisterende produksjonsavgiften).

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med forslaget anslås statens påløpte inntekter fra grunnrenteskatten i 2023 til om lag 2 mrd. kroner, som bokføres i 2024. Den foreslåtte modellen for fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor er hensyntatt i provenyberegningen. Av dette anslås det at drøyt 700 mill. kroner bevilges ekstra til kommunesektoren i 2024. Inkludert ekstrabevilgningen utgjør dermed statens inntekter fra grunnrenteskatten for 2023 i underkant av 1,3 mrd. kroner.

Forslaget kan påvirke vindkraftprodusentenes inntekt etter skatt og dermed eiers utbyttegrunnlag.

Innføring av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vil innebære økte kostnader i Skatteetaten til utvikling av systemløsning, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere i 2023. Videre vil Skatteetaten ha varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningen og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll. For vindkraftprodusentene vil regnskapssystemer måtte tilpasses for å sikre riktig innberetning av nødvendige opplysninger til skattemeldingen. Dette vil påføre vindkraftprodusentene kostnader.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti merker seg at regjeringen foreslår å innføre grunnrenteskatt for landbasert vindkraft med virkning fra 1. januar 2023. Det er ennå ikke sendt et forslag på høring, og en hel næring må starte 2023 uten å vite hvilken skatt som skal betales for dette inntektsåret. Dette har stor betydning for lønnsomheten i eksisterende vindkraftanlegg, samtidig som usikkerheten gjør at investeringer i nye anlegg blir satt på vent på grunn av usikkerheten som er skapt. Det forutsettes at ikrafttredelse av en eventuell grunnrenteskatt for landbasert vindkraft utsettes til Stortinget har hatt dette til behandling, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet. Disse medlemmer legger videre til grunn at en eventuell grunnrenteskatt for vindkraft må være nøytral. Disse medlemmer vil ta endelig stilling til grunnrenteskatt for landbasert vindkraft når saken legges frem for Stortinget.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at ny grunnrenteskatt for landbasert vindkraft tidligst kan få virkning fra det tidspunktet de endelige forslagene er lagt frem for Stortinget, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.»

Komiteens medlem fra Venstre støtter at det innføres en grunnrenteskatt for vindkraft. Dette medlem er likevel bekymret for effektene på investeringer, siden den foreslåtte skatten ikke er utformet som en reell kontantstrømskatt, slik den er for petroleumsinvesteringer og for vannkraft. Dette medlem er videre bekymret for effektene den økte kraftbeskatningen vil ha for eksisterende vindkraftverk, der investeringene er gjort under et annet skattesystem med andre fradragsregler, og der inntektene med regjeringens forslag vil bli dramatisk redusert.

Videre vil dette medlem stille seg sterkt tvilende til hvorvidt det anslåtte provenyet fra skatten er i nærheten av å være realistisk. På dette medlems skriftlige spørsmål om hvordan provenyet er beregnet (Dokument 15:476 (2022–2023)), gir departementet en mildt sagt lite tillitvekkende og kortfattet forklaring, der det ikke blir svart konkret på i hvilken grad omfanget av fastpriskontrakter (PPAer) er tatt med i beregningen.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag til grunnrenteskatt for vindkraft der denne er utformet som en reell kontantstrømskatt.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i grunnrenteskatten for vindkraft der det foreslås en overgangsordning for allerede eksisterende kraftverk.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne støtter forslag om innføring av grunnrenteskatt på vindkraft. Dette medlem er imidlertid av den oppfatning at dette må utredes bedre. Det må sikres at det fremdeles er lønnsomhet i mindre vindkraftutbygginger i områder med mindre vindressurser, men hvor naturinngrep allerede er gjennomført. Det er usikkert om regjeringens innslagspunkt for ilegging av grunnrenteskatt for næringen er høyt nok. Dette medlem er også av den oppfatning at negative skatteposisjoner bør utbetales som for grunnrenteskatt på olje og gass og vannkraft. Dette medlem motsetter seg derfor innføring av grunnrenteskatt for vindkraft slik ordningen er foreslått av regjeringen.

Sammendrag

Produktavgiften til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene foreslås satt ned til 2,0 pst., fra 2,1 pst. i 2022. Det er i hovedsak økningen i førstehåndsomsetningen som begrunner at satsen bør settes ned. Det foreslås enkelte tekniske endringer i avgiftsvedtaket. Dette innebærer ingen materiell endring.

Trygdeavgiftssatsen for næringsinntekt er 11,1 pst. med regjeringens forslag. Fiskere betaler en trygdeavgift på 7,9 pst. med regjeringens forslag. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 7,9 pst. og 11,1 pst. i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Det skal svares produktavgift av all fangst fra norskregistrerte fartøy.

I brev av 11. august 2022 tilrår Nærings- og fiskeridepartementet at produktavgiften senkes til 2,0 pst. i 2023. Tilrådningen er basert på anslag for førstehåndsverdien av fisk og pensjonsgivende inntekt samt forventede utgifter i 2023 i ordningene som produktavgiften er ment å dekke. Det er også tatt hensyn til innbetalt produktavgift og utgiftene de seneste årene. I tabell 5.1 angis anslagene som ligger til grunn for fastsettelse av nivået på produktavgiften for 2023.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene for 2023.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.