Sammendrag

Personfradraget har normalt blitt lønnsjustert årlig. I 2022 er personfradraget 58 250 kroner. En lønnsjustering ville medført at personfradraget økte til 60 700 kroner i 2023, mens regjeringens forslag er 73 100 kroner. Økt personfradrag gir brede lettelser fra lave inntektsnivåer. Prosentvis lettelse er størst for de med lavest inntekt.

I 2022 er innslagspunktet for å betale skatt på alminnelig inntekt om lag 107 900 kroner for en person som har lønn/trygd som eneste inntekt og kun standard fradrag (personfradrag og minstefradrag). Regjeringens forslag innebærer at innslagspunktet for skatt på alminnelig inntekt øker til en lønn/trygd på om lag 135 400 kroner i 2023. På lønn/trygd under dette nivået vil man kun betale trygdeavgift. Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-3.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å øke personfradraget for 2023 fra 73 100 kroner, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 79 600 kroner.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-3 skal lyde:

§ 6-3 Personfradrag

Fradrag etter skatteloven § 15-4 er 79 600 kroner i klasse 1.»

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å øke personfradraget med 5 000 kroner sammenlignet med regjeringens forslag. Dette vil gi 1 100 kroner i lavere skatt til alle personer som fullt ut benytter personfradraget. Det vises til samlet omtale av tiltak for bedre privatøkonomi i hovedmerknaden over.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke personfradraget til 80 000 kroner.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke personfradraget til 75 000 kroner som del av en mer progressiv modell for inntektsskatt.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor personfradraget er foreslått hevet med 4 000 kroner sammenlignet med regjeringens forslag, til 77 100 kroner.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til Miljøpartiet De Grønnes alternative statsbudsjett, der det foreslås betydelige endringer i opplegget for inntektsskatt for å sikre en mer rettferdig skatt på lønnsinntekt, trygd og pensjon. Dette medlem viser til at Miljøpartiet De Grønne foreslår at den generelle inntekstskattesatsen settes til 23 pst. samtidig som det sikres en større omfordeling enn det regjeringen foreslår. Formålet er å redusere forskjellene og samtidig kompensere folk med lav inntekt for økte kostnader som følge av høyere miljøavgifter. Virkningen av Miljøpartiet De Grønnes forslag til skatteopplegg vil være at folk med inntekt lavere enn 800 000 kroner vil få 15 mrd. kroner i redusert skatt, mens grupper med inntekt over 800 000 kroner vil få 15,3 mrd. kroner i økt skatt.

Dette medlem går inn for at personfradraget økes til 100 000 kroner.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag til personfradrag.

Sammendrag

Økt øvre grense for minstefradraget over tid har medført at minstefradraget sannsynligvis har blitt for høyt til å være en god sjablong. Det er tvilsomt om lønnstakere flest har utgifter på om lag 109 950 kroner (2022) til opptjening av inntekten ut over dem det gis fradrag for uavhengig av minstefradraget (gjennom fagforeningsfradrag, reisefradrag mv.). Hvis faktiske utgifter overstiger minstefradraget, kan dessuten lønnstakere velge å få fradrag for faktiske utgifter i stedet for minstefradrag.

Regjeringen foreslår derfor at øvre grense for minstefradragene i lønn/trygd og pensjon videreføres nominelt fra 2022 på henholdsvis 109 950 kroner og 90 800 kroner. Den isolerte provenyøkningen av dette forslaget sammenlignet med referansesystemet er benyttet til å øke personfradraget.

Satsene for minstefradraget foreslås videreført uendret fra 2022 på 46 pst. for lønn/trygd og 40 pst. for pensjon. Når det gjelder nedre grense i minstefradraget, se punkt 3.1.8. Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-1.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår å senke minstefradrag i lønn/trygd, øvre grense fra 109 950 kroner, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 104 450 kroner som følge av budsjettforliket.

Videre foreslår flertallet å senke øvre grense for minstefradrag i pensjon fra 90 800 kroner, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 86 250 kroner som følge av budsjettforliket.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets skattevedtak for inntekståret 2023 § 6-1 skal lyde:

§ 6-1 Minstefradrag

Minstefradrag i lønnsinntekt mv. etter skatteloven § 6-32 første ledd bokstav a skal ikke settes høyere enn 104 450 kroner.

Minstefradrag i pensjonsinntekt etter skatteloven § 6-32 første ledd bokstav b skal ikke settes høyere enn 86 250 kroner.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag til minstefradragets øvre grenser og satser.

Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg til regjeringens forslag til øvre grenser for minstefradragene og satsen for minstefradraget i pensjonsinntekt. Disse medlemmer foreslår i sitt alternative statsbudsjett å øke satsen i minstefradraget for lønnsinntekter og trygd med 10 prosentenheter sammenlignet med regjeringens forslag. Dette vil gi en målrettet skattelette til personer med lavere inntekter. Personer med mellom 200 000 og 250 000 kroner i inntekt vil i gjennomsnitt få en skattelette på 1 000 kroner.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke satsene for minstefradragene i lønn/trygd og pensjon med fire prosentpoeng som del av en mer progressiv modell for inntektsskatt.

Sammendrag

Skattereglene er utformet slik at pensjonister ikke betaler inntektsskatt av en alderspensjon opptil om lag minstenivået for enslige, forutsatt at de ikke har andre inntekter. Dette oppnås blant annet ved et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt (pensjonsskattefradraget). Fradraget tilpasses den anslåtte pensjonsveksten, slik at en har en viss buffer mellom minstenivået og innslagspunktet for skatt. For 2023 anslås minstenivået for enslige 67-åringer til 232 900 kroner.

Det foreslås at innslagspunktene for nedtrapping av pensjonsskattefradraget justeres i tråd med anslått pensjonsvekst, og at maksimalt pensjonsskattefradrag tilpasses slik at minstenivået blir skattefritt. Forslaget om økt personfradrag, inkludert vekslingen fra minstefradrag til personfradrag samlet sett, medfører at det er behov for noe lavere pensjonsskattefradrag i 2023 for å ivareta formålet ved pensjonsskattefradraget. Det foreslås at maksimalt pensjonsskattefradrag reduseres fra 33 400 kroner i 2022 til 33 250 kroner i 2023. Det gir et innslagspunkt for skatt å betale på pensjon på om lag 240 450 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-5.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår å senke maksimalt skattefradrag i pensjonsinntekt fra 33 250 kroner, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 32 825 kroner som følge av budsjettforliket.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-5 første ledd skal lyde:

Fradraget som nevnt i skatteloven § 16-1 første ledd skal være 32 825 kroner.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag til pensjonsskattefradrag.

Sammendrag

Personlige skattytere betaler trygdeavgift på personinntekt. De ordinære satsene for trygdeavgiften i 2022 er 8,0 pst. på lønns- og trygdeinntekt, 11,2 pst. på næringsinntekt og 5,1 pst. på pensjonsinntekt.

Det betales likevel ikke trygdeavgift dersom personinntekten er under en nedre grense på 64 650 kroner i 2022. Siden det ikke innkreves restskatt for beløp under 100 kroner, er den såkalte frikortgrensen noe høyere (65 000 kroner) enn den nedre grensen for å betale trygdeavgift. Deretter betales det 25 pst. trygdeavgift på den delen av personinntekten som overstiger den nedre grensen, inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter de ordinære satsene av hele personinntekten.

Regjeringen foreslår å redusere trygdeavgiftssatsene på lønn/trygd og næringsinntekt med 0,1 prosentenhet i 2023, til henholdsvis 7,9 og 11,1 pst. Sammen med uendrede trinnskattesatser i trinn 1 og 2, se punkt 3.1.3, bidrar det til å gjøre det mer lønnsomt for personer med lave og middels inntekter å arbeide mer. Det bidrar også til skattelettelser på lave og middels arbeidsinntekter, inkludert for personer som har for lav inntekt til å dra nytte av økt personfradrag.

Forslaget anslås å redusere provenyet med 1 965 mill. kroner påløpt og 1 570 mill. kroner bokført i 2023 sammenlignet med referansesystemet.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for inntektsåret 2023 §§ 6, 7 og 8.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg i denne innstillingen til regjeringens forslag til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2023 §§ 6, 7 og 8.

Komiteen viser til at frikortgrensen behandles i Innst. 4 L (2022–2023) punkt 25.4.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår å øke nedre grense for trygdeavgift fra 64 650 kroner, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 69 650 kroner som følge av budsjettforliket. Økningen i nedre grense for trygdeavgift innebærer at frikortgrensen øker fra 65 000 til 70 000 kroner.

Flertallet viser til Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 25, der lovforslaget fremmes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det forslås å øke frikortgrensen til 100 000 kroner.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor frikortgrensen er foreslått hevet til 90 000 kroner.

Sammendrag

Trinnskatt er en progressiv skatt på personinntekt. Trinnskatten har fem innslagspunkter med stigende skattesats for hvert innslagspunkt. Trinn 5 ble innført i 2022 med sats på 17,4 pst. og innslagspunkt på 2 mill. kroner.

Regjeringen foreslår at satsene i trinnskatten for de laveste inntektene holdes uendret på 1,7 pst. i trinn 1 og 4,0 pst. i trinn 2. Satsene for høyere inntekter foreslås økt med 0,1 prosentenhet, tilsvarende reduksjonen i trygdeavgift på lønn/trygd og næringsinntekt. Det innebærer satser på 13,5 pst. i trinn 3 (11,5 pst. i tiltakssonen i Troms og Finnmark fylke), 16,5 pst. i trinn 4 og 17,5 pst. i trinn 5. Når trygdeavgift og trinnskatt ses under ett, videreføres dermed marginalskatten på arbeidsinntekt uendret i trinn 3 til 5, mens den reduseres i trinn 1 og 2.

Innslagspunktene i trinn 1 og 2 foreslås justert med lønnsvekst til 198 350 kroner i trinn 1 og 279 150 kroner i trinn 2. Ønsket fordelingsprofil på inntektsskatteopplegget samlet er skattelettelser under 750 000 kroner og økt skatt over. Innslagspunktet i trinn 3 foreslås derfor økt fra 643 800 kroner i 2022 til 644 700 kroner i 2023. Innslagspunktene i trinn 4 og 5 foreslås videreført nominelt på henholdsvis 969 200 kroner og 2 000 000 kroner. Lavere oppjustering av innslagspunkt enn med lønnsvekst medfører at noen skattytere skattlegges i et høyere trinn med høyere marginalskatt, men foreslås av hensyn til omfordeling. Det antas at lavere innslagspunkt (bredere grunnlag) påvirker arbeidstilbudet mindre enn økte satser ville gjort.

Forslagene til endringer i trinnskatten anslås samlet sett å øke provenyet med 3 875 mill. kroner påløpt og 3 100 mill. kroner bokført i 2023 sammenlignet med referansesystemet.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 3-1.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å gjøre følgende endringer i trinnskatten sammenlignet med det som er foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023): redusere trinnskattens 3. innslagspunkt fra 644 700 kroner til 642 950 kroner, redusere trinnskattens 4. innslagspunkt fra 969 200 kroner til 926 800 kroner og senke trinnskattens 5. innslagspunkt fra 2 000 000 kroner til 1 500 000 kroner.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 3-1 første ledd skal lyde:

Personlig skattyter i klasse 0 og 1 skal av personinntekt fastsatt etter skatteloven kapittel 12, svare trinnskatt til staten med

• 1,7 pst. for den delen av inntekten som overstiger 198 350 kroner,

• 4,0 pst. for den delen av inntekten som overstiger 279 150 kroner,

• 13,5 pst. for den delen av inntekten som overstiger 642 950 kroner,

• 16,5 pst. for den delen av inntekten som overstiger 926 800 kroner, og

• 17,5 pst. for den delen av inntekten som overstiger 1 500 000 kroner.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet slutter seg til regjeringens forslag til trinnskatt.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der Rødt foreslår en langt mer progressiv modell for trinnskatten, og nærmere omtale av dette under kapittel 2.3.2.7 i denne innstillingen.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor innslagspunktet for trinn 5 i trinnskatten er satt til 1,5 mill. kroner og satsen i trinn 5 økes til 19 pst.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne går inn for følgende endringer i trinnskatten:

• Trinn 1: Innslagspunktet settes til 250 000 kroner.

• Trinn 2: Innslagspunktet settes til 330 000 kroner.

• Satsene for trinn 3 og 4 økes med 3 pst.

• Trinn 5 øker med 5 prosentpoeng.

• Det innføres et nytt trinn 6 for inntekter over 3 mill. kroner hvor satsen settes til 27 pst.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett, der det foreslås en utvidelse av den ekstraordinære strømstøtteordningen til å gjelde 100 pst. kompensasjon for priser over 50 øre per kwt for husholdningene. Strømstøtten kan regnes som en negativ skatt og en betydelig skattelette på til sammen 57 mrd. kroner med Kristelig Folkepartis forslag, som er 12,3 mrd. kroner høyere enn regjeringens forslag.

Dette medlem viser til at for å bidra til inndekning og for å unngå at det gis unødig stor støtte til husholdninger med høye inntekter, foreslår Kristelig Folkeparti en midlertidig økning i trinnskatten for inntekter over 1 mill. kroner og en moderat økning i utbytteskatten. Trinnskatten økes med 3 prosentpoeng for trinn 4 og 5, og utbytteskatten økes noe, slik at forskjellen mellom maksimal marginalskatt på kapitalinntekt og arbeidsinntekt ikke blir for stor (om lag 4 prosentenheter) og dermed ikke gir sterke incentiv til inntektsskifting. De som trenger det, vil få mer støtte, mens de som har mest, vil sitte igjen med mindre.

Dette medlem understreker at disse skatteøkningene skal reverseres så snart det ikke lenger er behov for den ekstraordinære strømstøtteordningen. På grunn av disse og andre inndekninger i Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett reduseres oljepengebruken når bistand holdes utenfor. Dermed påvirkes ikke prisveksten her hjemme i stimulerende retning, og regjeringens argument mot økt strømstøtte faller bort.

Sammendrag

I 2022 utgjør skattesatsen på alminnelig inntekt 22 pst. Regjeringen foreslår ingen endringer i skattesatsen på alminnelig inntekt i 2023, men vil fortsette å følge med på den internasjonale utviklingen. Videreføring gir ingen provenyvirkninger sammenlignet med referansesystemet.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Rødt og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der Rødt foreslår å øke skatt på alminnelig inntekt til 23 pst., og nærmere omtale av dette under kapittel 2.3.2.5 i denne innstillingen.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne går inn for at skattesatsen på alminnelig inntekt økes til 23 pst.

Sammendrag

For å forenkle minstefradraget foreslår regjeringen å avvikle de nedre beløpsgrensene.

For at de nedre grensene skal få praktisk betydning for skatten, må man ha en del kapital- eller næringsinntekt ved siden av lønn/trygd eller pensjon. Boks 3.2 i proposisjonen viser hvordan nedre grense for minstefradraget i lønn/trygd påvirker skatten for utvalgte eksempler med 2022-regler.

Beregninger med Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE-Skatt viser at de som vil få økt skatt hvis nedre grense for minstefradraget i lønn/trygd og pensjon avvikles, i gjennomsnitt anslås å ha en bruttoinntekt på 670 000 kroner i 2023. Til sammenligning anslås gjennomsnittlig bruttoinntekt for alle skattytere til 577 500 kroner i modellen. De som får redusert skatt av nedre grense i minstefradraget, har altså i gjennomsnitt høyere inntekt enn andre skattytere. Det er ikke disse skattyterne som de nedre grensene for minstefradraget er ment å treffe.

Det anslås at en avvikling av nedre grense vil berøre i underkant av 1,4 pst. av skattyterne i 2023. Gjennomsnittlig skatteøkning blant de berørte anslås til 900 kroner. Denne isolerte innstrammingen bør ses i sammenheng med øvrige forslag til endringer i inntektsskatten, herunder forslaget om å øke personfradraget betydelig.

Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 55 mill. kroner påløpt og 45 mill. kroner bokført i 2023. Forslaget vil være forenklende for skattyterne og Skatteetaten.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 6-32 første ledd bokstav c og d og fjerde ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2023.

Departementet viser videre til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 6-1.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg i denne innstillingen til forslaget om å avvikle de nedre beløpsgrensene i Stortingets skattevedtak § 6-1.

Komiteen viser til at forslag om endringer i skatteloven § 6-32 behandles i Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 5.

Sammendrag

Det foreslås at enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet maksimal årlig og samlet sparing i boligsparing for ungdom (BSU), maksimal årlig sparing i skattefavorisert individuell sparing til pensjon (IPS), gavefradraget, foreldrefradraget, nedre grense for å betale trygdeavgift, fiskerfradraget, jordbruksfradraget, fradraget for sjøfolk og den skattefrie nettoinntekten i skattebegrensningsregelen.

Nominell videreføring anslås å øke provenyet med om lag 150 mill. kroner påløpt og 120 mill. kroner bokført i 2023. Anslaget inkluderer samspillsvirkninger mellom forslagene til endringer i inntektsskatten og provenyvirkningen av at enkelte beløpsgrenser avrundes.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at reisefradraget behandles i Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 6.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å redusere satsen i Boligsparing for ungdom (BSU) fra 20 pst. til 10 pst.

Flertallet viser til Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 25, hvor lovforslaget fremmes.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å øke fradraget for gaver til frivillige organisasjoner til 50 000 kroner. Dette er samme nivå som i regjeringen Solbergs budsjettforslag for 2022. Disse medlemmer viser ellers til sin hovedmerknad.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å redusere maksimalt årlig sparebeløp i BSU-ordningen til 25 000 kroner, å avvikle IPS-ordningen og å øke nedre grense for å betale trygdeavgift med 4 000 kroner.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor BSU-ordningen foreslås avviklet og provenyet heller brukes til generelle skattelettelser ved å øke frikortgrensen og personfradraget, i tillegg til en kraftig økning i studiestøtten. Dette medlem mener det vil gi en mer rettferdig skattelette som særlig treffer dem med lave inntekter.

Dette medlem viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor det foreslås en rekke andre endringer i grenser og fradrag. Reisefradraget endres, og ordningen for individuell pensjonssparing økes til 40 000 kroner årlig. Dette medlem foreslår også å innføre et tak på rentefradrag på gjeldsrenter for beløp som overskyter 60 G. Dette medlem viser også til at fradraget for gaver til frivillige organisasjoner økes til 50 000 kroner, og at ordningen med skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer gjeninnføres med et beløp på 10 000 kroner per ansatt per inntektsår.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne vil reversere regjeringens forslag til nedre grense for reisefradrag og redusere satsen. Videre foreslås i alternativt statsbudsjett å avvikle skattefinansiert pensjonssparing. Dette medlem foreslår også i alternativt statsbudsjett å begrense subsidiering av boliglån ved at det foreslås et tak på fratrekk av renter for boliglån på 40 G eller mer. Dette medlem ønsker også å innføre et standardisert fradrag som erstatter fradrag for faktiske kostnader for selvstendig næringsdrivende. Det forutsettes at det er valgfritt å benytte seg av muligheten for et standardisert fradrag og å kreve fradrag for faktiske kostnader.

Dette medlem ønsker å reversere reduksjonen av maksimalt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner fra 50 000 til 25 000 kroner.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2.10 i denne innstillingen, der det foreslås at BSU-ordningen avvikles.

Dette medlem viser til at dette er i tråd med anbefalingen fra Skatteutvalget (NOU 2014:13). Utvalget pekte på at forutsetningen for å nyte godt av ordningen er at den enkelte må binde opp likviditet i form av sparing, og at ordningen dermed i liten grad treffer dem med lavest inntekt. Utvalget pekte videre på at det er usikkert hvilken effekt BSU har på ungdoms sparing, og at ordningen sannsynligvis i hovedsak bidrar til omplassering av sparing fremfor å stimulere til økt sparing.

Sammendrag

Regjeringen vil forenkle den offentlige støtten til enslige forsørgere og gjøre den mer rettferdig.

I dag får enslige forsørgere støtte både gjennom et fradrag i skattesystemet og i form av utvidet barnetrygd fra Nav. Det er unødvendig byråkratisk å ha to overlappende støtteordninger som er rettet mot den samme gruppen. Forenklingen går ut på å avvikle særfradraget for enslige forsørgere i skattesystemet og øke den utvidede barnetrygden tilsvarende maksimal skatteverdi av særfradraget i 2022. Omleggingen vil være en forenkling for enslige forsørgere ved at støtten samordnes under ett forvaltningsorgan og følger ett regelverk.

Enslige forsørgere som i dag ikke får utnyttet særfradraget fullt ut på grunn av for lav inntekt, vil få økt støtte gjennom den utvidede barnetrygden. Omleggingen vil bidra til økt likebehandling og sosial og geografisk omfordeling. Ingen mottakere av utvidet barnetrygd vil komme dårligere ut sammenlignet med 2022. Satsen for utvidet barnetrygd foreslås økt fra 1 054 kroner i måneden til 2 016 kroner i måneden, med virkning fra og med 1. mars 2023.

Å avvikle særfradraget fra 1. mars anslås å øke provenyet med 1 073 mill. kroner påløpt og 859 mill. kroner bokført i 2023, mens helårsvirkningen anslås til 1 290 mill. kroner. Netto provenytap etter at provenyvirkningen av økt utvidet barnetrygd er trukket fra anslås til 47 mill. kroner påløpt og 261 mill. kroner bokført i 2023. Helårs netto provenytap anslås til om lag 53 mill. kroner.

Forslaget innebærer at reglene om særfradrag for enslige forsørgere i skatteloven og Stortingets årlige skattevedtak oppheves. Økningen av satsen for utvidet barnetrygd skjer ved stortingsvedtak. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 6-80 og Stortingets skattevedtak for 2023 § 6-6. Omleggingen av utvidet barnetrygd kan først skje med virkning fra 1. mars 2023. Det foreslås derfor at avviklingen av særfradraget også gis virkning fra og med 1. mars 2023.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteen viser til at forslag om opphevelse av skatteloven § 6-80 behandles i Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 7.

Sammendrag

Skattyter med opphold utenfor hjemmet (pendlere) kan etter nærmere regler kreve fradrag for merkostnader til kost, jf. skatteloven § 6-13, eller få skattefri dekning av kost fra arbeidsgiver, jf. skatteloven § 5-15 første ledd bokstav q nr. 1. Dette gjelder imidlertid ikke dersom det kan tilberedes mat i tilknytning til pendlerboligen (kokemulighet).

Fradrag for og skattefri dekning av kost gis etter satser som fastsettes årlig av Skattedirektoratet eller for høyere kostnader dersom disse dokumenteres. Det gjelder ulike satser avhengig av om pendleren har bodd på hybel, brakke, pensjonat eller hotell. I 2022 er satsen for pendleropphold på brakke og på pensjonat 172 kroner per døgn.

Begrensningene i fradragsretten og muligheten til skattefri dekning av kost som følge av at pendlerboligen har kokemulighet, ble innført i 2018. Det ble begrunnet i at skattyter i begrenset grad vil ha merkostnader til kost dersom det er lagt til rette for å lage mat i pendlerboligen, se Prop 1 LS. (2017–2018) Skatter, avgift og toll 2018 punkt 5.2. Dette innebar blant annet at pendlere som bor på brakke med kokemulighet, ikke lenger kunne kreve fradrag for eller motta skattefri dekning av kost.

Regjeringen mener det er lite rimelig å sammenligne matlaging på brakke med matlaging hjemme. Opphold på brakke er en lite etablert boform av mer midlertidig art, som i liten grad innbyr til inntak av måltider. Det foreslås derfor at pendlere som bor på brakke, gis rett til fradrag for og skattefri dekning av kost uavhengig av om det foreligger kokemulighet.

Pensjonat benyttes om en boform som tilsvarer hotell med noe lavere standard. Satsen for skattefri dekning av merutgifter til kost ved opphold på pensjonat gjelder også ved overnatting på fly eller tog. I Prop 1 LS (2017–2018) Skatter, avgift og toll 2018 punkt 2.5.3 ble det uttalt at begrensningen i retten til fradrag og til skattefri kostdekning fra arbeidsgiver ikke skulle gjelde for pendleropphold på hotell og pensjonat:

«Departementet legger til grunn at tilberedning av mat normalt ikke kan skje ved losji på hotell eller pensjonat. Har man under arbeidsoppholdet slik innkvartering, vil det fortsatt kunne kreves fradrag for merutgifter til kost.»

Denne intensjonen for pensjonat kommer ikke klart nok frem av gjeldende regelverk. Det foreslås derfor å tydeliggjøre i regelverket at en ved pendleropphold på pensjonat, kan kreve fradrag for og motta skattefri dekning av merkostnader til kost uavhengig av en eventuell kokemulighet.

Forslagene innebærer at satsen for fradrag for eller skattefri kostdekning ved pendleropphold på pensjonat eller brakke uten kokemulighet, gjøres gjeldende også for pensjonat og brakke med kokemulighet. Satsen for 2023 settes til 177 kroner per døgn. En pendler som bor på brakke i for eksempel 50 døgn og har lønnsinntekt i trinn 2 i trinnskatten, vil få om lag 3 000 kroner lavere skatt dersom vedkommende får dekket kost av arbeidsgiver. I tillegg blir det ikke arbeidsgiveravgift.

Forslaget knyttet til brakke vil være noe forenklende for skattytere og arbeidsgivere fordi de ikke lenger behøver å ta stilling til om det foreligger kokemulighet ved opphold på brakke. Brakke er et innarbeidet begrep og skaper ikke nye avgrensningsproblemer. Videre virker forslaget knyttet til pensjonat klargjørende for behandlingen av merkostnader til kost ved pendleropphold på pensjonat.

Forslagene anslås på usikkert grunnlag å redusere provenyet med om lag 15 mill. kroner påløpt og 12 mill. kroner bokført i 2023.

Skillet mellom pendlerboliger med og uten kokemulighet er regulert i forskrift. Departementet vil gjennomføre de foreslåtte endringene i forskrift. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2023.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Fordelen ved å bruke arbeidsgivers bil til private formål er skattepliktig inntekt og inngår i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt, trygdeavgift og trinnskatt. I tillegg betaler arbeidsgiver arbeidsgiveravgift. Fordelen beregnes etter en sjablong med utgangspunkt i bilens listepris og alder og er regulert i skatteloven § 5-13 og forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 5-13-5. Elbiler har en særskilt verdsettelsesrabatt ved at 80 pst. av listeprisen legges til grunn ved beregning av fordelen for elbiler, mot 100 pst. for øvrige biler. Rabatten i firmabilbeskatningen kommer i tillegg til lavere avgifter og en rekke andre fordeler for elbiler, som lavere bom- og fergeutgifter, parkeringsmuligheter og tilgang til kollektivfelt på de fleste veier.

Den særskilte verdsettelsen av elbiler ble i sin nåværende form innført i 2005 og var opprinnelig 75 pst. av listeprisen. Verdsettelsen ble redusert til 50 pst. av listepris i 2009. Da var fortsatt elbilenes bruksegenskaper langt dårligere enn fossilbiler til samme pris. Fra 2018 ble verdsettelsen økt til 60 pst. Fra 2022 ble verdsettelsen økt til 80 pst., etter at regjeringen i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) hadde foreslått å avvikle verdsettelsesrabatten.

Prisen på mange nye elbiler er konkurransedyktig med biler med forbrenningsmotor. Salgsstatistikken for 2022 viser at elbilene utgjør om lag 78 pst. av nybilsalget (til og med august 2022). Statens inntektstap ved gjeldende regler øker som følge av veksten i antallet elbilmodeller som kan konkurrere med bilmodeller med forbrenningsmotor.

Rabatten for elbiler kommer først og fremst skattytere med høy inntekt til gode. Halvparten av de knapt 14 800 skattyterne som hadde elfirmabil i 2020, hadde en bruttoinntekt på over 1 mill. kroner. Figur 3.1 viser fordeling av henholdsvis alle skattytere og mottakere av innberettet fordel av elfirmabil etter bruttoinntekt.

Regjeringen foreslår å oppheve den gjenstående særskilte rabatten for elbiler i firmabilbeskatningen. Forslaget vil likestille den skattemessige behandlingen av elbiler og tradisjonelle biler i firmabilbeskatningen. Dette forenkler skattereglene og gjør det lettere å etterleve dem.

Provenyet anslås på usikkert grunnlag å øke med 300 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført i 2023.

De særskilte reglene om fordelsberegning for elfirmabiler er gitt i forskrift. Finansdepartementet vil gjennomføre nødvendige endringer i FSFIN § 5-13-5 for å oppheve den særskilte rabatten for elbiler, med virkning fra og med inntektsåret 2023.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Miljøpartiet De Grønne støtter ikke regjeringens forslag om å øke verdsettingen av elbiler i firmabilbeskatningen og vil reversere forslaget for å gi insentiver til at elbiler velges som firmabiler.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der Rødt går imot økt firmabilbeskatning av elbil.

Sammendrag

Skattørene fastsettes innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommuner og fylkeskommuner mellom overføringer og skatter.

I Prop. 110 S (2021–2022) Kommuneproposisjonen 2023 ble det varslet at skattørene på vanlig måte fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det ble også varslet at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

Gjeldende skattører gir for lav skatteandel i 2023. Det tilsier at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere må justeres noe opp fra 2022 til 2023, slik at skatteandelen på 40 pst. kan opprettholdes også i 2023. Dette må blant annet ses i sammenheng med en relativt moderat vekst i skattegrunnlaget, i tillegg til at det er lagt opp til netto skatteletter i skattegrunnlagene for kommunesektoren. Se tabell 3.4 for forslag til maksimalskattører for personlige skattytere i 2023. Punkt 3.1.4 i Meld. St. 1 (2022–2023) Nasjonalbudsjettet 2023 gir en nærmere omtale av kommuneforvaltningens økonomi i 2023.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 §§ 3-2 og 3-8.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre presiserer at forslaget om redusert formuesskatt i disse medlemmers alternative statsbudsjett ikke påvirker det samlede opplegget for kommuneøkonomien. Reduksjonen er teknisk plassert på inntektsbevilgningen til staten.

Sammendrag

Formuesskatten bidrar til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn med inntektsbeskatningen alene. Formuesskatten supplerer omfordelingen av inntekt og jevner ut forskjeller i formue. Små forskjeller i samfunnet legger til rette for høy grad av tillit. Regjeringen vil styrke formuesskattens omfordelende rolle og gjøre den mer rettferdig.

Formuesskatt kan, i likhet med de fleste andre skatter og avgifter, påvirke ressursbruken negativt. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at en godt utformet formuesskatt gir større samfunnsøkonomiske kostnader enn andre vridende skatter. Blant annet vil lønnsomme investeringer med velfungerende kapitalmarkeder normalt få finansiering uavhengig av om eierne betaler formuesskatt eller ikke.

Jevnere og riktigere verdsettelse av formuesobjekter kan redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved formuesskatten. Forskjeller i verdsettelse kan bidra til at sparing kanaliseres dit investor får lavest formuesskatt fremfor dit avkastningen er størst for samfunnet.

Samtidig er det naturlig at enkelte formuesobjekter som folks hjem beskattes mildere enn eksempelvis annen eiendomsmasse eller aksjer. Primærbolig har sjelden en tilhørende kontantstrøm og er folks hjem. Flere eldre bor i hjem som har steget mye i verdi uten at de sitter med likvider som de kan betale en høy formuesskatt med. Regjeringen er derfor tilbakeholden med å beskatte folks hjem på samme måte som andre formuesobjekter.

Utvalget som vurderer perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem (Skatteutvalget), er i tilleggsmandat under denne regjeringen bedt om å vurdere hvordan skattesystemet kan bidra til omfordeling, herunder formuesskattens rolle. Regjeringens videre arbeid med å forbedre formuesskatten vil blant annet gjøres i lys av innstillingen fra dette utvalget.

Regjeringen tok i budsjettet for 2022 et viktig steg for å gjøre formuesskatten mer progressiv og rettferdig. I 2022 ble satsen økt, og det ble innført en ny, høyere sats på formuer over 20 mill. kroner. Formuesgrunnlagene ble utvidet ved høyere verdsettelse av aksjer og driftsmidler, dyre boliger og fritidsboliger.

I dette budsjettet foreslår regjeringen økt skatt på formue ved å øke verdsettelsen av aksjer og næringseiendom fra 75 til 80 pst., i tråd med Hurdalsplattformen. Driftsmidler som eies direkte, skjermes fra denne økningen, og verdsettelsen reduseres i stedet til 70 pst. Det foreslås videre at satsen for formuer opp til 20 mill. kroner økes fra 0,95 til 1 pst. Bunnfradraget videreføres på 1,7 mill. kroner (3,4 mill. kroner for ektepar). Beløpsgrense for høy verdsettelse av primærbolig videreføres med 10 mill. kroner. For å forenkle og gjøre regelverket mer sammenhengende foreslås det å utvide dødsbos rett til bunnfradrag i den kommunale delen av formuesskatten. Samlet anslås regjeringens forslag til endringer i formuesskatten å øke provenyet med 2 435 mill. kroner påløpt og 1 953 mill. kroner bokført i 2023.

Med regjeringens forslag anslås samlede inntekter fra formuesskatten til om lag 30 mrd. kroner i 2023. Antall personer som betaler formuesskatt med regjeringens forslag, anslås til om lag 650 200, eller 14,3 pst. av alle skattyterne.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-10 syvende ledd, 4-12, 4-17 annet ledd og 4-40. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsskatteåret 2023. Departementet viser videre til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsskatteåret 2023 §§ 2-1 til 2-3.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til behandlingen av de konkrete forslagene nedenfor i denne innstillingen og i Innst. 4 L (2022–2023).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å øke verdsettelsen av sekundærbolig til 100 pst., fra 95 pst. som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), og å øke verdsettelsen av dyre primærboliger, dvs. verdidel som overstiger 10 mill. kroner til 70 pst., fra 50 pst. som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023).

Flertallet viser til Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 25, hvor lovforslag fremmes.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2.10 i denne innstillingen, der det foreslås å øke versettelsen av sekundærbolig fra 95 til 100 pst. og å øke verdsettelsen av primærboliger med verdi over 6 mill. kroner til 50 pst. av verdien.

Dette medlem viser til at det er i tråd med prinsippene for et effektivt skattesystem at skattegrunnlaget i større grad baseres på mindre vridende skatter som eiendomsskatt, fremfor vridende skatter som ordinær selskapsskatt eller skatt på arbeid.

Sammendrag

Formuesskatt betales av skattepliktig nettoformue (brutto skattepliktig formue fratrukket gjeld) over 1,7 mill. kroner. Ektepar sambeskattes for formue og har et bunnfradrag på 3,4 mill. kroner. Skattesatsen er i 2022 0,95 pst. av formue over bunnfradraget opp til 20 mill. kroner og 1,1 pst. for formuer over 20 mill. kroner. Det gjelder formelle verdsettelsesrabatter for ulike formuesobjekter. Aksjer, driftsmidler og næringseiendom mv. verdsettes i 2022 til 75 pst. Primærbolig verdsettes til 25 pst. opp til en beregnet markedsverdi på 10 mill. kroner, mens overskytende verdi verdsettes til 50 pst. Sekundærbolig verdsettes til 95 pst., og bankinnskudd til 100 pst. Gjeld tilordnes forholdsmessig til de ulike formuesobjektene og reduseres tilsvarende verdsettelsesrabattene. Gjeld tilordnet primærbolig og fritidsbolig avkortes imidlertid ikke.

I tillegg til de formelle verdsettelsesrabattene kan de beregnede markedsverdiene være undervurdert i tilfeller der verdien er vanskelig å anslå. Særlig for unoterte aksjer kan den skattepliktige verdien, før formell verdsettelsesrabatt, være lavere enn faktisk verdi.

Formuesskatten er en progressiv skatt på netto formue, og den lar seg derfor ikke stykke opp i ulike grunnlagskomponenter. Som en illustrasjon på den relative betydningen av ulike formueskomponenter viser figur 4.1 i proposisjonen sammensetningen av skattepliktig formue i ulike intervaller for skattepliktig nettoformue.

For personer med skattepliktig nettoformue under 1 mill. kroner, utgjør primærbolig nær halvparten av skattepliktig bruttoformue, se figur 4.1 i proposisjonen. Det vil si tre fjerdedeler av alle skattytere, se tabell 4.1 i proposisjonen. 0,5 promille av alle skattytere (2 500 personer) har en skattepliktig nettoformue over 100 mill. kroner. Disse betaler en tredel av samlet formuesskatt. Nærmere 90 pst. av deres skattepliktige bruttoformue er aksjer mv. Det illustrerer at den økte verdsettelsen av aksjer i 2022 og i regjeringens forslag for 2023 er et kraftfullt tiltak for å styrke omfordelingen. Forslaget bidrar også tydelig til den geografiske omfordelingen i regjeringens samlede forslag til endringer i personbeskatningen, se tabell 1.9 i kapittel 1 i proposisjonen. Det er en sterk geografisk konsentrasjon av både aksjeformue og boligformue i Oslo og omkringliggende kommuner, men bolig er mer skjevfordelt geografisk enn aksjeformue som følge av store geografiske variasjoner i markedsverdier for eiendom.

Tabell 4.2 i proposisjonen viser antall personer og sammensetningen av gjennomsnittlig formue for alle personer 17 år og eldre. Gjennomsnittlig skattepliktig bruttoformue anslås å utgjøre 1,69 mill. kroner i 2023. Fratrukket gjeld er skattepliktig nettoformue om lag 688 600 kroner i gjennomsnitt.

Beskatningen av ulike formuesobjekter avhenger både av den formelle formuesskattesatsen, som er 0,95 pst. på formuer under 20 mill. kroner og 1,1 pst. på formuer over dette nivået, og av verdsettelsesrabattene. Med regjeringens forslag økes satsen i trinn 1 til 1 pst. Effektiv formuesskattesats beregnes ved å multiplisere satsen med den formelle regelen for verdsettelse, og vil gjelde for nettoformue over bunnfradraget. Eksempelvis er effektiv formuesskattesats for primærbolig under 10 mill. kroner 0,25 (0,25*1) med forslaget for 2023.

Figur 4.2 i proposisjonen viser hvordan effektive formuesskattesatser varierer mellom ulike eiendeler i 2021, 2022 og med regjeringens forslag i 2023. Med endringene i 2022 og forslaget i 2023 er forskjellen mellom verdsettelsen av aksjer på den ene siden og annen finanskapital og sekundærboliger på den andre siden, blitt mindre. Primærboliger er fortsatt lavt verdsatt, selv etter økningen i verdsettelse for dyre boliger i 2022.

Formuesskatten kan, sammen med inntektsskatten på avkastning, gi en høy effektiv skattesats på sparing. Det svekker insentivene til å spare, særlig i bankinnskudd, som er verdsatt til 100 pst. Samtidig begrenser bunnfradraget antall personer som påvirkes av formuesskatten. Bunnfradraget har økt mye de senere årene. Det gjør at personer kan spare mer over livsløpet uten å betale formuesskatt. Som følge av økt bunnfradrag er andelen personer som betaler formuesskatt, redusert over tid. Andelen sank fra 35 pst. til under 20 pst. i løpet av 2000-tallet, og videre til om lag 15 pst. fra 2010. Det anslås at om lag 13,7 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2022, se figur 2.15 i kapittel 2 i proposisjonen.

Lav verdsettelse av enkelte sentrale formuesobjekter som primærbolig, gjør at personer kan ha formue langt over bunnfradraget uten å måtte betale formuesskatt. Tabell 4.3 i proposisjonen viser hvor mye formue en person kan ha av ulike formuesobjekter isolert uten å betale formuesskatt, det vil si tenkte tilfeller hvor skattyteren har hele sin skattepliktige formue i ett og samme formuesobjekt.

En person kan enten ha 1,7 mill. kroner i banksparing eller en fullt nedbetalt bolig til inntil 6,8 mill. kroner (uten andre formuesobjekter) og fortsatt ikke betale formuesskatt. Et par kan for eksempel eie en fullt nedbetalt primærbolig med en beregnet verdi på inntil 11,8 mill. kroner uten å betale formuesskatt. Med 4 mill. kroner i samlet gjeld (20 pst. av boligens verdi) stiger markedsverdien som utløser formuesskatt på parets primærbolig, til 19,8 mill. kroner.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til merknader i Innst. 2 S (2022–2023), denne innstillingen og Innst. 4 L (2022–2023).

Sammendrag

Formuesskattesatsen er for formuer under 20 mill. kroner 0,95 pst. (0,7 pst. til kommunene og 0,25 pst. til staten) og 1,1 pst. for formuer over 20 mill. kroner (0,7 pst. til kommunene og 0,4 pst. til staten) i 2022.

Regjeringen foreslår å øke formuesskattesatsen for formuer under 20 mill. kroner til 1,0 pst. Dette gjennomføres ved at den statlige formuesskattesatsen for personlige og upersonlige skattytere økes fra 0,25 pst. til 0,3 pst. fra 2023. Den kommunale formuesskattesatsen forblir uendret på 0,7 pst. Satsen for formuer over 20 mill. kroner forblir uendret på tilsammen 1,1 pst.

Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 1 020 mill. kroner påløpt og 820 mill. kroner bokført i 2023.

Det foreslås at enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Bunnfradraget i formuesskatten økte med 200 000 kroner til 1,7 mill. kroner (3,4 mill. kroner for ektepar) fra 2021 til 2022. Bunnfradraget foreslås videreført på samme nivå i 2023. I 2022 verdsettes primærboliger med beregnet markedsverdi under 10 mill. kroner til 25 pst., mens den delen av boligen som overstiger 10 mill. kroner verdsettes til 50 pst. Det foreslås å holde denne beløpsgrensen uendret på 10 mill. kroner i 2023. Det foreslås videre at innslagspunktet for den høye formuesskattesatsen på 1,1 pst. holdes uendret for formuer over 20 mill. kroner i 2023.

Forslagene anslås isolert sett å øke provenyet med om lag 280 mill. kroner påløpt og 225 mill. kroner bokført i 2023.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 §§ 2-1 og 2-2.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre påpeker at formuesskatten er en særnorsk skatt på kapital og arbeidsplasser som eies av nordmenn bosatt i Norge. Dette er en skatt som ikke innkreves etter evne, og den svekker utviklingen av nye, innovative arbeidsplasser. Den er spesielt belastende for langsiktig kapital bundet i bedrifter med lav lønnsomhet. Regjeringen er opptatt av fordelingsvirkningene, men ser ikke hvordan økningene i formuesskatten svekker det norske private eierskapet.

Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg i løpet av sin regjeringstid reduserte formuesskattesatsen fra 1,1 pst. til 0,85 pst. samtidig som verdsettelsen av aksjer og driftsmidler mv. ble redusert fra 100 pst. til 50 pst. I Høyres alternative statsbudsjett for 2023 reduseres formuesskatten med 1 953 mill. kroner sammenlignet med regjeringens forslag. Dette innebærer at formuesskatten ikke økes i 2023.

Disse medlemmer vil påpeke at redusert formuesskatt vil gi norskeide bedrifter større rom for å investere for fremtiden. Situasjonen for norsk økonomi er blitt mer usikker. Både formuesskatten og arbeidsgiveravgiften må betales selv om en bedrift går med underskudd. Derfor har det vært viktig å senke disse skattene nå.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås at formuesskattesatsen ikke skal økes.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås en mer progressiv formuesskatt. Rødt foreslår å øke bunnfradraget til 2,0 mill. kroner, noe som ville redusert antallet personer som betaler formuesskatt i 2023. Rødt foreslår videre å øke den ordinære skattesatsen for formue til 1,2 pst., med en tilleggssats på 0,2 prosentpoeng for nettoformuer over 20 mill. kroner og ytterligere en tilleggssats på 0,2 prosentpoeng for de rikeste 0,08 pst. av befolkningen med nettoformuer over 100 mill. kroner. Rødt foreslår også å fjerne verdsettingsrabattene for aksjer, driftsmidler og sekundærbolig samt fjerne rabatten for delen av verdien av primærboliger som overstiger 10 mill. kroner. Endringene vil samlet innebære om lag 10,8 mrd. kroner i økte skatteinntekter fra formue i 2023 sammenlignet med regjeringas budsjettforslag.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at det for Venstre er viktig at det blir mer lønnsomt å investere i produktiv virksomhet enn i primær-, sekundær- og fritidsboliger gjennom likere verdsettelse av formuesobjekter. Derfor foreslår Venstre å gjennomføre en provenynøytral omlegging av formuesskatten som skatter verdiskaping litt mildere og dyre boliger litt hardere. Dette medlem viser til tabell i innledende merknad for gjennomgang av Venstres forslag til endringer i formuesskatten for skatteåret 2023 og endringer foreslått i Innst. 4 L (2022–2023), der innslagspunktet for 50 pst. verdsettelse på primærbolig settes til 6 mill. kroner.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne mener at formuesskatten er et viktig tiltak for å forebygge og begrense ulikhet i samfunnet. Samtidig anerkjenner dette medlem at den kan slå uheldig og urettferdig ut for enkelte som har lav inntekt og begrenset mulighet til å betjene en høy formuesskatt. Dette gjelder ikke minst gründere og eiere av småbedrifter i etableringsfasen. Dette medlem vil derfor å endre innretningen på formuesskatten: Bunnfradraget økes slik at færre nordmenn må betale, samtidig som fordelingseffekten forsterkes ved en «trinnskatt» i formuesskatten med høyere satser på de største formuene. Samtidig ønsker dette medlem å redusere regjeringens forslag om en skatterabatt på aksjer og driftsmidler. Dette medlem viser til at aksjer og driftsmidler i realiteten utgjør mesteparten av de verdiene som omfattes av formuesskatt. Å innføre en skatterabatt blir derfor en upresis og generell skattelette til grupper med stor formue. Dette medlem mener en økning i bunnfradraget er et mer målrettet grep for å begrense de negative effektene av formuesskatten.

Dette medlem vil øke bunnfradraget til 2,3 mill. kroner og at følgende endringer gjennomføres for de forskjellige trinnene i trinnskatten: Trinn 1 (opptil 20 mill. kroner) økes med 0,1 prosentpoeng. Trinn 2 (over 20 mill. kroner) økes med 0,2 prosentpoeng til 1,3 pst., og det etableres et nytt trinn 3 for formuer over 50 mill. kroner hvor satsen settes til 1,4 pst. Verdsettelse av aksjer settes til 95 pst. (Påløpt proveny er 5,61 mrd. kroner.)

Sammendrag

Dødsbos rett til bunnfradrag er ulik i den statlige og kommunale delen av formuesskatten. I formuesskatten til staten får dødsbo bunnfradrag uten nærmere vilkår og så lenge dødsboet eksisterer som skattesubjekt, jf. Stortingets skattevedtak § 2-1. I formuesskatten til kommunene får dødsbo kun bunnfradrag det inntektsåret det oppstår (i dødsåret), men ikke etterfølgende år, jf. skattevedtaket § 2-3.

I Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 punkt 5.7 foreslo departementet en samordning av bunnfradraget for personlige skattytere, slik at retten til bunnfradrag for disse ble lik i både den statlige og kommunale delen av formuesskatten. Forslaget ble vedtatt av Stortinget. I den forbindelse ble det uttalt at: «Departementet ser for øvrig at det kan være gode grunner til å også samordne vilkårene for bunnfradrag for dødsbo i henholdsvis den statlige og kommunale delen av formuesskatten, og vil på sikt vurdere endringer i reglene for dødsbo.»

Departementet har nå vurdert en slik endring, og ser ingen gode grunner til at et dødsbos rett til bunnfradrag skal være ulik i formuesskatten til henholdsvis stat og kommune. Departementet foreslår derfor å utvide dødsboets rett til bunnfradrag i den kommunale delen av formuesskatten, slik at dette gis så lenge dødsboet eksisterer. Endringen vil gi et mer sammenhengende regelverk, som vil være forenklende både for skattyterne og skattemyndighetene.

Forslaget antas å ikke ha nevneverdige administrative konsekvenser. Endringen anslås å redusere provenyet med 15 mill. kroner påløpt og 12 mill. kroner bokført i 2023.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2023 § 2-3.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Regjeringen foreslår at det innføres en ekstra arbeidsgiveravgift på 5 pst. for lønnsinntekter over 750 000 kroner. Etter forslaget skal arbeidsgiver betale en ekstra arbeidsgiveravgift av lønn mv. i alle soner.

Ekstra arbeidsgiveravgift er et situasjonstilpasset tiltak som skal bidra til inndekning av ekstraordinært store utgifter i statsbudsjettet for 2023. Siden den ekstra arbeidsgiveravgiften kun gjelder for lønn mv. over 750 000 kroner, vil forslaget være omfordelende, i tråd med Hurdalsplattformen. Det er høy temperatur i arbeidsmarkedet, og antall ledige stillinger er på et rekordhøyt nivå. I den grad ekstra arbeidsgiveravgift demper etterspørselen etter arbeidskraft, kan det bidra til å dempe presset i arbeidsmarkedet.

Frem til 2006 eksisterte det en ordning med ekstra arbeidsgiveravgift på mellom 10–12,5 pst. for lønnsinntekter over 16 G (om lag 1,8 mill. kroner i 2023). Både innslagspunkt og sats er dermed lavere i regjeringens forslag enn det som gjaldt frem til 2006. Plikten til å betale ekstra arbeidsgiveravgift inntrer når beløpsgrensen overskrides for lønn mv. fra én og samme arbeidsgiver.

Som følge av den ekstra avgiften vil den maksimale marginalskatten på lønnsinntekt øke fra 53,9 pst. i 2022 til 55,8 pst. i 2023. Selvstendige næringsdrivende, pensjonister mv. med like høye inntekter vil ikke bli berørt av en ekstra arbeidsgiveravgift.

Ekstra arbeidsgiveravgift på 5 pst. for lønn over 750 000 kroner anslås å gi en provenyøkning på om lag 7,7 mrd. kroner påløpt og 6,4 mrd. kroner bokført i 2023. Provenyet er bare beregnet for avgiftsøkningen hos arbeidsgivere i privat sektor.

Det er satt av et sjablonmessig beløp som skal dekke økt arbeidsgiveravgift hos arbeidsgivere i offentlig sektor, se punkt 2.4.17 i Prop. 1 S (2022–2023). I revidert nasjonalbudsjett 2023 vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til konkrete endringer på kapittel og post.

Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-2 tolvte ledd, samt forslag til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2023 § 3 femte ledd.

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2023.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at forslag til endring i folketrygdloven § 23-2 behandles i Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 13.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at regjeringen har foreslått å øke arbeidsgiveravgiften på inntekter over 750 000 med fem prosentenheter. Avgiften har ingen faglig begrunnelse og er en særskatt på kompetansearbeidsplasser. Dette er arbeidsplasser vi trenger når vi skal finne nye næringer å leve av i fremtiden og gjennomføre det grønne skiftet. Avgiftsøkningen vil påføre norske bedrifter en betydelig kostnadsøkning og svekke konkurransekraften sammenlignet med utenlandske konkurrenter. Disse medlemmer merker seg samtidig at dette er en avgiftsøkning som kun gjelder privat sektor, og at offentlig sektor blir kompensert. Disse medlemmer støtter ikke regjeringens forslag og går imot økningen.

Disse medlemmer viser til at Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Høyres finansfraksjon har beregnet hvordan den økte arbeidsgiveravgiften kan slå ut for ulike grupper. Beregningen baserer seg på situasjonen i 2021 og omfatter ikke all kompensasjon som inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Trolig vil derfor flere være omfattet i 2023 enn det som fremgår av beregningene. En oppsummering fremgår av tabellene under.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der regjeringens ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner avvises.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der arbeidsgiveravgiften ikke økes. Dette medlem mener økningen i arbeidsgiveravgifter er vilkårlig og rammer fremtidens arbeidsplasser og særlig bedrifter med lønn som en høy andel av bedriftens utgifter.

Dette medlem er også sterkt kritisk til regjeringens påstand om at ekstra arbeidsgiveravgift på alle lønninger over 750 000 kroner er omfordelende. Dette medlem viser til at avgiften blir betalt av arbeidsgiver, som får mindre disponible midler til å lønne alle ansatte i en bedrift, uavhengig av lønnsnivå. Endringen kan dermed også ramme personer med lavere lønn. Økningen griper inn i lønnsdannelsen, og dette medlem viser til at både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har vært sterkt kritiske til den foreslåtte endringen.

Dette medlem mener det også er faretruende at regjeringen ikke kan bekrefte at avgiften er midlertidig og kun skal gjelde i 2023, og frykter den økte avgiften er kommet for å bli i en situasjon med budsjetter med stadig mindre handlingsrom. Det vil etter dette medlems syn hindre omstilling av næringslivet og vekstevnen i økonomien.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at regjeringens forslag om ilegging av en ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner kan slå veldig uheldig ut for mange bedrifter. Spesielt vil det kunne slå uheldig ut for gründerbedrifter med stram økonomi som må konkurrere om kvalifisert arbeidskraft. Dette medlem ønsker derfor å reversere forslaget om en økt arbeidsgiveravgift.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2.10 i denne innstillingen, der det foreslås å gå imot regjeringens forslag om økt arbeidsgiveravgift for lønn over om lag 700 000 kroner.

Dette medlem understreker at arbeidsgiveravgiften er en av de mest vridende skattene som påvirker verdiskaping og sysselsetting klart negativt. Forslaget om økt arbeidsgiveravgift gjør arbeidskraften dyrere, svekker virksomhetenes lønnsomhet og motvirker målet om å få flest mulig i arbeid. Dette rammer små og store bedrifter over hele landet, i tillegg til mange ideelle foretak. Dette medlem går imot denne foreslåtte skatteøkningen fra regjeringen.

Sammendrag

Regjeringen mener at en større andel av grunnrenten fra vannkraftproduksjon bør tilfalle fellesskapet enn i dag. Grunnrenten oppstår som følge av eksklusiv tilgang til en knapp og svært verdifull naturressurs.

Regjeringen foreslår å øke den effektive grunnrenteskattesatsen fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra og med inntektsåret 2022. Samlet marginalskatt (grunnrenteskatt og alminnelig selskapsskatt) på vannkraft blir da 67 pst. Til sammenligning er dette lavere enn for petroleumsvirksomhet, der samlet marginalskatt er 78 pst.

Satsøkningen til 45 pst. anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022, som i sin helhet bokføres i 2023. Forslaget antas ikke å medføre vesentlige administrative kostnader.

Det foreslås at satsøkningen skal gjelde fra og med inntektsåret 2022.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om tillegg i skatt på grunnrenteinntekt i kraftforetak for inntektsåret 2022 og forslag til Stortingets skattevedtak for 2023 § 3-4.

I tillegg foreslår regjeringen å innføre et høyprisbidrag. Høyprisbidraget skal bidra til å omfordele de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge. Det vises til punkt 5.2.2.

Vurderinger og forslag

Siden 1997 har Norge hatt en egen grunnrenteskatt på vannkraftproduksjon. Grunnrenteskatten omfatter vannkraftverk med generatorer med en samlet påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA. Grunnrenteskatten tar utgangspunkt i kraftverkenes kontantstrøm, der blant annet mesteparten av produksjonsinntektene verdsettes til spotmarkedspriser. Hovedregelen om å benytte spotmarkedspriser for å verdsette verdien av kraftproduksjon har vært et bærende prinsipp i grunnrenteskatten siden den ble innført. Spotmarkedspriser gir et objektivt uttrykk for hvilken pris kraften på ethvert tidspunkt kan selges til, og utgjør derfor det beste utgangspunktet for å beregne grunnrenten. Spotmarkedspriser fungerer også som en normpris som motvirker uønskede skattemessige tilpasninger.

Ettersom mesteparten av produksjonsinntektene verdsettes til spotmarkedspriser, vil grunnrenteskatten automatisk tilpasses prisutviklingen i ulike prisområder. Kraftprisene i deler av Sør-Norge har siden høsten 2021 vært svært høye. Kraftprisene i Midt- og Nord-Norge har periodevis vært lavere enn vanlig, selv om det også har vært perioder med høye priser her. De høye kraftprisene skyldes blant annet ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet som følge av krigen i Ukraina, spesielt økte gasspriser, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden. Prisutviklingen de siste månedene har slått ut i en betydelig økning i provenyet fra grunnrenteskatten. Med gjeldende skatteregler anslås provenyet til om lag 54 mrd. kroner i 2022, som er rundt 46 mrd. kroner mer enn gjennomsnittet for 2010–2021, regnet i 2023-kroner. Grunnrenteskatten gir dermed et betydelig ekstra provenybidrag i 2022, og forventes også å gi det i 2023.

For å bevare grunnrenteskattens nøytrale egenskaper må nivået på grunnrenteskattesatsen holdes stabilt og ikke endres i takt med svingende kraftpriser. Regjeringen mener imidlertid at dagens ekstraordinære energisituasjon aktualiserer spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Den høye grunnrenten skyldes eksklusiv tilgang til en verdifull naturressurs. Mye av den høye grunnrenten betales av norske forbrukere. Regjeringen mener det er rimelig at en betydelig andel av denne grunnrenten omfordeles tilbake til innbyggerne.

Regjeringen viser til at grunnrenteskattesatsen på vannkraftproduksjon er lavere enn grunnrenteskattesatsen (særskattesatsen) på petroleumsvirksomhet. Samlet marginalskatt på vannkraft er 59 pst., mens samlet marginalskatt på petroleum er 78 pst. Vannkraft er likevel gjenstand for også andre skatter og avgifter. Vannkraftprodusentene betaler eiendomsskatt, og større vannkraftverk ilegges konsesjonsavgift og må avstå konsesjonskraft. Staten innhenter også en betydelig del av grunnrenten fra petroleumsvirksomheten gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) i tillegg til petroleumsskatten, og kommunene kan ilegge petroleumsselskapene eiendomsskatt på landanleggene i petroleumsvirksomheten.

Grunnrenteskatten på vannkraft er utformet som en nøytral kontantstrømskatt. Det tilsier at den formelle satsen i utgangspunktet kan settes svært høyt uten at selskapenes insentiver til å ta vannkraftressursene i bruk, svekkes. Økt proveny fra grunnrenteskatten på vannkraft vil redusere behovet for skatter og avgifter som har negativ effekt på verdiskapingen. En høyere skattesats på grunnrenten fra vannkraftproduksjon kan dermed redusere det samlede effektivitetstapet fra beskatningen.

Fra og med 2021 ble grunnrenteskatten på vannkraft lagt om til en kontantstrømskatt for nye investeringer med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringskostnader. En egenskap ved kontantstrømskatten er at den virker nøytralt på investeringsinsentivene dersom skattesatsen ligger fast, og forventes å ligge fast, over investeringens levetid, slik at inntekter og fradrag blir beskattet med samme sats. Det er derfor klart ønskelig å legge opp til et nivå på skattesatsen som kan stå seg over tid. For å ivareta kontantstrømskattens egenskaper mener regjeringen det nå, før kontantstrømskatten har fått virke lenge, er hensiktsmessig å ta en ny og helhetlig vurdering av skattesatsen.

Etter en samlet vurdering vil regjeringen foreslå å øke den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten på vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra og med inntektsåret 2022. Siden grunnrenterelatert selskapsskatt kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt, vil en effektiv skattesats på 45 pst. tilsvare en formell skattesats på 57,7 pst. (57,7 pst. * (1-0,22) = 45 pst.).

Departementet foreslår at satsøkningen for 2022 gjennomføres ved et eget skattevedtak om et tillegg i grunnrenteskatten for inntektsåret 2022.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om tillegg i skatt på grunnrenteinntekt i kraftforetak for inntektsåret 2022. Det foreslås at vedtaket trer i kraft straks med virkning for inntektsåret 2022.

Departementet viser videre til forslag til Stortingets skattevedtak for 2023 § 3-4. Det foreslås at vedtaket trer i kraft straks med virkning for inntektsåret 2023.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget om å øke den effektive satsen fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022 anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra grunnrenteskatten på vannkraft med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022, som i sin helhet bokføres i 2023. Forslaget reduserer kraftselskapenes overskudd etter skatt og dermed mulighetene til å dele ut utbytte, alt annet likt. Om lag 90 pst. av store vannkraftverk er eid av staten, kommuner og fylkeskommuner, og Statkraft alene eier direkte om lag 35 pst. av vannkraftproduksjonen. Det er gjort et grovt anslag på hvordan skatteendringen påvirker utbyttet fra Statkraft, som er tatt hensyn til i anslaget på utbytte. Utbytte fra Statkraft omtales nærmere i Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Grunnrenteskatten på vannkraft trekkes fra i grunnlaget for eiendomsskatten. Økt grunnrenteskatt vil derfor isolert sett føre til redusert eiendomsskatt for kommunene. Fradraget for grunnrenteskatt ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget fastsettes som et gjennomsnitt over fem år, slik at det vil ta noe tid før hele effekten av økt grunnrenteskatt reflekteres i eiendomsskattegrunnlaget. Endringer i fradrag mv. vil ikke få effekt for kraftverk mindre enn 10 000 kVA eller for kraftverk der eiendomsskatten fastsettes etter minimums- eller maksimumsreglene. Provenyvirkningen vil også avhenge av blant annet utviklingen i kraftprisene over denne femårsperioden.

Forslaget antas ikke å medføre vesentlige administrative kostnader.

Ikrafttredelse

Endringen skal tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2022.

En endring av skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft med virkning for inntektsåret 2022 har virkning for allerede opptjente inntekter. Det kan reise spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Departementet legger til grunn at en varig økning av den effektive grunnrenteskattesatsen til 45 pst. fra 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning.

Justisdepartementets lovavdeling har vurdert tilbakevirkningsspørsmålet ved en økning av grunnrenteskattesatsen for inntektsåret 2022 i en uttalelse av 23. september 2022. Lovavdelingens vurderinger er omtalt nærmere nedenfor.

Grunnloven § 97 setter i utgangspunktet forbud mot å gi tyngende lover tilbakevirkende kraft. I praksis er det likevel ikke all tilbakevirkning som rammes av forbudet.

For lover som knytter nye byrder direkte til tidligere handlinger (såkalt egentlig tilbakevirkning) gjelder en streng tilbakevirkningsnorm. For handlingsskattene er det sterke samfunnsmessige hensyn som kan begrunne tilbakevirkning, jf. omtalen av høyprisbidrag under punkt 5.2.2 nedenfor.

Nye lover som griper inn i etablerte rettsposisjoner (såkalt uegentlig tilbakevirkning) kan være grunnlovsstridige dersom tilbakevirkningen er særlig eller klart urimelig eller urettferdig.

Når det gjelder formues- og inntektsskatter har Stortinget stor handlefrihet. På inntektsskatteområdet er det lagt til grunn at satser i utgangspunktet kan endres i løpet av inntektsåret, uten at dette anses som ulovlig tilbakevirkning. Dette har sammenheng blant annet med at inntektsskatten ses på som en skatt som utskrives på årets nettoinntekt, som fastslås ved årets utløp, og ikke som en skatt på den enkelte inntektsskapende begivenhet. Departementet legger til grunn at endringer i grunnrenteskattesatsen innenfor samme kalenderår vil være lovlig, med mindre det foreligger en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Den effektive satsen for grunnrenteskatt foreslås økt fra 37 pst. til 45 pst. med virkning fra 2022. Som nevnt ovenfor aktualiserer dagens ekstraordinære energisituasjon spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Etter regjeringens oppfatning bør det gjennomføres en varig satsøkning, og satsøkningen bør gjennomføres allerede for inntektsåret 2022. Kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge har gitt ekstraordinært høye inntekter i 2022, basert på kraftpriser som er mange ganger høyere enn i tidligere år. Samtidig er en strammere økonomisk politikk nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Økt grunnrenteskattesats i 2022 anslås å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner påløpt i 2022. Det er viktig for å dekke økte utgifter på mange områder.

Det må gjøres en interesseavveining mellom behovet for å la endringen i grunnrenteskatten gjelde for hele 2022, og de interessene skattyterne har i å slippe tilbakevirkning, herunder skattyternes behov for innrettelse, grunnlaget for deres forventninger og hvor omfattende tilbakevirkningselementet er. Stortingets behov for stor handlefrihet på skatteområdet, og langvarig praksis for at satser i inntektsskatten kan endres med virkning for inneværende kalenderår, innebærer at det må særlig mye til før en satsendring regnes som klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Departementet har gjort en grundig vurdering av spørsmålet, og har kommet til at en økning av grunnrenteskattesatsen for 2022 ikke vil være i strid med Grunnlovens forbud mot tilbakevirkning. Ved behandlingen av forslaget om satsøkning for 2022 er det likevel ønskelig at også Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Stortinget må da ta hensyn til blant annet statens samlede behov for inntekter og hva som er en rimelig beskatning av ulike skattesubjekter. I tvilstilfeller vil Stortingets egen avveining av de berørte interessene og av grunnlovsmessigheten av regelendringen ha betydning, forutsatt at Stortingets standpunkt er basert på et overveid syn og der Stortinget har lagt til grunn et riktig prøvingstema (tilbakevirkningsnorm).

Ved vurderingen av tilbakevirkningsspørsmålet må det tas hensyn til helheten i reguleringen, slik at ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte kan medføre grunnlovsstrid. I skattesaker vil det ofte vil være vanskelig å unngå at enkelte skattepliktige rammes hardere enn andre.

Virkningen av den økte grunnrenteskattesatsen vil bero på hvordan de skattepliktige har innrettet seg når det gjelder den faktiske omsetningen eller bruken av produsert kraft. Dette har sammenheng med hvordan kraften verdsettes ved fastsettelsen av grunnlaget for grunnrenteskatt. Hovedregelen i grunnrenteskatten er at kraften verdsettes til spotmarkedspriser. For kraft som omsettes i spotmarkedet, vil satsøkningen innebære en skatteøkning for produsenter i prisområdene NO1, NO2 og NO5, basert på de høye spotprisene hittil i 2022, som antas å fortsatt være høye også fremover. Samtidig har denne gruppen hatt økte inntekter fra salg i spotmarkedet og får et vesentlig større overskudd i 2022 enn normalt. Også produsenter i prisområdene NO3 og NO4 som betaler grunnrenteskatt, vil få skatteøkning, men på grunn av vesentlig lavere kraftpriser vil skatteøkningen være mindre, målt i kroner.

Om omsetning i spotmarkedet skriver Justisdepartementets lovavdeling i sin uttalelse av 23. september 2022 blant annet følgende:

«En økning i grunnrenteskatten med åtte prosentpoeng innebærer en økning av denne særskatten med 21,6 %. Det er en ikke ubetydelig økning, men den samlede skattebelastningen vil prosentvis øke en god del mindre siden de øvrige skattene er uendret. For selskaper med betydelig omsetning i spotmarkedet vil endringen også gi en vesentlig skatteøkning i kroner. Det er imidlertid nettopp denne gruppen kraftprodusenter som har fått ekstraordinært høye inntekter det siste året. Deres skatteevne er dermed vesentlig høyere enn tidligere, og endringen vil i den sammenheng måtte anses som relativt moderat. Selskapene vil, også etter skatteøkningen, sitte igjen med et vesentlig høyere overskudd enn de tidligere har hatt og som de har kunnet forvente.»

Konsesjonskraft verdsettes i grunnrenteskatten til selvkost ved å produsere kraft. For dette volumet vil satsøkningen gjennomgående få mindre betydning.

Kraft som forbrukes i egen produksjonsvirksomhet, herunder kraft som tas ut av eier og forbrukes i eierens produksjonsvirksomhet (egenkraft), verdsettes i grunnrenteskatten til gjennomsnittet av prisen på kraft i henhold til visse langsiktige kjøpskontrakter.

Kraft solgt på visse typer langsiktige kontrakter verdsettes til kontraktsprisen i grunnrenteskatten, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 2 (kontraktsunntaket). Grunnrenteskatten er dermed basert på faktiske priser.

For en gitt inntekt vil økningen i grunnrenteskatt på konsesjonskraft, egenkraft og kraft som omfattes av kontraktsunntaket, bli den samme som for skattepliktige som har solgt på spotmarkedspris.

I visse tilfeller beregnes grunnrenteskatten av spotmarkedsprisen selv om den faktiske inntekten knyttet til kraftproduksjonen har vært en annen. Det innebærer at skattegrunnlaget kan bli vesentlig høyere enn de faktiske inntektene. For kraft solgt på kontrakter som ikke omfattes av kontraktsunntaket i grunnrenteskatten, kan satsøkningen få større betydning, fordi grunnrenteskatten for dette volumet baseres på spotmarkedspriser. Med satsøkningen vil de skattepliktige få en annen variabilitet i inntekt etter skatt enn de i utgangspunktet hadde lagt opp til. Selskaper med salg i spotmarkedet, kombinert med sikring i det finansielle markedet, påvirkes av grunnrenteskatten på samme måte som de som har fastpriskontrakter som ikke er omfattet av kontraktsunntaket. Selskaper med binding i form av fastprisavtaler eller finansiell sikring vil få en høyere andel skatt av inntekten, og dette kan forsterkes av satsøkningen i grunnrenteskatten.

En kraftprodusent kan sikre fremtidig inntekt etter skatt ved å prissikre en bestemt andel av den kraftproduksjonen som verdsettes til spotmarkedspris i grunnrenteskatten. Med gjeldende skattesats på 37 pst. vil dette være tilfellet dersom 52,6 pst. av volumene er prissikret. Med sikring av mellom 0 og 52,6 pst. av volumet vil kraftprodusenten få en delvis til hel inntektssikring. Når den effektive satsen økes fra 37 pst. til 45 pst., vil det innebære at sikringsandelen som gir en sikker inntekt etter skatt, reduseres fra 52,6 til 42,3 pst. En høyere sikringsandel enn 42,3 pst. vil innebære at det oppstår et tap dersom spotmarkedsprisen blir høyere enn fastprisen, fordi skatten vil være høyere enn inntekten for det volumet som er sikret over en andel på 42,3 pst. Departementet antar likevel at det ikke er vanlig med en sikringsandel som er høyere enn 42,3 pst.

I tillegg til grunnrenteskatt svarer kraftprodusenter alminnelig selskapsskatt med 22 pst., eiendomsskatt og konsesjonsavgift, samt avgir konsesjonskraft.

Som den ovenstående gjennomgangen viser, vil den samlede skattebelastningen variere med ulike forhold, blant annet sikringsandelen og prisene i spotmarkedet. Med høye spotmarkedspriser kan skattebelastningen bli betydelig, blant annet ved høy sikringsandel. En økning i den effektive grunnrenteskattesatsen med åtte prosentenheter vil forsterke denne effekten. Et svært høyt skattenivå er et relevant moment ved vurderingen av om tilbakevirkningen vil være særlig eller klart urimelig.

Det fremgår av uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 22. september 2022 at endringene etter lovavdelingens vurdering ligger innenfor Grunnloven også for selskapene som får grunnrenteskatten beregnet på grunnlag av faktisk inntekt. Om selskaper som får grunnrenteskatten beregnet på grunnlag av spotmarkedspris og ikke faktisk inntekt, uttaler lovavdelingen blant annet:

«For selskaper som gjennom fastpriskontrakter eller finansielle sikringsinstrumenter har bundet store volumer til en vesentlig lavere pris enn spotprisen har vist seg å bli, kan skattebelastningen bli svært høy. Vi antar likevel at en tilbakevirkende skatteregel – innenfor samme inntektsår – i alle fall som et utgangspunkt må kunne tillates i et tilfelle som dette. Som vist i punkt 3.3.3.2 foran, er de viktigste årsakene til at denne gruppen kraftprodusenter rammes hardere av endringen, at de som følge av gjeldende regelverk (grunnrenteskattereglene basert på spotpris) og egne strategiske disposisjoner (beslutningen om å sikre prisen på et gitt nivå) har blitt rammet hardere av en uforutsett markedsutvikling. Satsøkningen i grunnrenteskatten spiller en mer beskjeden rolle. Vi kan derfor ikke se at anvendelse av den høyere grunnrenteskattesatsen vil innebære en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Det gjelder selv om vi antar at det kan være relevant å se hen til at det er de samme forholdene – de ekstraordinære kraftprisene – som både begrunner behovet for en satsøkning og som kan sette denne gruppen produsenter i en særlig uheldig posisjon, at deres sikringskontrakter kan få endret balanse gjennom satsendringen, og at samlet skattebelastning blir høy. De hensyn som tilsier at Stortinget har særlig stor handlefrihet innenfor samme kalenderår, gjelder fullt ut i denne saken, og hensynene knyttet til kraftprodusentene når ikke opp til den høye terskel som må etableres før en endring i den bestående skatteposisjonen skal anses som særlig eller klart urimelig eller urettferdig.»

Lovavdelingen viser til at svært høy effektiv skatteøkning i enkelttilfeller, eller andre former for særlig urimelighet, kan avhjelpes av muligheten for ettergivelse eller dispensasjoner. Det foreligger to slike dispensasjonsbestemmelser av betydning for grunnrenteskatten. For det første gir skattebetalingsloven § 15-1 en snever adgang til å lempe skattekravet av hensyn til forhold hos skattyteren. For det andre er det likelydende dispensasjonsbestemmelser i Stortingets årlige vedtak om særavgifter, som gir departementet mulighet til å frita for eller sette ned en avgift når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning. I denne proposisjonen foreslås det å innføre en særavgift i form av et høyprisbidrag, der satsen settes til 23 pst. av kraftpris som overstiger 70 øre per kWh, jf. punkt 5.2.2. Den sistnevnte dispensasjonshjemmelen vil bare gjelde nedsettelse av høyprisbidraget og ikke grunnrenteskatt. Tilknytningen mellom grunnrenteskatten og det foreslåtte høyprisbidraget kan imidlertid innebære at dispensasjonsbestemmelsen også vil komme til anvendelse for høyprisbidraget i enkelttilfeller dersom samlet skattebelastning av grunnrenteskatt og høyprisbidraget gir en utilsiktet virkning. Dette er omtalt nærmere nedenfor under punkt 5.2.2.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at forslaget om at den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft foreslås økt fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022, gjør at det kan reises spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, da dette har virkning for allerede opptjente inntekter. I Prop. 1 LS (2022–2023) legger regjeringen til grunn at en varig økning av den effektive grunnrenteskatten fra 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning.

Flertallet viser til at departementet i Prop. 1 LS (2022–2023) har lagt til grunn at endringer i grunnrenteskattesatsen innenfor samme kalenderår vil være lovlig, med mindre det foreligger en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

I denne saken er det nødvendig å gjøre en interesseavveining mellom behovet for at den nye skattesatsen gjelder for hele 2022, og de interesser de som skal betale skatten, har i å slippe tilbakevirkning. For skattepliktige er forutsigbarhet viktig. Samtidig står vi i en situasjon hvor kraftproduksjonen i deler av landet har gitt svært høye inntekter i 2022.

Flertallet viser til at det kan være forskjell på utslag mellom selskaper. Blant annet kan selskaper som gjennom visse typer fastprisavtaler eller finansielle sikringsinstrumenter har bundet store volumer til en vesentlig lavere pris enn spotprisen har vist seg å bli, få en høy prosentvis skattebelastning sammenlignet med faktisk inntekt. Eventuelle negative konsekvenser for selskapene som følge av slike strategiske disposisjoner skyldes hovedsakelig en uventet markedsutvikling, og satsøkningen i grunnrenteskatten spiller en mindre rolle.

Flertallet har videre merket seg at det fremgår av Prop. 1 LS (2022–2023) at svært høy effektiv skatteøkning i enkelttilfeller, eller andre former for særlig urimelighet, kan avhjelpes av muligheten for ettergivelse eller dispensasjoner. Dette gjelder for det første skattebetalingsloven § 15-1, som gir en snever adgang til å lempe på skattekravet av hensyn til forhold hos skattyteren. For det andre er det likelydende dispensasjonsbestemmelser i Stortingets årlige vedtak om særavgifter, som gir departementet mulighet til å frita for eller sette ned en avgift når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet, og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning. Den sistnevnte dispensasjonshjemmelen vil bare gjelde nedsettelse av det foreslåtte høyprisbidraget, jf. punkt 5.22, og ikke grunnrenteskatt. Tilknytningen mellom grunnrenteskatten og det foreslåtte høyprisbidraget kan imidlertid innebære at dispensasjonsbestemmelsen også vil komme til anvendelse for høyprisbidraget i enkelttilfeller dersom samlet skattebelastning av grunnrenteskatt og høyprisbidraget gir en utilsiktet virkning.

Flertallet viser videre til at Stortinget har stor handlefrihet innenfor samme kalenderår når det gjelder formues- og inntektsskatter, og at det er langvarig praksis for at satser i inntektsskatten kan endres med virkning for inneværende år.

På denne bakgrunn deler flertallet regjeringens oppfatning av at en økning av grunnrenteskattesatsen for 2022 ikke innebærer ulovlig eller urimelig tilbakevirkning. En økning av den effektive satsen for grunnrenteskatt til 45 pst. med virkning for hele inntektsåret 2022 innebærer etter flertallets syn ikke en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag om økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, deler på denne bakgrunn regjeringens oppfatning om at det bør gjennomføres en varig satsøkning, og at satsøkningen bør gjennomføres allerede for inntektsåret 2022.

Videre viser dette flertallet til at det er nødvendig å føre en stram finanspolitikk. Satsøkningen anslås å øke provenyet med 11,2 mrd. kroner, noe som er en betydelig sum. Dette er et beløp som vanskelig kan erstattes med annen inndekning i statsbudsjettet uten at det vil gi urimelige utslag, og som er viktig for å finansiere økte utgifter på mange områder.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at flertallet vurderer økt grunnrenteskatt med tilbakevirkende kraft som en nødvendig forutsetning for en stram finanspolitikk. Disse medlemmer slutter seg til behovet for en stram finanspolitikk, men utelukker ikke at dette kunne vært gjennomført uten skatter med tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer påpeker samtidig at kraftprodusentene i all hovedsak er i offentlig eie, og at skatteendringene i en viss utstrekning kan ses på som en omfordeling innenfor offentlige budsjetter. Disse medlemmer viser til vannkraftprodusentenes uforutsett høye inntekter og statens behov for å kompensere for høye strømpriser i en ekstraordinær situasjon med krig i Ukraina. Dette underbygger behovet for at forslaget har tilbakevirkende kraft.

Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg til regjeringens forslag om en økning i grunnrentesatsen for vannkraft og at dette skal ha virkning fra inntektsåret 2022. Disse medlemmer viser til at Skatteutvalget skal legge frem sine anbefalinger i desember, og at det i den forbindelse kan komme ny informasjon som er relevant for videre vurdering av innretning og omfang av etablerte grunnrenteskatter og betydningen av disse i den samlede næringsbeskatningen.

Disse medlemmer viser til at økt grunnrenteskatt på vannkraft i stor grad er en omfordeling av kraftinntekter mellom stat og kommune for å finansiere strømstøtte og tiltak for innbyggerne. Etter hvert vil kraftsituasjonen normalisere seg og behovet for statlige tiltak falle bort. Disse medlemmer legger til grunn at det da skal gjøres en ny vurdering av hvordan inntekten fra økt grunnrenteskatt skal fordeles mellom stat og kommune.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens innretning av grunnrenteskatten med tilbakevirkende kraft for 2022. Disse medlemmer legger til grunn at dette kan være i strid med Grunnloven.

Komiteens medlem fra Venstre erkjenner at det er et behov for å øke statens inntekter for å betale for midlertidige utgifter som følge av krigen i Ukraina og tiltak mot høye strømpriser her hjemme. Dette medlem mener også det er rimelig at kraftprodusentene, som generelt har tjent svært mye på vedvarende høye kraftpriser, bidrar til dette gjennom høyere skatt, og støtter flertallets betraktninger om lovligheten av å øke grunnrenteskatten i inneværende år.

Derimot er dette medlem kritisk til modellen regjeringen og flertallet har valgt. For det første er det vanskelig å se at det er grunnlag for å heve den permanente grunnrenteskatten på vannkraft med så mye som 8 prosentpoeng. Riktignok har det vært høye priser og god inntjening over en tid, men etter dette medlems syn er det for tidlig å konkludere med at det er rimelig med en så høy grunnrentesats som 45 pst. I dette medlems alternative statsbudsjett er det derfor lagt til grunn en grunnrentesats på 40 pst., likt regjeringens forslag til grunnrenteskatt på vindkraftproduksjon og på havbruksnæringen.

Videre er dette medlem imot det foreslåtte høyprisbidraget. Kraftprodusentene har gjennom høringsprosessen kommet med legitime bekymringer rundt hvordan det å knytte en særavgift til kraftproduksjon når tilbudet er svakt og prisene høye, kan få uheldige effekter for både kraftbalansen og ikke minst for langsiktige investeringer. Selv om flertallet mener avgiften skal være midlertidig, er ikke dette noe som kan garanteres. Dessuten skaper selve innføringen av et slikt element i kraftskattesystemet en usikkerhet rundt framtiden og hvorvidt høyprisbidraget kan komme tilbake senere. Vi er helt avhengige av store investeringer i kraftproduksjon generelt og i høyere effektkapasitet spesielt. En marginalskatt på 90 pst. ved høye priser vil være helt ødeleggende for investeringer som nettopp er avhengige av høye priser, for eksempel pumpekraftverk eller utvidelser av rørgater og turbinkapasitet.

Dette medlem foreslår til erstatning for høyprisbidraget at det heller innføres en midlertidig, resultatbasert skatt som gir tilsvarende proveny som bortfallet av høyprisbidraget og de resterende 5 prosentpoengene grunnrenteskatt ville gitt. For å unngå at man forstyrrer investeringsnøytraliteten i grunnrenteskatten, bør den nye skatten utformes slik at den ikke gir rett til fradragsføring av investeringskostnader. Skatten bør videre innføres med kvartalsvis innbetaling, for å sikre tilstrekkelige bokførte inntekter i 2023 – året der behovet for å dekke inn midlertidige utgifter er størst – og den skal avvikles når strømstøtteordningen for husholdninger avvikles, eller senest innen utgangen av 2024.

Dette medlem viser til svar på skriftlig spørsmål nr. 988 fra finanskomiteen, der departementet opplyser om at de ikke har hatt kapasitet til å beregne hva den prosentvise satsen for en slik skatt vil måtte ligge på. Men dette medlem vil ut fra egne beregninger legge til grunn at marginalskatten for kraftproduksjon med denne ordningen blir langt lavere enn de 90 pst. som flertallets forslag medfører. I tillegg unngår man eventuelle urimelige utslag for enkeltselskaper, siden det bare er overskuddet som beskattes, og man unngår å skape usikkerhet for nye og samfunnskritiske investeringer ved å innføre et nytt skatteelement som i praksis er en beslaglegging av nesten all profitt som oppstår ved høye kraftpriser.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til en midlertidig resultatbasert skatt for kraftprodusenter. Skatten bes satt til et nivå som gir tilsvarende proveny som det foreslåtte høyprisbidraget samt 5 prosentpoeng økt grunnrenteskatt, med kvartalsvis innbetaling og uten rett til fradragsføring for investeringskostnader.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at regjeringen foreslår å hente inn 33,9 mrd. kroner i økt skatt på fornybar kraft. Skatteøkningen vil føre til reduserte investeringer i fornybarnæringen i en tid hvor Norge og Europa har hatt rekordhøye energipriser, og hvor Norge går mot et kraftunderskudd allerede i 2026/2027. Dette medlem ønsker isteden å innføre en produksjonsavgift på olje og gass, som netto vil føre til en økt overføring til SPU på 33,9 mrd. kroner. Dette beløpet foreslås overført fra SPU for å dekke inn en fjerning av den økte grunnrenteskatten på vannkraft og innføringen av et høyprisbidrag på kraftproduksjon.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås at økningen i grunnrenteskatten på kraft skal være midlertidig. Dette medlem mener at det opprinnelige nivået på grunnrenteskatten på kraft er et rimelig nivå som en varig løsning, som sikrer en god fordeling av kraftinntekter mellom kraftkommunene og staten.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at økt grunnrenteskatt på kraft avvikles senest ved utgangen av 2024.»

Sammendrag fra Prop. 1 LS (2022–2023)

Kraftprisene i deler av Sør-Norge har vært svært høye siden høsten 2021. De høye prisene har ulike forklaringer, se punkt 5.2.1. Flere europeiske land har som følge av den utfordrende energisituasjonen innført eller vurderer å innføre nye skatter eller avgifter for å omfordele mer av de ekstraordinære overskuddene i kraftsektoren.

De eksepsjonelt høye kraftprisene vil bidra til betydelig økte inntekter fra grunnrenteskatten på vannkraft i 2022 og forventes også å gjøre det i 2023. Regjeringen mener at det i tillegg er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen foreslår derfor å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon). Høyprisbidraget utformes slik at det hentes inn en andel av faktiske inntekter fra kraftproduksjon som overstiger et visst innslagspunkt. Høyprisbidraget foreslås utformet som en særavgift til statskassen og hjemles i Stortingets avgiftsvedtak og særavgiftsforskriften. Andelen av inntektene som hentes inn (avgiftssatsen), foreslås satt til 23 pst., og innslagspunktet foreslås satt til 70 øre per kWh, som inntil nylig var å anse som en svært høy pris. Produksjonsselskapene vil dermed kunne beholde en betydelig andel av overskuddet og ikke belastes høyprisbidrag inntil en pris på 70 øre per kWh er oppnådd. Ut over dette vil fellesskapet gjennom høyprisbidraget ta en større del av den ekstraordinære fortjenesten.

Regjeringen foreslår at høyprisbidraget skal gjelde fra offentliggjøring 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Forslaget om umiddelbar ikrafttredelse for stor vannkraft begrunnes ut fra hensynet til å unngå tilpasninger og ut fra provenyhensyn. Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner dersom avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent. Slik magasinsituasjonen i Sør-Norge er nå, ville slike tilpasninger vært svært uheldige for forsyningssikkerheten. Det gjør seg videre gjeldende tunge provenyhensyn. En strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Regjeringen legger frem et budsjettforslag med lavere oljepengebruk. For å redusere oljepengebruken har regjeringen måttet gjøre krevende prioriteringer i budsjettet. Utgiftene øker på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det brukes dessuten mye penger på strømstøtte til husholdninger og på øvrige strømtiltak.

Det foreslås at avgiftsplikten for høyprisbidraget fra 1. januar 2023 skal omfatte produksjon av kraft i vannkraftverk med installert effekt på minst 1 MW og produksjon av kraft i konsesjonspliktige vindkraftverk.

Forslaget anslås på svært usikkert grunnlag å gi et bokført proveny på om lag 23,6 mrd. kroner i 2023, gitt ikrafttredelse for stor vannkraft fra 28. september 2022.

Provenyet fra høyprisbidraget vil blant annet avhenge av hvordan kraftprisene utvikler seg. Provenyberegningen er statisk, det vil si at det ikke er tatt hensyn til mulige pris- eller atferdsvirkninger av forslaget.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om avgift på kraftproduksjon for 2022 og 2023 og forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15.

Vurderinger og forslag

Forslaget

Høyprisbidraget innebærer at det hentes inn en ekstra andel av inntekter fra kraftproduksjon som overstiger et visst innslagspunkt. Andelen av inntektene som hentes inn (avgiftssatsen), foreslås satt til 23 pst. Innslagspunktet foreslås satt til 70 øre per kWh. Det medfører at fortjenesten opp til dette høye nivået ikke belastes med høyprisbidraget. Med dagens markedsbilde kan det bidra til kapitaloppbygging i næringen.

Det foreslås at høyprisbidraget skal gjelde fra 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med en samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer.

Fra 1. januar 2023 skal høyprisbidraget omfatte vannkraftverk med installert effekt på minst 1 MW og vindkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven § 3-1. For vannkraft vil dette innebære at mini- og mikrokraftverk ikke omfattes av høyprisbidraget. For vindkraftverk vil dette tilsvare nedre grense for avgiftsplikt i avgiften på landbasert vindkraft som ble innført 1. juli 2022. Høyprisbidraget vil gjelde vindkraft til lands og til vanns ut til grunnlinjen. Det er i dag ingen kommersielle havvindparker i Norge, og det er flere år til de første kommersielle parkene vil være i drift. Det er gitt konsesjon etter havenergilova til et senter som tester ut ny teknologi. Formålet med vindturbinene på dette testsenteret er ikke kraftproduksjon, men å teste ut ny teknologi.

Det foreslås at kraftverkseier skal være avgiftspliktig og ansvarlig for å rapportere og betale avgiften til Skatteetaten. For produksjonsfellesskap som ikke er egne skattesubjekter etter skatteloven § 2-2 annet ledd og der kraften tilfaller deltakerne, foreslås det at avgiftsplikten og rapporteringsplikten legges på den enkelte deltaker som tar ut kraften. Det foreslås at avgiften skal beregnes time for time per prisområde.

Departementet ser ikke behov for fritak fra avgiften, men derimot en dispensasjonsbestemmelse, se nedenfor. Nærmere bestemmelser om gjennomføring og avgrensninger av avgiften vil bli fastsatt i særavgiftsforskriften.

Avgrensning og beregning av inntekter fra kraftproduksjon

Ettersom kraftselskaper kan ha inntekter fra annen virksomhet enn kraftproduksjon, må avgiftsgrunnlaget avgrenses til omsetning fra vind- og vannkraftproduksjon.

Utgangspunktet er at inntekter fra kraftproduksjon beregnes på grunnlag av de faktiske prisene som den avgiftspliktige har oppnådd i det definerte tidsavsnittet (time for time). Produksjon som omfattes av kontraktsunntak i grunnrenteskatten, og andre avtaler om faktisk levering av et fast volum til fast pris, verdsettes således til kontraktspris. Dette kan forsterke de økonomiske insentivene til å inngå større grad av langsiktige fastprisavtaler.

For produksjonsvolum som er solgt i spotmarkedet, vil faktisk pris være spotmarkedspris som er oppnådd i det tilhørende tidsavsnittet.

Produsenter som har inngått finansielle kontrakter, har med det sagt fra seg noe av den potensielle oppsiden og sikret seg mot potensiell nedside ved å kunne selge til spotmarkedspris. Produsentene har vurdert sikringsnivå ut fra gjeldende regler, det vil si uten høyprisbidrag. Høyprisbidraget har endret forutsetningene for dette sikringsnivået. For å hindre at produsentene rammes urimelig hardt, se vurdering av tilbakevirkningsspørsmålet etter Grunnloven § 97 nedenfor, kan produsenter som senest 27. september 2022 har inngått finansielle kontrakter for å sikre inntekter knyttet til salg til spotmarkedspris, ved avgiftsfastsettelsen legge oppnådd pris, justert for tap eller gevinst på disse kontraktene, til grunn. Forutsetningen for denne avgiftsløsningen er at kontrakten samsvarer med et faktisk produksjonsvolum i samme prisområde, eventuelt mot den nordiske systemprisen, i det tilhørende tidsavsnittet. De finansielle kontraktene vil altså være knyttet opp mot spotmarkedsprisen i samsvarende prisområde eller mot systemprisen, men vil ikke i seg selv innebære levering av et fysisk volum. I økonomisk forstand vil denne type finansiell sikring tilsvare salg av kraft på en langsiktig kontrakt. Siden finansielle kontrakter ikke er knyttet til et fysisk volum, kan det sikrede volumet være lavere eller høyere enn produksjonen som selges i spotmarkedet i det aktuelle prisområdet i det aktuelle tidsavsnittet. Dersom det sikrede volumet er lavere enn produksjonen i det aktuelle prisområdet og i det aktuelle tidsavsnittet, skal ikke det overskytende produksjonsvolumet justeres for gevinst eller tap. Dersom det sikrede volumet overstiger produksjonen i det aktuelle prisområdet og i det aktuelle tidsavsnittet, skal det sikrede volumet fordeles i samsvar med et volumvektet gjennomsnitt av prisene på kontraktene. Ved sikring mot systemprisen, se nedenfor, må eventuell produksjon i andre nordiske land tas hensyn til i fordelingen av det sikrede volumet. Fra og med 28. september 2022 har produsentene mulighet til å ta hensyn til høyprisbidraget når de vurderer i hvilken utstrekning de skal inngå slike finansielle kontrakter. Ved avgiftsfastsettelsen kan det ikke justeres for tap eller gevinst på finansielle kontrakter inngått 28. september 2022 og senere.

Dersom et kraftkonsern har organisert kraftproduksjonen i ett selskap og sikring i et annet, fordeles det sikrede volumet forholdsmessig på produksjonen i de enkelte konsernforbundne selskapene. Dette gjelder også når sikringsavtaler er inngått i et selskap med produksjon, og konsernet har flere selskaper med produksjon. Med konsern menes selskaper som nevnt i regnskapsloven § 1-3.

Ved sikring mot systemprisen må det sikrede volumet fordeles på prisområder dersom selskapet har produksjon i flere prisområder. Departementet foreslår at fordelingen gjøres forholdsmessig, i samsvar med produsert volum per prisområde. Dersom det foreligger sikring for et volum mot områdepris og for et volum bare mot systempris, anses volumet å være sikret mot områdepris før det eventuelt tas hensyn til sikring mot systempris for overskytende volum.

Det er ikke avgjørende for avgrensningen om en finansiell kontrakt er inngått som et standardprodukt på en kraftbørs, gjennom OTC-meglere («Over the Counter»-meglere) som tilbyr finansielle derivater, eller som en bilateral avtale, men det forutsettes at den finansielle kontrakten har en referansepris som er knyttet til kraft. Som det fremgår ovenfor, vil de relevante referanseprisene være områdeprisen og nordisk systempris. Sikring som er knyttet til annet enn kraft eller andre referansepriser, skal ikke innebære justering av spotmarkedspris i grunnlaget for avgiften. I oppnådd pris skal det ikke tas hensyn til tap eller gevinst på valutaderivater. Omregning av finansielle kontrakter til norske kroner gjøres etter alminnelige skatteregler for omregning. Dette innebærer at gevinst og tap i utenlandsk valuta omregnes til norske kroner til spotmarkedskursen på tidfestingstidspunktet.

Interessefellesskap

På grunn av fare for utilsiktede tilpasninger og omgåelser av avgiftsplikten der det foreligger et interessefellesskap, er det behov for en bestemmelse om hvilken pris som skal legges til grunn for beregningen av avgiften. Interessefellesskapet kan være direkte, for eksempel mellom mor- og datterselskap, eller det kan være indirekte, for eksempel mellom datterselskaper som styres av et felles morselskap. Interessefellesskapet kan også være basert på et økonomisk fellesskap, uten at partene er underlagt felles eierskap eller kontroll, for eksempel mellom forhandler og produsent. For nye og endrede avtaler om faktisk levering av et fast volum til fast pris og om uttaksrett av kraftvolum som er inngått etter 27. september 2022, vil det i særavgiftsforskriften bli gitt en bestemmelse for tilfeller hvor det foreligger interessefellesskap mellom avtalepartene. Bestemmelsen vil angi at forutsetningen for å legge faktiske priser til grunn, er at kontrakten er inngått på markedsmessige vilkår. Det vil følge av forskriften at bevisbyrden for at det foreligger markedsmessige vilkår ligger på den avgiftspliktige. Dersom den avgiftspliktige ikke kan dokumentere at det foreligger markedsmessige vilkår, foreslår departementet at spotmarkedsprisen i den aktuelle timen og det aktuelle prisområdet skal benyttes. På denne måten er hensikten med bestemmelsen at partene ved interessefellesskap må være særlig aktsomme når de avtaler priser seg imellom, og være beredt på å dokumentere grunnlaget for de avtalte prisene.

Særlig om konsesjonskraft, uttaksrettigheter, egenkraft og pumpekraft

Konsesjonskraft, uttaksrettigheter, egenkraft og pumpekraft skiller seg fra kraft som er solgt på markedsmessige vilkår, og det må derfor vurderes særskilt hvordan denne type kraft skal behandles i avgiftsgrunnlaget.

Større vannkraftverk har plikt til å levere inntil 10 pst. av kraftgrunnlaget (teoretisk effekt i kraftverket) som konsesjonskraft til vertskommuner og eventuelt fylkeskommuner til selvkostpris. Det foreslås at kraftverkseier er avgiftspliktig også for konsesjonskraft, som verdsettes til oppnådd pris. Oppnådd pris for kraftverkseier antas normalt å være lavere enn 70 øre per kWh slik at det i praksis ikke svares avgift for konsesjonskraft.

Kraftverkseier vil i utgangspunktet være avgiftspliktig også for kraft som leveres til aktører som har rettigheter til uttak av kraft. I slike tilfeller vil ikke den fulle verdien av kraften fremkomme som et vederlag fra den uttaksberettigede til den avgiftspliktige. Kraft som tas ut gjennom uttaksrettigheter, måtte ha blitt verdsatt til en pris over innslagspunktet på 70 øre/kWh dersom høyprisbidraget skulle hatt effekt. Det kunne innebåret en høy avgiftsbelastning for den avgiftspliktige, som ikke reflekterer verdien som den avgiftspliktige disponerer. Å plassere avgiftsplikten og den reelle avgiftsbelastningen hos den uttaksberettigede kan være vanskelig å gjennomføre administrativt. Departementet foreslår derfor at kraft som tas ut i slike tilfeller, skal følge hovedregelen om faktisk pris, det vil si i noen tilfeller null.

For produksjonsfellesskap som ikke er egne skattesubjekter etter skatteloven § 2-2 andre ledd, og hvor kraften tilfaller deltakerne, foreslås det at deltaker og ikke kraftverkseier er avgiftspliktig, se ovenfor. I slike tilfeller beregnes avgiften på samme måte som der kraftverkseier er avgiftspliktig, eksempelvis legges faktisk pris til grunn dersom deltakeren omsetter kraften.

Et særlig spørsmål er hvordan kraft som forbrukes i egen virksomhet (egenkraft), skal behandles i høyprisbidraget. Høyprisbidraget er en særavgift, og i særavgiftssystemet er nøytralitet et bakenforliggende prinsipp. Det resulterer i at særavgiften i minst mulig grad skal påvirke konkurransen mellom ulike produsenter. Et utslag av dette er at denne særavgiften på kraftproduksjon bør verdsettes til markedspris. For kraft er denne spotmarkedsprisen. Dette er alternativverdien av kraften, altså den verdien som kraftprodusentene kan få ved å selge kraften i markedet i stedet for å bruke den selv. Egenkrafttilfellene skiller seg fra de andre tilfellene der spotmarkedsprisen fravikes ved at selskapet, i motsetning til i bilaterale kontrakter mellom uavhengige parter, vil stå fritt i hvordan egenkraften skal disponeres. Ved å verdsette egenkraft til spotmarkedspris vil avgiften virke nøytralt på den avgiftspliktiges insentiver i valget mellom å bruke kraften selv eller å selge den i markedet, noe som isolert sett legger til rette for effektiv bruk av ressursene. Departementet foreslår derfor at egenkraft skal verdsettes til spotmarkedspris i avgiften. I denne sammenhengen kan det også ses hen til at regjeringen nylig har varslet at CO₂-kompensasjonsordningen vil foreslås utvidet til å omfatte industriens egenkraft. EFTAs overvåkingsorgan har påpekt at et skille mellom industriproduksjon med kraft kjøpt i markedet og produksjon basert på industriens egenkraft vil kunne utgjøre en ulovlig forskjellsbehandling av virksomheter. Dette er basert på at industriens egenkraft har en alternativverdi som er lik markedsprisen på kraft, og den inneholder således det samme CO₂-elementet som annen kraft.

For kraft som brukes til å pumpe vann opp igjen i magasinene (pumpekraft), foreslås det at kostnader til pumpekraft fordeles jevnt over samlet produksjon i avgiftsperioden og trekkes fra i oppnådd pris i de timer det er oppnådd en pris over 70 øre per kWh.

Nærmere om beregning av avgift

På grunn av avgiftens innslagspunkt vil detaljeringsgraden i beregningen av inntektene ha betydning for hvor presist de ekstraordinære inntektene fanges opp. Det foreslås derfor at den avgiftspliktige beregner avgiften time for time, noe som er i tråd med kraftmarkedets etablerte prisfastsettelser. På den måten slår avgiften inn i de tidsavsnitt der prisen overstiger 70 øre per kWh. Det foreslås at avgiften beregnes separat for henholdsvis kraft som verdsettes til spotmarkedspris, konsesjonskraft og egenkraft, og at øvrige kontrakter beregnes samlet. Med øvrige kontrakter menes eksempelvis bilaterale eller finansielle kontrakter. Avgiftspliktig rapporterer deretter inn samlet avgift til Skatteetaten.

Det vises til boks 5.1 for en illustrasjon av beregning av høyprisbidraget.

For volum som selges eller tas ut på annen måte enn ved salg i spotmarkedet, må det i utgangspunktet skje en fordeling på kraftverk dersom den avgiftspliktige eier flere kraftverk. Dette skyldes at den avgiftspliktige kan ha kraftverk i flere prisområder. Departementet foreslår en enklere løsning, slik at volumene tilordnes det prisområdet der kraften blir levert.

Summen av volum levert på langsiktige kontrakter, konsesjonskraft, egenkraft og kraft som tas ut etter uttaksretter, kan i visse tilfeller overstige egen kraftproduksjon i et tidsavsnitt og innenfor et prisområde. I slike tilfeller kommer kostnader til dekningskjøp i spotmarkedet til fradrag i avgiftsgrunnlaget (trekkes fra i oppnådd pris), og fordeles eventuelt forholdsmessig på de ulike kategoriene.

Innrapportering og betaling av særavgifter er basert på selvdeklarering, der den registrerte avgiftspliktige selv plikter å beregne og betale korrekt avgift til Skatteetaten for den enkelte skattleggingsperiode (termin). For skattleggingsperioden 28. september til og med 31. desember 2022 skal første forfall for avgiften være 18. januar 2023. Dette skyldes at avgiften ikke kan kreves inn før etter at avgiften er vedtatt i midten av desember. For 2023 skal avgiften rapporteres og betales til Skatteetaten månedlig.

Nærmere regler om beregning og rapportering av avgiften til Skatteetaten vil bli fastsatt i forskrift.

Fradragsrett i andre skattegrunnlag

Etter gjeldende regler vil særavgifter være fradragsberettiget i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt (selskapsskatten), jf. skatteloven § 6-15. Formålet med høyprisbidraget er å omfordele noe av de ekstraordinært høye inntektene som skyldes svært høye kraftpriser i deler av Sør-Norge. Dersom avgiften kom til fradrag i grunnlaget for selskapsskatt, ville det redusert provenyet fra selskapsskatten og dermed gitt lavere proveny samlet sett. Avgiftssatsen måtte dermed settes høyere for å oppnå samme samlet proveny. Etter en samlet vurdering foreslår departementet en lovendring slik at det foreslåtte høyprisbidraget ikke kommer til fradrag i grunnlaget for selskapsskatt. Det vises til forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15.

Departementet legger til grunn at høyprisbidraget ikke vil komme til fradrag ved beregning av grunnlaget for grunnrenteskatt og eiendomsskatt. Avgiften er ikke en «driftskostnad som regulært følger av kraftproduksjonen» etter fradragsbestemmelsen i skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1.

Grunnloven § 97

Regjeringen foreslår at avgiften (høyprisbidraget) iverksettes samtidig med offentliggjøring av forslaget (28. september 2022) for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Ved et budsjettvedtak i desember innebærer det at vedtaket gis virkning for produksjon i tiden mellom offentliggjøring og Stortingets vedtak.

Etter Grunnloven § 97 må «[i]ngen lov […] gis tilbakevirkende kraft». Spørsmålet er om det foreslåtte virkningstidspunktet for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer ligger innenfor dette tilbakevirkningsforbudet. Departementet har gjort en grundig vurdering av spørsmålet, og har også innhentet en uttalelse av 23. september 2022, om spørsmålet fra Justisdepartementets lovavdeling. Departementet har kommet til at avgiften kan gjelde fra tidspunktet for offentliggjøring av forslaget til Stortingets vedtak.

Ved behandlingen av forslaget om avgiften for 2022 er det ønskelig at også Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Stortinget må da ta hensyn til blant annet statens samlede behov for inntekter og hva som er en rimelig beskatning av ulike skattesubjekter. I tvilstilfeller vil Stortingets egen avveining av de berørte interessene og av grunnlovsmessigheten av regelendringen ha betydning, forutsatt at Stortingets standpunkt er basert på et overveid syn og der Stortinget har lagt til grunn et riktig prøvingstema (tilbakevirkningsnorm).

For tilbakevirkningsspørsmålet har det på skatteområdet i Høyesteretts praksis og i juridisk teori tradisjonelt vært trukket et skille mellom formues- og inntektsbeskatningen på den ene siden og de såkalte handlingsskattene på den annen side. For formues- og inntektsbeskatningen har Stortinget stor handlefrihet. Borgerne har derimot et sterkt grunnlovsmessig vern mot tilbakevirkende skatter der avgiftsplikten oppstår gjennom handlinger som innførsel, produksjon eller omsetning. For handlingsskattene er det sterke samfunnsmessige hensyn som kan begrunne tilbakevirkning. Det må gjøres en interesseavveining mellom på den ene siden de samfunnsmessige hensyn og på den andre siden hvorvidt tilbakevirkningen vil fremstå som urimelig for den som blir ilagt avgiftsplikt fra det tidligere tidspunktet. Forutberegneligheten og virkningen av tiltaket for aktuelle aktører er her sentrale moment.

Regjeringen mener at tilbakevirkningen for avgiften kan begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn, og at den ikke fremstår som urimelig. Høyesterett har i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole) vist til at tilbakevirkning for å unngå avgiftstilpasning etter omstendighetene kan godtas dersom det kan vises til at «tilstrekkelig forutberegnelighet er etablert før loven blir vedtatt» (avsnitt 79), herunder at det er gjort tilstrekkelig kjent for brukergruppene (avsnitt 80). Innføring av avgiften fra tidspunktet avgiften varsles vil på flere punkter stille seg annerledes enn Arves Trafikkskole hvor mindretallsregjeringen i Sem-erklæringen bare ga uttrykk for en politisk målsetning om å få opphevet ordningen med merverdiavgift på kjøreopplæring i løpet av en fireårsperiode, og lot Sem-erklæringen være virkningstidspunktet.

Aktørene ble varslet om forslaget om høyprisbidrag 28. september 2022 ved at statsministeren og finansministeren sammen holdt en pressekonferanse. Tiltaket fikk bred dekning. Aktørene har fra dette tidspunktet forutsetninger for å tilpasse seg etter forslaget også i tidsrommet før Stortingets vedtak. Tiltaket inngår i statsbudsjettet, som har et klart løp fra forslag til vedtak, vanligvis i midten av desember. Dette gir kun 2–3 måneders virkning før vedtak.

Den nye avgiften er begrunnet i fiskale hensyn. Avgiftsinntektene bidrar til å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjonen i deler av Sør-Norge i 2022. En strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Regjeringen legger frem et budsjettforslag med lavere oljepengebruk. For å redusere oljepengebruken har regjeringen måttet gjøre krevende prioriteringer i budsjettet. Utgiftene øker på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det brukes dessuten mye penger på strømstøtte til husholdninger og på øvrige strømtiltak.

De ekstraordinært høye prisene vi i dag ser i deler av Sør-Norge, er samtidig en ekstraordinær fordel for kraftverkene ved å utnytte naturressurser som tilhører fellesskapet, og som det er knyttet konsesjonsplikt til. Det er ikke urimelig at kraftverkene må avgi en større del av denne fordelen. De avgiftspliktige kan selge strøm opp til 70 øre per kWh uten at avgiften slår inn. Det må også tas i betraktning at det i deler av Sør-Norge allerede i halvannet års tid, og særlig det siste året, har vært høye kraftpriser. Avgiften vil gjelde med tilbakevirkende kraft kun i et begrenset tidsrom, mens kraftprisene har vært historisk høye i lengre tid. Når begrunnelsen for avgiften knytter seg til historisk høye kraftpriser over noe tid, og til virkningene dette har på økonomien, mener regjeringen at det i vurderingen må tas i betraktning at kraftprodusentene får beholde det meste av de særlige inntektene de har fått gjennom året, ut over det som hentes inn gjennom andre skatter. Sett i dette perspektivet blir også avgiften som virker tilbake, mindre byrdefull for produsentene.

De sterke samfunnsmessige hensynene og begrunnelsen for at avgiften iverksettes fra tidspunktet for offentliggjøring av forslaget, er, i tillegg til å ivareta fiskale hensyn, først og fremst å avskjære muligheten for uønskede tilpasninger. Uten slik tilbakevirkning er det fare for at kraftprodusentene tapper ned vannmagasiner i 2022 for ved dette å unngå avgiften for perioden fra offentliggjøring og til vedtakelse av avgiften. En slik ikrafttredelse vil også i større grad fange opp de løpende ekstraordinære inntektene og gi mulighet for å sette avgiftssatsen lavere. Lavere avgiftssats gir i seg selv mindre risiko for uønsket nedtapping.

Et premiss for at det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn, er at det foreligger et reelt behov for å unngå avgiftsmotiverte tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasinene før Stortinget gjør sitt avgiftsvedtak. Risikoen for slike tilpasninger må vurderes opp mot konsekvensene av eventuelle tilpasninger, og igjen veies opp mot behovet for forutsigbarhet og anledning til at den enkelte kan disponere i tillit til de reglene som til enhver tid gjelder.

Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger hvis avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent, og at en slik avgiftsmotivert tilpasning vil være uheldig for forsyningssikkerheten. Konsekvensene kan bli svært uheldige dersom kraftverkene velger å disponere magasinene i strid med samfunnets interesser mht. forsyningssikkerhet for strøm. Magasinfyllingen i Sør-Norge er allerede svært lav for årstiden, og kraftsituasjonen i landene rundt oss er preget av usikkerhet om risikoen for knapphet på energi og kraft innfor vinteren. Det spares nå vann i magasinene, og det arbeides løpende for å kartlegge importmulighetene til Norge gjennom denne vinteren. Dersom produsentene av regulerbar vannkraft vil være tjent med å produsere nå framfor å spare vannet til senere, vil dette alt annet likt gi en lavere magasinfylling ved inngangen til vinteren. Dette øker sårbarheten for uventede hendelser i en tid hvor det både er usikkerhet om den videre værutviklingen og situasjonen i det europeiske markedet.

Alvorlig knapphet på strøm og i verste fall rasjonering vil være svært krevende for samfunnet og svekke samfunnssikkerheten. De alvorlige konsekvensene tilsier at denne risikoen vektlegges tungt.

Regjeringen har vurdert om en, som et alternativ til å gi vedtaket om høyprisbidrag tilbakevirkende kraft, kunne ivaretatt forsyningssikkerheten gjennom direkte regulering av vannkraftprodusentene. Etter vassdragsreguleringsloven § 16 andre ledd kan departementet gi tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet i en kortere periode for enkelttilfeller der det ikke vil ha miljømessige konsekvenser. Å innføre en ytterligere adgang for myndighetene å gripe inn i magasindisponeringen av hensyn til forsyningssikkerhet krever en endring av vassdragsreguleringsloven, noe som ikke ville vært mulig å gjennomføre i tide til offentliggjøring av avgiften. Magasinrestriksjoner eller andre lovpålagte pålegg eller forbud vil dessuten kreve grundig utredning. Å ikke innføre høyprisbidraget umiddelbart vil dermed fortsatt kunne medføre mer risiko for knapphet.

Det særskilte virkningstidspunktet for særavgiften foreslås begrenset til store vannkraftverk på 10 000 kVA eller mer, da det særlig er disse som kan tilpasse seg. Vannkraftverkenes mulighet til å tilpasse produksjonen (regulerbarheten) vil avhenge av både muligheten til å lagre vann i reguleringsmagasin og om kraftverket har nytte av andre reguleringer oppstrøms for kraftverket. Vindkraftverk har ikke denne muligheten. Det er imidlertid ikke en entydig definisjon av hvilke vannkraftverk som er regulerbare eller ikke-regulerbare. De aller fleste store vannkraftverk har mulighet til å regulere produksjonen i større eller mindre grad. Selv om også enkelte små vannkraftverk har mulighet til å regulere produksjonen, vil dette utgjøre et mindre volum. Regjeringen anser derfor tilbakevirkningen avgrenset til store vannkraftverk som saklig og rimelig begrunnet.

Departementet har vurdert om forslaget i stedet for å iverksettes med tilbakevirkende kraft, kan iverksettes straks etter en forsert behandling i Stortinget. Innføring av avgiften i 2022 inngår som en vesentlig del av totaliteten i budsjettopplegget for 2023, og med nær sammenheng til forslag om å øke satsen for grunnrenteskatten med budsjettvirkninger for både 2022 og 2023, samt høyprisbidrag for 2023. Departementet mener at forslag om økt sats i grunnrenteskatt og innføring av avgiften derfor bør foreslås samlet som del av regjeringens samlede skatte- og avgiftsopplegg for 2023. Regjeringen antar at dette vil være tilsvarende i Stortinget. Regjeringen viser her til at endringer i Stortingets forretningsorden på 1990-tallet, med rammemessig håndtering, styrte budsjettprosessene sterkt i retning av helhet. Det trekker sterkt i retning av at det vil være fremmed for Stortinget i dag å behandle en del av statsbudsjettet/skatteopplegget isolert på den måten som et forsert løp, avgrenset til innføring av avgiften, både formelt og reelt ville innebære.

Departementet har som et alternativ til høyprisbidrag vurdert å øke grunnrenteskattesatsen ytterligere, det vil si ut over økningen som er beskrevet i punkt 5.2.1. Som departementet omtaler i punkt 5.2.1, er det imidlertid sterke argumenter mot å endre grunnrenteskattesatsen i takt med svingende kraftpriser. Fra og med 2021 ble grunnrenteskatten på vannkraft lagt om til en kontantstrømskatt for nye investeringer med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringskostnader. En egenskap ved kontantstrømskatten er at den virker nøytralt på investeringsinsentivene dersom skattesatsen ligger fast, og forventes å ligge fast, over investeringens levetid, slik at inntekter og fradrag blir beskattet med samme sats. Det er derfor klart ønskelig å legge opp til et nivå på skattesatsen som kan stå seg over tid. Å begrunne en satsøkning med økte kraftpriser i deler av Sør-Norge vil ikke berede grunnen for slik stabilitet.

En endring i grunnrenteskattesatsen bør følgelig ha en begrunnelse som kan stå seg over tid, og den bør kunne forsvares også i lavprisperioder. Høyprisbidraget vil, i motsetning til økt grunnrenteskattesats, bare hente inn inntekter så lenge prisene er høyere enn 70 øre per kWh. Det ligger derfor i sakens natur at høyprisbidraget er utformet for å innkreve en andel av inntektene i en høyprissituasjon. Et slikt formål er systemfremmed i grunnrenteskatten. En nøytral grunnrenteskatt tilsvarer i praksis et passivt statlig medeierskap i virksomheten, der staten (gjennom skattesatsen) dekker en like stor del av nedsiden som den tar av oppsiden. Eksempelvis ville en egen «toppsats» i grunnrenteskatten med et innslagspunkt over 70 øre per kWh brutt med dette grunnprinsippet, siden staten da ville tatt en større del av inntektene enn kostnadene i høyprisperioder. En slik asymmetri kunne videre gitt insentiver til skattemessige tilpasninger, ikke minst rundt årsskiftet. Videre ville en økt grunnrenteskatt heller ikke, uten større systemendringer, bidratt til økte skatteinntekter fra småkraftverk i prisområdene som over lengre tid har hatt høye kraftpriser. Det skyldes at slike kraftverk ikke er omfattet av grunnrenteskatten.

Departementet anser på bakgrunn av det ovennevnte at det ikke er formålstjenlig med ytterligere økninger i grunnrenteskattesatsen i stedet for innføring av et høyprisbidrag.

Det er vanskelig å ha full oversikt om det er avgiftspliktige som vil rammes urimelig hardt av økt sats i grunnrenteskatten i kombinasjon med avgiften. Forslaget om innføring av høyprisbidrag innebærer, sammen med grunnrenteskatten og den foreslåtte økningen av den, en betydelig samlet skattebelastning for den enkelte avgiftspliktige virksomheten. Denne skjerpede skattebelastningen er formålet med avgiften og økningen av grunnrenteskattesatsen, og skal sørge for at inntekter som stammer fra fellesskapets ressurser, kommer fellesskapet til gode. På den annen side kan det ikke utelukkes at det kan være enkelte tilfeller der det kan fremstå som særlig urimelig å fastholde et skattekrav som utgjør en særlig høy relativ skattebelastning. Det må tas hensyn til helheten i reguleringen, slik at ikke ethvert urimelig utslag for den enkelte kan medføre grunnlovsstrid, se Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt) avsnitt 155. Dette gjelder spesielt i tiden fra avgiften iverksettes, varslingstidspunktet, og ut året, da det i denne perioden kan være tilfeller hvor en virksomhet ikke har hatt rettslig grunnlag eller mulighet for å justere sine posisjoner for å dempe et urimelig høyt skattetrykk for den tidsperioden.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at dispensasjonsbestemmelsen som gjelder for de fleste andre særavgifter, utvides noe. Se forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon for budsjettåret 2022 § 4. Forslaget vil kunne komme til anvendelse for nedsettelse av avgiften når den samlede skattebyrden – det vil si økt grunnrenteskatt i kombinasjon med avgiften – i perioden før Stortingets vedtak gir enten en utilsiktet eller en klart urimelig virkning for den avgiftspliktige. Fullmakten vil være avgrenset til nedsettelse av avgiften, og omfatter ikke nedsettelse av skattebelastningen i grunnrenteskatten.

Departementet legger til grunn at forslaget til den utvidete fullmakten til å sette ned avgiften kun er relevant for tilbakevirkningsperioden, det vil si fra 28. september 2022 og til Stortingets vedtak i desember. Siden grunnrenteskatten fastsettes årlig, mens den nye avgiften skal fastsettes løpende, vil det først være ved den endelige fastsettelsen av grunnrenteskatten at den samlede skattebyrden vil fremstå, og det vil først da være aktuelt å behandle dispensasjonssøknaden etter den utvidede dispensasjonshjemmelen.

Fra 2023 forutsettes at de avgiftspliktige vil ha forutsetninger for å ta nødvendig hensyn til avgiften når det tas beslutninger om disponering av kraften. For 2023 foreslås det derfor å samordne bestemmelsen og praktiseringen av den med det som gjelder for øvrige særavgifter, og hvor det legges til grunn at bestemmelsen ikke skal ivareta hensyn som ligger utenfor avgiften, herunder økonomiske hensyn. Se forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon for budsjettåret 2023 § 4.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Departementet har også vurdert om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) setter en skranke for den samlede skattebelastningen som vil følge av økningen i den effektive grunnrenteskattesatsen for 2022 og innføringen av et høyprisbidrag fra virkningstidspunktet i 2022. Tilleggsprotokoll 1 gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 bokstav a., og skal «ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning», jf. menneskerettsloven § 3. EMK P1-1 lyder:

«Art 1.Protection of property

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

Statene har et betydelig handlingsrom til å treffe skattevedtak, og det skal mye til før Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) overprøver statens begrunnede beskatningstiltak. I krisetider og ved innstrammingstiltak vil skjønnsmarginen være enda videre. Statens vide skjønnsmargin, den ekstraordinære situasjonen, det fiskale hensynet, hensynet til en ønsket omfordeling av meravkastningen av fellesskapets ressurser gjennom ytterligere beskatning, og faren for tilpasning og forsyningssikkerhet, tilsier etter departementets mening at de foreslåtte skattetiltakene og virkningstidspunktet er godt begrunnet, og ikke er i strid med EMK P1-1. Tiltakene er også forholdsmessige, selv om de vil innebære en betydelig økt skattebyrde.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med en avgiftssats på 23 pst. anslås forslaget om høyprisbidrag på svært usikkert grunnlag å gi et bokført proveny i 2023 på om lag 23,6 mrd. kroner, gitt ikrafttredelse for stor vannkraft fra 28. september 2022. De påløpte avgiftsinntektene for 2022 inngår i det bokførte provenyet for 2023. Helårsvirkningen av avgiften anslås til 16 mrd. kroner.

Provenyet fra høyprisbidraget vil avhenge av hvordan kraftprisene utvikler seg. Det understrekes at provenyberegningene er særlig usikre. Provenyberegningene er statiske, det vil si at det ikke er tatt hensyn til mulige pris- eller atferdsvirkninger av forslaget.

Høyprisbidraget vil fungere som en brutto produksjonsavgift på kraftproduksjon dersom prisen overstiger innslagspunktet. Med gjeldende markedsutsikter kan dette særlig gjelde de sørligste prisområdene (NO1, NO2 og NO5). I disse prisområdene kan avgiften øke den marginale produksjonskostnaden.

Høyprisbidraget innebærer at vannkraftverk som omfattes av avgiften og som betaler grunnrenteskatt, vil stå overfor en samlet marginalskatt på 90 pst. når en summerer selskapsskatt, grunnrenteskatt og høyprisbidraget.

Forslaget vil medføre noen kostnader for Skatteetaten til mindre systemtilpasninger i særavgiftssystemet, identifisering og registrering av nye avgiftspliktige, og utarbeidelse av informasjon- og veiledningsmateriell. I tillegg vil Skatteetaten ha kostnader til løpende saksbehandling, herunder veiledning og kontroll.

For avgiftspliktig virksomhet antas forslaget i en oppstartsfase å medføre noen kostnader knyttet til nytt regelverk og til nye løsninger og rutiner for beregning og rapportering av avgiften til Skatteetaten.

I finansministerens brev 21. oktober 2022 om enkelte presiseringer om høyprisbidrag står følgende:

«Regjeringen mener at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen har derfor i budsjettet for 2023 foreslått å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 punkt 5.2.2.

Høyprisbidraget er tilpasset den spesielle situasjonen vi er i, og er ikke et varig element i skattesystemet slik som grunnrenteskatten. Det er ikke omtalt en sluttdato i proposisjonen. Etter departementets oppfatning bør det situasjonsbestemte høyprisbidraget avvikles innen utgangen av 2024.

Høyprisbidraget er foreslått å gjelde fra offentliggjøring 28. september 2022 for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, og fra 1. januar 2023 for øvrige vannkraftverk og vindkraftverk. Forslaget om umiddelbar ikrafttredelse for stor vannkraft begrunnes ut fra hensynet til å unngå tilpasninger og ut fra provenyhensyn.

Regjeringen mener at det er fare for tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner dersom avgiften ikke trer i kraft straks den blir kjent. Slik magasinsituasjonen i Sør-Norge er nå, ville slike tilpasninger vært svært uheldige for forsyningssikkerheten. Det har derfor ikke vært mulig å sende forslaget på høring før virkningstidspunktet for høyprisbidraget for stor vannkraft.

Etter at forslaget ble varslet 28. september, har jeg merket meg at det har vært reist spørsmål om grunnlaget for høyprisbidraget ved kontraktsforhold mellom juridiske personer i samme konsern. Siden det skattemessige utslaget av hvilket grunnlag som velges kan være betydelig, ser jeg behov for å presisere forståelsen av forslaget i eget brev til Stortinget.

I lys av at forslaget ikke har vært på høring, har Finansdepartementet i pressemelding av 6. oktober 20221¹ uttalt at det vil kunne være behov for å vurdere nærmere enkelte avgrensninger og presiseringer av avgiftsgrunnlaget, og at det blant annet kan gjelde grensedragningen mellom henholdsvis avtaler mellom nærstående selskaper og kraft som benyttes i egen virksomhet. Som det fremgår av budsjettproposisjonen, vil nærmere bestemmelser om gjennomføring av høyprisbidraget bli fastsatt i særavgiftsforskriften.

Forslaget til høyprisbidrag har som utgangspunkt at bidraget/avgiften skal beregnes på grunnlag av de faktiske prisene som den avgiftspliktige har oppnådd, jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023.

Utgangspunktet om faktisk pris passer ikke i alle tilfeller. For det første vil det være tilfeller der kraften blir forbrukt uten å være solgt. Da vil det ikke foreligge noen kontraktspris. For det andre kan det ved interessefellesskap mellom produsent og kjøper være fare for at prisen ikke blir satt på markedsmessige vilkår.

Ett tilfelle der kraften blir forbrukt uten å være solgt, er tilfellet der kraften er produsert og brukt i egen virksomhet (egenkraft). Med egenkraft her menes at kraften er produsert og brukt innen samme juridiske person. Forslaget forutsetter at slik egenkraft skal verdsettes til spotmarkedspris, dvs. det kraften alternativt kunne vært solgt for. Dette følger av forslag til vedtak om avgift på kraftproduksjon § 2 andre ledd andre punktum.

For interessefellesskap er det, på grunn av fare for utilsiktede tilpasninger og omgåelser av avgiftsplikten, varslet om en bestemmelse i særavgiftsforskriften om hvilken pris som skal legges til grunn for beregningen av avgiften for avtaler mellom partene. Interessefellesskapet kan være direkte, for eksempel mellom mor- og datterselskap, eller det kan være indirekte, for eksempel mellom datterselskaper som styres av et felles morselskap. Interessefellesskapet kan også være basert på et økonomisk fellesskap, uten at partene er underlagt felles eierskap eller kontroll, for eksempel mellom forhandler og produsent.

For nye og endrede avtaler som er inngått etter 27. september 2022, vil det i særavgiftsforskriften bli gitt en bestemmelse for tilfeller hvor det foreligger interessefellesskap mellom avtalepartene. Bestemmelsen vil angi at forutsetningen for å legge faktiske priser til grunn, er at kontrakten er inngått på markedsmessige vilkår.

Det vil følge av forskriften at bevisbyrden for at det foreligger markedsmessige vilkår ligger på den avgiftspliktige. Hensikten med bestemmelsen er at partene ved interessefellesskap må være særlig aktsomme når de avtaler priser seg imellom, og være beredt på å dokumentere grunnlaget for de avtalte prisene.

For kontrakter der det foreligger interessefellesskap, er altså hovedregelen at avtalt pris mellom partene skal legges til grunn for avgiftsberegningen. For kontrakter i interessefellesskap inngått etter 27. september 2022 vil det etter særavgiftsforskriften være vilkår om at kontrakter er inngått på markedsmessige vilkår. Kun for kontrakter inngått etter 27. september 2022 der den avgiftspliktige ikke kan dokumentere at det foreligger markedsmessige vilkår, vil det følge av særavgiftsforskriften at spotmarkedsprisen i den aktuelle timen og det aktuelle prisområdet skal benyttes.

Departementet vil vurdere om denne presiseringen har betydning for statens inntekter fra høyprisbidraget i 2023 og eventuelt komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Departementet legger til grunn at presiseringen ikke skal påvirke oljepengebruken i 2023.»

Sammendrag fra Prop. 1 S Tillegg 2 (2022–2023)

Kap. 5540 Avgift på kraftproduksjon

Post 70 Avgift på kraftproduksjon

Regjeringen mener at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen har derfor i budsjettet for 2023 foreslått å innføre et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), jf. Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 punkt 5.2.2.

I lys av at forslaget ikke har vært på høring, har Finansdepartementet i pressemelding av 6. oktober 2022 uttalt at det vil kunne være behov for å vurdere nærmere enkelte avgrensninger og presiseringer av avgiftsgrunnlaget. Regjeringen mener det er fornuftig å gjøre enkelte justeringer etter innspill fra næringen gitt at ordningen av åpenbare grunner ikke kunne gjennomgå en høringsprosess forut for fremsettelse av forslaget.

Etter at forslaget ble presentert, har regjeringen fått innspill fra næringen om innretningen av høyprisbidraget. Regjeringen ønsker å dempe noen mulige uheldige virkninger av høyprisbidraget, samtidig som det er lagt vekt på å opprettholde et høyt proveny. Høyprisbidraget er tilpasset den spesielle situasjonen vi er i, og er ikke et varig element i skattesystemet slik som grunnrenteskatten. Det er ikke omtalt en sluttdato i proposisjonen. For å bidra til forutsigbarhet for kraft-produsentene vil departementet informere om at det legges til grunn at høyprisbidraget skal av-vikles senest innen utgangen av 2024.

Aktører i energibransjen har tatt til orde for blant annet at prisnivået bør beregnes over en lengre tidsperiode enn i forslaget. Regjeringen foreslår å endre fra timespris til månedlig gjennomsnittspris. Endringen innebærer at inntektene fra kraftproduksjon skal beregnes over måneden istedenfor per time. Det er i tråd med utformingen av høyprisbidraget å bruke oppnådd gjennomsnittspris for den enkelte avgiftspliktige slik at avgiften baseres på den enkelte kraftprodusentens faktiske inntekter. Endringen av tidsavsnitt antas å ha størst relevans for volum som verdsettes til spot-markedspris. Endringen vil bli fastsatt i forskrift.

Finansdepartementet sendte 21. oktober 2022 brev til Stortingets presidentskap med enkelte presiseringer om forståelsen av egenkraft og interessefellesskap i det foreslåtte høyprisbidraget på vann- og vindkraft. Departementet varslet i brevet at det ville vurderes om disse presiseringene har betydning for statens inntekter fra høyprisbidraget i 2023 og eventuelt komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

I Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 ble forslaget om høyprisbidrag på svært usikkert grunnlag anslått å gi et bokført proveny i 2023 på om lag 23,6 mrd. kroner. De påløpte avgiftsinntektene for 2022 inngår i det bokførte provenyet for 2023. Helårsvirkningen av avgiften ble anslått til 16 mrd. kroner.

I provenyanslaget ble det beregningsteknisk forutsatt at produksjonen er jevnt fordelt over året. I virkeligheten varierer både kraftpriser og kraftproduksjon gjennom ulike perioder av året. Departementet har gjort nye provenyanslag basert på eksempler fra Norges vassdrags- og energidirektorat om mulig variasjon i pris og produksjon, klargjøring av egenkraft og interessefellesskap samt endring av tidsavsnitt. Det bokførte provenyet i 2023 anslås nå på usikkert grunnlag til om lag 22,7 mrd. kroner. Klargjøring og justering i høyprisbidraget reduserer det anslåtte provenyet med 900 mill. kroner bokført i 2023 sammenlignet med anslag i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023. Samtidig understrekes det at kraftprisene varierer kraftig og trolig utgjør den største usikkerhetsfaktoren ved provenyanslaget.

I Gul bok 2023 er det foreslått bevilget 23 600 mill. kroner under kap. 5540, post 70. Samlet foreslås det å redusere bevilgningsforslaget på posten med 900 mill. kroner, til 22 700 mill. kroner.

Justeringene forutsetter ingen endringer i forslag til lov- eller stortingsvedtak som er fremmet i Prop. 1 LS (2022–2023), men kan gjennomføres i forskrift.

Forslaget anses for øvrig ikke å ha administrative konsekvenser av betydning ut over omtale i Prop. 1 LS (2022–2023).

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalene i

• proposisjonen (Prop. 1 LS (2022–2023) punkt 5.2.2),

• finansministerens brev om enkelte presiseringer om høyprisbidrag 21. oktober 2022, og

• tilleggsproposisjonen (Prop. 1 S Tillegg 2 (2022–2023) punkt 2.4) av 10. november 2022

til orientering.

Komiteen viser til Innst. 4 L (2022–2023) kapittel 14 når det gjelder fradragsrett i andre skattegrunnlag, med behandling av forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 6-15 der.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at forslaget om innføring av høyprisbidraget for store vannkraftverk med virkning fra offentliggjøring av forslaget 28. september betyr at det får virkning for en periode forut for Stortingets vedtak i desember. Virkningstidspunktet innebærer at det kan reises spørsmål om forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Flertallet viser til at høyprisbidraget fremstår som en handlingsskatt fordi avgiftsplikten knytter seg til bestemte, avsluttede forhold. Flertallet legger til grunn at grunnlovsnormen for at tilbakevirkningen skal være lovlig, er om det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn, og at tilbakevirkningen ikke virker særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Flertallet mener videre at disse hensyn må vurderes i forhold til hvordan tilbakevirkningen rammer. I Prop. 1 LS (2022–2023) legger regjeringen til grunn at innføring av høyprisbidraget ikke innebærer en særlig eller klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, mener at innføringen av høyprisbidraget for stor vannkraft med virkning fra offentliggjøring 28. september 2022 er begrunnet i sterke samfunnsmessige hensyn, som er å forhindre det som kunne bli sterkt skadelige konsekvenser ved å ha iverksettelse fra 1. januar 2023. Dette flertallet mener at det er behov for å innføre høyprisbidraget fra offentliggjøringsdato. Uten virkning fra offentliggjøringen ville kraftselskapene hatt økonomiske insentiv til å produsere mest mulig kraft fra offentliggjøringen og frem til høyprisbidraget trådte i kraft. Dette kunne hatt svært uheldige konsekvenser for forsyningssikkerheten for strøm gjennom vinteren, med fare for lavere magasinfylling enn ellers før vinteren og økt sårbarhet for alvorlig knapphet på strøm og i verste fall rasjonering. Dette flertallet vektlegger de betydelige negative samfunnsmessige konsekvenser en situasjon med rasjonering av strøm ville hatt. Det samme gjelder en situasjon uten rasjonering, men med ekstremt høye priser. Dette flertallet vektlegger videre de fiskale hensyn som avgiften er begrunnet i, og viser til at en strammere økonomisk politikk er nødvendig for å dempe presstendensene i økonomien. Dette flertallet deler derfor regjeringens vurderinger slik de er gjengitt i Prop 1 LS (2022–2023), av at tilbakevirkningen for avgiften kan begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn.

Dette flertallet går etter dette over til vurderingen av om den aktuelle tilbakevirkningen fremstår som særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Dette flertallet viser til at virkningstidspunktet for høyprisbidraget er foreslått satt til offentliggjøring 28. september – kun 8 dager før proposisjonen ble fremlagt, og kun to–tre måneder før Stortingets vedtak vil foreligge. Høyprisbidraget ble 28. september presentert som et sentralt element av budsjettet for 2023. Det fikk bred dekning. For å unngå at presentasjonen skulle føre til tilpasninger i form av nedtapping av vannmagasiner, ble det foreslått at avgiften også skulle gjelde for deler av inneværende år. Dette flertallet mener at hensynene til klarhet og forutberegnelighet er tilstrekkelig ivaretatt ved offentliggjøring av forslaget. Tilbakevirkningen innebærer avgiftsplikt for virksomheter som bør ha gode forutsetninger for å sette seg inn i informasjonen som ble lagt ut ved offentliggjøringen og senere presentert i proposisjonen. Disse virksomhetene har dermed fra det tidspunktet vært i stand til å ta hensyn til forslaget. Forslaget har dermed ingen parallell til Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole), hvor Stortinget vedtok at opphevingen av den aktuelle merverdiavgiftsordningen skulle gjelde fra tidspunktet regjeringserklæringen til en mindretallsregjering ble presentert som en politisk målsetting.

Dette flertallet registrerer at det har vært en høst der en kombinasjon av politiske forventninger, mye nedbør, høye temperaturer og fallende priser har gjort faren for rasjonering mindre. På det tidspunktet forslaget om høyprisbidraget ble lagt fram, var det ikke gitt at de faktiske forhold skulle utvikle seg slik. Dette flertallet mener det er legitimt å planlegge for flere ulike scenarioer, også de med en negativ utvikling, siden de samfunnsmessige konsekvensene av mangel på strøm er svært store. Flertallet mener derfor at det er risikobildet og situasjonen for kraftforsyningen slik den var på tidspunktet for offentliggjøringen, som må være utgangspunkt også for Stortingets vurdering av grunnlovsspørsmålet, også når forholdene viser seg å være annerledes på vedtakstidspunktet.

Dette flertallet viser også til at regjeringen i sitt forslag har begrenset høyprisbidraget til produsenter som i større grad har mulighet til å tilpasse produksjonen, og at forslaget dermed ikke går lenger enn det som er nødvendig. Derfor iverksettes høyprisbidraget for småkraft og vindkraft først fra 1. januar 2023. Dette bekrefter etter dette flertallets syn at det er hensynet til å unngå uheldige tilpasninger som kan påvirke magasinfylling og dermed forsyningssikkerhet, som har ligget til grunn for forslaget om at Stortingets vedtak skal iverksettes fra det tidspunkt forslaget ble gjort kjent for store vannkraftverk. Det er også etter dette flertallets syn sentralt at tilbakevirkningen skjer i en tid der prisene på strøm er langt over normalen, og at høyprisbidraget har et høyt innslagspunkt som ligger betydelig over produksjonskostnaden og normale strømpriser. Dette flertallet viser videre til at regjeringen har lagt opp til at beregningsgrunnlaget ved nærmere bestemte former for sikring av salg på spotpris vil være faktiske inntekter (justert for tap eller gevinst på disse kontraktene), under forutsetning av at kontrakten er inngått senest dagen før høyprisbidraget ble varslet. Formålet er å hindre at produsenter som har inngått sikringskontrakter, rammes urimelig hardt.

Dette flertallet vektlegger også at vannkraftbransjen er i en spesiell stilling i det norske samfunnet der nettopp den samfunnskritiske betydningen har påvirket styring, eierskap og rammevilkår. Det mest nærliggende eksemplet på dette er Stortingets ønske om offentlig eierskap til vannkraften som er sikret gjennom hjemfallsordningen, og som Stortinget vektla ved behandlingen av Ot.prp. nr. 61 (2007–2008).

Dette flertallet viser til at regjeringen etter budsjettfremleggelsen har presisert og justert forslaget til gunst for de avgiftspliktige. Dette gjelder dels endret tidsoppløsning for beregningen av avgiften. Videre har regjeringen i brev til Stortinget presisert forståelsen av bestemmelsen om interessefellesskap opp mot bestemmelsene om egenkraft, hvor det legges opp til at den avtalte pris kan legges til grunn for beregningen av avgiften mellom juridiske personer som har interessefellesskap. Forutsetningen er at prisen ved kontrakter inngått etter 27. september mellom parter hvor det foreligger et interessefellesskap, er basert på markedsmessige vilkår. Dette flertallet er enig i at presiseringen og justeringen fremstår som rimelige.

Dette flertallet ser at innføring av avgiften kan virke som et plutselig, kraftfullt og inngripende tiltak som påvirker kraftprodusentenes økonomiske situasjon. Sammen med grunnrenteskatten og den foreslåtte økningen i den innebærer høyprisbidraget en betydelig samlet skattebelastning. Dette flertallet anser det rimelig å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene som stammer fra fellesskapets vannressurser, slik at inntektene kommer fellesskapet til gode.

Dette flertallet vektlegger at avgiften vil gjelde med tilbakevirkende kraft kun i et begrenset tidsrom, mens kraftprisene har vært historisk høye i lengre tid. Dette flertallet ser imidlertid at de konkrete virkningene kan slå ulikt ut, og at det ikke kan utelukkes at det kan oppstå spesielle enkelttilfeller hvor den samlede skattebyrden kan bli urimelig. Dette flertallet er derfor enig i regjeringens forslag til en utvidet dispensasjonsbestemmelse for slike enkelttilfeller.

Dette flertallet mener etter dette at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier at høyprisbidraget skal gjelde også fra 28. september og fram til Stortingets vedtakelse av avgiften, og at tilbakevirkningen ikke er særlig eller klart urimelig eller urettferdig. Dette flertallet er av den oppfatning at dette er i tråd med Grunnloven § 97. Dette flertallet mener at det er viktig at tilbakevirkningen av høyprisbidraget gjennomføres i tråd med regjeringens forslag.

Dette flertallet slutter seg til regjeringens forslag om innføring av høyprisbidrag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen Solberg la om kraftbeskatningen til en kontantstrømskatt for å legge til rette for flere oppgraderinger og effektivisering av eksisterende vannkraftverk. I en situasjon med ekstraordinært høye strømpriser i Sør-Norge er det riktig at kraftprodusentene som har ekstraordinært høye inntekter, skal bidra med mer skatt for å finansiere utgifter til kompensasjonsordningene for husholdninger og bedrifter. Regjeringen har foreslått å øke grunnrenteskatten for vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. I tillegg innføres et midlertidig høyprisbidrag. Disse medlemmer har vært bekymret for at høyprisbidraget ikke er utformet som en nøytral skatt, men påvirker lønnsomheten av ny utbygging og ved å produsere vannkraft og kan være uheldig for vanndisponeringen. Disse medlemmer er opptatt av at høyprisbidraget har en klar avgrensning, og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at høyprisbidraget (avgift på kraftproduksjon) avvikles så raskt som mulig og senest innen utgangen av 2024.»

Disse medlemmer merker seg at regjeringen i en pressemelding 10. november 2022 skriver at inntektsberegningen skal endres fra timespris til månedspris for å imøtekomme innspill fra næringen. Disse medlemmer mener det vil være fornuftig å gjøre ytterligere tilpasninger og basere inntektsberegningen på årlig gjennomsnittspris. Dette kan ifølge Finansdepartementet gjennomføres i forskrift, uten særlig betydning for statens inntekter. Dersom det ikke er nok til å hindre negative konsekvenser for kraftproduksjonen, bør det vurderes ytterligere tilpasninger, for eksempel å gjøre skatten mer uavhengig av produksjonsprofil. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at inntektene fra kraftproduksjonen beregnes over året istedenfor per måned ved utmåling av høyprisbidraget.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere om høyprisbidraget har negative konsekvenser for kraftproduksjonen, og foreslå nødvendige tilpasninger dersom det blir behov for det.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til lovavdelingens tolkningsuttalelse datert 23. september 2022, hvor det i punkt 3.4.4 konkluderes – «under noe tvil» – med at «forslaget i stor utstrekning ligger innenfor det som kan vedtas etter Grunnloven § 97». Lovavdelingen peker på at Stortinget må redegjøre grundig for de krav Grunnloven oppstiller, og «hvorfor et tiltak med tilbakevirkende effekt bør velges fremfor andre tiltak som gir lavere byrde for kraftprodusentene». Lovavdelingen skriver samme sted at «vi her må antas å befinne oss nær Grunnlovens yttergrense». Det er regjeringens ansvar å sørge for at forslag som fremmes for Stortinget, er tråd med Grunnloven. Det er også regjeringens ansvar å sørge for at Stortinget har et tilstrekkelig grunnlag til å foreta en selvstendig vurdering av grunnlovsmessigheten av slike forslag.

Disse medlemmer tiltrer i det vesentlige flertallets begrunnelse for at høyprisbidraget kan innføres med tilbakevirkende kraft. Forslaget reiser flere krevende problemstillinger. Terskelen for å godta tilbakevirkning er høy og krever en god begrunnelse. Disse medlemmer er ikke enig i alle deler av regjeringens begrunnelse, men mener forslaget samlet sett er i tråd med Grunnloven § 97.

Disse medlemmer viser til at flertallet vurderer et høyprisbidrag med tilbakevirkende kraft som en nødvendig forutsetning for en stram finanspolitikk. Disse medlemmer slutter seg til behovet for en stram finanspolitikk, men utelukker ikke at dette kunne vært gjennomført uten skatter med tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer påpeker samtidig at kraftprodusentene i all hovedsak er i offentlig eie, og at skatteendringene i en viss utstrekning kan ses på som en omfordeling innenfor offentlige budsjetter. Disse medlemmer viser til vannkraftprodusentenes uforutsett høye inntekter og statens behov for å kompensere for høye strømpriser i en ekstraordinær situasjon med krig i Ukraina. Dette underbygger behovet for at høyprisbidraget har tilbakevirkende kraft fra kunngjøringstidspunktet.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har foretatt enkelte avbøtende tiltak og justeringer av forslaget siden det ble kunngjort 28. september 2022. I tillegg til endringen i inntektsberegningen viser disse medlemmer til at dispensasjonsbestemmelsen er noe utvidet. Selv om det er flere sider ved regjeringens forslag som med fordel kunne blitt ytterligere utredet og begrunnet, mener disse medlemmer tilpasningene gjør grunnlovsspørsmålet mindre problematisk sammenlignet med det opprinnelige forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens innretning av høyprisbidraget fra kraftproduksjon som gis tilbakevirkende kraft. Disse medlemmer legger til grunn at dette kan være i strid med grunnloven.

Komiteens medlem fra Venstre viser til merknad og forslag under punkt 5.2.1 i innstillingen, og er imot innføringen av høyprisbidraget.

Gitt at høyprisbidraget blir innført, viser dette medlem til at det kan ha svært store negative, utilsiktede konsekvenser for flere kraftselskaper, som følge av disposisjoner som ligger i grenseland av det som blir hensyntatt i det foreslåtte regelverket. I stor grad er dette knyttet til disposisjoner i det finansielle kraftmarkedet. Dette medlem vil derfor anmode regjeringen om å sørge for at dispensasjonsbestemmelsen i avgiftsvedtakets § 4 blir praktisert slik at de kraftselskaper dette gjelder, unngår utilsiktede konsekvenser av slike disposisjoner i det finansielle markedet, ved fastsetting av grunnlaget for høyprisavgiften.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget anmoder regjeringen om å sikre at dispensasjonsbestemmelsen i avgiftsvedtaket i § 4 er utformet slik at kraftselskaper med disposisjoner i finansielle kraftmarkeder er ivaretatt ved fastsetting av grunnlaget for høyprisbidraget.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 5.2.1 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Regjeringen foreslår nå at det innføres grunnrenteskatt på havbruk med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Et forslag om grunnrenteskatt på havbruk ble sendt på høring 28. september 2022 med høringsfrist 3. januar 2023. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til lov etter høringen.

Grunnrente kan ilegges høy skatt uten at det svekker selskapenes investeringsinsentiver. Dermed kan andre og mer vridende skatter reduseres. Gjennom grunnrenteskatten tas det en symmetrisk del av kostnader og inntekter uavhengig av om investeringen blir lønnsom eller ulønnsom. Investeringer som er lønnsomme for samfunnet før skatt, vil dermed være lønnsomme etter skatt. Tilsvarende vil investeringer som er ulønnsomme for samfunnet før skatt, være ulønnsomme etter skatt.

For stedbundne grunnrentenæringer er det mulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringer flyttes ut av landet. Dette gjelder selv om det finnes alternative produksjonsmåter (som oppdrett på land), og selskapene møter internasjonal konkurranse fra aktører basert i andre land med andre rammebetingelser og skatteregimer. Faktorene som gir opphav til grunnrente, er stedbundne i Norge. Hvis et selskap flytter til utlandet eller på land for å drive virksomhet der i stedet, kan en annen aktør komme inn og ta i bruk de samme stedbundne faktorene.

Regjeringens forslag følger opp anbefalingen fra flertallet i Havbruksskatteutvalget i NOU 2019:18 Skattlegging av havbruksvirksomhet om å innføre en grunnrenteskatt på havbruk. Utformingen av grunnrenteskatten baseres i stor grad på utredningen fra Havbruksskatteutvalget, med visse endringer.

Regjeringens forslag balanserer viktige hensyn. For oppdrettsnæringen erstattes dagens lønnsomhetsuavhengige produksjonsavgift av en grunnrenteskatt som er basert på lønnsomhet. Produksjonsavgiften består, men kan trekkes fra krone for krone mot fastsatt grunnrenteskatt og blir dermed ingen ytterligere belastning for oppdrettere som betaler grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften fungerer da som en omfordeling av grunnrente til havbrukskommuner og -fylkeskommuner.

Samtidig sørger forslaget for at fellesskapet får en andel av grunnrenten. Det legges opp til at provenyet fordeles likt mellom staten og kommunesektoren. Vertskommuner og -fylkeskommuner får økte inntekter gjennom økt produksjonsavgift og innføring av naturressursskatt. I tillegg tilgodeses kommunesektoren gjennom økte bevilgninger.

Vurderinger

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder er kjennetegnet av gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstig temperatur, og er samtidig tilstrekkelig skjermet for vær og vind. Produksjonen kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Havbrukstillatelser utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse.

Havbruksnæringen gir opphav til ekstraordinær avkastning (grunnrente). Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av at et begrenset antall lokaliteter er egnet for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis av miljøhensyn.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har vært svært god i flere år. Avkastningen på kapitalen og driftsmarginer har i gjennomsnitt vært 3–4 ganger høyere enn i industrien de siste 10 årene. Statistisk sentralbyrå (2022) har påvist betydelig grunnrente i næringen over flere år. Figur 5.1 viser anslått grunnrente i havbruk og kraftproduksjon i perioden 1994 til 2021.

Staten har i det alt vesentlige tildelt havbrukstillatelser billig eller gratis. Ifølge Havbruksskatteutvalget hadde tillatelsene per 2019 en markedsverdi på rundt 200 mrd. kroner, og verdiene er trolig høyere nå. Næringen har betalt i underkant av 7 mrd. kroner i nåverdi per 2019 til fellesskapet, det vil si om lag 3 pst. av verdien av tillatelsene. Oppdrettsnæringen har gått fra å være en «attåtnæring» til å bli en av Norges største og mest lønnsomme næringer, som leverer til et globalt marked. Over 50 pst. av næringen domineres av noen få eiermiljøer og over 1/3 er i utenlandsk eierskap. Tillatelsene til å utnytte fellesskapets ressurser har gitt opphav til noen av de største private formuene i Norge.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond. Også kraftverksbeskatningen har gjennom den siste tiden bidratt til betydelige skatteinntekter til stat og kommunesektor. Det har vært bred enighet om at en stor andel av grunnrenten fra petroleums- og kraftnæringen skal tilfalle fellesskapet. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjøressurser et skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile som følge av internasjonalisering.

Havbruksskatteutvalget ble oppnevnt 7. september 2018, med mandat å vurdere beskatningen av havbruk. Utvalget leverte sin rapport NOU 2019:18 Skattlegging av havbruksvirksomhet 4. november 2019. Havbruksskatteutvalgets flertall foreslo en overskuddsbasert grunnrenteskatt. I Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 ble det foreslått en produksjonsavgift som ikke avhenger av lønnsomhet. Provenyet fra avgiften går i sin helhet til kommunesektoren og fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner med havbruksaktivitet gjennom Havbruksfondet.

Nærmere om høringsforslaget

Departementet foreslår at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt, slik som i petroleums- og kraftverksbeskatningen. Departementet foreslår at negativ grunnrenteinntekt kan fremføres og komme til fradrag i fremtidig inntekt. Departementet mener det kan være utfordringer knyttet til å utbetale årlige negative skatteposisjoner før en ser hvordan grunnrentebeskatning av havbruk fungerer. Den effektive skattesatsen foreslås satt til 40 pst., i tråd med forslaget fra flertallet i Havbruksskatteutvalget.

Grunnrenteskatten bør ved innføringen avgrenses til ordinære, kommersielle matfisktillatelser for produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Utvidelser til andre typer tillatelser og fiskeslag kan vurderes senere. Inntekter fra laks fastsettes med utgangspunkt i en normpris basert på børspriser på laks, i tråd med forslaget fra Havbruksskatteutvalget. Normpriser gir mindre mulighet for skattemotivert tilpasning enn faktiske priser. Inntekter fra ørret og regnbueørret baseres på faktiske priser siden det for disse fiskeslagene ikke foreligger børsnoterte priser. På fradragssiden legges i utgangspunktet faktiske kostnader til grunn, men det vurderes sjablongfradrag for enkelte kostnader.

Det må tas stilling til hvordan driftsmidler som er ervervet før innføringstidspunktet, skal behandles. Fradrag for historiske investeringer påvirker ikke lønnsomheten av fremtidige investeringer. Fradragsrett for historiske investeringer kan derfor ikke begrunnes i hensynet til nøytralitet, men må begrunnes i rimelighetshensyn. Departementet foreslår at det gis fradrag for historiske investeringer knyttet til havbruksvirksomheten (utenom tillatelser) gjennom avskrivninger på gjenstående skattemessige verdier.

Departementet legger opp til å gi et bunnfradrag på konsernnivå basert på antall tonn biomasse. I tillegg til at bunnfradraget bidrar til at bare de største aktørene betaler grunnrenteskatt, kan det ses på som et sjablongfradrag for historiske kjøp av tillatelser. Departementet ber om høringsinnspill til to forslag til bunnfradrag på henholdsvis 4 000 tonn og 5 000 tonn. Bunnfradraget foreslås beregnet som et kronebeløp basert på gjennomsnittlig fortjeneste per kilo i perioden 2016–2020.

Departementet foreslår at grunnrenteskatten på havbruk trer i kraft med virkning fra 1. januar 2023.

Fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor

Bruttoprovenyet fra en grunnrenteskatt på havbruk med den foreslåtte utformingen anslås til 3,65 mrd. kroner med et bunnfradrag på 5 000 tonn og 3,8 mrd. kroner med et bunnfradrag på 4 000 tonn. Departementet legger opp til at kommunesektoren skal få et beløp tilsvarende halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten.

Kommunesektorens andel fordeles gjennom flere virkemidler. Produksjonsavgiften, som i dag fordeles til kommunesektoren gjennom Havbruksfondet, foreslås økt fra om lag 500 mill. kroner til om lag 750 mill. kroner. Havbruksfondet beholdes som fordelingsmekanisme. I tillegg vil det foreslås å innføre en naturressursskatt på om lag 750 mill. kroner med tilsvarende grunnlag, sats og fordelingsnøkler som produksjonsavgiften, men som samtidig inngår i kommunesektorens inntektssystem. Både produksjonsavgiften og naturressursskatten gjøres fradragsberettiget i fastsatt grunnrenteskatt.

Grunnrenten kan svinge betydelig over tid. Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunenes inntekter. Produksjonsavgiften og naturressursskatten vil utgjøre stabile kommunale inntekter. I tillegg legges det opp til å gi en ekstrabevilgning til kommunesektoren i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles etter nøklene i rammetilskuddet til kommunene og er basert på grunnrenten året før. For 2024 anslås det at ekstrabevilgningen vil bli satt til 325 mill. kroner (gitt et bunnfradrag på 5 000 tonn) eller 400 mill. kroner (gitt et bunnfradrag på 4 000 tonn). Samlet får da kommunesektoren om lag 1 825 mill. kroner eller 1 900 mill. kroner, det vil si 50 pst. av de anslåtte grunnrenteskatteinntektene for inntektsåret 2023.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med den foreslåtte innretningen av grunnrenteskatten og modellen for omfordeling av grunnrente mellom staten og kommunesektoren anslås statens påløpte inntekter fra grunnrenteskatten i 2023 til om lag 2 150 mill. kroner, bokført i 2024, gitt et bunnfradrag på 5 000 tonn. Av dette skal 325 mill. kroner bevilges til kommunesektoren i 2024.

Innføring av grunnrenteskatt på havbruk vil innebære økte kostnader i Skatteetaten til utvikling av systemløsning, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere i 2022. Videre vil Skatteetaten ha varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningen og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll. For næringslivet vil regnskapssystemer måtte tilpasses for å sikre riktig innberetning av nødvendige opplysninger til skattemeldingen. Dette vil påføre næringslivet kostnader.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen Solberg i revidert nasjonalbudsjett 2020 varslet og i statsbudsjettet for 2021 etablerte en ordning med produksjonsavgift for havbruksnæringen. Dette, i tillegg til at nye konsesjoner selges på auksjon, er midler som fordeles mellom kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom Havbruksfondet. Produksjonsavgiften ble etablert som et kompromiss etter at Havbruksskatteutvalget la frem sin rapport i november 2019.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen, kort tid etter at Stortinget hadde dette til behandling, foreslår å etablere en grunnrenteskatt på havbruk og har sendt et forslag på høring med frist 3. januar 2023 og med iverksettelse fra 1. januar 2023. Det er forventet at Stortinget vil få saken til behandling våren 2023.

Disse medlemmer er svært kritiske til måten dette gjennomføres på, og at en hel næring må starte inntektsåret 2023 uten å vite omfang og innretning på de skattene de skal betale. Dette bryter med den tradisjonen vi har hatt med grundige prosesser, konsekvensutredninger og høringer når det foreslås store endringer i skattesystemet. Disse medlemmer merker seg at innspillene så langt har avdekket store svakheter ved den modellen som er sendt på høring, blant annet bruken av normpris basert på børs. Det er heller ikke gjort en tilstrekkelig vurdering av omfanget og konsekvensene av skatteforslaget og hvordan dette påvirker hele verdikjeden. Disse medlemmer støtter derfor ikke regjeringens forslag til grunnrenteskatt på havbruk.

Disse medlemmer viser til at det regjeringsutnevnte Skatteutvalget skal levere sine anbefalinger i desember. Det ville vært en fordel om større endringer i skattesystemet ble basert på en helhetlig vurdering. Skatteutvalgets arbeid skulle være et godt utgangspunkt for grundige høringsprosesser og en helhetlig gjennomgang av skattesystemet, der det er mulig å se næringsbeskatningen i sammenheng. Disse medlemmer er kritiske til det hastverket regjeringen har med å innføre grunnrenteskatt på havbruk. Usikkerhet og politisk risiko knyttet til fremtidige skatteregler har bidratt til investeringsstopp og permitteringer i en av våre viktigste eksportnæringer.

Disse medlemmer merker seg at det i høringsforslaget fra regjeringen er lagt til grunn bruk av normpris ved beregning av grunnrenteskatt på havbruk, og at det er forutsatt at dette skal tre i kraft fra 1. januar 2023. Dersom dette gjennomføres, er det en betydelig risiko for at oppnådd pris for oppdretter er betydelig lavere enn normprisen som legges til grunn for beregning av grunnrenteskatt. Forslaget om bruk av normpris har ført til at markedet for fastpriskontrakter neste år har falt bort, og at svært få tar sjansen på å inngå slike kontrakter. Dette går særlig ut over videreforedlingen av laks, som er avhengig av langsiktige fastpriskontrakter, og mange bedrifter har sendt ut varsel om permitteringer. Disse medlemmer mener derfor at regjeringen bør klargjøre at prinsippet om normpris ikke skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2023, slik at fastprismarkedet kan fungere som normalt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen klargjøre at prinsippet om normpris ved beregning av skatt på havbruk ikke skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2023.»

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at nye skatter for havbruksnæringen tidligst kan få virkning fra det tidspunktet de endelige forslagene er lagt frem for Stortinget, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens forslag om innføring av grunnrenteskatt på havbruk. Disse medlemmer legger til grunn at dette er en særnorsk skatt som særlig vil gå ut over distriktskommuner langs kysten og vil gi negative ringvirkninger også for andre næringer i distriktene.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at oppdrettsnæringa kjennetegnes av høy fortjeneste for eierne, men samtidig skaper store miljøproblemer. Dette medlem støtter regjeringas forslag om grunnrenteskatt for oppdrettsnæringa, og viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke naturressursskatten med 370 mill. kroner for å øke andelen av inntekten som går til kommunene, fra 50 til 60 pst.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne støtter regjeringens forslag om å innføre en grunnrenteskatt for oppdrettsnæringa. Dette medlem støtter imidlertid ikke regjeringens forslag til innslagspunkt. Lavere innslagspunkt bør vurderes.

Sammendrag

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Regjeringen vil foreslå at det innføres grunnrenteskatt på landbasert vindkraft med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget vil være at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Et forslag om grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vil bli sendt på høring i løpet av høsten 2022. Det tas sikte på å fremme forslag for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2023.

Norge har en rekke næringer som kan gi opphav til ekstraordinær avkastning (grunnrente), som vannkraft- og petroleumsnæringen. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Inntekter fra nøytralt utformede grunnrenteskatter gjør at en kan trekke inn mindre av andre skatter og avgifter med større samfunnsmessige kostnader. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er landbasert vindkraft et skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile som følge av internasjonalisering.

Regjeringen vil foreslå at det innføres en kontantstrømskatt på landbasert vindkraft etter modell fra vannkraftbeskatningen. Det vil foreslås at den effektive skattesatsen settes til 40 pst.

Vurderinger

Vindkraftproduksjon kan gi opphav til grunnrente, dels fordi det er en begrenset mengde attraktive vindkraftlokaliteter, dels fordi vindkraftproduksjon er konsesjonsbelagt. Om næringen oppnår grunnrente, avhenger av kostnadsutviklingen og kraftprisen.

I NVEs rapport Langsiktig kraftmarkedsanalyse 2021–2040 fremgår det at de forventer lite ny vindkraft frem mot 2030. Vindkraftnæringen antas det neste tiåret derfor å være dominert av investeringer foretatt med teknologi og kostnadsnivå fra før 2022. Det antas at kraftprisene på lang sikt vil være høyere enn det vi har sett historisk.

Ifølge NVE har teknologisk utvikling bidratt til en vesentlig reduksjon i produksjonskostnadene for landbasert vindkraft. Omregnet til 2022-kroner har produksjonskostnaden for nye vindkraftanlegg falt fra om lag 57 øre/kWh i 2012 til om lag 31 øre/kWh i 2021. Kostnadsutviklingen har gjort landbasert vindkraft til den mest kostnadseffektive kraftteknologien i gjennomsnitt. Frem mot 2030 forventes produksjonskostnaden å falle videre, til om lag 23 øre/kWh.

På oppdrag fra Finansdepartementet har SSB beregnet grunnrenten i vindkraftnæringen for årene 2010–2021. Ifølge beregningene var grunnrenten i vindkraftnæringen negativ i årene 2010–2020, men positiv i 2021.

Figur 5.2 viser historisk og forventet utvikling i kraftprisen og kostnadene for landbasert vindkraft. Figuren illustrerer at det fremover kan forventes bedre lønnsomhet i næringen.

Departementet mener forventet utvikling i kraftprisen og kostnadene for landbasert vindkraft indikerer vedvarende positiv grunnrente, og at det nå er grunnlag for å innføre en grunnrenteskatt.

Nærmere om forslaget

Etter forslaget vil grunnrenteskatteplikten gjelde for vindkraftanlegg som er konsesjonspliktige etter energiloven, det vil si anlegg som består av flere enn 5 turbiner eller som har samlet installert effekt på 1 MW eller høyere.

Som for vannkraft- og petroleumsselskaper og som i forslaget til grunnrenteskatt på havbruk vil det foreslås at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt. Den effektive skattesatsen vil bli foreslått satt til 40 pst.

Skattegrunnlaget vil foreslås fastsatt med utgangspunkt i verdien av det enkelte kraftverkets produksjon i inntektsåret, inkludert inntekter fra elsertifikater og opprinnelsesgarantier, fratrukket driftskostnader, investeringskostnader, eiendomsskatt og grunnrenterelatert selskapsskatt. Departementet vil også foreslå at det gis fradrag for historiske investeringer gjennom ordinære saldoavskrivninger på gjenstående skattemessige verdier.

Som hovedregel skal kraftproduksjonen verdsettes til spotmarkedspris time for time. Det legges likevel opp til et unntak for kraftproduksjon knyttet til eksisterende kraftavtaler som er inngått før 28. september 2022, som kan verdsettes til kontraktspris. Det vil også vurderes unntak for kraft knyttet til nærmere spesifiserte fastprisavtaler (tilsvarende det foreslåtte kontraktsunntaket for fastprisavtaler i grunnrenteskatten for vannkraft, se punkt 5.2.3).

Videre vil det foreslås at eventuell negativ grunnrenteinntekt fremføres og kommer til fradrag i fremtidig positiv grunnrenteinntekt. Departementet mener det kan være utfordringer knyttet til å utbetale årlige negative skatteposisjoner før en ser hvordan grunnrentebeskatning av vindkraft fungerer.

Fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor

På svært usikkert grunnlag anslås bruttoprovenyet fra en grunnrenteskatt på landbasert vindkraft til om lag 2,5 mrd. kroner påløpt i 2023.

I tråd med Hurdalsplattformen mener regjeringen at lokalsamfunn skal få en rettferdig andel av verdiene som skapes. Som det fremgår av omtalen i Prop. 1 S (2022–2023) for Olje- og energidepartementet punkt 4.1, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 36 (2020–2021), se Innst. 2 S (2020–2021):

«Stortinget ber regjeringen sikre at fremtidige vindkraftutbygginger fører til tydelige lokale ringvirkninger, blant annet ved at det legges til rette for kommunale inntekter.»

Regjeringen legger opp til at kommunesektoren skal få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten på landbasert vindkraft.

Kommunesektorens andel fordeles gjennom flere virkemidler. Produksjonsavgiften, som fordeles til vertskommunene uten videre omfordeling, økes fra 1 til 2 øre/kWh, se punkt 8.7. Regjeringen vil også foreslå å innføre en naturressursskatt som inngår i inntektsutjevningen. Naturressursskatten vil foreslås satt til 1,3 øre/kWh, der 1,1 øre/kWh går til kommunene og 0,2 øre/kWh går til fylkeskommunene. Både produksjonsavgiften og naturressursskatten gjøres fradragsberettiget i fastsatt grunnrenteskatt. De vil dermed normalt sett ikke utgjøre noen ytterligere belastning for selskapene.

Grunnrenten kan svinge betydelig over tid. Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunenes inntekter. Produksjonsavgiften og naturressursskatten vil til en viss grad utgjøre stabile kommunale inntekter. I tillegg vil regjeringen foreslå at kommunesektoren gis en ekstrabevilgning i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles etter nøklene i rammetilskuddet til kommunene. For 2024 anslås det at ekstrabevilgningen vil bli satt til drøyt 700 mill. kroner, slik at summen av produksjonsavgiften, naturressursskatten og ekstrabevilgningen utgjør 50 pst. av grunnrenteskatteinntektene for inntektsåret 2023.

Med dette forslaget anslås de samlede inntektene for kommunesektoren for inntektsåret 2023 fra landbasert vindkraft til i underkant av 1,3 mrd. kroner (inkl. inntektene fra den eksisterende produksjonsavgiften).

Administrative og økonomiske konsekvenser

Med forslaget anslås statens påløpte inntekter fra grunnrenteskatten i 2023 til om lag 2 mrd. kroner, som bokføres i 2024. Den foreslåtte modellen for fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor er hensyntatt i provenyberegningen. Av dette anslås det at drøyt 700 mill. kroner bevilges ekstra til kommunesektoren i 2024. Inkludert ekstrabevilgningen utgjør dermed statens inntekter fra grunnrenteskatten for 2023 i underkant av 1,3 mrd. kroner.

Forslaget kan påvirke vindkraftprodusentenes inntekt etter skatt og dermed eiers utbyttegrunnlag.

Innføring av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vil innebære økte kostnader i Skatteetaten til utvikling av systemløsning, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere i 2023. Videre vil Skatteetaten ha varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningen og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll. For vindkraftprodusentene vil regnskapssystemer måtte tilpasses for å sikre riktig innberetning av nødvendige opplysninger til skattemeldingen. Dette vil påføre vindkraftprodusentene kostnader.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti merker seg at regjeringen foreslår å innføre grunnrenteskatt for landbasert vindkraft med virkning fra 1. januar 2023. Det er ennå ikke sendt et forslag på høring, og en hel næring må starte 2023 uten å vite hvilken skatt som skal betales for dette inntektsåret. Dette har stor betydning for lønnsomheten i eksisterende vindkraftanlegg, samtidig som usikkerheten gjør at investeringer i nye anlegg blir satt på vent på grunn av usikkerheten som er skapt. Det forutsettes at ikrafttredelse av en eventuell grunnrenteskatt for landbasert vindkraft utsettes til Stortinget har hatt dette til behandling, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet. Disse medlemmer legger videre til grunn at en eventuell grunnrenteskatt for vindkraft må være nøytral. Disse medlemmer vil ta endelig stilling til grunnrenteskatt for landbasert vindkraft når saken legges frem for Stortinget.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at ny grunnrenteskatt for landbasert vindkraft tidligst kan få virkning fra det tidspunktet de endelige forslagene er lagt frem for Stortinget, eller at det lages overgangsordninger som gir tilstrekkelig forutsigbarhet.»

Komiteens medlem fra Venstre støtter at det innføres en grunnrenteskatt for vindkraft. Dette medlem er likevel bekymret for effektene på investeringer, siden den foreslåtte skatten ikke er utformet som en reell kontantstrømskatt, slik den er for petroleumsinvesteringer og for vannkraft. Dette medlem er videre bekymret for effektene den økte kraftbeskatningen vil ha for eksisterende vindkraftverk, der investeringene er gjort under et annet skattesystem med andre fradragsregler, og der inntektene med regjeringens forslag vil bli dramatisk redusert.

Videre vil dette medlem stille seg sterkt tvilende til hvorvidt det anslåtte provenyet fra skatten er i nærheten av å være realistisk. På dette medlems skriftlige spørsmål om hvordan provenyet er beregnet (Dokument 15:476 (2022–2023)), gir departementet en mildt sagt lite tillitvekkende og kortfattet forklaring, der det ikke blir svart konkret på i hvilken grad omfanget av fastpriskontrakter (PPAer) er tatt med i beregningen.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag til grunnrenteskatt for vindkraft der denne er utformet som en reell kontantstrømskatt.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i grunnrenteskatten for vindkraft der det foreslås en overgangsordning for allerede eksisterende kraftverk.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne støtter forslag om innføring av grunnrenteskatt på vindkraft. Dette medlem er imidlertid av den oppfatning at dette må utredes bedre. Det må sikres at det fremdeles er lønnsomhet i mindre vindkraftutbygginger i områder med mindre vindressurser, men hvor naturinngrep allerede er gjennomført. Det er usikkert om regjeringens innslagspunkt for ilegging av grunnrenteskatt for næringen er høyt nok. Dette medlem er også av den oppfatning at negative skatteposisjoner bør utbetales som for grunnrenteskatt på olje og gass og vannkraft. Dette medlem motsetter seg derfor innføring av grunnrenteskatt for vindkraft slik ordningen er foreslått av regjeringen.

Sammendrag

Produktavgiften til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene foreslås satt ned til 2,0 pst., fra 2,1 pst. i 2022. Det er i hovedsak økningen i førstehåndsomsetningen som begrunner at satsen bør settes ned. Det foreslås enkelte tekniske endringer i avgiftsvedtaket. Dette innebærer ingen materiell endring.

Trygdeavgiftssatsen for næringsinntekt er 11,1 pst. med regjeringens forslag. Fiskere betaler en trygdeavgift på 7,9 pst. med regjeringens forslag. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 7,9 pst. og 11,1 pst. i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Det skal svares produktavgift av all fangst fra norskregistrerte fartøy.

I brev av 11. august 2022 tilrår Nærings- og fiskeridepartementet at produktavgiften senkes til 2,0 pst. i 2023. Tilrådningen er basert på anslag for førstehåndsverdien av fisk og pensjonsgivende inntekt samt forventede utgifter i 2023 i ordningene som produktavgiften er ment å dekke. Det er også tatt hensyn til innbetalt produktavgift og utgiftene de seneste årene. I tabell 5.1 angis anslagene som ligger til grunn for fastsettelse av nivået på produktavgiften for 2023.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene for 2023.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Merverdiavgift er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Det beregnes merverdiavgift ved innenlandsk omsetning, ved innførsel og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet, og anslås å gi inntekter på om lag 370 mrd. kroner i 2022.

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen er på 25 pst. Det er en redusert sats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 12 pst. for enkelte tjenester som persontransport, overnatting, allmennkringkasting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangementer.

Merverdiavgiften vedtas av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere regler om registrering, beregningsgrunnlag, fradragsrett mv. er fastsatt i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) og forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merverdiavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften).

Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Registrerte virksomheter har rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester som er til bruk i den avgiftspliktige virksomheten. Fradragsretten medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene. Merverdiavgiften blir dermed en skatt på forbruk.

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Det vil si at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, og at det heller ikke er fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten.

En del varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift, såkalt nullsats. Det skal da ikke beregnes utgående merverdiavgift av omsetningen, men den avgiftspliktige har fradragsrett for inngående merverdiavgift på varer og tjenester som anskaffes til bruk i virksomheten. Fritak for merverdiavgift gjelder for eksempel bøker, aviser og tidsskrift. Dersom inngående merverdiavgift overstiger utgående, skal overskytende inngående merverdiavgift utbetales. Fritak ved omsetning av varer og tjenester til forbruk i Norge innebærer dermed en indirekte støtte via merverdiavgiftssystemet.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet, som innebærer at det landet hvor forbruket skjer, har beskatningsretten. Prinsippet innebærer videre at det beregnes merverdiavgift ved innførsel, men ikke ved eksport.

Merverdiavgiften skal være mest mulig nøytral og gi minst mulig vridninger i økonomien, samtidig som staten sikres stabile inntekter. De administrative kostnadene ved innkreving og innbetaling bør være lavest mulig både for de næringsdrivende og Skatteetaten. Det tilsier at antall fritak og særordninger begrenses.

Merverdiavgiften er blitt en viktig inntektskilde for land over hele verden. Der det på slutten av 1960-tallet var mindre enn ti stater som hadde et merverdiavgiftssystem, er merverdiavgiften i dag en sentral inntektskilde i over 170 land. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20 pst. av samlede skatteinntekter.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag til stortingsvedtak om merverdiavgift for 2023.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sitt alternative statsbudsjett for 2023 og foreslår å øke innslagspunktet for merverdiavgift på elbiler fra 500 000 til 600 000 kroner. Disse medlemmer viser til at dette gjør at flere typiske familiebiler med god rekkevidde blir unntatt fra merverdiavgift, og at det vil bidra til at flere kan velge å gå fra en fossil bil til en elektrisk. Målet om å kun selge nullutslippspersonbiler i 2025 ligger fast, og det er viktig å tilpasse virkemiddelbruken for å nå dette målet.

Disse medlemmer foreslår ordinær merverdiavgift på bøker. Bøker er et av få områder som er unntatt fra merverdiavgift i dag. Fritak i merverdiavgift er normalt et lite målrettet virkemiddel. Disse medlemmer foreslår å redusere skattene på alminnelige inntekter og styrke folks privatøkonomi, slik at flere får bedre råd. Samtidig styrkes innkjøpsordningen for bibliotekene i Høyres alternative statsbudsjett.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås at merverdiavgiften på mat skal halveres. Disse medlemmer viser til at dette vil bidra til å redusere inflasjonen og dermed presset på videre renteøkning. Samtidig vil det sørge for mindre økonomisk press på husholdningene.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at den lave satsen for merverdiavgift gjelder for blant annet kollektivtransport, kino og museer, og at den under regjeringen Solberg ble økt fra 8 pst. til 12 pst. Dette medlem viser til at Rødt er kritisk til flate avgifter som merverdiavgiften, som rammer usosialt siden de utgjør en relativt større del av inntektene for folk med lave inntekter. Den lave satsen er i tillegg knyttet til aktiviteter som kan sies å være miljøvennlige, slik som kulturopplevelser og kollektivtransport. Dette medlem mener økningen de siste årene har vært dårlig fordelings- og miljøpolitikk, og viser til Rødts alternative statsbudsjett, der satsen foreslås redusert til 8 pst.

Dette medlem mener at det i møte med miljø- og klimaproblemer er viktig å redusere unødvendig forbruk, og for mange typer varer vil det være mer miljøvennlig å reparere enn å kjøpe nytt. Dette medlem viser til Rødts alternative statsbudsjett, som inneholder forslag om å fjerne merverdiavgift på reparasjoner av tekstiler, husholdningsvarer og elektronikk, for på den måten å legge til rette for økt bruk av reparasjoner og samtidig begrense forbruksveksten.

Dette medlem viser videre til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å fjerne merverdiavgiften for norskproduserte frukt og grønnsaker, et tiltak som kan bidra både til å styrke den norske selvforsyningsgraden og til økt inntak av frukt og grønnsaker.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, hvor det foreslås enkelte endringer i merverdiavgiften. Det foreslås innført merverdiavgift på kraft i Nord-Norge og ikke å innføre merverdiavgift på kjøp av elbiler.

Dette medlem viser til at å fjerne fritaket for elektroniske nyhetstjenester i merverdiavgiftsloven § 6-2 innebærer at man forlater prinsippet om plattformnøytralitet som Stortinget la til grunn i 2015, da fritaket avisene alltid har hatt, ble gjort plattform- og teknologinøytralt. Dette prinsippet er av stor betydning for medienes mulighet til omstilling og innovasjon og evnen til å nå ut til publikum, særlig yngre generasjoner som i stor grad baserer seg på lyd og levende bilder.

Dette medlem er bekymret for dette forslaget og mener regjeringen heller burde beholdt fritaket og adressert de utilsiktede konsekvensene knyttet til TV-distributørenes salg av TV-kanalpakker med utenlandske nyhetskanaler som ikke er rettet mot et norsk publikum.

Dette medlem viser til innspill til finanskomiteen fra Mediebedriftenes Landsforening,hvor det fremkommer at dette kan gjøres gjennom å presisere fritaket for elektroniske nyhetstjenester til å gjelde for nyhetstjenester som er særlig rettet mot norske forhold eller et norsk publikum.

Videre viser dette medlem til sitt alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å opprettholde avgiftsfritaket, men begrense det til å gjelde nyhetstjenester som er særlig rettet mot norske forhold eller et norsk publikum.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen avgrense fritaket i merverdiavgiften for elektroniske nyhetstjenester til å gjelde for nyhetstjenester som er særlig rettet mot norske forhold eller et norsk publikum.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternativt statsbudsjett, hvor det foreslås en rekke endringer i mva. Dette medlem fremmer der forslag om å fjerne moms på

• frukt og grønt

• økologisk mat

• gjenbruk og reparasjoner av klær og sko, husholdnings- og fritidsvarer

• persontransport med unntak av flyreiser

• reparasjon av elektronikk

• elsykler

Dette medlem fremmer videre i alternativt statsbudsjett forslag om fritak for moms på elektriske motorbåter, elektriske båtbatterier og elektriske småfly.

Dette medlem fremmer i alternativt statsbudsjett forslag om å redusere lav momssats fra 12 til 10 pst.

Dette medlem foreslår videre i alternativt statsbudsjett å øke moms på vanlige kjøttvarer fra 15–25 pst. og øke moms på brus og godteri. Moms på flyreiser foreslås økt til generell sats på 25 pst. Dette medlem ønsker også å reversere regjeringens forslag om å innføre moms på den delen av elbilers pris som overstiger 500 000 kroner.

Dette medlem vil også å reversere regjeringens forslag om å fjerne momsfritak for elektroniske nyhetstjenester.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteen slutter deg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Særavgifter ilegges nærmere bestemte varer og tjenester mv. og er hovedsakelig begrunnet i å skaffe staten inntekter, dvs. at de er fiskalt begrunnet. I tillegg kan særavgiftene bidra til å prise samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter. Avgifter på klimagassutslipp er sammen med deltakelse i det europeiske kvotesystemet hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Inntektene fra særavgiftene går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgiftene legges på varer, og avgiften betales av produsent og importør. Dette medfører at avgiftene kreves opp til lave administrative kostnader.

Særavgiftene og fritak for avgift vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere bestemmelser om avgiftsgrunnlag, -beregning og -fritak mv. er fastsatt i forskrifter med hjemmel i særavgiftslover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter. CO₂-avgiften på sokkelen oppkreves etter lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

Mange særavgiftsvedtak har henvisninger til bestemmelser i tolloven. Henvisningene anses overflødige og foreslås ikke videreført. Det blir dermed ikke nødvendig å oppdatere henvisningene når gjeldende tollov erstattes av vareførselsloven og tollavgiftsloven. Ved et eventuelt behov kan henvisningene tas inn i forskrift. Det foreslås også å endre ordlyden i fritakene for proviant og utsalg på lufthavn. Dette innebærer ingen materiell endring.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til merknader nedenfor.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det norske særavgiftsnivået er for høyt sammenliknet med våre naboland og skal reduseres. Disse medlemmer viser i denne forbindelse til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det fremmes forslag om at regjeringen skal legge frem en Stortingsmelding om særavgifter i løpet av 2023.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne foreslår i alternativt statsbudsjett å innføre en avgift på 10 kroner på fossil plastemballasje og 5 kroner per kg resirkulert plast.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Tabell 1.11 viser avgiftssatsene for alkoholholdige drikkevarer for 2022 og forslag til satser for 2023.

Avgiften skal skaffe staten inntekter og bidra til å redusere forbruket av alkohol, og dermed begrense de helsemessige skadene fra bruk av alkohol. Høye avgifter på alkohol kan imidlertid føre til økt grensehandel, tax free-handel, hjemmeproduksjon og smugling. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Vin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) har samme avgiftssats per volumprosent per liter. Brennevin har høyere avgiftssats per volumprosent per liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Alkoholholdig drikk med alkoholinnhold til og med 0,7 volumprosent ble tidligere avgiftsberegnet etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer. Avgift på alkoholfrie drikkevarer ble opphevet 1. juli 2021. Alkoholholdig drikk med alkoholinnhold til og med 0,7 volumprosent er etter dette avgiftsfri, jf. avgiftsvedtaket § 1.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 8.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, vin og sterkøl fra 2000 til 2022. Bortsett fra en økning på 5 pst. ut over prisjustering i 2011, har avgiftene gått ned eller vært stabile i perioden 2000–2020. I 2021 ble avgiftene på vin og sterkøl redusert med 10 pst. reelt.

Figur 8.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin, det vil si salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert omsetning i form av avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Den registrerte omsetningen av brennevin og vin var på et høyt nivå i 2020 og 2021 som følge av smittevernstiltakene under pandemien, særlig reiserestriksjonene.

Avgift på øl mv.

Avgift på sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) skal beregnes med samme sats som vin. Øl fra små bryggerier ilegges redusert avgift. De reduserte satsene gjelder gjæret alkoholholdig drikk med alkoholstyrke over 3,7 volumprosent til og med 4,7 volumprosent.

Figur 8.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 2000 til 2022. Det reelle avgiftsnivået ble noe redusert fra 2002 til 2010. I 2011 ble avgiften økt med 5 pst. ut over prisjustering. Siden 2011 har avgiften vært reelt uendret, frem til avgiften ble redusert med 10 pst. reelt i 2021.

Figur 8.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 2000 til 2021. Omsetningen av pils (øl med alkoholinnhold over 3,7 volumprosent opp til og med 4,7 volumprosent) var på et høyt nivå i 2020 og 2021. Økningen må ses i sammenheng med smitteverntiltakene som ble innført som følge av pandemien, særlig reiserestriksjonene.

Forenklet fortolling

Alkoholholdige varer og tobakksvarer som reisende innfører til personlig bruk i tillegg til avgiftsfri kvote, fortolles etter satser som er fastsatt i forskrift, såkalt forenklet fortolling. For 2023 prisjusteres avgiftssatsene.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått å fjerne taxfree-ordningen fra 1. juli 2023.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne foreslår i sitt alternative statsbudsjett å avvikle taxfree-ordningen og halvere kvoten for alkohol og tobakk.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås å øke alkoholavgiftene på øl og vin med 20 pst. og for brennevin med 10 pst., for å bidra til inndekning og for å redusere alkoholforbrukets sosiale og helsemessige skadevirkninger.

Dette medlem viser til at forbruket av alkohol gir samfunnsøkonomiske kostnader som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Kostnadene omfatter helseutgifter som dekkes av fellesskapet, og ulike ulemper for andre enn de som bruker alkohol. Forbrukerne ignorerer eller tar ikke nødvendigvis tilstrekkelig hensyn til uheldige virkninger av forbruket sitt. Dette medlem viser til at alkoholavgiftene bidrar til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken innebærer for samfunnet.

Dette medlem viser til at alkoholavgiftene for øl og vin med denne økningen reelt sett fortsatt vil være noe lavere enn hva Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8) mente var det faglig riktige nivået, gitt alkoholforbrukets betydelige samfunnsøkonomiske skadevirkninger.

Dette medlem viser videre til forslaget i Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett om å halvere innførselskvoten for alkohol. Den avgiftsfrie kvoten blir med dette forslaget redusert til 0,5 liter brennevin, 0,75 liter vin og 1 liter øl.

Dette medlem viser til at innførselskvotene bidrar til økt tilgjengelighet og forbruk av alkohol og dermed til økte samfunnsøkonomiske kostnader fordi forbruket har negative sosiale og helsemessige effekter. Taxfree-utsalg på lufthavner og fergenes adgang til å proviantere avgiftsfritt for salg ombord gjør at kostnadene for fly- og fergeselskap og billettprisene for passasjerer er lavere enn de ville vært uten en slik ordning, og medfører økt reiseaktivitet og høyere utslipp. Dette medlem viser til at en innstramming i kvoten for reisegods for alkoholvarer kan redusere grensehandelen, gi en mer konsistent alkoholpolitikk med reduserte samfunnsøkonomiske kostnader og være gunstig for miljø og klima. Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti prioriterer effektivitetsfremmende miljø- og helseavgifter og dernest godt utformede grunnrenteskatter, slik at finansieringsbehovet fra vridende skatter som svekker verdiskaping og sysselsetting, blir redusert.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Tabell 1.11 viser avgiftssatsene for tobakksvarer for 2022 og forslag til satser for 2023. Regjeringen foreslår å halvere kvoten for tobakksvarer som kan innføres som reisegods.

Avgiften skal skaffe staten inntekter og bidra til å redusere forbruket av tobakksvarer og dermed de helsemessige skadene fra bruk av tobakksvarer. Høye avgifter kan imidlertid føre til økt grensehandel, tax free-handel og smugling.

Figur 8.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakksvarer fra 2000 til 2022. Avgiftssatsene på sigaretter, sigarer og røyketobakk økte med 5 pst. ut over prisjustering i 2010 og 2011. For snus og skrå ble satsene økt ut over prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011. I 2021 ble avgiften på snus redusert med 25 pst. reelt. Fra 1. januar 2022 ble satsene på alle tobakksvarer økt med 5 pst. ut over prisjustering.

Figur 8.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakksvarer fra 2000 til 2021. Figuren viser en nedgang i omsetningen av sigaretter og røyketobakk i perioden. Av figuren går det også frem at det har vært en større reduksjon i salg av røyketobakk enn av sigaretter. Omsetningen av snus har steget kraftig siden 2000. Den registrerte omsetningen av tobakksvarer var høy i 2020 og 2021 som følge av smittevernstiltakene under pandemien, særlig reiserestriksjonene. I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free) og smugling. Av nordmenns totale forbruk av sigaretter og snus, indikerer tall fra Folkehelseinstituttet at om lag 40 pst. kommer fra uregistrerte kilder.

Endring av kvoten for avgiftsfritt reisegods – tobakksvarer til personlig forbruk

Det er fastsatt kvoter for hvor mye alkohol og tobakk til personlig bruk som kan innføres avgiftsfritt som reisegods. Den avgiftsfrie kvoten for alkohol er 1 liter brennevin, 1,5 liter vin og 2 liter øl. Brennevinskvoten kan byttes i 1,5 liter vin eller øl, mens vinkvoten kan byttes i øl liter for liter. Den avgiftsfrie kvoten for tobakksvarer er 200 sigaretter eller 250 gram andre tobakksvarer (for eksempel snus eller rulletobakk) og 200 sigarettpapir. Tobakkskvoten omfatter også væske med nikotin til e-sigaretter og andre nikotinvarer.

Varer som innføres som reisegods kan være kjøpt med eller uten avgifter i utlandet, på ferger og fly i utenriks fart eller på tax free-utsalg på lufthavn ved ankomst til eller avgang fra Norge.

Tolletaten kan gi tillatelse til å drive avgiftsfritt utsalg på norsk lufthavn med internasjonal status (tollager C). Per i dag er det 15 slike tillatelser. Tax free ved ankomst på norsk lufthavn ble tillatt fra 1. juli 2005, jf. Budsjett-innst. S nr. 1 (2004–2005). På avgiftsfritt utsalg på lufthavn kan det legges inn følgende varer (tax free-varer):

• alkoholholdig drikk over 0,7 volumprosent

• sigaretter i hele kartonger

• andre tobakksvarer i originalpakninger

• sjokolade- og sukkervarer

• parfyme, kosmetikk mv.

Tax free-varene selges uten merverdiavgift, særavgift og toll. Ordningen er derfor et unntak fra hovedregelen om at alle varer som omsettes i eller innføres til Norge, skal beskattes. Til den enkelte reisende kan det på tax free-utsalg på lufthavn bare selges varer til personlig bruk innenfor kvoten for avgiftsfri innførsel av reisegods. Vilkår for avgiftsfri innførsel er at den reisende har oppholdt seg i utlandet i minst 24 timer, og at verdien av varer som innføres avgiftsfritt, ikke overstiger 6 000 kroner. Alkohol- og tobakksvarer er unntatt fra verdigrensen.

Fartøy og luftfartøy som forlater Norge kan proviantere varer avgiftsfritt til bruk og salg om bord. Tollmyndighetene kan begrense varemengden som kan provianteres. På ferger i regelmessig rutetrafikk mellom havner i Danmark, Sverige, Finland skal salg av tax free-varer til den enkelte reisende begrenses til kvoten for avgiftsfritt reisegods.

EU opphevet tax free-ordningen for reiser mellom EU-landene i 1999, og adgangen til å kjøpe tax free gjelder i dag kun ved reiser til og fra tredjeland. Mellom EU-land er det betydelig høyere kvoter for innførsel av alkohol- og tobakksvarer til eget bruk enn inn til Norge, men ordningen gjelder bare varer som er beskattet.

Forbruk av alkohol og tobakk medfører kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene, og avgiftene bidrar også til at disse kostnadene i større grad reflekteres i forbrukerprisene. Kvotene for avgiftsfritt reisegods til personlig bruk bidrar til økt tilgjengelighet og forbruk av alkohol og tobakk, og dermed til økte samfunnsøkonomiske kostnader ved at forbruket har negative virkninger på folkehelsen. Kvotene gir også et provenytap for staten.

For innenlandske forhandlere av alkohol, tobakk, sjokolade- og sukkervarer, parfyme mv., innebærer tax free-salg en konkurranseulempe. Videre innebærer slik handel subsidiering av utenlandsreiser, noe som er uheldig for klima og miljø. Grønn skattekommisjon (NOU 2015:15) anbefalte av miljøhensyn å oppheve adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt. Tax free-utsalg på lufthavn og fergenes adgang til å proviantere avgiftsfritt for salg ombord gjør at kostnadene for fly- og fergeselskap og billettprisene for passasjerer er lavere enn de ville vært uten en slik ordning, og medfører økt reiseaktivitet og høyere utslipp. Utvalget «Norge mot 2025» (NOU 2021:4) anbefalte også å avvikle tax free-ordningen og begrunnet dette blant annet med at ordningen undergraver det norske avgiftssystemet og den norske alkohol- og tobakkspolitikken.

Ordningen med tax free-utsalg på lufthavner har stor betydning for Avinors økonomi og bidrar til å finansiere drift og investeringer ved Avinors flyplasser. I 2019, som er siste normalår før pandemien, utgjorde Avinors inntekter fra tax free-omsetningen om lag 2,9 mrd. kroner, det vil si rundt 25 pst. av Avinors samlede inntekter.

Samlet sett er det gode grunner til å stramme inn på kvoten for reisegods til personlig bruk. Regjeringen foreslår å halvere den avgiftsfrie kvoten av tobakksvarer til 100 sigaretter eller 125 gram andre tobakksprodukter og 100 sigarettpapir. I forslaget inngår også en halvering av kvotene for væske med nikotin til e-sigaretter og andre nikotinvarer. Det foreslås at endringene begrenses til kvoten for reisegods og hva som kan selges på tax free-utsalg på lufthavn ved ankomst til Norge. Det foreslås ikke endring i hva som kan selges til den enkelte reisende på tax free-utsalg ved avreise på lufthavn eller på ferger i utenlandstrafikk, men den reisende må forholde seg til ny kvote for reisegods når tobakksvarer skal innføres til Norge. Tax free-salget av tobakksvarer ved ankomst utgjør en begrenset del av tax free-omsetningen på Avinors lufthavner. Det er ikke praksis fra tidligere å kompensere Avinor for mindre endringer i kvotene. Innstramming i kvoten for reisegods mv. til personlig bruk som foreslås gjelder også dersom tobakksvaren er kjøpt avgiftslagt i utlandet (grensehandel mv.). Endringen vil dermed bidra til å redusere grensehandelen, i tråd med Hurdalsplattformens punkt om å «foreslå konkrete tiltak som reduserer grensehandelen». En slik innstramming vil også øke statens avgiftsinntekter.

Konvensjon 4. juni 1954 om tollettelser for turister pålegger avtalepartene å åpne for toll- og avgiftsfri innførsel av blant annet 200 sigaretter eller 250 gram andre tobakksvarer. Av hensyn til denne konvensjonen kan innstrammingen i reisekvoten for tobakksvarer ikke omfatte turister. Konvensjonen regulerer imidlertid ikke volumet avgiftslagte varer som må selges på tax free-utsalg på lufthavner ved ankomst til Norge. For tax free-utsalg på lufthavn ved ankomst til Norge foreslår departementet derfor at innstrammingen også gjelder ved salg til turister.

Provenygevinsten av å halvere kvotene for tobakksvarer som kan innføres som reisegods til personlig bruk anslås til om lag 800 mill. kroner påløpt og 700 mill. kroner bokført i 2023. Endringene berører både avgift på tobakksvarer mv. og merverdiavgiften. Innstramming i kvoten for reisegods for tobakksvarer kan redusere grensehandelen, gir en mer konsistent tobakkspolitikk og kan være gunstig for miljø- og klima.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å øke tobakksavgiftene på tobakksvarer utenom snus og e-sigaretter med fem pst. ut over regjeringens forslag. Dette medfører en inntektsøkning på 205 mill. kroner i 2023. Høyere tobakksavgift kan redusere forbruket av tobakk. Disse medlemmer slutter seg ellers til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser forslaget om å halvere kvoten for tobakksvarer som kan innføres som reisegods.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått å fjerne taxfree-ordningen fra 1. juli 2023.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne foreslår i sitt alternative statsbudsjett å avvikle taxfree-ordningen og halvere kvoten for alkohol og tobakk.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under punkt 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås å reversere lettelsen i avgiften på snus i statsbudsjettet for 2021 og øke de øvrige tobakksavgiftene med 10 pst. for å bidra til inndekning og for å redusere helseskadelig tobakksforbruk.

Dette medlem viser til at forbruket av tobakk gir helsemessige kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Tobakksavgiftene bidrar til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken innebærer for samfunnet. Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti prioriterer effektivitetsfremmende miljø- og helseavgifter, og dernest godt utformede grunnrenteskatter, slik at finansieringsbehovet fra vridende skatter som svekker verdiskaping og sysselsetting, blir redusert.

Sammendrag

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. er ikke-bruksavhengige og omfatter engangsavgift, trafikkforsikringsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgift på drivstoff, se punkt 8.5.

I 2022 ble satsene i CO₂-komponenten i engangsavgiften økt for både personbiler og varebiler. Vektfradraget for de ladbare hybridbilene i engangsavgiften ble redusert. Videre ble det innført redusert sats for elbiler i omregistreringsavgiften og full sats for elbiler i trafikkforsikringsavgiften.

Avgifter på kjøp, eie og bruk av bil har tradisjonelt vært en viktig inntektskilde for staten. De siste tiårene har bilavgiftene blitt brukt for å stimulere til kjøp av biler med lave CO₂-utslipp og elbiler. Det er lagt stadig større vekt på CO₂-utslipp i engangsavgiften. Elbiler er fritatt for merverdiavgift og engangsavgift, og har redusert sats i omregistreringsavgiften. Bruk av elbiler omfattes heller ikke av veibruksavgiften på drivstoff.

Denne politikken har gitt en rask innfasing av elbiler i Norge og elbiler utgjør nå om lag 80 pst. av alle nye personbiler. Overgangen til nullutslippsbiler har imidlertid ført til et kraftig fall i statens inntekter fra bilavgiftene, jf. boks 8.1. Dersom dagens innretning av bilavgiftene videreføres, vil elektrifisering av veitransporten føre til at inntektene fra bilavgifter fortsetter å falle. Det betyr at dersom bilavgifter i fremtiden fortsatt skal være en viktig inntektskilde for staten, må avgiftene på kjøp, eie og bruk av elektriske biler økes. Regjeringen foreslår derfor endringer for at kjøp av bil skal bidra noe mer til vår felles velferd.

Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler (inkludert elbiler) har falt fra om lag 140 000 kroner i 2010 til om lag 21 500 kroner i første halvdel av 2022. Regjeringen foreslår for 2023 å innføre en ny vektkomponent i engangsavgiften for alle personbiler. Forslaget vil reversere noe av den nedgangen i gjennomsnittlig engangsavgift som har vært. Samtidig foreslås andre justeringer i engangsavgiften som gjør at det fortsatt vil være attraktivt å kjøpe elbil, slik at vi kan nå målet om at alle nye personbiler skal være nullutslippsbiler innen 2025.

For å styrke insentivene til å velge elbiler i engangsavgiften foreslår regjeringen å øke satsene i CO₂-komponenten i engangsavgiften for personbiler og å redusere særfordelen for ladbare hybridbiler i engangsavgiften. Videre foreslås det å innføre full sats for elbiler i omregistreringsavgiften.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til merknader nedenfor.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å innføre en ny vektkomponent i engangsavgiften for personbiler. Videre foreslås det å øke satsene i CO₂-komponenten for personbiler, samt å redusere avgiftsfordelen for ladbare hybridbiler. For øvrig foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Engangsavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. Ved utformingen av avgiften er det også lagt noe vekt på sikkerhet, fordeling og å holde de administrative kostnadene nede.

Engangsavgiften betales når kjøretøyet registreres i det sentrale motorvognregisteret for første gang. Avgiften ilegges de fleste typer kjøretøy unntatt store lastebiler og busser med lengde over seks meter og med mer enn 17 seteplasser. Kjøretøyene er delt inn i ti avgiftsgrupper med til dels ulike satser og beregningsgrunnlag. Avgiftsberegningen skjer på grunnlag av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra kjøretøyets typegodkjenning eller samsvarssertifikat. I Stortingets vedtak om engangsavgift § 9 er det fastsatt fritak for enkelte typer kjøretøy, og for kjøretøy som skal benyttes av nærmere angitte brukere.

For personbiler mv. (avgiftsgruppe a) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO₂-utslipp og NO_X-utslipp. For kjøretøy uten relevante CO₂-utslippsverdier, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. Dette gjelder i første rekke bruktimporterte biler av eldre årgang. Det er ikke nær sammenheng mellom slagvolum og CO₂-utslipp, men det er gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO₂-komponenten, blant annet gjennom ulike satser for bensin- og dieselbiler.

For varebiler klasse 2, campingbiler, minibusser og rullestoldrosjer (avgiftsgruppe b, c, j og k) beregnes vektkomponenten og NO_X-komponenten en prosentvis andel av avgiften for personbiler mv. (avgiftsgruppe a), mens det for CO₂-komponenten er egne satser. For beltebiler (avgiftsgruppe e) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For motorsykler (avgiftsgruppe f) benyttes slagvolum og CO₂-utslipp som beregningsgrunnlag. For motorsykler uten relevante CO₂-utslippsverdier benyttes motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. For beltemotorsykler (avgiftsgruppe g) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

Avgiftsnivået mellom de ulike kjøretøyene varierer betydelig, se tabell 1.11.

Vrakpantavgift

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2023.

Vrakpantavgiften er en del av engangsavgiften og omfatter alle avgiftspliktige motorvogner unntatt beltebiler. I tillegg skal det betales vrakpantavgift for mopeder, campingvogner og lastebiler. Vrakpantavgiften er henholdsvis 5 000 og 3 000 kroner for lastebiler og campingvogner, og 500 kroner for motorsykler og mopeder. For øvrige motorvogner er vrakpantavgiften 2 400 kroner.

Vrakpantavgiften må ses i sammenheng med vrakpantordningen. Vrakpanten utbetales når kjøretøy leveres til godkjente behandlingsanlegg, og gir et økonomisk insentiv til innlevering av kasserte kjøretøy. Vrakpanten fastsettes årlig av Stortinget. Vrakpantavgiften er ikke øremerket vrakpantutbetalingene, men forutsettes om lag å dekke kostnadene. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

Utviklingen i antall registrerte kjøretøy

Figur 8.9 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler har variert betydelig, men at det samlet sett økte i perioden 1995–2021. Antallet falt i 2008 og 2009 for så å ta seg kraftig opp igjen årene etter. I 2021 ble det førstegangsregistrert vel 190 000 personbiler, noe som er historisk høyt. For 2022 ser antall personbilregistreringer ut til å falle kraftig sammenlignet med 2021.

Antallet bruktimporterte kjøretøy økte frem til 2002, men siden har veksten avtatt og antallet er redusert.

Beholdningen av personbiler har økt fra i underkant av 1,7 mill. biler i 1995 til 2,8 mill. biler i 2021. Veksten har vært relativt jevn siden 1995.

Figur 8.10 viser at antall førstegangsregistrerte nye varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002 til over 45 000 i 2007. Fra 2007 til 2009 falt antallet kraftig, men økte deretter til om lag 38 000 biler i 2019. I 2021 var antallet registeringer om lag 34 000 biler. I de åtte første månedene i 2022 er det et kraftig fall i antallet registrerte varebiler sammenlignet med samme periode i 2021.

Figur 8.11 viser utviklingen i førstegangsregistrerte personbiler fra 2012 til august 2022 fordelt etter kjøretøyteknologi. I løpet av tiårsperioden har sammensetningen av nybilsalget endret seg vesentlig ved at elbiler og hybridbiler i stor grad har overtatt fra de tradisjonelle bensin og dieselbilene. Sistnevnte utgjorde for ti år siden over 9 av 10 nye biler, mens de nå utgjør mindre enn 1 av 10.

De samlede utslippene av CO₂ fra personbilparken økte frem til 2007 og var relativt stabile i årene etter det. Fra 2010 til 2020 ble CO₂-utslippene fra den samlede personbilparken redusert med vel 25 pst. Ifølge foreløpige utslippstall fra Statistisk sentralbyrå økte utslippene fra veitrafikken med nær 4 pst. fra 2020 til 2021, blant annet fordi transportvolumet i 2020 var midlertidig redusert på grunn av pandemien. De samlede utslippene avhenger av transportvolumet, egenskapene ved kjøretøyene, samt mengde innblandet biodrivstoff.

Figur 8.12 viser gjennomsnittlig engangsavgift for alle nye personbiler (inkludert elbiler som har avgiftsfritak) og gjennomsnittlig engangsavgift for personbiler basert på de ulike kjøretøyteknologiene. Figuren viser at gjennomsnittlig engangsavgift varierer betydelig for biler med ulik kjøretøyteknologi, i første halvår 2022 fra om lag 205 000 kroner for nye konvensjonelle personbiler til om lag 67 000 kroner for ladbare hybridbiler, mens elbiler ikke ilegges engangsavgift i det hele tatt. Avgiftsøkningen for ladbare hybridbiler i 2022 skyldes en innstramming i særfordelen for de ladbare hybridbilene.

Figur 8.11 viser hvordan sammensetningen av nybilsalget har endret seg ved at elbiler og ladbare hybridbiler i stor grad har erstattet konvensjonelle biler. Dette, samt de store forskjellene i engangsavgiftsnivå mellom kjøretøyteknologiene, er hovedårsaken til den kraftige nedgangen i inntektene fra engangsavgiften siden 2007. Det forklarer også hvorfor gjennomsnittlig engangsavgift er vesentlig redusert, selv om avgiftsnivået for hver av kjøretøyteknologiene har en mer stabil utvikling. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler (uten elbiler) er redusert fra om lag 140 000 kroner i 2010 til 102 500 kroner i første halvdel av 2022, se figur 8.12. Medregnet elbiler er gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler redusert fra om lag 140 000 kroner i 2010 til om lag 21 500 kroner i første halvdel av 2022. Alle tall er justert til 2022-kroner.

Endringer i engangsavgiften for 2023

For 2023 foreslås det å innføre en ny vektkomponent i engangsavgiften som vil gjelde for alle motorvogner i avgiftsgruppe a. Det vil si personbiler, varebil klasse 1 og busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser. Videre foreslås det å øke satsene i CO₂-komponenten for personbiler mv. (avgiftsgruppe a), samt å stramme inn vektfradraget i engangsavgiften for ladbare hybridbiler. For øvrig foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Ny vektkomponent i engangsavgiften

Inntektene fra bilrelaterte særavgifter har falt med mer enn 40 mrd. 2023-kroner siden 2007, hvorav 30 mrd. kroner er tapte engangsavgiftsinntekter. Den betydelige inntektsnedgangen skyldes i hovedsak høyere andel elbiler, som har fritak for avgiften. For å bevare engangsavgiften som inntektskilde for staten er det nødvendig å fase inn engangsavgift for elbiler.

Regjeringen foreslår å innføre en ny avgiftskomponent basert på vekt. Den nye avgiftskomponenten skal gjelde for alle personbiler. For at avgiftsøkningen ikke skal bli for stor for de minste bilene, foreslås det at den nye vektavgiften ikke beregnes på de første 500 kg. For vekten over 500 kg skal det beregnes engangsavgift med 12,5 kroner per kg. Det vil gi en engangsavgift på om lag 17 500 kroner for en elbil med gjennomsnittlig vekt, om lag 1 900 kg. For lettere biler vil avgiften bli noe lavere, mens tyngre biler vil få noe høyere avgift. En bil på 1 100 kg vil få en avgiftsøkning på 7 500 kroner.

Siden alle biler med samme vekt øker like mye i pris, vil prisforholdet mellom de ulike drivlinjene i liten grad endres. Et slikt forslag vil dermed ikke påvirke elbilandelen. Målet om at alle nye personbiler skal være elbiler i 2025, ligger fast.

Den nye vektavgiften vil gjelde de motorvogner som i dag omfattes av avgiftsgruppe a, det vil si personbiler, varebiler klasse 1, og busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser, se forslag til avgiftsvedtak § 2. Den eksisterende engangsavgiften avgrenses til motorvogner med forbrenningsmotor. Fritaket i avgiftsvedtaket for elektriske motorvogner oppheves. Personbiler mv. med forbrenningsmotor vil etter dette omfattes både av ny vektavgift og generell engangsavgift, mens elektriske personbiler bare omfattes av den nye vektavgiften. Elektriske motorvogner som ikke omfattes av avgiftsgruppe a, herunder varebil klasse 2, lette lastebiler og motorsykler, vil med denne avgreningen falle utenfor engangsavgiften. Elektriske motorvogner omfatter i denne sammenheng både batteribaserte og brenselscellebaserte motorvogner mv. (hydrogenbiler).

I avgiftsvedtaket er det fastsatt fritak for motorvogner med forbrenningsmotor, som bare kan benytte hydrogen som drivstoff. Fritaket ble innført 1. juli 2006, som et midlertidig tiltak for å fremme hydrogen som energibærer, se St.prp. nr. 66 (2005–2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2006. Ifølge Skattedirektoratet er det kun registrert tre hydrogenbiler med forbrenningsmotor siden 2006. Når fritaket for elektriske motorvogner oppheves og erstattes med vektavgift, bør også fritaket for hydrogenbiler med forbrenningsmotor avvikles. Det foreslås derfor at slike kjøretøy likestilles med andre kjøretøy med forbrenningsmotor. Som følge av det særlige fradraget i engangsavgiften for motorvogner med lave CO₂ utslipp, vil dette ut over den nye vektkomponenten ha begrenset effekt for hydrogenbiler med forbrenningsmotor, siden disse ikke har utslipp av CO₂.

Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 2 360 mill. kroner påløpt og 2 160 mill. kroner bokført i 2023.

CO₂-komponenten for personbiler

For personbiler (avgiftsgruppe a) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO₂-utslipp og NO_X-utslipp. Engangsavgiften er i flere omganger lagt om i miljøvennlig retning med større vekt på utslipp. For 2023 foreslår regjeringen å ytterligere styrke insentivene til å kjøpe biler med lavere utslipp ved å øke satsene i CO₂-komponenten for personbiler med 20 pst. ut over prisjustering. Det gir økt avgift for personbiler med CO₂-utslipp over 87 gram per km. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 65 mill. kroner påløpt og 60 mill. kroner bokført i 2023. Regjeringen vil vurdere ytterligere innstramninger i CO₂-komponenten i årene fremover for å sikre at målet for nullutslippsbiler i 2025nås.

Ladbare hybridbiler

Engangsavgiftsreglene er gunstige for ladbare hybridbiler. Det skyldes både målemetodene for CO₂-utslipp, som gir ladbare hybridbiler lave beregnede utslipp og dermed lav eller negativ CO₂-komponent, og en særfordel i vektkomponenten i form av et fradrag.

Fradraget ble i utgangspunktet innført for å kompensere for høyere vekt på grunn av elmotor og batteri i tillegg til et konvensjonelt motorsystem, men er blitt økt ut over det vektforskjellen gir grunnlag for. Regjeringen fortsetter utbygging av ladestasjoner slik at det skal være mulig å velge elbil alle steder i landet. Det legger til rette for at ladbare hybridbiler kan erstattes av elbiler i store deler av landet. Etter innstrammingen i 2022 er fradraget nå maksimalt 15 pst. av vekten i beregningsgrunnlaget. Kjøretøyene må ha registrert elektrisk rekkevidde på minst 100 km for å oppnå maksimalt fradrag. Kjøretøy med kortere elektrisk rekkevidde enn 100 km, får en forholdsmessig andel av det maksimale fradraget.

Avgiftsfordelene gjør at ladbare hybridbiler er svært konkurransedyktige i pris. Andelen ladbare hybridbiler av alle nyregistrerte biler har økt fra 5 pst. i 2015 til 21,5 pst. i 2021, jf. figur 8.11. I de første åtte månedene av 2022 utgjør ladbare hybridbiler 10 pst. av alle nye personbiler. Innstrammingen i vektfradraget i 2022 har trolig bidratt til å redusere salget av ladbare hybridbiler. De ladbare hybridbilene er likevel den klart mest solgte teknologien etter elbiler.

For å styrke insentivene i engangsavgiften til å velge elbil fremfor ladbar hybridbil, foreslår regjeringen å redusere fordelene i engangsavgiften for ladbare hybridbiler. Det foreslås at satsen i vektfradraget reduseres fra 15 til 10 pst. Forslaget anslås å gi et merproveny på 75 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført i 2023. Endringen gjennomføres i forskrift.

Ladbare hybridbiler bidrar ikke til å nå 2025-målet og det legges opp til at vektfradraget fases ut over tre år.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å redusere innslagspunktet for CO₂-komponenten i engangsavgiften fra 87 gram, som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 82 gram. Videre foreslår flertallet å øke de positive satsene i CO₂-komponenten i engangsavgifter for varebil med 12 pst. sammenlignet med Prop. 1 LS (2022–2023).

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I Stortingets vedtak om avgift på motorvogner mv. A. Engangsavgift gjøres følgende endringer:

§ 3 første ledd bokstav a nr. 3 skal lyde:

3. CO₂-utslipp, for motorvogn med plikt til å dokumentere CO₂-utslipp

For motorvogner med CO₂-utslipp under 82 g/km gjøres følgende fradrag per g/km for den delen av utslippet som ligger under disse verdiene:

§ 3 første ledd bokstav b nr. 3 og 4 skal lyde:

3. CO₂-utslipp, for motorvogn med plikt til å dokumentere CO₂-utslipp

For motorvogner med CO₂-utslipp under 84 g/km gjøres følgende fradrag per g/km for den delen av utslippet som ligger under denne verdien:

4. slagvolum, for motorvogner uten plikt til å dokumentere CO₂-utslipp

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å fjerne vektfordelen i engangsavgiften for hybridbiler. Det foreligger nå fullgode helelektriske alternativer på markedet med lang rekkevidde og i mange prisklasser og modeller, og det er derfor ikke hensiktsmessig å videreføre disse fordelene for hybridbiler. De økte inntektene til staten legger til rette for disse medlemmers forslag om lavere merverdiavgift for elbiler. Disse medlemmer slutter seg ellers til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser innføring av ny vektavgift for personbil som vil innebære dobbeltbeskatning av konvensjonelle biler. Videre avvises forslag om å øke CO₂-komponenten med 20 pst. samt forringelsen av rammevilkårene for ladbare biler Disse medlemmer mener at engangsavgiften på kjøretøy skal avvikles, og viser til forslag der regjeringen bes legge frem en nedtrappingsplan for engangsavgiften slik at denne avvikles senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2025.

Komiteens medlem fra Rødt slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått en rekke avgiftsendringer for å stimulere til en miljøvennlig bilpark. Innledende merknad fra Venstre inneholder en utdypende tabell med endringene som blir foreslått.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til Miljøpartiet De Grønnes alternative statsbudsjett, der det foreslås følgende endringer i avgiftene for motorkjøretøy og i veibruksavgiftene:

• Reversere regjeringens innføring av ny vektkomponent for elbiler. Forslaget videreføres for fossile biler.

• Reversere lettelser gjennomført av Solberg-regjeringen for motorsykler, snøscootere, vannscootere og båtmotorer.

• Fjerne CO₂-rabatten i engangsavgiften for lette varebiler.

• Avvikle vektfradraget for hybridbiler.

• Redusere laveste innslagspunkt til 70 g/km og øke satsene med 50 pst. istedenfor regjeringens økning på 23,4 pst.

• Doble NO_x-komponenten i engangsavgiften.

• Gjeninnføre årsavgift for campingtilhengere.

• Reversere regjeringens økning i satsen for omregistreringsavgift for elbiler.

• Reversere regjeringens reduksjon i veibruksavgift på bensin og autodiesel.

• Øke veibruksavgiften for bensin og diesel.

• Innføre en klimabelønningsordning hvor de økte inntektene fra den høyere veibruksavgiften betales ut igjen til alle personer bosatt i Norge.

• Fjerner, fritak for veibruksavgift for fritidsbåter.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under kap. 2.3.2 i denne innstillingen, der det i engangsavgiften foreslås å

• fjerne vektfradraget for ladbare hybridbiler i CO₂-komponenten

• sette CO₂-komponenten for varebiler til 50 pst. av satsen for personbiler

• øke CO₂-komponenten for personbiler med 30 pst.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Trafikkforsikringsavgiften skal skaffe staten inntekter. Den pålegges forsikringsavtaler om lovbestemt trafikktrygd (ansvarsforsikringer) for innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften beregnes per forsikringsdøgn, og er delt inn i avgiftsgrupper med ulike satser avhengig av type motorvogn (gjeldende satser i parentes):

• personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (9,57 kroner per forsikringsdøgn for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter, 8,15 kroner per forsikringsdøgn for de øvrige kjøretøyene i denne klassen, samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy)

• motorsykler (5,93 kroner per forsikringsdøgn)

• traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (1,38 kroner per forsikringsdøgn)

Trafikkforsikringsavgiften ble innført 1. januar 2018 og erstattet den tidligere årsavgiften. Dette var i første rekke en teknisk omlegging, og nivå og satsstruktur ble videreført.

Trafikkforsikringsavgiften kreves opp av forsikringsselskapene. For uforsikrede motorvogner og motorvogner som har skiftet eier uten at det er tegnet ny forsikring, kreves avgiften opp av Trafikkforsikringsforeningen.

Stortingets avgiftsvedtak gjelder for ett år av gangen, mens en trafikkforsikring normalt strekker seg over to kalenderår. For å tilpasse avgiften til selskapenes systemer for utsendelse av premiekrav, gjøres de satser Stortinget vedtar for neste års budsjett, først gjeldende for forsikringer som fornyes eller begynner å løpe fra 1. mars.

Dette innebærer at det må vedtas to sett med avgiftssatser for forsikringer som tegnes eller fornyes henholdsvis før og etter 1. mars. Det må også vedtas ett sett med satser for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt før 1. mars foregående år.

Elbiler hadde frem til og med 2017 samme sats som traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (lav sats). Fra 1. januar 2018 ble elbiler, herunder brenselcellebiler fritatt for trafikkforsikringsavgift. I 2021 ble trafikkforsikringsavgiften gjeninnført for elbiler med samme nivå som for motorsykler og i 2022 ble trafikkforsikringsavgiften for elbiler økt til samme nivå som for motorvogner med forbrenningsmotor.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å redusere avgiften på trafikkforsikringer med 1 mrd. kroner. Denne reduksjonen, sammen med lavere skatt, mer enn kompenserer eiere av privatbiler for økningen i CO₂-avgiften og erstatter regjeringens reduksjon i veibruksavgiften.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås at lav sats i trafikkforsikringsavgiften avvikles, slik at eksempelvis veterankjøretøy, traktor, snøscooter og motorredskap fritas for avgiften.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 8.4.2 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften skal skaffe staten inntekter, men har også et veibrukselement som skal reflektere veislitasje, samt et miljøelement som skal reflektere miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp. Vektårsavgiften pålegges tunge lastebiler og busser som en årlig avgift. Avgiften består av en vektgradert og en miljødifferensiert avgift. Avgiften gjelder alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7,5 tonn og over. Fastsettelsen av vektårsavgiften er basert på grunnlagsdata fra motorvognregisteret.

Den vektgraderte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Strukturen i den vektgraderte årsavgiften følger eurovignettdirektivet (1999/62/EF med senere endringsdirektiv), men har høyere satser enn minstesatsene i direktivet.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og etter hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering, der det stilles krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler. Den miljødifferensierte årsavgiften er ment å prise miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp fra tyngre kjøretøy. Disse kostnadene varierer blant annet med hvor, når, og hvor mye det kjøres.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å øke omregistreringsavgiften for elektriske motorvogner til samme nivå som tilsvarende motorvogner med forbrenningsmotor. For øvrig foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). I stedet skal det betales omregistreringsavgift. På samme måte som merverdiavgiften, er omregistreringsavgiftens primære formål å skaffe staten inntekter.

Omregistreringsavgiften er gradert etter kjøretøyets vekt og alder. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten, er delt i fire grupper:

• mopeder, motorsykler mv.

• personbiler

• lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler, busser mv.

• biltilhengere, semitrailere mv.

Omregistreringsavgiften innebærer et betydelig enklere system enn merverdiavgift på omsetning av brukte biler. Avgiften har imidlertid også enkelte uheldige virkninger. Avgiften gir blant annet importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbiler som omsettes i Norge. Avgiften bidrar også til at annenhåndsmarkedet for biler fungerer dårligere fordi kostnadene ved omsetning av brukte kjøretøy blir høye.

Omregistreringsavgiften er redusert betydelig de siste ti årene, i 2015 ble redusert med gjennomsnittlig 35 pst.

Det ble innført fritak for omregistreringsavgift for elektriske motorvogner i 2018. I 2022 ble det innført omregistreringsavgift som utgjorde 25 pst. av nivået for øvrige personbiler. Så lenge elbilene har gunstigere regler enn øvrige personbiler i omregistreringsavgiften, vil inntektene fra avgiften reduseres i takt med økt andel elbiler i bilparken. For å stoppe inntektsfallet i omregistreringsavgiften, foreslår regjeringen å innføre full omregistreringsavgift for elbiler i 2023. Forslaget innebærer at inntektene fra avgiften vil være stabile selv med stor innfasing av elbiler i bilparken i årene fremover, uten at det har vesentlig betydning for beslutningen om å velge elbil. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 250 mill. kroner påløpt og bokført i 2023.

Forslaget gjennomføres ved at elektriske motorvogner avvikles som egen kjøretøygruppe i avgiftsvedtaket. Omregistrering av elektriske motorvogner vil etter dette avgiftslegges etter de satser som gjelder for den aktuelle kjøretøytypen.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor Rødt går imot å omregistreringsavgiften for elbiler.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått en rekke avgiftsendringer for å stimulere til en miljøvennlig bilpark. Innledende merknad fra Venstre inneholder en utdypende tabell med endringene som blir foreslått.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 8.4.2 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å:

• redusere veibruksavgiften på bensin med 0,39 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a. Forslaget er omtalt i punkt 8.5.1.

• redusere veibruksavgiften på mineralolje med 0,70 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b. Forslaget er omtalt i punkt 8.5.2.

• redusere veibruksavgiften på biodiesel med 0,27 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav f. Forslaget er omtalt i punkt 8.5.3.

• prisjustere veibruksavgiften på bioetanol, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav e. Forslaget er omtalt i punkt 8.5.4.

• redusere veibruksavgiften på LPG med 1,47 kroner per kg etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd d. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 8.5.5.

• øke veibruksavgiften på naturgass med 0,01 kroner per Sm³ ut over prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c. Forslaget er omtalt i punkt 8.5.6.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å kompensere bilistene gjennom bruksuavhengige skatte- og avgiftslettelser fremfor å redusere veibruksavgiften på drivstoff. Dette gjør at økningen i CO₂-avgiften vil ha reell effekt og vil bidra til en betydelig reduksjon i utslipp i 2023. Disse medlemmer legger til grunn at veibruksavgiftene videreføres og prisjusteres.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens forslag om totale avgiftsøkninger for drivstoff i veitrafikken, og der det foreslås at veibruksavgiften på drivstoff avvikles for første halvår. Disse medlemmer viser til at forslaget om å avvikle drivstoffavgiftene vil redusere pumpeprisen på diesel og bensin med henholdsvis 7 og 8 kroner samt dempe inflasjonen og redusere faren for ytterligere rentehevinger.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor Rødt går imot den foreslåtte reduksjonen i veibruksavgiften på bensin og mineralolje. Rødt omfordeler avgiftsinntektene fra økt CO₂-avgift og veibruksavgift ut over regjeringas forslag på til sammen 3,4 mrd. kroner tilbake til alle med inntekt under 500 000 kroner gjennom en klimarabatt.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått en rekke avgiftsendringer for å stimulere til en miljøvennlig bilpark. Innledende merknad fra Venstre inneholder en utdypende tabell med endringene som blir foreslått.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 8.4.2 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere de alminnelige satsene i elavgiften. Den reduserte satsen foreslås holdt nominelt uendret. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. Det foreslås også å avvikle den reduserte satsen til datasentre, se forslag til avgiftsvedtak § 1 annet ledd.

Avgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiften er først og fremst en fiskal avgift som skal skaffe staten inntekter, men avgiften kan også bidra til å redusere energiforbruket.

Avgiftsgrunnlag og avgrensninger er endret en rekke ganger, men siden 2004 har avgiftsstrukturen i hovedtrekk ligget fast. Det skal betales avgift for elektrisk kraft som leveres i Norge enten den er produsert innenlands eller innført.

I 2022 er den alminnelige satsen 8,91 øre per kWh for 1. januar til 31. mars og 15,41 øre per kWh for 1. april til 31. desember.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Fritaket gjelder elektrisk kraft til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg er elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk, fritatt for avgift. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen er også fritatt for avgift.

Avgift på elektrisk kraft til øvrig industri, bergverksdrift, fjernvarmeproduksjon, datasentre med uttak over 0,5 MW, skip i næring mv. beregnes med redusert sats for elektrisk kraft til selve produksjonsprosessen. I 2022 er den reduserte satsen 0,546 øre per kWh. Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,5 euro per MWh, fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret.

All næringsvirksomhet i tiltakssonen betaler avgift med redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting i dette området betaler redusert sats, mens disse næringene i resten av landet betaler alminnelig sats.

Ovennevnte fritak og reduserte satser anses som offentlig støtte som er forenlig med EØS-avtalen.

I statsbudsjettet for 2015 vedtok Stortinget fritak for elavgift for energiintensive foretak i treforedlingsindustrien. Fritaket omfatter elektrisk kraft som benyttes i selve produksjonsprosessen, og forutsetter deltakelse i program for energieffektivisering. Fritaket forutsetter godkjenning av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og har ikke trådt i kraft, jf. Prop. 94 LS (2013–2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 7. Treforedlingsindustrien betaler derfor i dag redusert sats. Nærings- og fiskeridepartementet, i samråd med Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet, arbeider for at fritaket skal kunne godkjennes av ESA. Tiltaket ble prenotifisert til ESA både i 2015 og 2017. ESA lukket saken våren 2018 fordi prenotifikasjonsfasen hadde trukket for langt ut i tid. Gjenåpning av saken forutsetter en bedre begrunnelse for at tiltaket er nødvendig og vil ha effekt.

Redusert sats for datasentre

Redusert elavgift for datasentre ble innført i 2016. Målet var å gjøre det attraktivt for store datasentre å være lokalisert i Norge. Satsen er i dag 0,546 øre per kWh. Den alminnelige satsen er 8,91 øre per kWh for 1. januar til 31. mars og 15,41 øre per kWh for 1. april til 31. desember. Den reduserte satsen innebærer statsstøtte som er forenlig med EØS-avtalen.

Kommunal- og distriktsdepartementet har nylig innhentet informasjon fra Invest in Norway hvor det anslås at det er etablert 33 datasentre i Norge med uttak over 0,5 MW, i tillegg til to som ser ut til å være under planlegging. Av disse datasentrene er 17–18 såkalte co-location datasentre, med store datainstallasjoner som benyttes av en rekke ulike brukere som blant annet trenger datakraft til samfunnsnyttige formål. For øvrig er 15 av datasentrene oppgitt å være rene kryptovaluta-datasentre. I 2019 hadde norske datasentre om lag 300 ansatte og en omsetning på 1,6 mrd. kroner. Næringen er internasjonal, og etter flere oppkjøp de siste årene er det lite norsk eierskap igjen.

Kraftforbruket i datasentrene har økt betydelig de siste årene. Tall fra Skatteetaten viser at datasentrenes forbruk av elektrisk kraft med redusert sats var i underkant av 1 TWh i 2021, noe som tilsvarer det samlede strømforbruket til om lag 62 500 husholdninger. Redusert elavgift for datasentre gir dermed en skatteutgift på om lag 160 mill. kroner. Det er ikke kjent hvor mye av dette kraftforbruket som gjelder utvinning av kryptovaluta. Det er ikke krav om å registrere seg hos tilsynsmyndighet eller rapportere til skattemyndighetene for å utvinne kryptovaluta. Kommunal- og distriktsdepartementet har hatt på høring et forslag til ny regulering av datasentre i Norge. Forslaget innebærer bl.a. en registreringsplikt for datasenteraktørene. Høringsfristen var 9. september 2022.

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2019 at elektrisk kraft som ble levert til utvinning av kryptovaluta i datasenter, ikke skulle omfattes av redusert elavgift, jf. Innst. 3 S (2018–2019) punkt 13.6. Redusert elavgift til datasenter skulle ellers videreføres. Stortinget forutsatte at Finansdepartementet skulle utarbeide et forslag til avgrensning og gjennomføring, og sende forslaget på høring.

Den 16. mai 2019 sendte Skattedirektoratet på høring et forslag om å videreføre redusert elavgift for kraft til store datasentre, men unntatt kraft til utvinning av kryptovaluta som skulle ilegges full avgift. Forslaget innebar avgrensning av «utvinning av kryptovaluta» i forskrift. 17 høringsinstanser hadde innspill til saken. Instansene var i hovedsak negative til forslaget fordi det var avgiftsteknisk vanskelig å gjennomføre og kontrollere, EØS-rettslig usikkert, medførte administrative kostnader for de avgiftspliktige nettselskapene, og motvirket et ønske om etablering av flere datasenter i Norge. Departementet foreslo på denne bakgrunn å oppheve vedtaket, jf. Prop. 107 LS (2019–2020) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga, kapittel 12. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. 360 S (2019–2020) punkt 5.1.2.

Det høye strømforbruket til utvinning av kryptovaluta er en utfordring. Regjeringen mener det ikke er riktig å gi insentiver i form av redusert elavgift til utvinning av kryptovaluta. En ordning med redusert elavgift kun for kraft som ikke benyttes til utvinning av kryptovaluta i datasentrene, er som nevnt utredet tidligere og anses ikke som avgiftsteknisk mulig. Dersom kraft til utvinning av kryptovaluta skal ilegges elavgift med alminnelig sats, må dermed den reduserte satsen for kraft til datasentre avvikles i sin helhet.

Datasentre er en relativt ny næring som er i vekst, og det er grunn til å tro at veksten vil fortsette da mengden data som blir produsert, øker eksponentielt. I tillegg vil ytterligere utvikling av datasenternæringen bidra til økt aktivitet for leverandører av datasenterkomponenter og -tjenester. Det er også viktig å ha tilgang på fysisk datalagring i Norge.

Etter en samlet vurdering mener regjeringen hensynet til å begrense støtten til kraft til utvinning av kryptovaluta veier tyngre enn hensynet til å gi datasenternæringen redusert sats i elavgiften. Elavgift med alminnelig sats vil innebære en avgiftsøkning på om lag 8 øre per kWh i januar til mars og om lag 15 øre per kWh i april til desember. Elavgift med alminnelig sats vil, på grunn av dagens høye strømpriser, utgjøre en betydelig mindre andel av de samlede strømkostnadene for datasentrene nå enn da den reduserte satsen ble innført i 2016. I tillegg ble elavgiften redusert i 2022-budsjettet. Den alminnelige satsen i elavgiften er lavere enn den var i 2016, og det er innført en lavere sats i vintermånedene januar–mars.

Aktører som planlegger å investere i nye datasentre, investerer med lang tidshorisont. Forventningene til kraftprisene i årene fremover vil uansett ha langt større betydning for vurderingene av lønnsomheten ved å bygge datasentre i Norge enn forventningene om nivået på elavgiften.

Den svenske regjeringen sendte 9. september 2022 på høring et forslag om å oppheve den reduserte satsen i elavgiften for datasentre med virkning fra 1. juli 2023. Høringsfristen var 30. september 2022.

Det foreslås å oppheve den reduserte satsen for kraft til datasentre. Provenyet av forslaget kan på usikkert grunnlag anslås til 150 mill. kroner påløpt og 110 mill. kroner bokført i 2023.

Bunnfradrag i elavgiften – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 30

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022 fattet Stortinget 2. desember 2021 følgende anmodningsvedtak:

Vedtak 35, punkt 30: «Stortinget ber […] regjeringen utrede et bunnfradrag på elavgiften slik at det er mulig å skjerme de som har et lavt forbruk fra høye strømpriser».

I dag skal det betales elavgift med alminnelig sats for kraft som leveres utenfor tiltakssonen til husholdninger, hytter og fritidshus, havbruk, tjenesteytende næringer og offentlig sektor. Den alminnelige satsen er 8,91 øre per kWh for januar t.o.m. mars og 15,41 øre per kWh fra april t.o.m. desember 2022. Det er nettselskapene som er avgiftspliktige, og har ansvar for å fastsette og innbetale avgiften til Skatteetaten.

Skattedirektoratet har utredet muligheten for et bunnfradrag i elavgiften for husholdninger. Direktoratet har tatt utgangspunkt i avgrensningen av husholdningskunder etter strømstønadsloven under OED: «Nettkunde med egen strømmåler og som er rettmessig registrert som husholdningskunde hos nettselskapet (…)». Avgrensningen vil være utfordrende ved blandet bruk, det vil si bruk av kraft til husholdning og til næring over samme måler. Eksempler er landbrukseiendom med både bolig og drift, husholdninger med verksted eller frisørsalong eller boligselskap som har både leiligheter og butikker i samme bygg. Flere målere kan videre være registrert som næring, men reelt gjelde husholdningsbruk. Eksempler er utleieboliger, gårdsbruk, studentboliger og felles målt forbruk i blokk/borettslag/sameier mv. Skattedirektoratet ser videre ingen treffsikker måte å avgrense forslaget til primærboliger på. Skattedirektoratet legger derfor til grunn at et eventuelt bunnfradrag også må omfatte for eksempel utleie- og pendlerboliger.

Skattedirektoratet anbefaler å ikke innføre et bunnfradrag for husholdninger, fordi det er vanskelig å få til en enkel, effektiv og kontrollerbar ordning som også er treffsikker. Avgiften på elektrisk kraft utgjør en såpass liten del av strømprisen for husholdningene at et bunnfradrag vil gi liten effekt sett opp mot byrden for nettselskapene. Dersom bunnfradraget settes til 10 000 kWh per år og avgiftssatsen er 15,41 øre per kWh, vil bunnfradraget ha en verdi på 1 541 kroner i året, eller i gjennomsnitt 128 kroner per måned for husholdninger med et kraftforbruk på minst 10 000 kWh per år. Et slikt bunnfradrag vil gi et provenytap i størrelsesordenen 3,2–3,6 mrd. kroner.

Spørsmålet om differensiert elavgift etter forbruk er tidligere utredet blant annet i NOU 2004:8 Differensiert el-avgift for husholdninger. Utvalget anbefalte ikke å differensiere elavgiften for husholdningene, selv om utvalget pekte på at en slik differensiering både kunne bidra til å redusere strømforbruket og motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal økning i elavgiften. Utvalget mente at disse målsettingene kunne oppnås mer effektivt ved å kombinere en proporsjonal avgiftsøkning med direkte fordelingspolitiske virkemidler. Fordi en proporsjonal avgiftsøkning omfatter alt forbruk, kan man for det første oppnå en sterkere reduksjon i elektrisitetsforbruket, mer kostnadseffektive sparetiltak og en mer effektiv utnyttelse av kraftressursene. For det andre vil bruk av direkte fordelingspolitiske virkemidler bedre kunne avhjelpe situasjonen for husholdninger med lav inntekt som har et høyt elektrisitetsforbruk. For det tredje vil en unngå de ekstra administrative kostnadene som en differensiert elavgift vil medføre.

Et bunnfradrag i elavgiften vil dessuten være uavhengig av strømprisen. Bunnfradraget vil ha samme verdi når strømprisen er høy som når den er lav. Verdien av bunnfradraget vil være større for de som har et forbruk over maksgrensen for bunnfradraget enn for de som har et forbruk under maksgrensen for bunnfradraget. Et bunnfradrag i elavgiften er derfor ikke egnet til «å skjerme de som har et lavt forbruk fra høye strømpriser».

Regjeringen mener på denne bakgrunn at det ikke bør innføres et bunnfradrag i elavgiften for husholdningene. Regjeringen anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp. Det vises også til omtale av anmodningsvedtaket i Prop. 1 S (2022–2023) for Finansdepartementet.

Fritak for egenprodusert fornybar kraft

I forbindelse med statsbudsjettet for 2022 ble det vedtatt et fritak i elavgiften for egenprodusert kraft fra fornybare energikilder, jf. Stortingets vedtak om avgift på elektrisk kraft romertall II § 2 første ledd bokstav f. Bakgrunnen er at vilkårene i gjeldende fritak for solkraft gjør det vanskelig for blant annet borettslag å utnytte fritaket for strøm produsert i solceller, jf. vedtaket § 2 annet ledd bokstav e. I Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 punkt 9.6 ble det uttalt at nødvendige forskriftsendringer måtte sendes på høring. I revidert nasjonalbudsjett 2022 ble det varslet at en hadde behov for å bruke noe mer tid på å utforme høringsforslaget fordi høringen skulle samordnes med høring om endringer i plusskundeordningen under Olje- og energidepartementet. Et forslag til fritak i elavgiften for egenprodusert kraft fra fornybare energikilder ble sendt på høring av Skattedirektoratet 5. juli 2022. Høringsfristen var 30. september 2022. I Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 ble det også lagt til grunn at fritaket i elavgiften kan reise spørsmål om offentlig støtte etter EØS-avtalen. Fritaket må derfor avklares med EFTA sitt overvåkningsorgan (ESA) før fritaket kan tre i kraft. Finansdepartementet arbeider for at fritaket kan tre i kraft raskt.

Forbruksutvikling og priser

Figur 8.18 viser fordelingen av elektrisitetsforbruket på ulike avgiftssatser. Strømkunder som betaler alminnelig sats, i hovedsak husholdninger, primærnæringer, tjenesteytende næringer og offentlig sektor, står for om lag 53 pst. av forbruket. Om lag 31 pst. av forbruket er fritatt, i hovedsak kraftintensiv industri. Om lag 16 pst. av forbruket er ilagt redusert sats, i hovedsak øvrig industri.

Figur 8.19 viser prisen på elektrisitet levert til husholdninger, inkludert nettleie og avgifter, og avgiften på elektrisk kraft. Alle priser er prisjustert til faste 2022-kroner. Strømprisene har økt kraftig gjennom både 2021 og 2022. Fra og med desember 2020 har husholdningene mottatt strømstøtte som har redusert husholdningenes strømutgifter. Fra og med 4. kvartal 2020 vises derfor prisen med og uten strømstøtte.

De høye kraftprisene i Sør-Norge skyldes flere omstendigheter. Ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet, blant annet som følge av krigen i Ukraina, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden er blant forholdene som har bidratt til utviklingen det siste året.

Elavgiften ble i 2022 redusert med 1,5 øre per kWh. Det ble i tillegg innført en særlig lav sats for januar til mars. Den alminnelige satsen i elavgiften har reelt sett ikke vært lavere siden 2013.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås at elavgiften avvikles for første halvår. Dette, i kombinasjon med en fullstendig strømstøtteordning som også omfatter fritidsboliger og næring, og der dekningsgraden endres til 100 pst. og 50 øre per kWt, vil bidra til å dempe inflasjonen og presset på husholdningers og bedrifters økonomi.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å øke satsen til 2 øre/kWh, se forslag til avgiftsvedtak § 1 og omtale i punkt 5.4.

Avgiften på landbasert vindkraft ble vedtatt i forbindelse med statsbudsjettet for 2022. For 2022 betales avgiften med 1 øre/kWh produsert elektrisk kraft fra landbaserte vindkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven § 3-1 med tilhørende forskrift. Avgiften skal betales av innehaver av konsesjon (konsesjonær) for vindkraftverket.

Siden avgiften kunne reise EØS-rettslige problemstillinger om offentlig støtte, ble iverksetting av avgiften utsatt og den trådte i kraft 1. juli 2022.

Avgiften er fiskal og går til statskassen, men det er likevel forutsatt at inntektene fra avgiften fordeles til vertskommuner, jf. Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 punkt 7.2.5. Regjeringen foreslår at inntektene fra produksjonsavgiften tilbakeføres gjennom utbetaling fra NVE til vertskommunene, se omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Olje- og energidepartementet under kap. 1820 post 62.

Ut fra innfasingshensyn ble skattleggingsperioden for avgiften satt til ett kalenderår, det vil si en årstermin. Det påløpte provenyet fra avgiften for 2022, bokføres derfor i 2023. Det ble i Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 punkt 7.2.5 vist til at departementet vil vurdere nærmere om skattleggingsperiodens lengde bør endres for 2023 og senere år.

Skattedirektoratet har foreslått at skattleggingsperioden endres fra årstermin til månedstermin. Forslaget er sendt på høring med frist 7. november 2022 Bakgrunnen er blant annet at en ordning med årlig permanent terminlengde vil kreve omfattende og kostbare endringer i Skatteetatens IT-systemer.

Omlegging til månedlige terminer øker isolert sett de bokførte inntektene i 2023 med om lag 153 mill. kroner. Den bokførte inntektsøkningen reflekterer en teknisk forskyvning av bokføringstidspunkt, og er ikke en endring i nivået på avgiftsinntekter. Effekten medregnes derfor ikke i skatte- og avgiftsopplegget, og påvirker heller ikke det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I forslag til bevilgningsvedtak, kap. 5554 post 70, er det lagt til grunn at endret skattleggingsperiode gjennomføres i tråd med høringsforslaget, med virkning fra 1. januar 2023.

Utsatt ikrafttredelse av avgiften anslås isolert sett å redusere det bokførte provenyet i 2023 med 82,5 mill. kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 2022, men dette motvirkes av forslaget om endret skattleggingsperiode.

At satsen foreslås økt fra 1 til 2 øre/kWh fra 1. januar 2023, se punkt 5.4, anslås å øke provenyet i 2023 med om lag 167 mill. kroner påløpt og 153 mill. kroner bokført.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å:

• redusere den alminnelige satsen i grunnavgiften på mineralolje med 1,45 kroner per liter, etter prisjustering. Se forslag til avgiftsvedtak § 1 og omtale i punkt 8.8.1.

• holde den reduserte satsen for mineralolje til treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter nominelt uendret. Se forslag til avgiftsvedtak § 1.

• utvide grunnavgiften til å omfatte biodiesel, herunder oppheve fritaket for andel av biodiesel i mineralolje. Se forslag til avgiftsvedtak § 1 og § 2 og omtale i punkt 8.8.2.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å avvikle grunnavgiften på mineralolje.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets vedtak om grunnavgift på mineralolje og biodiesel mv. videreføres ikke for 2023.»

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å videreføre og prisjustere grunnavgiften på mineralolje og biodiesel. Disse medlemmer viser til sitt skatteopplegg, der den ekstraordinære arbeidsgiveravgiften blir fjernet og formuesskatten reduseres. Dette er skatter som rammer hele norsk næringsliv, også anleggsbransjen, og der norsk næringsliv kommer betydelig bedre ut med Høyres skatteopplegg.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås å avvikle grunnavgiften på mineralolje, noe som som vil redusere prisene på anleggsdiesel.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å reversere regjeringas foreslått kutt i grunnavgiften på mineralolje samt å fjerne fritaket for grunnavgift for petroleumsindustrien og forsyningsskip.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått en rekke avgiftsendringer for å gjennomføre et grønt skatteskifte. Dette medlem mener det er feil bruk av ressurser å avvikle grunnavgiften på mineralolje, og er bekymret for at miljøavgiftene reduseres.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne ønsker å reversere regjeringens forslag om å redusere grunnavgiften på mineralolje med 80 pst. Dette medlem ønsker også å utvide grunnavgiften på mineralolje og biodiesel til å omfatte flyparafin som leveres til bruk om bord i fly i innenriks luftfart.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2022 er avgiftssatsen 2,38 kroner per liter.

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje.

Avgiften omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse.

Smøreolje som brukes i utenriksfart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly, er fritatt for avgift.

Det gis tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent innsamler. Ordningen blir ofte omtalt som refusjon av smøreoljeavgift, selv om det ikke er noen direkte kobling mellom smøreoljeavgiften og tilskuddet. Det er Klima- og miljødepartementet som har ansvaret for ordningen. Se omtale i Prop. 1 S (2021–2022) for Klima- og miljødepartementet.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås at avgiften på smøreolje avvikles.

Sammendrag

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende virkemidler i form av klimaavgifter og omsettbare kvoter. Avgifter og omsettbare kvoter setter begge en pris på utslipp av klimagasser. Ved bruk av karbonpriser pålegger ikke myndighetene den enkelte virksomhet eller person å redusere utslippene på en bestemt måte, men hver enkelt får et økonomisk insentiv til å endre atferd. Aktørene står derfor fritt til å tilpasse seg karbonprisene på den måten som passer best, med lavest nettokostnad.

Karbonpriser bidrar til å gjøre lav- og nullutslippsteknologi mer lønnsomt, og legger grunnlaget for ny, klimavennlig aktivitet. Dette er særlig viktig for å motivere til innovativ virksomhet som ikke nødvendigvis vil få støtte gjennom mer målrettede subsidieordninger. Når alle utslipp står overfor den samme karbonprisen, vil alle aktører ha like insentiver til å redusere utslippene, og et gitt utslippsmål nås til lavest mulig kostnad for samfunnet. Det er bred enighet i internasjonale forskningsmiljøer om at prising av utslipp av klimagasser i form av avgifter eller kvoter er et effektivt virkemiddel i klimapolitikken og vil være viktig for at verden skal nå sine utslippsmål.

Tabell 8.2 viser avgiftssatser for 2022 og forslag for 2023, også omregnet i kroner per tonn CO₂. I 2022 er det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser på 766 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Forslaget for 2023 øker dette til 952 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Dette forslaget er omtalt i punkt 8.10.2. Endringer i avgifter på kvotepliktige utslipp er omtalt i punkt 8.10.3. Avgiftene virker i samspill med andre politikkendringer som påvirker klimagassutslipp, for eksempel krav om innblanding av biodrivstoff. En helhetlig oversikt over slike virkemidler og forventet klimaeffekt fremgår av Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

Fra 2023 vil beregningen av det norske utslippsregnskapet ta utgangspunkt i nye utslippsfaktorer (GWP-verdier). Satsene i klimaavgiftene er beregnet med de samme utslippsfaktorene som ligger til grunn for utslippsregnskapet, og regjeringen foreslår at de nye faktorene også skal benyttes til beregning av avgiftssatsene. Dette påvirker satsen for utslipp av naturgass til luft i CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen, den foreslåtte avgiften på SF₆ og avgiften på HFK/PFK. De nye utslippsfaktorene er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

De viktigste avgiftene på utslipp av klimagasser er CO₂-avgiften på mineralske produkter og CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Begge avgiftene ble innført i 1991. I tillegg er det avgift på klimagassene HFK og PFK. Det meste av klimagassutslippene fra olje- og gassutvinning på kontinentalsokkelen og innenriks luftfart, er omfattet av både kvotesystemet og avgift.

Det er de senere år foretatt en rekke endringer i CO₂-avgiften på mineralske produkter som har gitt likere prising av klimagasser fra ulike utslippskilder. Det generelle avgiftsnivået på mineralolje er økt fra om lag 273 kroner per tonn CO₂ i 2013 (målt i faste 2021-kroner) til 766 kroner per tonn CO₂ i 2022. Avgiftene på utslipp av klimagasser i Norge er blant de høyeste i verden. I tillegg er en rekke fritak og reduserte satser avviklet. I 2020 ble den reduserte satsen for fiske og fangst avviklet, og i 2022 ble det innført avgift på avfallsforbrenning og avgift på naturgass og LPG til veksthusnæringen. Dette har forsterket insentivene til utslippsreduksjoner i hele økonomien og har bidratt til en mer kostnadseffektiv klimapolitikk. I 2022 er tilnærmet all innenlands bruk av mineralske produkter (fossil energi) ilagt karbonpriser, enten gjennom kvotesystemet eller CO₂-avgiften. De eneste unntakene er mineralolje til fiske og fangst i fjerne farvann og naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser i ikke-kvotepliktige virksomheter.

Om lag 85 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser er ilagt avgift eller kvoteplikt. Det er en svært høy andel i internasjonal sammenheng. Se nærmere omtale i punkt 2.4.2.

Utslipp som verken er ilagt kvoteplikt eller avgift, tilsvarer i 2022 om lag 7,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette utgjør om lag 15 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser og om lag 30 pst. av Norges ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser. Figur 8.20 viser hvordan de ikke-prisede utslippene av klimagasser fordeler seg på utslippskilder og type gass. Tallene inkluderer ikke utslipp eller opptak fra arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk (LULUCF).

Utslippene av metan (CH₄) og lystgass (N₂O) fra jordbruket utgjør om lag 4,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, dvs. om lag halvparten av de ikke-prisede utslippene av klimagasser. Utslippene av metan kommer fra husdyr og husdyrgjødsel, mens utslippene av lystgass kommer fra mineralgjødsel og husdyrgjødsel.

Utslippene av metan fra avfallsdeponier utgjør om lag 0,84 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene fra avfallsdeponier er i all hovedsak utslipp av metan som dannes når biologisk avfall brytes ned. Deponering av biologisk nedbrytbart avfall ble forbudt 1. juli 2009. Dagens utslipp av metan fra avfallsdeponier skyldes i all hovedsak nedbryting av biologisk avfall som ble deponert før forbudet ble innført. Disse utslippene vil avta i årene fremover.

Fiske og fangst i fjerne farvann er fritatt for CO₂-avgiften på mineralske produkter, selv om salg av drivstoff til slik virksomhet inngår i det norske utslippsregnskapet. Utslippene fra fiske og fangst i fjerne farvann var på om lag 0,3 mill. tonn CO₂ i 2020. Ved en feil har ikke disse utslippene blitt omtalt som utslipp som verken er ilagt kvoteplikt eller avgift i tidligere års budsjetter.

Utslipp av SF₆ utgjør litt under 80 000 tonn CO₂. Det foreslås å innføre avgift på disse utslippene i 2023, se punkt 8.10.7.

I tillegg til de nevnte ikke-prisede utslippskildene, er det en rekke mindre utslipp av klimagasser som verken er ilagt kvoteplikt eller avgift.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til merknader nedenfor.

Sammendrag

I Prop 1 S Tillegg 1 (2021–2022) ble det varslet at regjeringen vil trappe opp avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. For å følge opp dette foreslår regjeringen å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp med 21 pst. ut over prisstigning i 2023. Det er konsistent med en jevn opptrapping mot om lag 2 000 2020-kroner i 2030.

For 2023 anslås avgiftsøkningen å gi et merproveny på om lag 2,4 mrd. kroner påløpt og 2,2 mrd. kroner bokført. I provenyanslaget er det tatt hensyn til at transportører som har kontrakter med fylkeskommuner eller staten vil kunne ha krav på kompensasjon for avgiftsøkningen. Utgifter til transportørene er nærmere omtalt i Prop 1 S for Kommunal- og moderniseringsdepartementetog Prop 1 S forSamferdselsdepartementet.

Økte klimaavgifter vil påvirke husholdningene gjennom økte priser på bensin og diesel. Som følge av de høye drivstoffprisene foreslår regjeringen en reduksjon av veibruksavgiften på bensin og diesel. Siden veibruksavgiften og CO₂-avgiften legges på det samme drivstoffet, er det den samlede endringen i avgiften som vil avgjøre hvordan prisene vil påvirkes. Endringene i veibruksavgiften er nærmere omtalt i punkt 8.5.

En økning av avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp vil kunne berøre store deler av næringslivet, blant annet gjennom økte priser på transport. Det anslås imidlertid at eventuelle kostnadsøkninger vil være små for de aller fleste virksomheter i landet. For enkelte næringer vil avgiftsøkningen kunne medføre en større kostnadsøkning. Fergeselskaper, busselskaper og andre aktører i transportnæringen som har kontrakter med fylkeskommunene eller staten, vil kunne ha en kontraktsfestet rett til å få kompensert merkostnadene fra avgiftsøkninger. Eventuelle kostnadsøkninger for jordbruket vil inngå i kostnadskalkylene som ligger til grunn for jordbruksforhandlingene.

Økningen av avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp er et virkemiddel for å nå Norges Paris-mål og innfri Norges forpliktelser i klimaavtalen med EU. SSB har utarbeidet en analyse av utslippsvirkningen av å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 kroner i 2030. Analysen er utført med makromodellen SNOW. SSB anslår at opptrappingen isolert sett vil redusere norske utslipp med om lag 1,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Anslag på samlede utslippsvirkninger av regjeringens klimapolitikk er nærmere omtalt i særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å fase inn avgift på klimagassutslipp i landbruket. Det foreslås en avgift på 100 kroner pr tonn CO₂-ekvivalent med virkning fra 2023. Norsk landbruk er i dag unntatt fra klimagassavgift på biologiske prosesser, og det legges derfor opp til en forsiktig innfasing av avgiften.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens forslag om totale avgiftsøkninger på drivstoff til veitrafikken. Disse medlemmer viser til forslag om at den foreslåtte økningen i CO₂-avgiften avvises, samt at CO₂-avgiften på drivstoff i veitrafikken avvikles for første halvår. Dette vil bidra til lavere drivstoffpriser som vil dempe inflasjonen og redusere faren for videre renteøkninger.

Komiteens medlem fra Rødt mener det må bli dyrere å forurense, og viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å øke CO₂-avgiften med totalt 38 pst. ut over prisjustering.

Dette medlem mener at prinsippet om at forurenser må betale, er et godt prinsipp for å ivareta miljøet og kutte utslipp, men at flate miljøavgifter kan bli enda en sten til byrden for allerede økonomisk utfordrede familier og for folk i distriktene.

Det er dette medlems mål at alle skal kunne leve miljøvennlig, uavhengig av hvor man bor, eller hvor stor lommeboka er, og dette medlem viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å omfordele avgiftsinntektene fra økt CO₂-avgift og veibruksavgift ut over regjeringas forslag på til sammen 3,4 mrd. kroner tilbake til alle med inntekt under 500 000 kroner gjennom en klimarabatt.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått å øke CO₂-avgiften med 25 pst. ut over prisstigning i 2023.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å øke CO₂-avgiften med 48 pst. fra avgiften i 2022, noe som gir en jevn stigning i CO₂-prisen frem til en pris på 3 000 kroner per tonn i 2030.

Sammendrag

Med dagens kvotepris vil samlet karbonpris (kvotepris og avgift) for luftfarten og petroleumsvirksomheten være på over 1 600 kroner per tonn CO₂ i 2023. Det innebærer en økning i karbonprisen på om lag 5 pst., eller 75 kroner per tonn CO₂, sammenlignet med 2022. Avgifter på kvotepliktige utslipp av klimagasser antas å ha liten virkning på globale utslipp. Det skyldes at en reduksjon av utslipp i én sektor vil frigi kvoter til andre deler av kvotesystemet og gi tilsvarende økte utslipp der. Reduksjon av kvotepliktige utslipp bidrar heller ikke til oppfyllelsen av Norges internasjonalt forpliktede klimamål. Regjeringen foreslår ingen endring i avgiftsnivået for kvotepliktige utslipp fra petroleumsvirksomheten og luftfarten ut over prisjustering.

Mineralolje og naturgass brukt i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ilegges i dag avgift på henholdsvis 620 og 705 kroner per tonn CO₂. Avgiften på mineralolje foreslås økt med 13,5 pst. ut over prisstigning slik at utslipp fra naturgass og mineralolje ilegges samme avgift, 725 kroner per tonn CO₂, i 2023. Bruken av mineralolje på sokkelen er marginal og avgiftsøkningen antas ikke å gi vesentlig økt proveny. Inntekter fra CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne foreslår i eget alternative statsbudsjett å øke CO₂-avgiften på innenriks kvotepliktig luftfart fra 649 kroner til 1 000 kroner. Dette medlem foreslår videre å øke CO₂-avgiften på sokkelen med 50 pst. og å innføre en ny avgift på produsert vann i petroleumsvirksomheten.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å:

• øke avgiftssatsene for bensin, mineralolje, ikke-kvotepliktig luftfart, naturgass og LPG med 21 pst. ut over prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak romertall I § 1. Dette er omtalt i punkt 8.10.2,

• nominelt videreføre satsene på naturgass og LPG til veksthusnæringen, se forslag til avgiftsvedtak romertall I § 1. Dette er omtalt nedenfor.

• innføre fritak for CO₂ som fanges og lagres, se forslag til avgiftsvedtak romertall I § 1 bokstav h. Dette er omtalt nedenfor.

Forslagene anslås å gi et samlet økt proveny på om lag 2,4 mrd. kroner påløpt og 2,2 mrd. kroner bokført. Provenyet fra CO₂-avgiften vil reduseres som følge av at det innføres et nytt omsetningskrav for ikke-veigående maskiner og at omsetningskravet i veitrafikken økes fra 15,5 til 17 pst. Dette skyldes at kravet innebærer at forbruk av fossile drivstoff erstattes med biodrivstoff, og at biodrivstoff ikke omfattes av CO₂-avgiften. Provenytapet fra kravene er anslått til 300 mill. kroner påløpt og 265 mill. kroner bokført. Det vises til omtale av omsetningskravene i Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

CO₂-avgiften på mineralske produkter skal bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av CO₂ fra bruk av mineralske produkter. Avgiften omfatter de mineralske produktene mineralolje, bensin, naturgass og LPG. Avgiften omfatter også blandinger dersom det mineralske produktet utgjør hovedbestanddelen.

Fritak for CO₂-avgift på mineralske produkter

Noen fritak i CO₂-avgiften gjelder alle de avgiftspliktige mineralske produktene, mens andre gjelder kun noen av dem.

Forbrenning av biologisk materiale tilfører ikke nytt karbon til karbonkretsløpet i naturen, i motsetning til forbrenning av fossile drivstoff. Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biodrivstoff inngår derfor ikke i nasjonale totalutslipp av CO₂ etter FNs klimakonvensjon. CO₂-avgiften priser utslipp av fossilt karbon og har som formål å redusere norske utslipp av klimagasser, slik disse måles etter FNs klimakonvensjon. CO₂-avgiften er derfor avgrenset til mineralske produkter (fossile drivstoff), og det er fritak for andel biodrivstoff som er innblandet i mineralske produkter.

Mineralske produkter som brukes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft, eller utslippene er vesentlig lavere enn det mengden råstoff skulle tilsi, er fritatt for avgift. Andel hydrogen i naturgass og LPG er fritatt for avgift. Dette fordi hydrogen ikke gir utslipp av karbon ved forbrenning, kun utslipp av vann (H₂O).

CO₂-avgiften skal prise utslipp av CO₂ til atmosfæren. CO₂ som fanges og lagres permanent, bør derfor fritas for avgift. Et forslag om fritak for CO₂-avgift på mineralske produkter for CO₂ som fanges og lagres permanent har vært på høring. Forslaget fikk bred tilslutning. Det foreslås at fritaket tas inn i Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter § 2 bokstav h. Nærmere regler vil bli fastsatt i forskrift. Dersom vilkårene for fritak er oppfylt, foreslås at det gis refusjon med 952 kroner per tonn CO₂, jf. forslag til avgiftsvedtak § 1 andre ledd.

Departementet mener at bruk av mineralske produkter som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, bør fritas for CO₂-avgift. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har imidlertid gitt uttrykk at et slikt fritak vil innebære statsstøtte i strid med EØS-avtalen, men at reduserte satser på nivå med minstesatsene i energiskattedirektivet kan anses som forenlig støtte. For mineralolje anses vilkåret oppfylt gjennom grunnavgiften på mineralolje. Kvotepliktig bruk av mineralolje er derfor fritatt for CO₂-avgift, med unntak av mineralolje til kvotepliktig luftfart, som ilegges en egen sats. For kvotepliktig bruk av øvrige mineralske produkter er det reduserte satser tilsvarende minstesatsene i energiskattedirektivet. Departementets syn er at fritak for kvotepliktige utslipp ikke innebærer statsstøtte, og departementet er i dialog med ESA om saken.

Det er i tillegg enkelte generelle fritak som er begrunnet med at særavgiftene er ment å treffe innenlands forbruk og at norske klimaforpliktelser er knyttet til utslipp fra norsk territorium. Det er derfor blant annet fritak for skip og fly i utenriksfart. I tidligere års budsjetter er fritaket for fiske og fangst i fjerne farvann oppgitt å ha denne begrunnelsen. Departementet har blitt oppmerksom på at salg av drivstoff til fiske og fangst i fjerne farvann registreres i det norske utslippsregnskapet. Det er derfor ikke tilfelle at dette ikke er norske utslipp.

Etter Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter skal det betales avgift ved innførsel av mineralolje. Dette gjelder også mineraloljen som befinner seg i et fartøys drivstofftank og som kun er ment til bruk for fartøyet. Det finnes i dag ikke et system for oppkreving av avgift ved innførsel av slikt drivstoff. Det er derfor lang og fast praksis for ikke å oppkreve særavgift i slike tilfeller. CO₂-avgiften kan dermed omgås ved å bunkre fra tankbåter som ligger utenfor tolv nautiske mil eller i utenlandsk havn. Insentivet til slik bunkring vil forsterkes når CO₂-avgiften gradvis trappes opp frem mot 2030 og omfanget av slik bunkring vil kunne øke.

Basert på tilgjengelig statistikk anslår Skattedirektoratet at det bunkres 400 mill. liter mineralolje til bruk i innenriks sjøfart eller fiske og fangst utenfor territorialgrensen. Kystverket har utarbeidet en oversikt over antall bunkringer som skjer fra ett skip til et annet utenfor territorialgrensen, men innenfor norsk økonomisk sone, altså mellom 12 og 200 nautiske mil fra grunnlinjen. Ifølge Kystverket var det i 2021 fem bunkringsfartøy som til sammen antas å ha solgt drivstoff til andre skip 50 ganger. Kun 16 av bunkringene har blitt etterfulgt av at skipet har gått over i innenriks trafikk. På denne bakgrunn må omfanget av bunkring til havs utenfor territorialgrensen til bruk innenfor grensen antas å være begrenset. Av de 400 mill. literne drivstoff som bunkres utenfor territorialgrensen og innføres, kan dermed det meste antas å komme fra havner i utlandet. Departementet vil se nærmere på muligheten for å kreve opp avgift ved innførsel av drivstoff som er i fartøyets drivstofftanker.

CO₂-avgift på naturgass og LPG til veksthusnæringen

I 2022 vedtok Stortinget å innføre CO₂-avgift på naturgass og LPG til veksthusnæringen med 10 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp, altså 77 kroner per tonn CO₂. Dette tilsvarer 0,15 kr per Sm³ og 0,23 kroner per kg. For 2023 foreslås det å videreføre satsen nominelt. Forslaget innebærer en reell reduksjon av avgiften på 2,8 pst. Det tilsvarer om lag 2 kroner per tonn CO₂. Gitt en nominell videreføring og en økning av det generelle avgiftsnivået på 21 pst., vil satsen for veksthusnæringen være på om lag 8 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp i 2023. Bakgrunnen for forslaget er situasjonen med svært høye energipriser, særlig på gass og elektrisitet. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 1 mill. kroner.

CO₂-avgift på naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser

Naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser har null-sats i CO₂-avgiften på mineralske produkter. Ikke-kvotepliktige virksomheter står dermed ikke overfor en karbonpris som gir insentiver til utslippsreduksjoner.

I statsbudsjettet for 2020 ble det foreslått å oppheve fritaket fra 1. januar 2020. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020 og Innst. 3 S (2019–2020). Ved behandlingen av Prop. 67 S (2019–2020) fattet Stortinget et anmodningsvedtak (vedtak nr. 447 av 31. mars 2020) hvor regjeringen ble bedt om å gjeninnføre fritaket, jf. Innst. 216 S (2019–2020). Anmodningsvedtaket ble fulgt opp i Prop. 70 LS (2019–2020), hvor det ble foreslått at CO₂-avgiften på naturgass og LPG levert til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser skulle settes til henholdsvis 0 kroner per Sm³ naturgass og 0 kroner per kg LPG fra 1. april 2020. Det ble foreslått en opptrapping av avgiftssatsene til 25 pst. av det generelle avgiftsnivået i CO₂-avgiften på naturgass og LPG i 2021, 50 pst. i 2022, 75 pst. i 2023 og til 100 pst. fra og med 2024. Stortinget sluttet seg til denne intensjonen, jf. Innst. 233 S (2019–2020).

Flere virksomheter innenfor kjemisk reduksjon og elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser er kvotepliktige. Norges prinsipielle syn er at det å ilegge både avgift og kvoteplikt innebærer dobbel virkemiddelbruk og at det derfor ikke innebærer statsstøtte å gi fritak for CO₂-avgift dersom virksomheten er kvotepliktig. I 2008 konkluderte likevel EFTAs overvåkingsorgan (ESA) med at fritak for kvotepliktige virksomheter innebærer statsstøtte. ESA kom imidlertid til at støtten var forenlig med EØS-avtalen dersom virksomhetene ilegges avgift over minstesatsene i EUs energiskattedirektiv.

Energiskattedirektivet omfatter ikke kjemisk reduksjon og elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser. Naturgass og LPG til disse anvendelsene er derfor ikke omfattet av energiskattedirektivets krav om minstesats. I tråd med dette har departementet ment at et fritak for CO₂-avgift på naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv. som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ikke utgjør statsstøtte. Spørsmålet ble forelagt ESA. ESA kom imidlertid til at fritaket utgjør statsstøtte, men understreketat dette er en foreløpig vurdering. ESA utelukket heller ikke at fritaket kan utgjøre forenlig statsstøtte. Avklaring av dette krever en formell notifikasjon til ESA. Departementet er i dialog med ESA om saken. Forutsatt at ESA kommer til at et fritak for CO₂-avgift på naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv. som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ikke utgjør statsstøtte, foreslås at avgiftssatsene økes med 21 pst. slik at de fortsatt utgjør 25 pst. at det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp, se forslag til avgiftsvedtak romertall II. Det forventes ingen snarlig avklaring av saken. Det kan dermed ikke legges til grunn noe proveny fra avgiften i 2023.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å innføre en ny sats for kvotepliktig bruk av mineralolje (minstesatsen i EUs energiskattedirektiv). Som følge av flertallets forslag om å øke omsetningskravet for biodrivstoff til ikke-veigående maskiner til 10 pst. fra 1. januar 2023 reduseres det bokførte provenyet fra CO₂-avgiften på mineralske produkter i 2023 med 60 mill. kroner sammenlignet med forslag i Prop. 1 LS (2022–2023).

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter romertall I § 1 og § 2 skal lyde:

§ 1 Fra 1. januar 2023 skal det i henhold til lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales CO₂-avgift til statskassen ved innførsel og innenlandsk produksjon av følgende mineralske produkter med følgende beløp:

• a. mineralolje (generell sats): kr 2,53 per liter.

  Mineralolje til

  • bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven: 0,23 kr per liter

  • innenriks kvotepliktig luftfart: kr 1,66 per liter

  • annen innenriks luftfart og ikke-kommersielle privatflyginger: kr 2,43 per liter

• b. bensin: kr 2,21 per liter

• c. naturgass (generell sats): kr 1,89 per Sm³

  Naturgass til

  • bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven: kr 0,066 per Sm³

  • kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser: kr 0 per Sm³

  • veksthusnæringen: kr 0,15 per Sm³

• d. LPG (generell sats): kr 2,86 per kg.

  LPG til

  • bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven: kr 0 per kg.

  • kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser: kr 0 per kg.

  • veksthusnæringen: kr 0,23 per kg.

For mineralske produkter som er fritatt for avgift etter § 2 bokstav h, gis det fritak med kr 952 per tonn CO₂.

Departementet kan gi forskrift om hva som omfattes av avgiftsplikten, og om grunnlaget for avgiften.

§ 2 Det gis fritak for CO₂-avgift på mineralske produkter som

• a. utføres til utlandet

• b. l egges inn på tollager når varene er bestemt til utførsel innføres

  • 1. som reisegods

  • 2. til bruk i transportmidler i ervervsmessig virksomhet

• d. leveres til eller innføres av

  • 1. NATO og styrker fra land som deltar i Partnerskap for fred

  • 2. Den nordiske investeringsbank

• e. kommer i retur til registrert virksomhets lager

• f. brukes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft eller utslippet er vesentlig lavere enn det mengden råstoff skulle tilsi

• g. leveres til bruk der utslippet av CO₂ er fanget og lagret.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Rødt, Venstre og Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avviser regjeringens forslag om økning i CO₂-avgiften samt at CO₂-avgiften på drivstoff i veitrafikken avvikles for første halvår.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 8.10.3 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

Avgiften ble innført i 2022 med en avgiftssats på 192 kroner per tonn CO₂, tilsvarende 25 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp. Avgiften beregnes etter en nasjonal utslippsfaktor (tonn fossilt CO₂ per tonn innlevert avfall). Med en nasjonal utslippsfaktor på 0,5498 tonn CO₂ per tonn avfall utgjorde dette om lag 106 kroner per tonn avfall. For at avgiften skal gi det enkelte forbrenningsanlegg insentiv til å redusere utslippene fra forbrenning i eget anlegg gjennom sortering av avfall, kan forbrenningsanleggene søke Miljødirektoratet om å benytte en anleggsspesifikk utslippsfaktor ved beregning av avgiften.

Det er avgiftsfritak for utslipp av CO₂ ved forbrenning av farlig avfall og ved forbrenning av avfall dersom CO₂ fanges og lagres (CCS). Det foreslås å innføre fritak for CCS også i CO₂-avgiften, se omtale i punkt 8.10.4. Forskriftsbestemmelsene knyttet til de to fritakene vil bli samordnet.

Formålet med en avgift på utslipp fra avfallsforbrenning er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagasser. I tillegg til at avgiften gir inntekter til statskassen, skal den bidra til å redusere andre miljøskader fra avfall, herunder bidra til en forsvarlig håndtering av farlig avfall.

Ileggelse av både avgift og kvoteplikt innebærer etter departementets oppfatning dobbel virkemiddelbruk. I tråd med dette er departementets syn at et avgiftsfritak/-unntak for kvotepliktige utslipp ikke utgjør statsstøtte. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har imidlertid tidligere kommet til at et unntak for kvotepliktige forbrenningsanlegg utgjør statsstøtte. ESA påpekte da at dette er en foreløpig vurdering og ESA utelukket heller ikke at unntaket kan være forenlig statsstøtteregelverket. Dette krever i så fall en formell notifikasjon til ESA. Departementet er i dialog med ESA om saken.

Etter gruppeunntaksforordningen (GBER) kan det det innføres støtteordninger uten forhåndsgodkjenning av ESA dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt. Det er forventet endringer i ordningen som kan innebære at det kan innføres redusert avgift for kvotepliktige virksomheter uten formell notifikasjon til ESA.

For 2023 foreslås det derfor å innføre to satser, en for kvotepliktige og en for ikke-kvotepliktige avfallsforbrenningsanlegg. Satsen for kvotepliktige utslipp foreslås redusert med 50 pst. sammenlignet med 2022, mens satsen for ikke-kvotepliktige utslipp foreslås økt med 141 pst., til henholdsvis 95 og 476 kroner per tonn CO₂, se forslag til avgiftsvedtak romertall II. Dette tilsvarer henholdsvis 10 og 50 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp. Differensieringen forutsetter som nevnt endringer i gruppeunntaksforordningen. Det foreslås derfor at vedtaket trer i kraft fra den tid departementet bestemmer. For det tilfelle at forordningen ikke er endret innen utløpet av 2022 foreslås at avgiften økes med 21 pst. til 238 kroner per tonn CO₂, se forslag til vedtak romertall I. Dette anslås å gi et økt proveny på 190 mill. kroner påløpt og 180 mill. kroner bokført. Det er lagt til grunn at det vil være mulig å innføre differensierte satser fra 1. januar 2023.

For det tilfellet at ESA aksepterer et fullt avgiftsfritak, foreslås at departementet gis fullmakt til å iverksette dette, se forslag til avgiftsvedtak romertall III.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å øke avgiftssatsen med 21 pst. ut over prisjustering til 952 kroner per tonn CO₂, se omtale i punkt 8.10.2. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2022 er avgiften 766 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene.

Avgiften omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. HFK og PFK som gjenvinnes er fritatt for avgift.

Avgiften er gradert etter gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP). Dette innebærer at satsene på de ulike fluorgassene avhenger av klimaeffekt. Det gis refusjon for HFK og PFK som innleveres til godkjent anlegg for destruksjon. Det er Klima- og miljødepartementet som har ansvaret for ordningen, se Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

En økning av avgiften med 21 pst. ut over prisjustering, anslås å gi et merproveny på 80 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å innføre en avgift på SF₆ (svovelheksafluorid), se forslag til avgiftsvedtak.

SF₆ er en klimagass med stor global klimapåvirkning. SF₆ benyttes først og fremst som isolasjonsmedium i elektriske anlegg mv., enten ved første gangs påfylling eller etterfylling. Utslippene av SF₆ er små og skyldes primært uunngåelige lekkasjer eller uhell. SF₆-gass benyttes også i produksjon av elektriske brytere. Det er ingen produsenter av SF₆-gass i Norge. Videre er det kun én produsent av SF₆-holdige brytere i Norge.

Skattedirektoratet har hatt forslag til avgiftsregelverk på høring. Som for andre særavgifter som er vareavgifter, ble det foreslått å legge avgift både på importerte og innenlandsproduserte produkter. Det ble foreslått å knytte avgiftsplikten til bestemte varenumre i tolltariffen. Avgiftens formål er å prise utslipp av SF₆ til atmosfæren, men SF₆ har også anvendelser som ikke gir utslipp. Avgiften er derfor foreslått utformet slik at det tas høyde for at bruk av SF₆ ikke nødvendigvis gir utslipp av klimagasser. Det ble foreslått at avgiften skal omfatte ren SF₆ og SF₆ som inngår som bestanddel i produkter. Det ble lagt til grunn at avgiftssatsen skal reflektere produktets GWP-verdi (global warming potential) og at den skal tilsvare den generelle satsen for ikke-kvotepliktig utslipp av klimagasser.

Elektriske anlegg i kraftsektoren inneholder store mengder SF₆, mens selve utslippet av SF₆ er begrenset. Når det importeres SF₆ til første gangs påfylling av nye anlegg og komponenter, vil en avgift på hele det importerte volumet ikke gi en presis prising av utslippene av SF₆. Det ble derfor foreslått et avgiftsfritak for SF₆ som brukes til første gangs påfylling av nye høyspentanlegg. Fritaket vil kun komme til anvendelse for førstegangs påfylling av anlegg/komponenter som kan etterfylles med SF₆. SF₆ som etterfylles i slike anlegg og komponenter skal ilegges avgift med full sats. Dette vil være gass som erstatter SF₆ som har blitt sluppet ut til atmosfæren.

SF₆ i elektriske anlegg og komponenter som ikke etterfylles, omfattes av satsen for SF₆-holdige produkter. Satsen ble foreslått til 20 pst. av full sats. Også anlegg og komponenter som ikke etterfylles, vil slippe ut SF₆. Siden det ikke anskaffes SF₆ til etterfylling, må utslippene prises ved å legge avgift all SF₆ som befinner seg i produktet ved import/produksjon. Satsen er sjablongmessig beregnet. Det er lagt til grunn at om lag 10 pst. av gassen i komponenten vil slippes ut i løpet av en levetid på 40 år. Det er videre tatt hensyn til at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser vil øke til 2 000 2020-kroner i 2030. Satsen er til slutt neddiskontert med en rente på 4 pst.

SF₆ benyttes også som innsatsfaktor tilproduksjon av SF₆-holdige produkter. Under produksjonen kan det forekomme utslipp av SF₆ til atmosfæren. SF₆ som slippes ut til atmosfæren under produksjonen, vil bli ilagt avgift med full sats. SF₆ som inngår i produktene som produseres, vil ilegges avgift etter satsen for SF₆-holdige produkter dersom disse selges på det norske markedet.

SF₆ som eksporteres, enten ren SF₆ eller i SF₆-holdige produkter, gir ikke utslipp som føres i det norske utslippsregnskapet. Det er derfor foreslått et fritak for eksport.

For å stimulere til gjenbruk av gass ble det foreslått et unntak for slik gass som er tappet fra anlegg som tas ut av drift. Som for øvrige særavgifter ble det foreslått fritak for reisegods, diplomater mv.

Det ble lagt til grunn at avgiften er i tråd med EØS-avtalens statsstøtteregelverk.

Det ble avgitt seks høringsuttalelser med merknader. ABB forutsetter at fritaket for eksport også omfatter SF₆ som er sluppet ut i forbindelse med produksjonsprosessen, og fremhever at noe annet vil kunne påvirke konkurransesituasjonen negativt. Brukergruppen for gassisolerte koblingsanlegg, Statkraft energi, NHO og Lede mener at avgiftsfritaket for første gangs påfylling av SF₆ på nye høyspentanlegg må omfatte fylling både på fabrikk, hos leverandør og på anleggsstedet. Det vil si at gass i slike anlegg som innføres ikke skal ilegges redusert sats, men omfattes av fritaket for første gangs påfylling av nye anlegg. Statnett mener at dette fritaket, som er forslått gjennomført ved refusjon, vil ha økonomiske konsekvenser ved at det vil medføre behov for mellomfinansiering.

I likhet med høringsinstansene mener departementet at fritaket for SF₆ som brukes til første gangs påfylling av nye anlegg, må omfatte gass som innføres mens den befinner seg i anlegget. Slik unngås forskjellsbehandling mellom anlegg som importeres med noe gass og anlegg som i sin helhet fylles opp i Norge. Kontrollhensyn gjør det nødvendig å gjennomføre fritaket ved refusjon. Siden avgiften er ment å prise utslipp av SF₆ som føres i det norske utslippsregnskapet, er det ikke grunnlag for å gi fritak for SF₆ som er sluppet ut i forbindelse med produksjon av eksporterte produkter. SF₆ som inngår i de eksporterte produktene vil imidlertid være fritatt for avgift.

Departementet viser til at ingen høringsinstanser hadde sterke innvendinger til avgiften og foreslår å innføre avgift på SF₆ fra 2023. Nærmere regler om avgiftsplikt, -grunnlag og beregning mv. vil bli fastsatt i forskrift, i hovedsak som foreslått i høringen. Departementet legger til grunn at verken den reduserte satsen for SF₆ i produkter eller fritaket for SF₆ som brukes til første gangs påfylling av nye høyspentanlegg, utgjør statsstøtte.

Utslipp av SF₆ bør i utgangspunktet prises på nivå med utslipp av andre klimagasser, målt i kroner per tonn CO₂. SF₆ er en svært kraftig klimagass, og avgiftssatsen målt i kroner per kg SF₆ blir derfor høy, 22 372 kroner per kg. Den reduserte satsen for SF₆ som inngår som bestanddel i andre produkter foreslås til 20 pst. av den ordinære satsen, noe som tilsvarer 4 322 kroner per kg i 2023.

Departementet legger til grunn at avgiften ikke vil øke kostnadene for brukerne i betydelig grad, siden mengden SF₆ som benyttes er forholdsvis liten. For elektriske brytere og andre komponenter anslås det at prisen kan øke med 10–20 pst., avhengig av type produkt og mengde SF₆. I noen tilfeller kan SF₆-frie alternativer da bli lønnsomme for brukerne.

Avgiften vil medføre administrative kostnader for myndighetene og næringen. Det antas at kostnadene vil bli lave. Med utslipp tilsvarende 51 000 tonn CO₂ og en sats på 952 kroner per tonn CO₂, anslås provenyet fra avgiften til om lag 50 mill. kroner påløpt og 45 mill. kroner bokført. I provenyanslaget er det ikke tatt hensyn til tilpasninger til avgiften. I anslaget er det korrigert for at en stor andel av dagens utslipp av SF₆ stammer fra gamle vinduer, og at slike vinduer nå er forbudt å installere i Norge.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å øke avgiftssatsen for naturgass til luft med 21 pst. ut over prisjustering, i tråd med opptrappingen av avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp. Videre foreslås det å øke avgiften på mineralolje med 13,5 pst., slik at utslipp fra bruk av naturgass og mineralolje prises på samme nivå, 725 kroner per tonn CO₂.

I 2022 er avgiftssatsene 1,65 kroner per Sm³ gass, 1,65 kroner per liter olje eller kondensat og 10,66 kroner per Sm³ naturgass som slippes ut til luft. Naturgass er kilde til 95 pst. av utslippene fra petroleumsvirksomheten. Satsene for naturgass tilsvarer om lag 705 kroner per tonn CO₂. For mineralolje er satsene noe lavere, målt i kroner per tonn CO₂, mens satsen for naturgass til luft er på 766 kroner per tonn CO₂. Det aller meste av klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet. Utslipp av naturgass til luft er ikke omfattet av EUs kvotesystem.

Utslippene av naturgass til luft og forbrenning av mineralolje på sokkelen er små og avgiftsøkningen antas ikke å gi vesentlig økt proveny. Inntekter fra CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Avgiftsøkningen påvirker dermed ikke handlingsrommet i budsjettet for 2023, men vil påvirke handlingsrommet i fremtidige budsjetter gjennom virkningen på fondet.

Det foreslås et fritak for karbonfangst og lagring i CO₂-avgiften på mineralske produkter, se punkt 8.10.4. Departementet foreslår å presisere i avgiftsvedtaket at fritaket også skal gjelde for CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å øke CO₂-avgiften på sokkelen fra 725 kr/tonn som foreslått i Prop. 1 LS (2022–2023), til 761 kr/tonn.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets vedtak om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen for 2023 skal lyde:

Fra 1. januar 2023 skal det i henhold til lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen betales CO₂-avgift til statskassen etter følgende satser:

• a. for naturgass som slippes ut til luft, kr 13,67 per standardkubikkmeter

• b. for CO₂ som utskilles fra petroleum og slippes ut til luft, kr 1,78 per standardkubikkmeter

• c. for annen gass kr 1,78 per standardkubikkmeter

• d. for olje eller kondensat kr 2,03 per liter.

Lov om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen omfatter ikke karbonfangst og -lagring (CCS).»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å øke CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten med 50 pst. ut over regjeringas foreslåtte nivå.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til egen omtale under punkt 8.10.3 foran i denne innstillingen.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2022 er avgiftssatsen 14,20 øre per liter mineralolje for hver påbegynte 0,1 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 72,50 kroner per kg SO₂ for tungolje.

Svovelavgiften på mineralolje ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂).

Avgiften omfatter olje med mineralsk opphav og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje.

Mineralolje til skip i utenriksfart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriks fart, er fritatt for avgift. Det refunderes avgift dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i det benyttede produktet skulle tilsi.

Figur 8.23 viser utslipp av SO₂ i perioden 1990 til 2021. Foreløpige tall viser at utslippene av svoveldioksid (SO₂) i 2020 var 15 576 tonn. Dette er 0,6 pst. lavere enn i 2020 og 32,4 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av SO₂ fra og med 2020 være minst 10 pst. lavere enn i 2005. Norge oppfyller dermed Gøteborgprotokollen for SO₂.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å utvide svovelavgiften til også å omfatte kull og koks i tråd med forslag fra Grønn skattekommisjon.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under kap. 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås å utvide svovelavgiften til å omfatte kull og koks, herunder bruken av kull og koks i industrien og utslipp fra raffineringsanlegg.

Dette medlem viser til at dette er en oppfølging av et forslag fra Grønn skattekommisjon (NOU: 2015:15), og at utvalget foreslo at avgiften bør være på nivå med svovelavgiften på mineralolje. Dette medlem viser til at dette vil være mer i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale, enn en frivillig avtale med industrien. Dette vil også bidra til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner ettersom aktørene stilles overfor en mer lik pris på utslippene.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2022 er avgiftssatsen 78,39 kroner per kg ren TRI og PER.

Avgiften på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse kjemikaliene og dermed redusere skade på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk, er fritatt for avgift.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2022 er avgiftssatsen 23,79 kroner per kg NO_X.

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X, og bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra:

• fremdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW, og

• fakler på innretninger på norsk kontinentalsokkel og anlegg på land.

Utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann, er fritatt for avgift. Utslipp fra kilder som er omfattet av avtale med staten om reduksjon av NO_X-utslipp, er også fritatt for avgift. Avgiftsfritaket er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA).

Gjeldende miljøavtale mellom Klima- og miljødepartementet og 15 næringsorganisasjoner gjelder for perioden 2018–2025. Etter avtalen fritas næringsvirksomheter som har sluttet seg til avtalen, for avgift mot at næringsorganisasjonene kollektivt sørger for at de samlede utslippene fra kildene som omfattes av avtalen, ikke overskrider fastsatte utslippstak. Avtalen omfatter utslipp av NO_X fra kilder som er omfattet av NO_X-avgiften unntatt statlige utslippskilder, samt utslipp av NO_X fra nærmere bestemte industrikilder. Utslippstakene i avtalen reduseres fra 192 510 tonn samlet for 2020 og 2021 (gjennomsnitt 96 255 tonn per år) til 172 510 tonn samlet for 2024 og 2025 (gjennomsnitt 86 255 tonn per år).

Ved behandlingen av Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 fattet Stortinget 13. april 2021 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen forlenge avtalen om NO_X-fondet til 2027».

Klima- og miljødepartementet og næringsorganisasjonene har forlenget NO_X-avtalen (2018–2025) med to år, slik at den løper ut 2027. Utslippstaket i tilleggsavtalen er 161 000 samlet for 2026 og 2027 (gjennomsnitt 80 500 tonn per år). Tilleggsavtalen gir ikke rett til avgiftsfritak for årene 2026–2027 før ESAs godkjenning foreligger. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet.

Figur 8.24 viser de samlede utslippene av NO_X fra virksomheter som betaler NO_X-avgift og virksomheter som er fritatt for NO_X-avgift gjennom deltagelse i NO_X-avtalen. Det alt vesentligste av utslipp som er omfattet av NO_X-avgiften, er fritatt gjennom miljøavtalen.

Figur 8.25 viser utslipp av NO_X for perioden 1990–2021. Foreløpige tall viser at de samlede utslippene av NO_X i 2021 var 145 004 tonn. Dette er 3,3 pst. lavere enn i 2020 og 31,4 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av NO_X fra og med 2020 være minst 23 pst. lavere enn i 2005. Norge oppfyller dermed Gøteborgprotokollen for NO_X.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det ingen endring i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak.

Det ble innført miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler i 1998. Avgiften ble lagt om til en differensiert miljøavgift i 1999. Avgiften hører inn under Landbruks- og matdepartementet.

Avgiften skal bidra til å redusere bruken av og stimulere til bruk av plantevernmidler med lavest mulig helse- og miljørisiko.

Miljøavgiften beregnes ut fra en basisavgift som multipliseres med en faktor for avgiftsklasse som deretter divideres på normert arealdose. Basisavgiften er fastsatt i forskrift om plantevernmidler og er 2,50 kroner for den mengde som kan brukes per dekar. Avgiftsklassene avhenger av helse- og miljørisiko.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Avgiftene knyttet til mineralvirksomhet hører inn under Nærings- og fiskeridepartementet. For 2023 foreslås det ingen endringer i avgiftene.

Årsavgift knyttet til mineraler

Avgiften skal betales årlig av den som undersøker og utvinner mineraler. For årsavgiftsperioden 2022 ble det betalt avgift for 802 undersøkelsesretter og 147 utvinningsretter. Inntektene fra avgiften utgjorde 7,1 mill. kroner i 2021. Avgiften skal betales for hver påbegynte 10 000 m² som det gis undersøkelses- eller utvinningsrett til. Avgiftsnivå avhenger av alder på rettigheten.

Avgift knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum

Avgiften betales av den som gis adgang til å undersøke eller utnytte andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster. Det er gitt to konsesjoner. Avgiften avhenger av mengde uttatt masse.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det at avgiften økes til 0,56 kroner per kg, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Det vises til omtale i kapittel 5.3. For 2022 er avgiftssatsen 0,405 kroner per kg. produsert laks, ørret og regnbueørret.

Avgiften på produksjon av fisk ble innført 2021 som oppfølging av Havbruksskatteutvalgets utredning (NOU 2019:18). Utvalget viste til at det har vært en betydelig grunnrente i havbruksnæringen over flere år som følge av Norges naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø og et begrenset antall tillatelser. Utvalgets flertall foreslo en grunnrenteskatt for å hente inn deler av grunnrenten. Det ble i stedet foreslått en moderat produksjonsavgift som ble vedtatt, jf. Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Innst. 360 S (2019–2020).

Produksjonsavgiften er fiskal og går til statskassen. Det er lagt til grunn at Stortinget skal bevilge et beløp tilsvarende avgiftsinntektene til Havbruksfondet påfølgende år, det vil si at bevilgning og utbetaling til fondet skjer etterskuddsvis. Havbruksfondet fordeler beløpet videre til vertskommuner og -fylker.

Avgiftsinntektene og utgiftene som skal bevilges til Havbruksfondet, er både formelt og budsjetteknisk adskilte. Verken Havbruksfondet eller vertskommuner og -fylker som mottar overføringene, har noe rettskrav på overføringen. Overføringen vil hvert år bero på Stortingets bevilgningsvedtak, og de beløp som stilles til disposisjon gjennom tildeling til Fiskeridirektoratet/Havbruksfondet. Stortinget står dermed fritt til å bevilge både høyere og lavere beløp enn det som måtte følge av de bokførte avgiftsinntektene. I Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet er det for 2023 foreslått å bevilge 503 mill. kroner til Havbruksfondet (kapittel 919, post 60). Påløpt proveny fra avgiften for 2022 er anslått til om lag 490 mill. kroner.

Ut fra innfasingshensyn ble skattleggingsperioden i 2021 for avgiften satt til ett kalenderår, det vil si en årstermin. Provenyet fra avgiften påløper da i 2021, men bokføres i 2022. Fra 1. januar 2022 ble skattleggingsperioden endret til ett kvartal (tre kalendermåneder). Endringen vil eksempelvis innebære at fisk som ble slaktet i januar, februar og mars 2022, ble rapportert på særavgiftsmelding innen 18. mai 2022. Endret skattleggingsperiode innebærer at de samlede bokførte inntektene i 2022 blir særlig høye. De bokførte inntektene i 2023 og årene fremover vil ikke bli påvirket av endringen.

Med produsert fisk menes sløyd fisk. Avgiftsplikten oppstår når fisken er slaktet. Dersom slaktevekt fremkommer i annen slaktertilstand enn sløyd vekt, blir avgiften beregnet ved bruk av en omregningsfaktor. Omregningsfaktoren baserer seg i hovedsak på en norsk standard for dokumentasjon av produksjon av laks og regnbueørret (NS 9417:2012) som er utarbeidet i samråd med fiskerimyndighetene.

Avgiften skal betales av innehavere av tillatelser etter akvakulturloven, og gjelder oppdrettere med akvakulturanlegg i norsk territorialfarvann. Den skal betales når fisken er slaktet, uavhengig av om det skjer i norsk territorium, i et flytende slakteri eller i et annet land. Det er slaktetallet som tillatelsesinnehaveren rapporterer til Fiskeridirektoratet som er avgiftspliktig, og som utgjør avgiftsgrunnlaget.

Avgiften omfatter ikke fisk fra fiskepark- eller slaktermerdtillatelser, fisk fra landanlegg og i ferskvann, og villfisk.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å videreføre avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgift på viltlevende marine ressurser ble innført 1. juli 2021. Avgiften er fiskal og går til statskassen, jf. Prop. 194 LS (2020–2021) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga m.m. kapittel 3.

For 2022 er avgiften 0,42 pst. av brutto salgsbeløp fratrukket lagsavgift (avgiftsgrunnlaget). Lagsavgiften er en særskilt avgift som betales til fiskesalgslaget etter fiskesalslagslova § 9. Med brutto salgsbeløp menes summen av mengde viltlevende marine ressurser (kvantum i kg) multiplisert med pris (per kg), eksklusiv merverdiavgift.

Med viltlevende marine ressurser menes fisk, sjøpattedyr med helt eller delvis tilhold i sjøen, andre marine organismer og planter med tilhold i sjøen eller på eller under havbunnen. Eksempler på andre viltlevende marine ressurser enn fisk er sel, hval, krabbe, kråkeboller, sjøstjerner og planter som tang og tare.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å øke avgiften på viltlevende marine ressurser fra 0,42 pst. til 0,63 pst. Dette medfører en inntektsøkning på anslagsvis 50 mill. kroner i 2023.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2022 er avgiftssatsen 8,60 kroner per kg.

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften skal skaffe staten inntekter, men kan også bidra til å redusere forbruket av sukker. Avgiften omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Sukker som nyttes til ervervsmessig fremstilling av varer, er fritatt for avgift.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, der det foreslås å avvikle den siste sukkeravgiften. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet tidligere har sørget for at både sjokoladeavgiften og avgiften på alkoholfrie drikkevarer har blitt avviklet.

Sammendrag

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 3. For 2022 er avgiftssatsen 1,29 kroner per emballasjeenhet.

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Emballasje som inneholder melk og melkeprodukter, drikkevarer fremstilt av sjokolade eller kakao, drikkevarer i pulverform, korn- og soyabasert melkeerstatning eller morsmelkerstatning, er fritatt for avgift.

Miljøavgift på drikkevareemballasje

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2. For 2022 er avgiftssatsene for glass/metall, plast og kartong/papp henholdsvis 6,28, 3,80 og 1,55 kroner.

Den tidligere avgiften på drikkevareemballasje ble lagt om til en miljøavgift i 1988. Avgiften skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir forskjellig miljøskade. Miljøavgiften er gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Miljødirektoratet godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Emballasje som inneholder drikkevarer i pulverform eller morsmelkerstatning, er fritatt for avgift.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre foreslår i sitt alternative statsbudsjett å avvikle fritaket for emballasje som inneholder melk og kakaoprodukter. Fritakene i grunnavgiften har historiske årsaker og er ikke miljømessig begrunnet. Dette vil medføre en inntektsøkning på 500 mill. kroner i 2023.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett, der det foreslås å øke avgiften på engangsemballasje for drikkevarer og å øke miljøavgiften på drikkevareemballasje av plast.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternative statsbudsjett, der det foreslås å innføre en gradert emballasjeavgift som graderes etter andel resirkulert materiale i produktet.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak romertall I § 1. I tillegg foreslås det et avgiftsfritak for flyging med lav- og nullutslippsfly, se forslag til avgiftsvedtak romertall II.

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016, men var på grunn av pandemien avviklet i perioden 1. januar 2020 til 30. juni 2022. Avgiften skal skaffe staten inntekter, men den kan også ha en klimaeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser.

Avgiften omfatter all ervervsmessig flyging av passasjerer fra norske lufthavner. Flyging fra kontinentalsokkelen og Svalbard mv. er ikke avgiftspliktig. Transitt- og transferpassasjerer og barn under to år, er fritatt for avgift. Avgiften er differensiert etter flygingens lengde ved to ulike satser. Hvilke land og områder som ilegges lav sats, er fastsatt i forskrift.

I forbindelse med budsjettet for 2022 ble det vedtatt et avgiftsfritak for flyging med lav- og nullutslippsfly. Fritaket trer i kraft fra den tid departementet bestemmer etter at avgrensningen av fritaket er nærmere utredet og avklart med EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Dette arbeidet pågår fortsatt. Det er i dag ingen ervervsmessig lav- og nullutslippsflyging fra norske lufthavner med passasjerer, og innfasing av slike fly ligger trolig et stykke frem i tid. Et fritak for flyging med lav- og nullutslippsfly vil derfor ikke få noen umiddelbar effekt. Forslaget antas ikke å ha provenyvirkning i 2023, men over tid kan det innebære et betydelig provenytap dersom alle flygninger gjennomføres med lav- eller nullutslippsteknologi.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, foreslår som følge av budsjettforliket å øke flypassasjeravgiften for reiser ut av Europa med 100 kroner ut over regjeringens forslag.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortingets vedtak om flypassasjeravgift romertall I § 1 første ledd skal lyde:

§ 1 Fra 1. januar 2023 skal det i henhold til lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales avgift til statskassen på ervervsmessig flyging fra norske lufthavner med følgende beløp per passasjer:

• a. flyginger med sluttdestinasjon i Europa: kr 82

• b. andre flyginger: kr 320.»

Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets alternative statsbudsjett, som avvikler flypassasjeravgiften. Disse medlemmer viser til at dette vil gi lavere billettpriser til nytte for både husholdninger og bedrifter og samtidig bidra til å dempe prispresset i økonomien.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at transport står for rundt en tredjedel av norske klimagassutslipp, og at internasjonal flytrafikk kommer i tillegg til dette. Å begrense utslippene fra flyreiser er en viktig del av klimaløsninga, og mye handler om å bygge ut alternativer som jernbane og å begrense unødvendig reising. Dette medlem viser til regjeringas forslag om bare å prisjustere satsen på flypassasjeravgiften og mener det må kraftigere virkemidler til for å få ned flytrafikken.

Dette medlem viser til Rødts alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å innføre en mer progressiv flypassasjeravgift med virkning fra 1. april 2023. Avgiften vil gjelde for flyreiser mellom de store byene der det er mulig å ta tog eller annen kollektivtransport, samt utenlandsreiser ut over en årlig feriereise. På den måten betaler de som flyr mest mellom de store byene, mer i miljøavgifter, mens de som er avhengige av fly som transportmiddel, ikke må betale mer.

Komiteens medlem fra Venstre viser til Venstres alternative statsbudsjett, der det blir foreslått å øke lav sats i flypassasjeravgiften til 100 kroner og høy sats til 300 kroner.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternative statsbudsjett, hvor det foreslås å innføre en flyseteavgift for å gi insentiver for flyselskapene til å fylle opp flyene. Regjeringens inntekter fra flypassasjeravgiften foreslås delt ut igjen til folk bosatt i Norge. Det samme foreslås for deler av flyseteavgiften. Deler av flyseteavgiften settes også av til et eget fond for utvikling av utslippsfri luftfart.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis alternative statsbudsjett og sin hovedmerknad under kap. 2.3.2 i denne innstillingen, der det foreslås å øke flypassasjeravgiftens lave sats til 100 kroner og den høye satsen til 300 kroner.

Sammendrag

For 2023 foreslås det å videreføre avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak romertall I § 1.

Dokumentavgiften skal skaffe staten inntekter. Avgiften er ikke ment å dekke statens kostnader ved tinglysing av fast eiendom. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom ved oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

I budsjettet for 2021 ble det foreslått et midlertidig fritak for avgift på tilbakeføring av eiendom fra kommunale boligstiftelser til oppretterkommunen, se Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021 punkt 10.24. Det ble påpekt at fritaket først kunne iverksettes etter at de EØS-rettslige sidene av saken var avklart med EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Stortinget bestemte derfor at fritaket trer i kraft fra den tid departementet bestemmer, se vedtakets romertall II.

De EØS-rettslige spørsmålene er ennå ikke avklart med ESA, og fritaket har derfor ikke trådt i kraft. Departementet foreslår at romertall II i vedtaket for 2022 videreføres i vedtaket for 2023, slik at fritaket kan iverksettes når de EØS-rettslige spørsmålene er avklart.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Avgiftene hører inn under Kommunal- og distriktsdepartementet. For 2023 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak.

Frekvensavgift

Satser for 2022 og forslag for 2023 fremgår av tabell 8.3.

Det kreves inn en årlig avgift for tillatelser til bruk av frekvenser i frekvensbåndene 450, 700, 800, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Avgiften avhenger av frekvensbånd og tildelt frekvensmengde i båndet.

Mobilselskapet Ice ble i 2020 gitt utsettelse av innbetaling av samtlige frekvensavgifter for årene 2021 og 2022 for frekvenser selskapet disponerer, jf. omtale i Prop. 194 LS (2020–2021) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga m.m. De utsatte avgiftene skal innbetales innen 1. februar 2025.

Nummeravgift

Det kreves inn en årlig avgift for tillatelse til å bruke femsifrede telefonnummer. Avgiften avhenger av numrenes antatte markedsverdi. Det betales ikke avgift for numre til ikke-kommersielle formål av samfunnsnyttig karakter. For 2022 varierer avgiften mellom 3 460 kroner og 156 020 kroner.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Sammendrag

Innledning

Tollavgift fastsettes av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Det gis reduserte tollavgiftssatser på varer i samsvar med det generelle preferansesystem for utviklingsland (Generalized System of Preferences (GSP)), og internasjonale avtaler. Stortinget tar kun stilling til de tollavgiftssatsene som foreslås endret. De øvrige satsene videreføres uendret, jf. tollvedtaket § 1 annet ledd. En konsolidert versjon av tolltariffen blir kunngjort i Norsk Lovtidend.

Tollavgifter beskytter norske produsenter mot utenlandsk konkurranse. Tollavgift fører normalt til økte produksjonskostnader for næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre reduserer tollavgifter omfanget av handel og bidrar til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn bidratt til høy verdiskaping og velferd. På den annen side kan toll bidra til større grad av egenproduksjon av jordbruksvarer, selvforsyning og landbruk over hele landet.

For industrivarer er det tollavgift kun på enkelte klær og andre tekstilprodukter. For landbruksvarer er tollbeskyttelsen mer omfattende. Importvernet for landbruksprodukter bidrar til større grad av selvforsyning og forsyningssikkerhet for norske forbrukere. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske jordbruksvarer kan skje til priser som er fastsatt i jordbruksavtalen. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 9,0 mrd. kroner i 2021.

Inntektene fra tollavgift utgjorde 3 964 mill. kroner i 2021, om lag 0,3 pst. av statens samlede inntekter. Figur 9.1 viser deklarert tollavgift for landbruksvarer og industrivarer i 2021 fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at import fra utviklingsland står for størstedelen av tollinntektene fra industrivarer. Det meste av tollinntektene fra landbruksvarer er på import fra EU.

Generelt om tollavgiftsvedtaket

Fra 1. januar 2023 erstatter lov 11. mars 2022 nr. 8 om tollavgift (tollavgiftsloven) og lov om 11. mars 2022 nr. 9 om vareførsel (vareførselsloven) gjeldende tollov. Henvisningene i vedtaket til tolloven er oppdatert med henvisninger til tollavgiftsloven og vareførselsloven, samt at det er gjort enkelte språklige endringer. Enkelte deler av vedtaket anses overflødige som følge av ny lovgivning og videreføres ikke. Dette gjelder for eksempel gjeldende vedtak § 2 siste ledd om at det er et vilkår for bruk av preferansetollavgift at opprinnelsesreglene i handelsavtalen eller preferansesystemet og tolloven er oppfylt. Dette følger nå av tollavgiftsloven § 3-1 første ledd bokstav a og b, jf. tollavgiftsloven kapittel 4.

Tollavgift på landbruksvarer

Tollavgiftssatsene på landbruksvarer varierer med behovet for tollbeskyttelse. De høyeste satsene er på landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakervarer og sjokolade, er satsene moderate. Det er tollavgiftsfrihet for de fleste landbruksvarene som ikke produseres i Norge, for eksempel sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022, se Innst. 450 S (2021–2022):

Vedtak 836: «Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2023 vurdere overgang fra kronetoll til prosenttoll, blant annet for tollinjene storfe, svin, sau, lam og potet».

Vedtaket følges opp i Prop. 1 S (2022–2023) for Landbruks- og matdepartementet.

Administrative tollnedsettelser

Landbruksdirektoratet kan sette ned tollavgiftssatsene på landbruksvarer. Satsene på landbruksvarer er derfor i praksis ofte lavere enn de satsene som følger av tolltariffen. Hvilke varer som kan gis redusert sats, når satsen kan settes ned og hvordan satsen skal fastsettes, følger av forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer. Denne forskriften og øvrige forskrifter gitt av landbruksmyndighetene, vil bli oppdatert i forbindelse med at tolloven erstattes av tollavgiftsloven fra 1. januar 2023.

Nedsettelse av tollavgiftssatser kan være generelle eller individuelle. Generelle nedsettelser innebærer at satsen settes ned for bestemte varer for en bestemt periode. De reduserte satsene gjelder alle aktører og trenger ingen søknad. De har videre ingen kvantumsbegrensninger i den perioden de gjelder.

Individuelle nedsettelser av satsene for tollavgift gis til bedrifter eller personer etter søknad. Dette er nedsettelser som gjelder en bestemt vare for en fastsatt periode og som regel for en ubegrenset mengde. De fleste individuelle nedsettelsene blir gitt for produkter som ikke produseres i Norge.

Landbruksdirektoratet kan etter søknad også sette ned satsen for tollavgift i henhold til forskrift 20. desember 2012 nr. 1424 om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av industrielt bearbeidede landbruksvarer. Satsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte varen, basert på råvaredeklarasjoner fra importører. Se tabell 3.1 i vedlegg 3 for en oversikt over administrative tollnedsettelsene i 2020 og 2021.

Fordeling av tollkvoter

Landbruksdirektoratet forvalter en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under det generelle preferansesystem for utviklingsland (Generalized System of Preferences (GSP)) og dels er de ensidig fastsatte kvoter. I tillegg forvalter Tolletaten enkelte tollkvoter for grøntprodukter fra EU og kjøtt fra utviklingsland.

Kvotene som fordeles, gir enten rett til tollavgiftsfritak eller reduserte satser. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Auksjonsprisen for en kvoterettighet kommer i tillegg til en eventuell tollavgiftssats innenfor kvoten, og vil variere med etterspørselen i markedet. Kvoter som ikke fordeles ved auksjon, fordeles fortløpende ved deklarering, etter historiske rettigheter eller etter søknad.

Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 370 mill. kroner i 2021, en økning med 88 mill. kroner fra 2020. Hovedårsaken til økningen var stor etterspørsel og høye bud på samtlige kjøttkvoter. Se tabell 3.2 i vedlegg 3 for en nærmere oversikt over tollkvotene.

Toll- og avgiftsfritaket for grensebønder mv.

Grensebefolkningen kan på nærmere vilkår innføre varer uten toll- og merverdiavgift. Med grensebefolkning menes jordbrukere og skogbrukere som bor i norsk grensekommune, og som også driver jordbruk eller skogbruk i svensk eller finsk grensekommune. Tolletaten har praktisert fritaket slik at kun avlinger, naturgjødsel, skogsvirke og gårdsprodukter til «eget behov» kan innføres toll- og avgiftsfritt. Slike varer innført til bruk i næring har ikke blitt ansett omfattet av fritaket.

Borgarting lagmannsrett har i dom 16. november 2020 (LB 2019-140167) lagt til grunn at vilkåret om til «eget behov» er avgrenset til gårdsprodukter. Etter dommen kan derfor avlinger, naturgjødsel og skogsvirke innføres uten toll- og merverdiavgift og uten mengdebegrensning også når slike varer er til bruk i næring.

Toll- og avgiftsfritaket er ment å være et begrenset unntak fra hovedregelen om at alle varer som innføres til Norge skal tollbehandles. I Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, punkt 10.2.3 er det vist til at:

«Det er et spørsmål om gjeldende regler i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til importvernet. Departementet vil vurdere spørsmålet og komme tilbake til dette på egnet måte.»

Etter høring våren 2022 er det i forskrift presisert at fritaket fra plikten til tollbehandling og å svare tollavgift kun omfatter varer til eget behov i personlig husholdning, og ikke varer i næringsvirksomhet. Endringen er gitt tilsvarende anvendelse for innførselsmerverdiavgift.

WTO-saker og multilaterale forhandlinger

Handel er en sterk drivkraft for økonomisk vekst og bidrar til å skape arbeidsplasser og økonomisk velstand over hele verden. Et regelbasert og åpent multilateralt handelssystem bidrar også til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammevilkår, som det er avhengig av. For Norge er det derfor viktig at Verdens handelsorganisasjon (WTO) beholder sin posisjon som globalt redskap for multilaterale handelsforhandlinger og samtidig sørger for at land kan ivareta viktige nasjonale hensyn som beredskap. Nasjoners behov for å være sikker på matforsyning og energi til egen befolkning har kommet langt klarere frem de siste årene. Det er viktig at dette fortsetter å komplettere god internasjonal handel innenfor gode rammevilkår.

Regjeringen arbeider for å videreutvikle multilaterale handelsavtaler gjennom WTO for å skape stabile rammevilkår som legger til rette for økonomisk vekst. Samtidig arbeides det med å inngå mer begrensede avtaler der det er nødvendig.

Internasjonale avtaler fastsetter maksimale satser for tollavgift. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere satser. Foruten en viss nedtrapping av satsene på industrivarer, medførte WTO-avtalen i 1994 blant annet forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

Multilaterale forhandlinger om handel er krevende, og de har blitt mer krevende etter hvert som de økonomiske styrkeforholdene mellom land har endret seg. I WTO har det lenge vært en utfordring å finne en gjensidig akseptabel fordeling av ansvar, rettigheter og plikter mellom tradisjonelle industriland og fremvoksende økonomier i handelspolitikken. Det multilaterale handelssystemet må styrkes og moderniseres for å kunne møte dagens utfordringer.

WTOs tolvte ministerkonferanse ble avholdt 12.–15. juni (MC12). Konferansen resulterte i enighet på flere områder. Ministrene kom til enighet om en avtale om å forby og redusere visse typer fiskerisubsidier. Enigheten innebærer at WTO for første gang siden 2013 har fått en ny multilateral avtale. Avtalen om fiskerisubsidier er også WTOs første bærekraftsavtale, og vil forhåpentligvis kunne vise vei for det videre arbeidet med handel og miljø. Avtalen det ble enighet om er en nedskalert, og derfor midlertidig, avtale. Norge vil fortsette å være aktiv i de videre forhandlingene. Det tas sikte på å bli enige om regler for subsidier som kan føre til overkapasitet og overfiske innen WTOs 13. ministerkonferanse. Videre ble det enighet på MC12 om et begrenset 5-års unntak fra TRIPS-regelverket om immaterialrett for patenter på covid-19-vaksiner. På begge disse områdene skal det forhandles videre i etterkant av konferansen. Det ble også enighet om å videreføre et moratorium på toll på grensekryssende elektroniske overføringer frem til 31. mars 2024.

Norge deltar i flere såkalte «fellesinitiativer», der kun deler av WTOs medlemsmasse deltar. Fellesinitiativene omfatter blant annet e-handel, investeringsfasilitering og kvinners økonomiske stilling. I desember 2021 ble det enighet blant 67 WTO-medlemmer om et nytt regelverk for innenlandske reguleringer av tjenester.

Norge deltar også i forhandlinger om en avtale som skal dekke miljøvarer, miljøtjenester, miljømerking og reduksjon av subsidier for fossilt brennstoff (ACCTS – Agreement on Climate Change, Trade and Sustainablity). Forhandlingene pågår mellom Norge, Sveits, Costa Rica, Fiji, New Zealand og Island. Forhandlingene er ikke formelt en del av WTO, men det er et mål at avtalen på sikt åpnes opp for øvrige WTO-medlemmer.

Å finne veien fremover for WTO og særlig WTOs funksjon som global forhandlingsarena er en vedvarende utfordring. Det regelbaserte handelssystemet har vært under press de siste årene. Et vellykket resultat på årets ministerkonferanse har vist at det fremdeles er mulig å komme til enighet om multilaterale avtaler. For Norge er det av avgjørende betydning at WTO beholder sin posisjon som global aktør og hovedsete for internasjonale handelsforhandlinger, og som forvalter av et bredt og forpliktende multilateralt handelssystem som besvarer de utfordringer man står overfor i 21. århundre. Det er positivt at det er enighet om å igangsette en prosess for reform av WTO, inkludert reetablering av en fungerende tvisteløsningsmekanisme innen 2024.

Nye og endrede frihandelsavtaler

Frihandelsavtaler sikrer norske bedrifter bedre markedsadgang i avtalelandet. Norge har sammen med medlemsstatene i EFTA undertegnet 30 frihandelsavtaler med i alt 41 land og tollområder. Frihandelsavtalene er et viktig supplement til Norges medlemskap i WTO.

Det pågår forhandlinger om en bilateral avtale med Kina, og gjennom EFTA om avtaler med India, Kosovo, Malaysia, Moldova, Thailand og Vietnam. EFTA og Mercosur-landene (Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay) ble enige om utkast til en frihandelsavtale i august 2019. Juridisk og teknisk gjennomgang av avtaleteksten pågår. Videre er det igangsatt arbeid for å modernisere flere EFTA-frihandelsavtaler, herunder med Chile og Den sør-afrikanske tollunion (SACU).

Siden 1. januar 2021 har ikke lenger EØS-avtalen regulert handelen mellom Norge og Storbritannia. En frihandelsavtale med Storbritannia ble sluttført i juni 2021, og trådte i kraft 1. september 2022. Frihandelsavtalen mellom EFTA og Indonesia trådte i kraft 1. november 2021.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, følger det av tollvedtaket § 2 at departementet kan iverksette reduserte satser og andre tollmessige forhold som følger av disse avtalene.

Gjennom iverksettelsen av regional konvensjon om felles opprinnelsesregler for Europa og statene ved Middelhavet (PEM-konvensjonen) er opprinnelsesreglene i alle frihandelsavtalene mellom konvensjonspartene blitt harmonisert. Konvensjonen er revidert og de reviderte bestemmelsene, med enklere og mer liberale regler, gjennomføres for de fleste konvensjonspartene fortløpende. EØS-avtalen iverksatte de nye reviderte opprinnelsesreglene med virkning fra 30. april 2022 med tilbakevirkende kraft fra 1. september 2021.

Preferansesystemet for utviklingsland – GSP

Preferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences (GSP)) innebærer at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP-ordningen er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres. Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971 og har blitt endret flere ganger. Ordningen følger av tollavgiftsvedtaket § 2.

Det norske GSP-systemet bygger på Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utviklings (OECD) komité for utviklingshjelp (DAC) sin liste over mottakere av offisiell bistand (ODA). Listen rangerer land etter brutto nasjonalinntekt per innbygger. Tollavgiftsloven har nærmere regulering av GSP-ordningen. Et sentralt hensyn bak ordningen er at fattige land gradvis mister rett til reduserte satser i takt med landenes økonomiske vekst. Land som til slutt når et visst inntektsnivå, utgår fra DAC-listen og også GSP-ordningen.

Indonesia og Uruguay er ikke lenger del av GSP-ordningen. Endringen innebærer blant annet at det ikke lenger vil være adgang til å importere storfekjøtt fra Uruguay innenfor GSP-kvoten på 500 tonn.

Norge, EU og Sveits har siden år 2000 samarbeidet om å ha felles opprinnelsesregler og dokumentasjonskrav for GSP-ordningen, samt anvendelse av selvsertifisering av opprinnelsesbevis gjennom Registered Exporter System (REX-systemet). Tyrkia vil også tiltre GSP-samarbeidet mellom Norge, EU og Sveits.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, slutter seg til regjeringens forslag til stortingsvedtak om tollavgift for 2023.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne understreker at handel med Ukraina er en åpenbar måte å hjelpe det ukrainske folket på, i tillegg til våpenstøtte og bistand. Disse medlemmer viser til at Ukraina har anmodet EFTA-landene om tollfrihet og endringer i frihandelsavtalen mellom landene, og er bekymret for at regjeringen forsinker fremdriften i saken. Disse medlemmer viser til at regjeringen har fullmakt til å sette ned tollen på landbruksvarer fra Ukraina, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre tollfrihet for varer fra Ukraina.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietmener at det skal være friere handel mellom land. Tollvern og restriksjoner gir husholdningene dårligere vareutvalg og høye priser samtidig som bedrifter får innskrenket sine utviklingsmuligheter.

Komiteens medlem fra Rødt ønsker å vri norsk land- og havbruk bort fra stort forbruk av andre lands ressurser til å fôre våre dyr til et landbruk tuftet på norske ressurser. Da må det gjøres mer lønnsomt med beitebruk enn kraftfôrbruk.

Dette medlem viser til forslag i Rødts alternative statsbudsjett om å innføre toll på import av soyamel til kraftfôr- og fiskefôrproduksjon og bruke disse inntektene bl.a. til å øke tilskuddet til utmarksbeite.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til eget alternative statsbudsjett, der dette medlem foreslår å innføre en toll på soya til husdyrfôr og fiskefôr for å stimulere til økt bruk av norskproduserte proteinråvarer.

Sammendrag

Innledning

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet. Enkelte statlige tjenester betales imidlertid helt eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Disse betalingsordningene fastsettes av det departement som har ansvar for at tjenesten er tilgjengelig. Finansdepartementet har utarbeidet overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, rundskriv R-112/15, som setter krav til innføring og bruk av slike betalingsordninger.

Gebyrer kan kreves for en klart definert tjeneste til betaleren og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn kostnaden ved tjenesten. Dersom gebyret overstiger kostnaden, såkalt overprising, innebærer det en ekstra og i prinsippet vilkårlig skattlegging av betaleren.

Sektoravgifter skiller seg fra gebyrer ved at betalingen ikke har en direkte sammenheng med levering av tjenesten, og ved at flere betaler enn de som mottar tjenesten det enkelte år. Sektoravgifter skal avgrenses til den sektoren eller næringen som drar nytte av tjenesten, for eksempel til enhetene innenfor et tilsynsområde. Ifølge R-112/15 bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

Gjennom sektoravgift og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke betalingsordninger som hovedregel unngås. Ved at slike ordninger tas inn på statsbudsjettet som sektoravgift, vil den totale skatte- og avgiftsbelastningen synliggjøres bedre i statsbudsjettet. Videre vil endringer i sektoravgifter inngå i skatte- og avgiftsopplegget.

Selv om statens inntekter fra gebyrer og avgifter med sektorformål er redusert det siste tiåret, er gebyr- og avgiftsfinansiering fortsatt en betydelig finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Figur 10.1 viser utviklingen i statens inntekter fra gebyr- og avgiftsfinansiering. Inntektene fra avviklede sektoravgifter fremkommer også av figuren.

Gebyrinntektene har gått ned siden 2006, mens avgiftsfinansieringen har økt de siste 15 årene. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på om lag 11,2 mrd. kroner i 2021 sto gebyrinntektene for om lag 5,4 mrd. kroner, mens sektoravgifter utgjorde i underkant av 4,0 mrd. kroner og avgifter utenfor statsbudsjettet omtrent 1,7 mrd. kroner. Bompengefinansiering, lufthavnavgifter, den tidligere kringkastingsavgiften, egenandeler i helsevesenet, låne- og garantigebyrer og mulkter eller straffegebyrer inngår ikke i disse tallene.

Siden 2006 er overprisede gebyrer redusert med til sammen noe under 2,7 mrd. 2022-kroner, medregnet forslagene om reduksjon av overprisede gebyrer i denne proposisjonen. Totalbildet er at statlige gebyrer er fastsatt langt mer kostnadsriktig enn tidligere. På noen områder er det imidlertid fortsatt overprising.

Tabell 10.1 gir en oversikt over anslått samlet overprising av gebyrer i 2022 og 2023. I tallene for 2023 er regjeringens forslag inkludert. Overprising av gebyrer skyldes at gebyrsatsen overstiger kostnaden ved å levere tjenesten. Samlet overprising er et mål på hvor store inntekter staten får fra et gebyr som er overpriset, og avhenger både av overprisingen av gebyrsatser, men også av antall personer eller virksomheter som betaler gebyret hvert år. Den samlede overprisingen vil derfor kunne variere betydelig fra år til år, uavhengig av om det foreslås reduksjon av overprisingen av et gebyr ved å redusere gebyrsatsen ned mot selvkost.

Under Samferdselsdepartementet er gebyrene for typegodkjenning, påskiltingsgebyr, dagprøvekjennemerker, utstedelser og tilsynsvirksomheten overpriset med 67,4 mill. kroner. I tillegg er gebyr for tilsyn på Luftfartstilsynets område overpriset.

Under Justis- og beredskapsdepartementet er det gebyret for utlegg som har stått for det meste av overprisingen. Gjenstående overprising på rettsområdet under Justis- og beredskapsdepartementet anslås til om lag 340 mill. kroner i 2023.

Under Brønnøysundregistrene er gebyrene for Løsøreregisteret og Foretaksregisteret overpriset. Samtidig er det en rekke gebyrer under Brønnøysundregistrene som er underpriset, og de overprisede gebyrene bidrar dermed til å finansiere andre gebyrer enn de er tiltenkt, såkalt kryssubsidiering. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider med en ny gebyrstruktur for å etablere en mer hensiktsmessig gebyr- og kostnadsfordeling mellom dagens ulike registre. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet. Også Justervesenets gebyrer er overpriset.

I dag er tinglysingsgebyret overpriset. Det innebærer at alle som tinglyser fast eiendom og borett i Norge, betaler for mye for dette. Samlet overprising i 2023 er anslått til 28 mill. kroner, som betyr at gebyret er 6 pst. høyere enn kostnadsriktig sats. Anslaget for overprising av tinglysingsgebyret under Kartverket er imidlertid svært usikkert. Usikkerheten knytter seg spesielt til situasjonen i boligmarkedet i 2023.

Overprising av gebyrer innebærer en skjult skatt og er i strid med bestemmelsene i rundskriv R-112/15. Det foreslås å redusere overprisingen av gebyrer med til sammen 58 mill. kroner i 2023. Regjeringen prioriterer å sette gebyrene under Justervesenet til selvkost og redusere gebyrsatsene for utstedelser av førerkort og andre rettighetsbevis. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å redusere overprisede gebyrer fremover.

Oppgaver som i dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter, er blant annet sektorrettet tilsyn og kontroll, støtte til energisparing og klimatiltak, sektorrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt- og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner. Tabell 11.2 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2021 og anslag for inntektene i 2022 og 2023. Anslagene for 2023 inkluderer virkninger av regjeringens forslag. Statens samlede inntekter fra sektoravgifter anslås til i overkant av 4,1 mrd. kroner i 2022. Nedenfor presenteres regjeringens forslag til endringer i sektoravgifter og overprisede gebyrer i 2023.

Sektoravgift under Helse- og omsorgsdepartementet

Enkelte reseptfrie legemidler kan selges i dagligvarebutikker, kiosker og bensinstasjoner. For å øke tilgjengeligheten til velkjente reseptfrie legemidler og gi priskonkurranse mellom apotek og andre utsalgsteder, er det opprettet en egen ordning (LUA-ordningen). Ordningen administreres av Legemiddelverket. Aktører som selger legemidler utenom apotek, betaler en sektoravgift som dekker Legemiddelverkets kostnader til administrasjon av ordningen, samt Mattilsynets kostnader til tilsyn. Avgiften kreves inn som en prosentvis avgift basert på grossistenes omsetning til utsalgssteder for legemidler utenom apotek.

Regjeringen foreslår å sette ned avgiften på utsalgssteder utenom apotek fra 1,2 pst. til 0,5 pst. i 2023. I dag er inntektene fra avgiften høyere enn kostnadene ved å administrere og følge opp ordningen, noe som blant annet skyldes vekst i omsetningsgrunnlaget. Endringen i avgiftssats vil gi en årlig reduksjon på 3,7 mill. kroner. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Helse- og omsorgsdepartementet.

Sektoravgift under Finanstilsynet

Finanstilsynets virksomhet finansieres i sin helhet gjennom en sektoravgift. Tilsynet har fått flere og mer krevende oppgaver, særlig på grunn av samarbeidet med EUs tilsynsorganer. Utviklingen ventes å fortsette. Regjeringen foreslår å styrke Finanstilsynet med 30 nye stillinger for å gi bedre balanse mellom tilsynets oppgaver og ressurser. Nye stillinger skal styrke arbeidet innenfor tidsaktuelle og kritiske tilsynsområder, som klimarisiko, digital sårbarhet og hvitvasking. Tiltaket dekkes gjennom økte sektoravgifter (tilsynsavgift 5580, post 70), som betales av bedriftene i finanssektoren. Tiltaket innebærer en budsjettstyrking på 15,0 mill. kroner i 2023 og varig 40,5 mill. kroner fra 2025. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Finansdepartementet.

Sektoravgift under Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har ansvar for veiledning og tilsyn i ekomsektoren etter sikkerhetsloven og spiller også en rolle i totalforsvaret. Nkoms arbeid på området er viktig for samfunnssikkerheten og for innsatsen mot trusler i det digitale rom. For å intensivere arbeidet med den digitale beredskapen, foreslås det å styrke Nkom med tre årsverk fra 2023 og ytterligere to årsverk fra 2024. Det vil innebære at sektoravgiftene under Nkom økes med 3,6 mill. kroner i 2023. I tillegg viser nye undersøkelser at Nkoms merverdiavgiftskostnader vil være varig høyere enn forutsatt. Regjeringen foreslår å øke sektoravgiftene, som betales av bransjeaktørene innenfor elektronisk kommunikasjon og post, for å dekke de økte merverdiavgiftskostnadene til Nkom. Det innebærer en årlig økning på 3,5 mill. kroner. Til sammen vil sektoravgiftene under Nkom økes med 7,1 mill. kroner i 2023.

Det vises til omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Kontrollavgift fiskeflåten (sektoravgift)

I 2021 ble det innført en kontrollavgift for fiskeflåten fastsatt til 0,22 pst. av brutto fangstverdi for all fangst av norske fartøy som til enhver tid er omfattet av salgslagenes enerett til førstehåndsomsetning etter fiskesalslagslova. Fartøy under 15 meter ble fritatt for avgift. Bakgrunnen for fritaket var planlagte nye krav til sporing og rapportering for flåten under 15 meter, som gir økte kostnader for flåten. Regjeringen foreslår at fritaket videreføres i 2023. Det vil gi et provenytap på 4,2 mill. kroner påløpt og bokført i 2023. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Reduksjon av overprisede gebyrer under Statens vegvesen

Tall fra Statens vegvesen viser at gebyrer for utstedelser av førerkort og andre rettighetsbevis er overpriset. Regjeringen foreslår å fjerne overprisingen ved å sette gebyrene til selvkost.

For den enkelte bruker innebærer dette at prisen på utstedelse av førerkort, ADR-kompetansebevis og yrkessjåførkompetansebevis blir redusert fra 340 til 210 kroner. For brukere som betaler via internett, reduseres satsen fra 160 kroner til 90 kroner. Utstedelse av sjåførkort (digital fartsskriver) reduseres fra 820 kroner til 300 kroner, eventuelt fra 380 kroner til 270 kroner ved betaling via internett. Utstedelse av fellesskapsløyver hoveddokument reduseres fra 380 til 270 kroner.

Dette gir et samlet provenytap på i underkant av 50 mill. kroner påløpt og bokført i 2023. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Samferdselsdepartementet.

Reduksjon av overprisede gebyrer under Justervesenet

Gebyrene under Justervesenet betales av en rekke bransjer hvor Justervesenet utøver kontroll, blant annet petroleumsnæringen, fiskerinæringen, taxinæringen, dagligvarebutikker og postkontorer. Gebyrene finansierer blant annet Justervesenets arbeid med det internasjonale enhetssystemet for målestørrelser (SI-systemet) og FoU-aktivitet innenfor måleteknikk.

Gebyrene dekker kostnader som ikke kan knyttes direkte til tilsynet som utføres, slik at gebyrinntektene overstiger kostnadene ved å utføre tilsyn. Regjeringen foreslår å fjerne overprisingen ved å sette gebyrene til selvkost. Dette gir et samlet provenytap på 9 mill. kroner påløpt og bokført i 2023. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Regjeringens forslag

Regjeringens forslag til sektoravgifter for 2023 følger av tabellen (i mill. kroner):

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti foreslår i sitt alternative statsbudsjett at sektoravgiften for Petroleumstilsynet legges om etter samme modell som sektoravgiften for Finanstilsynet. Dette øker inntektene til staten med 137 mill. kroner i 2023.

Sammendrag

Stortinget fattet den 12. desember 2018 anmodningsvedtak nr. 188 om skattefrie satser for kostgodtgjørelse på tjenestereiser og pendleropphold ved behandlingen av Prop. 1 LS (2018–2019) og Innst. 3 S (2018–2019). Ved en inkurie ble Finansdepartementet først gjort oppmerksom på at vedtaket var en anmodning ved brev den 5. november 2021. Anmodningsvedtaket lyder:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det i 2019 settes like skattefrie satser ved kostgodtgjørelse for tjenestereiser og pendleropphold utenlands som innenlands. Regjeringen bes om å ta utgangspunkt i de enhver tid gjeldende skattefrie satser for innenlandsreiser.»

Regjeringen Solberg innførte like skattefrie satser for kostgodtgjørelse på tjenestereiser og pendleropphold innenlands og utenlands fra 1. januar 2019. Endringene ble gjennomført i forskrift om takseringsregler 2019 (§ 1-2-2 og § 1-2-4) og i satsforskriften 2020 (§ 2 og § 3).

Finansdepartementet anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020, se Innst. 360 S (2019–2020):

Vedtak 784: «Stortinget ber regjeringen utrede og vurdere endringer i rederiskatteordningen slik at selskaper innenfor ordningen i tillegg til virksomhet som kvalifiserer for rederibeskatning kan drive virksomhet som ikke er støtteberettiget, og som skal beskattes ordinært. Status for saken skal omtales i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2021.»

Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som oppfyller nærmere fastsatte vilkår, kan velge å bli beskattet etter skattelovens bestemmelser om den særskilte rederiskatteordningen. Ordningen innebærer at det ikke skal gjennomføres skattlegging av nærmere definerte skipsfartsinntekter. Netto finansinntekter i selskapene skal derimot skattlegges. Selskapene skal i tillegg svare en særskilt tonnasjeskatt etter satser som fastsettes av Stortinget i det årlige skattevedtaket.

Rederiskatteordningen inneholder bestemmelser om hva slags virksomhet og hva slags eiendeler som er tillatt innenfor ordningen. Selskaper i ordningen kan ikke drive annen virksomhet eller eie andre eiendeler.

En endring som nevnt i anmodningsvedtaket vil innebære at også virksomhet som ikke kvalifiserer for skattefritak kan drives av selskap innenfor ordningen.

Regjeringen Solberg sendte 24. september 2021 ut et høringsforslag om å innføre adgang for selskaper innenfor rederiskatteordningen til å drive visse typer skipsfartsrelatert virksomhet, som i dag ikke er tillatt innenfor ordningen (delt virksomhet), se omtale i Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 kapittel 18.

Departementet arbeider med oppfølging av høringen. Forslagene der forutsetter godkjenning fra ESA, og et endelig lovforslag bør ikke fremmes for Stortinget før en slik godkjenning foreligger. Departementet har ikke nå grunnlag for å fremme de aktuelle forslagene til lovendringer, og vil komme tilbake til Stortinget om saken.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at det mangler en avklaring på Stortingets anmodningsvedtak om endringer i rederiskatteordningen. Disse medlemmer er av den oppfatning at de mange usikkerhetene knyttet til rammebetingelsene for havbrukssektoren setter arbeidsplasser i fare langs hele kysten. Det er knyttet stor usikkerhet til hvilke rederier og tjenester som kan være innenfor rederiskatteordningen.

Disse medlemmer vil påpeke at regjeringen i sitt høringsnotat nr. 21/4660 av 24. september 2021 feilaktig legger til grunn at avlusingsoppdrag og andre aktiviteter enn ren transportvirksomhet utført av brønnbåter ikke er lovlig aktivitet under den gjeldende rederiskatteordningen. Disse medlemmer vil påpeke at dette er myndighetspålagte oppgaver som har vært akseptert innenfor rederiskatteloven helt siden dens vedtakelse i 1996 (og senere endring i 2007). Uttalelsene som nå kommer til uttrykk i høringsnotatet, er med andre ord en tolkning uten rettslig forankring og i strid med 26 års praksis. Dette er noe som også er kommet frem i forbindelse med høringsprosessen for statsbudsjettet. Dagens ordning ivaretar også fiskehelsen og biosikkerheten på en god måte, samtidig som den sikrer at ett og samme skip kan utføre flere oppgaver.

Disse medlemmer vil påpeke at det vil kunne få negative samfunnsmessige konsekvenser dersom denne delen av akvakulturnæringen ikke lenger skal kunne operere innenfor rederiskatteordningen. Disse medlemmer mener regjeringen raskt må avklare at den etablerte praksisen gjennom de siste 26 år er innenfor lovverket og skal kunne videreføres. Disse medlemmer vil videre påpeke at dette også må formidles til Skatteetaten.

Disse medlemmer vil videre påpeke viktigheten av at kravet knyttet til utseilt distanse må fjernes som et helt særskilt norsk krav for å kunne operere innenfor rederiskatteregelverket. Dette er et krav som på sikt vil kunne medføre utflagging og betydelig tap av norske arbeidsplasser langs kysten.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fjerne utseilingskravet knyttet til rederiskatteordningen.»

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

Vedtak 35, punkt 13: «Stortinget ber regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2022 foreslå tiltak for å øke elbilandelen i leasingmarkedet og innenfor varebilmarkedet, herunder konkrete forslag som vil ha umiddelbar effekt i 2022, for å hindre at disse markedene blir en barriere for å nå målet om at alle nye personbiler og lette varebiler i 2025 skal være nullutslippsbiler. Utredningen skal se på fjerning av skattefordeler til biler med utslipp i leasingmarkedet, støtteordninger til el-varebiler, og CO₂-komponenten i engangsavgiften for nyttekjøretøyer med forbrenningsmotor, den skal videre se på om det kan gjøres grep i støtteordningene til el-bil som kan gi næringsdrivende styrkede og mer like fordeler som privatpersoner.»

For å utkvittere den delen av vedtaket som gjelder elbilandelen i leasingmarkedet, varslet regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2022 at et forslag om mer nøytrale merverdiavgiftsregler for leasing mv. ville bli sendt på høring.

Foruten bilforhandlere er det kun virksomheter som driver med persontransport og yrkesmessig utleie av personkjøretøy, som kan fradragsføre inngående merverdiavgift ved anskaffelse av personkjøretøy. Denne særegne fradragsretten kombinert med at omsetningen av bruktbilene er fritatt for merverdiavgift, kan gi et insentiv til leasing framfor omsetning av merverdiavgiftsbelagte biler.

Departementet utreder nå mer nøytrale merverdiavgiftsregler og vil sende et forslag på høring, med sikte på å fremme forslag til regelendringer tidligst i revidert nasjonalbudsjett 2023.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandling av Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

Vedtak 35, punkt 17: «Stortinget ber regjeringen utrede en klimaavtale med petroleumsbransjen for å redusere klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon, herunder egnede virkemidler for å framskynde omstillingen på norsk sokkel. Denne avtalen skal sørge for at CO₂-utslippene fra oljeproduksjonen på sokkelen ikke skal overskride et fastsatt utslippstak.»

I budsjettforliket om 2022-budsjettet står det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til enigheten om å utrede en klimaavtale med petroleumsbransjen for å redusere klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon. Disse medlemmer mener Sosialistisk Venstrepartis forslag om å innføre en omstillingsavgift på olje og gass må inkluderes som en del av utredningen.»

I sitt alternative 2022-budsjett foreslo Sosialistisk Venstreparti å innføre det de kaller en omstillingsavgift på 160 kroner per standard kubikkmeter oljeekvivalenter naturgass, NGL og kondensat og 50 kroner per fat råolje. Inntektene ble foreslått overført til et omstillingsfond for norsk sokkel. Det fremgår at avgiften

«(…) vil sikre nødvendig finansiering til å gi leverandørindustrien vår nye grønne oppgaver raskt og samtidig kutte utslipp raskt på norsk sokkel for eksempel gjennom elektrifisering av oljeplattformer med flytende havvind».

Det fremkommer også at en slik avgift forventes å bidra til å redusere olje- og gassproduksjonens klimarisiko og redusere faren for at produksjon som risikerer å bli ulønnsom, finner sted.

Status for mål, virkemidler og utslipp i petroleumssektoren

Både petroleumsnæringen og myndighetene har etablert mål om å redusere utslippene fra petroleumssektoren. Næringens mål er forankret hos partene i arbeidslivet gjennom Konkraft. I 2020 vedtok Konkraft et mål om å redusere utslippene av klimagasser fra norsk olje- og gassindustri med 40 pst. innen 2030 og til nær null innen 2050. I anmodningsvedtak nr. 684 fra juni 2020 ba Stortinget

«(…) regjeringen sammen med bransjen legge frem en plan for hvordan utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel reduseres med 50 pst. innen 2030, sammenlignet med 2005, innenfor dagens virkemiddelbruk (…)».

Vedtaket ber videre om at planen ivaretar hensynet til kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

I tråd med dette anmodningsvedtaket og Hurdalsplattformen har regjeringen ambisiøse mål for utslippsreduksjoner i næringen. En plan for oppfølging av anmodningsvedtaket er forankret i Stortinget, og Olje- og energidepartementet følger utviklingen i sektoren. I Prop. 1 S (2022–2023) for Olje- og energidepartementet gis en oppdatert status for utslippsutviklingen fremover. Denne viser at utslippene er på vei ned fordi en rekke store og små tiltak er gjennomført, under gjennomføring eller under planlegging.

Så godt som alle utslipp av klimagasser fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er allerede omfattet enten av EUs kvotesystem eller CO₂-avgift. De aller fleste utslippene er omfattet av begge deler og står overfor en svært høy samlet karbonpris, på rundt 1 600 kroner per tonn CO₂, med dagens kvotepriser. Regjeringen foreslår ingen endringer i avgiftsnivået for kvotepliktige utslipp fra petroleumsvirksomheten. Det vil gi et avgiftsnivå på 725 kroner per tonn CO₂ i 2023. Samlet utslippspris er vesentlig høyere enn annen kvotepliktig industri i Norge og prisen olje- og gassutvinning i andre land står overfor. Det er dermed sterke insentiver til å redusere utslipp fra olje- og gassutvinning, blant annet gjennom elektrifisering av innretningene. Virkemidler rettet mot norske kvotepliktige utslipp vil i liten grad bidra til å redusere globale utslipp, da utslippsreduksjonene vil frigi tilsvarende kvoter til bruk i andre deler av kvotesystemet. Virkemidler rettet mot kvotepliktig sektor bidrar heller ikke til oppfyllelse av Norges mål under Parisavtalen.

I 2021 var utslippene fra olje- og gassutvinning om lag 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det er en reduksjon på nær 3 mill. tonn fra toppåret 2007. Det er særlig økt bruk av kraft fra land som gjør at utslippene er redusert og på vei videre nedover. Nær halvparten av norsk olje- og gassproduksjon de neste årene vil komme fra felt som er knyttet til kraftnettet på land. Dagens utslippsfremskrivinger viser at utslippene i 2030 kan bli i størrelsesorden 32–40 pst. lavere enn i 2005. Spennet reflekterer særlig usikkerhet rundt bruk av kraft fra land på eksisterende felt. Fremskrivingene peker mot en halvering av utslippene et stykke ut på 2030-tallet når felt uten kraft fra land tømmes ut og stenges ned.

Vurdering av en klimaavtale

Utslipp fra olje- og gassutvinning kan enten reduseres gjennom lavere utslipp per produserte enhet, eller gjennom redusert produksjon. Tiltak ut over det som utløses gjennom dagens allerede høye utslippspris, vil typisk innebære kraft fra land til innretninger der tiltakskostnaden er svært høy. En avtale som setter et tak på utslipp, vil derfor kunne føre til at det må innføres svært dyre klimatiltak, som øker strømforbruket og dermed strømprisene i Norge. Som nevnt over vil reduksjon i norske kvotepliktige utslipp ikke bidra til oppfyllelse av Norges internasjonale klimaforpliktelser, og i liten grad bidra til reduserte globale utslipp. Videre vil et utslippstak kunne føre til at samfunnsøkonomisk lønnsom produksjon av olje og gass må stenges ned før 2030 med de konsekvenser det kan få for Europa i dagens situasjon.

På bakgrunn av disse vurderingene vil regjeringen ikke gå videre med en innretning av en egen klimaavtale der det settes et utslippstak for petroleumssektoren. En eventuell avtale med næringen vil følges opp gjennom regjeringens arbeid med klimapartnerskap, se omtale i regjeringens Veikart for grønt industriløft.

Vurdering av en omstillingsavgift

I motsetning til CO₂-avgift og kvoteplikt vil en omstillingsavgift per produserte enhet være et lite effektivt og lite treffsikkert virkemiddel for å redusere utslippene fra norsk petroleumsproduksjon. Mens CO₂-avgiften og kvoteplikt gir insentiver til å redusere utslippsintensiteten fra norsk petroleumssektor, vil en slik omstillingsavgift være uavhengig av utslippene fra produksjonen. Avgiften vil derfor bare kunne bidra til reduserte utslipp gjennom insentiver til lavere produksjon.

Statens skatte- og avgiftsinntekter fra olje- og gassproduksjon overføres i sin helhet fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette er regulert i loven om Statens pensjonsfond. Prinsippet om at skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten skal overføres til SPU, ble etablert ved opprettelsen av Statens petroleumsfond i 1990 og er videreført siden. Det har vært bred enighet om dette prinsippet.

I sitt alternative statsbudsjett foreslår Sosialistisk Venstreparti at inntektene fra omstillingsavgiften skal inn på et omstillingsfond for norsk sokkel. Loven om Statens pensjonsfond og handlingsregelen tillater ikke at det innføres avgifter på oljeproduksjonen som gir inntekter som holdes utenfor kontantstrømmen. Loven og handlingsregelen er ment å verne om prinsippet om at opptjeningen av inntektene fra petroleumsvirksomheten frikobles fra bruken av dem, og at inntektene bør forvaltes i et langsiktig perspektiv. Inntektene fra en eventuell omstillingsavgift må følgelig kanaliseres inn i SPU på lik linje med andre skatter og avgifter fra petroleumsutvinningen.

Dersom en skulle bruke inntekter fra oljesektoren direkte, for eksempel gjennom å opprette et fond eller inngå en avtale om fritak for avgift, ville dette i realiteten være å svekke inntektene til SPU, og dermed ha samme virkning som å øke oljepengebruken over statsbudsjettet. Korrekt budsjettpraksis innebærer at støtte til tiltak ut over det som selskapene finner lønnsomt, skjer gjennom ordinære bevilgninger «over streken» i budsjettet. Det gjelder både tiltak på fastlandet og på sokkelen. Kostnaden vil da synliggjøres, og tiltaket vil prioriteres opp mot andre formål innenfor den ordinære budsjettprosessen.

Omstillingsavgiften som vurderes her, er en type bruttoskatt. Bruttoskatter kjennetegnes ved at staten krever en del av inntektene fra virksomheten uten å dekke en tilsvarende del av de underliggende kostnadene. Tidligere har det vært en rekke ulike bruttoskatter og andre bruttoelementer på norsk sokkel, som produksjonsavgift, bæring av statens kostnader i letefasen og glideskala som ga rett til økte statlige andeler i store funn. Alle disse bruttoelementene er nå avviklet. Gjenværende bruttoelementer som areal- og miljøavgifter har ikke som mål å gi staten inntekter, men å få selskapene til å tilbakelevere områder de ikke finner prospektive, og til å ta hensyn til eksterne virkninger av aktiviteten.

Innføring av en ny produksjonsavgift på olje og/eller gass vil kunne bidra til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke realiseres. En produksjonsavgift vil også kunne føre til at felt stenges ned på et tidligere tidspunkt enn de burde ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering. Samlet vil derfor en produksjonsavgift bidra til å redusere verdiskapingen på norsk sokkel. Eventuelt forkortet levetid som følge av avgiften kan også føre til at investeringer i utslippsreduserende tiltak blir mindre lønnsomme.

På bakgrunn av disse vurderingene vil regjeringen ikke gå videre med Sosialistisk Venstrepartis forslag om å innføre en omstillingsavgift på petroleumsutvinning.

Regjeringen anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp. Det vises også til omtale av anmodningsvedtaket i Prop. 1 S (2022–2023) for Finansdepartementet.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2S (2021–2022):

Vedtak 35, punkt 31 «[Stortinget ber regjeringen] om i løpet av 2022 å gjennomføre en grundig evaluering av dagens skatteordning for NOKUS-selskap, herunder også vurdere hvordan denne ordningen samvirker med kildeskatt.»

Skatteloven §§ 10-60 flg. har regler om skattlegging av norskkontrollerte selskap hjemmehørende i lavskatteland (NOKUS-reglene). NOKUS-reglene har til formål å sikre investeringsnøytralitet og motvirke skattemotiverte etableringer i land med lav skatt. Reglene innebærer at norske eiere blir skattlagt løpende for sin forholdsmessige andel av overskudd i selskap mv. under norsk kontroll i lavskatteland.

Kildeskatt på renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler ble innført ved statsbudsjettet for 2021, se skatteloven §§ 10-80 flg. Selskap hjemmehørende i lavskatteland skal etter disse reglene betale kildeskatt på betalinger av renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler, som selskapet mottar fra nærstående selskap hjemmehørende i Norge.

Reglene om kildeskatt omfatter også norskkontrollerte selskap som er hjemmehørende i lavskatteland (NOKUS-selskap). Betalinger til slike selskap som er ilagt kildeskatt, vil også inngå som del av overskuddet i NOKUS-selskapet som de norske aksjonærene blir skattlagt for. Uten samordning mellom disse reglene kunne et selskap bli ilagt to ulike norske skatter på den samme inntekten. For å unngå at inntekt kan bli truffet av begge regelsett, ble det derfor i Revidert nasjonalbudsjett 2021 innført regler som skal hindre dette.

Departementet har vurdert det slik at det ikke er mulig å gjennomføre en grundig evaluering av NOKUS-reglene i løpet av 2022. Helheten mangler i påvente av den internasjonale utviklingen på området, og særlig ferdigstillelsen av arbeidet med en to-pilarløsning for beskatning av store multinasjonale konsern i Norge, se nærmere i kapittel 19. Departementet vil derfor komme tilbake til Stortinget med en vurdering av NOKUS-reglene når to-pilarløsningen er innført i norsk rett.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet to anmodningsvedtak om internasjonale skattetilpasninger ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022).

Vedtak 35, punkt 37: «Stortinget ber regjeringen intensivere arbeidet mot internasjonale skattetilpasninger og skatteflukt gjennom å aktivt arbeide for effektive multilaterale løsninger i internasjonale fora, og implementere nødvendige løsninger og tiltak i det norske skattesystemet.»

Vedtak 35, punkt 38: «Stortinget ber regjeringen utrede tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget, utover OECDs/Inclusive Frameworks konsensusløsning om endringer i fordeling av beskatningsrett og minimumsskatt (to-pilarløsningen).»

Departementet anser anmodningsvedtakene som fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

Globaliseringen og digitaliseringen har ført til at flernasjonale konsern stadig styrker sin dominans på verdensmarkedet. Den teknologiske utviklingen har bidratt til fremvekst av nye forretningsmodeller, og har i økende grad gjort det mulig for selskap å betjene markeder uten fysisk tilstedeværelse. Dette setter press på det eksisterende internasjonale skatterammeverket. Det ble utarbeidet i en tid da selskapene hadde sterkere geografisk tilhørighet til landene de drev aktivitet i. Utfordringene reiser skattemessige problemstillinger som berører mange land, og de krever omforente globale løsninger.

Utfordringene med internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge stått høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte medlemslandene i OECD og G20 BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting Project). Her ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. I 2016 opprettet OECD og G20 forumet «Inclusive Framework on BEPS» (Inclusive Framework) for å følge opp tiltaksplanen. Dette er et samarbeidsorgan som i dag består av 141 medlemsland og -jurisdiksjoner.

En sentral del av BEPS-prosjektet gjaldt hvordan digitalisering har endret måten virksomhet utøves på i den globale økonomien. Digitalisering av økonomien forsterker utfordringene med skattlegging av store flernasjonale konsern, og reiser flere utfordringer enn overskuddsflytting. Det var derfor enighet blant G20- og OECD-landene som deltok i BEPS-prosjektet, om behovet for å reformere de internasjonale reglene for skattlegging av en stadig mer digitalisert økonomi og å sikre balanserte og stabile langsiktige løsninger. Arbeidet har fortsatt som en forlenget del av BEPS-samarbeidet, innenfor rammen av Inclusive Framework. Målet er å komme frem til en konsensusbasert og langsiktig internasjonal skatteløsning, som sikrer rettferdige og stabile vilkår.

Løsningen det er oppnådd en foreløpig politisk enighet om i oktober 2021, består av to hoveddeler omtalt som «pilarer».

Den første delen (pilar 1) dreier seg om hvordan rett til skattlegging av selskapsoverskudd skal fordeles mellom land. Den politiske erklæringen innebærer en omfordeling av skattegrunnlag slik at markedsstaters skattegrunnlag øker noe. I hovedtrekk skal omfordelingen gjennomføres ved at de største og mest lønnsomme flernasjonale konsernene skal skattlegges for en del av sitt globale overskudd i de markedene hvor de har inntjening, uavhengig av fysisk tilstedeværelse i markedet. Ordningen skal omfatte konsern med global omsetning over 20 mrd. euro og lønnsomhetsgrad over 10 pst. som andel av omsetningen. Det innebærer at om lag 120 av de største konsernene i verden vil bli omfattet av pilar 1.

Den andre delen (pilar 2) handler om minimumsskattlegging av store flernasjonale konsern. For disse skal det etableres et minimum effektivt skattenivå på minst 15 pst. Hensikten er å redusere skattekonkurransen mellom land, og dempe insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting. Reglene skal omfatte konsern med en omsetning på mer enn 750 mill. euro. Det samsvarer med omsetningsterskelen i reglene for land-for-land-rapportering til skattemyndighetene.

Enigheten om en to-pilarløsning forutsetter også at land som har innført bruttoskatter på digitale tjenester (Digital Service Taxes) og lignende ensidige tiltak, skal fjerne disse. Landene forplikter seg også til å avstå fra å innføre slike skatter i fremtiden. Hvilke konkrete tiltak landene må avstå fra, skal defineres nærmere i den multilaterale konvensjonen som må inngås for å gjennomføre pilar 1.

Etter at Inclusive Framework ble enig om rammene for og hovedelementene i to-pilarløsningen i oktober 2021, har det vært arbeidet intensivt med utfyllende innhold og tekniske løsninger for de to pilarene. Dette arbeidet skjer i arbeidsgrupper under Inclusive Framework. Begge pilarene forutsetter at det enkelte land utformer regelverk som er i tråd med de omforente løsningene. For å sikre ensartede regler, er det i den politiske erklæringen lagt til grunn at det skal utarbeides modellregler. Gjennomføringen av pilar 1 forutsetter også at det inngås en multilateral konvensjon.

For pilar 1 arbeides det fortsatt med modellregler. OECD har siden februar i år fortløpende sendt ut utkast til modellregler for de ulike elementene i regelverket på høring. I juli ble en rapport om fremdriften i arbeidet med regler for utvidet beskatningsrett for markedsstater sendt på høring. Rapporten inneholdt en konsolidert versjon av forslag til materielle regler, men inkluderte ikke regler om den administrative gjennomføringen av den nye beskatningsretten eller reglene som er tenkt inntatt i den multilaterale konvensjonen. Videre ble det skissert en revidert tidsplan for det videre arbeidet med pilar 1.

Inclusive Framework vil vurdere innspillene fra høringen med mål om å bli enige om hovedtrekkene i modellreglene på et møte i oktober. Videre er det forventet at den multilaterale konvensjonen skal være ferdigforhandlet og klar til signering i løpet av første halvår 2023, og tre i kraft så snart en kritisk masse av land har ratifisert den. Hva som skal anses som en kritisk masse vil defineres i konvensjonen selv. Det uttalte målet er at konvensjonen skal tre i kraft i 2024.

For pilar 2 ble modellreglene ferdigstilt og offentliggjort i desember 2021. Inclusive Framework arbeider også med et rammeverk for den administrative gjennomføringen og praktiseringen av reglene. I henhold til tidsplanen for pilar 2 skal dette arbeidet være ferdig innen utgangen av 2022.

Modellreglene for pilar 2 utgjør et stort og komplisert regelverk som må tilpasses nasjonal lovgivning. Det kreves derfor et omfattende regelverksarbeid i landene som innfører reglene. Det er kommet signaler fra mange av medlemslandene i Inclusive Framework om at det vil være vanskelig å få på plass nasjonale regelverk tidsnok til at reglene kan virke fra 2023. I EU foreslo Europakommisjonen i desember 2021 et direktiv for innføring av pilar 2 i EU-landene. Direktivet er enda ikke vedtatt, men i kompromissforslaget som foreligger, er fristen for å ta inn reglene i nasjonal rett satt til 31. desember 2023.

Som omtalt i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2020 punkt 4.3, legger departementet til grunn at målsettingen bør være å innføre regelverket i Norge fra 2024. En forutsetning for å oppfylle denne målsettingen er at Inclusive Framework holder tidsplanen for utformingen av et rammeverk for den administrative gjennomføringen og praktiseringen av reglene. Videre bør tidsplanen for innføring av reglene i Norge tilpasses innføringen i andre medlemsland, herunder gjennomføringen i EU.

I tillegg til det internasjonale arbeidet med skattlegging av store flernasjonale selskap, er det nødvendig med gode nasjonale regler for å sikre det norske skattefundamentet. Arbeidet med å forbedre regelverket, og vurdere tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget pågår kontinuerlig.

Norge har de siste årene gjennomført flere endringer i regelverket blant annet for å følge opp BEPS-prosjektets anbefalte tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. Det arbeides også med å oppdatere Norges skatteavtalenettverk med ulike bestemmelser og minimumsstandarder som er utviklet gjennom BEPS-prosjektet.

Hurdalsplattformen har et punkt om å vurdere tiltak som kan motvirke utilsiktede tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden. Regjeringen har også gitt Skatteutvalget mandat til å utrede dette.

En utilsiktet tilpasning kan være at fysiske personer med ubeskattede latente aksjegevinster, flytter ut av Norge. Gjeldende skatteregler for utflytting fanger i noen grad opp slike gevinster til beskatning. De ivaretar likevel ikke fullt ut prinsippene om at verdier som opptjenes i Norge, bør beskattes her, og at alle bør skatte etter evne. Regjeringen mener at det er viktig med regler som sikrer at aksjegevinster som opptjenes i Norge, så langt som mulig blir skattlagt her. Departementet utreder derfor nå strengere regler for beskatning av personer som flytter ut av Norge med urealiserte aksjegevinster. Det er viktig at reglene blir utformet slik at de fungerer mest mulig effektivt og at de er i tråd med EØS-avtalens regler om de fire friheter. EØS-retten på dette området har vært under utvikling i retning av større handlingsrom for regler som sikrer at hvert land kan beskatte inntekter som er opptjent i landet. Det er imidlertid ikke avklart hvor strenge regler som kan innføres. For å kunne foreslå mest mulig effektive innstramminger, innenfor rammene av EØS-avtalen, bør det EØS-rettslige handlingsrommet vurderes nærmere. Disse vurderingene vil ta noe tid, og endringene vil være av en art som tilsier offentlig høring før et forslag fremmes for Stortinget. Alternativet ville vært å foreslå mindre innstramminger nå, eksempelvis utvidelse av femårsregelen om bortfall av utflyttingsskatt, som klart ikke ville være i strid med våre EØS-forpliktelser.

I lys av den pågående utredningen og Skatteutvalgets arbeid med disse spørsmålene, fremmes det ikke forslag til innstramminger i reglene om utflyttingsskatt nå.

Det kontinuerlige arbeidet med regelverket for å motvirke uthuling av det norske skattefundamentet er en viktig oppgave som regjeringen prioriterer.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Bakgrunn

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

Vedtak 35, punkt 39: «Stortinget ber regjeringen i samarbeid med kommunesektoren utrede endringer i regelverket for eiendomsskatt slik at aktører med stor eiendomsmasse ikke kommer uforholdsmessig gunstig ut sammenlignet med vanlige boligeiere.»

Bakgrunnen for vedtaket synes å ha vært oppslag i mediene om at store eiendomsaktører slipper, eller bare i liten grad betaler eiendomsskatt på sine utleieleiligheter. I tillegg har Oslo kommune tilskrevet finansministeren og foreslått endringer med samme siktemål.

Departementet anser anmodningsvedtaket som fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

Gjeldende rett

Eiendomsskatt skrives ut med hjemmel i lov om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) av 6. juni 1975. Det er kommunestyret i den enkelte kommune som avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Eiendomsskatten er en skatt på fast eiendom, og kommunen kan velge mellom ulike utskrivingsalternativer med hensyn til hva slags type eiendom som skal omfattes. Inntektene fra skatten tilfaller kommunen i sin helhet.

Eiendomsskatten er en objektskatt som skrives ut på den enkelte eiendom. Den betales uavhengig av hvem som eier eiendommen, og eierens økonomiske forhold.

Utskriving av eiendomsskatt baseres på eiendommens markedsverdi. Som hovedregel foretas verdsettelsen ved lokal (kommunal) taksering. For boligeiendom kan man alternativt basere verdsettelsen på boligens formuesgrunnlag. Med virkning fra skatteåret 2020 er det innført en obligatorisk reduksjonsfaktor på 30 pst. ved verdsettelsen av bolig- og fritidseiendom.

Fra 1993 har kommunestyrene hatt adgang til å vedta at det skal benyttes et bunnfradrag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom. Om det skal gis bunnfradrag, og størrelsen på dette, vedtas fra år til år. Fradraget skal være i form av et fast beløp, ikke i prosent. Dette medfører at fradraget får en progressiv karakter ved at det betyr mest ved lavere boligverdier. Kommunene har ikke mulighet til å ta hensyn til eierens samlede økonomi i utformingen av et eventuelt bunnfradrag, jf. at eiendomsskatten er en objektskatt.

Bunnfradrag gis «i eigedomsskatten for alle sjølvstendige bustaddelar i faste eigedomar som ikkje vert nytta i næringsverksemd». Dette innebærer for eksempel at det vil være to bunnfradrag i en tomannsbolig osv. Bunnfradrag gis uavhengig av eieformen til boligen. Basert på lovens forarbeider legges det til grunn at det skal gis ett bunnfradrag for hver boenhet også i utleieeiendom. I en bygård med ti utleieleiligheter vil det følgelig bli gitt ti bunnfradrag. Begrunnelsen for dette er et siktemål om likebehandling mellom eie og leie av boligeiendom. Bunnfradraget tilordnes den enkelte boligenheten, noe som medfører at eieren av utleieeiendom får samtlige bunnfradrag i en eiendom med flere boenheter.

Eigedomsskattelova fastsetter ikke noe tak for størrelsen på bunnfradraget. Finansdepartementet har i fortolkningsuttalelse lagt til grunn at bunnfradraget ikke kan settes så høyt at det får karakter av et fritak. Høyesterett har i dom fra 2019 om gyldigheten av bunnfradraget i Oslo kommune på 4 mill. kroner uttalt at det «ligger i grenseland» for det tillatte når konsekvensen av det høye fradraget var at kun om lag 20 pst. av boligene ilegges eiendomsskatt, og om lag 80 pst. fritas.

73 av 254 kommuner med eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom bruker bunnfradrag i 2022. Gjennomsnittlig bunnfradrag var på 380 000 kroner, mens medianen for bunnfradrag var på 200 000 kroner.

Oslo kommune har landets høyeste bunnfradrag med 4 mill. kroner. Bunnfradragene i Bergen og Trondheim var i 2022 på henholdsvis 0,75 og 0,55 mill. kroner.

Kombinasjonen av den lovfestede, obligatoriske reduksjonsfaktoren ved verdsettelsen av bolig (og fritidseiendom) og Oslos høye bunnfradrag gjør at slik eiendom ikke pålegges eiendomsskatt før verdien overstiger 5,7 mill. kroner i Oslo kommune.

Konsultasjon med kommunesektoren

I tråd med anmodningsvedtaket har departementet konsultert kommunesektoren ved å avholde møte med KS om saken. KS viser til at eiendomsskatten er en objektskatt, og at eierforholdene eller bruken av objektet ikke skal tillegges vekt. Å skille mellom primær- og sekundærbolig, eie/leie eller hvem som eier boligen vil bryte med disse prinsippene. Det vil også kunne påføre kommunene administrative merkostnader. KS viser videre til at eiendomsskatten skal administreres på kommunalt nivå. Det er derfor viktig at regelverket ikke kompliseres med endringer som vil kreve mye kontroll og oppfølging.

KS peker også på at kommunene i dag kan velge mellom lokal taksering eller bruk av Skatteetatens formuesgrunnlag ved verdsettelsen av boligeiendom. Denne valgmuligheten vil kunne innskrenkes dersom det innføres regler som krever mye kontroll. Kommunene vil da velge å bruke datagrunnlag fra Skatteetaten, ettersom dette vil være mindre ressurskrevende. Videre anfører KS at en omklassifisering av utleieleiligheter til «næringseiendom» vil kunne få betydning for kommunenes valg av utskrivingsalternativ. En kommune som kun ønsker å skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom etter dagens regler, vil etter en slik endring også måtte inkludere utleid boligeiendom.

Dersom bunnfradraget fjernes for utleieeiendom, mener KS at skatteøkningen som følge av dette kan bli skjøvet over på leietagerne. Det kan skape økt press på leiemarkedet. KS viste videre til at det er en relativt liten andel av eiendomsmassen som eies av de store eiendomsaktørene.

Endelig har KS vist til at problemstillingen som er reist, begrenser seg til en enkeltstående kommune, og at ingen av landets øvrige kommuner har et tilsvarende ønske om endring. Det vises til at en lovendring for å ivareta ønskene fra en enkelt kommune ikke anses som hensiktsmessig, og at problemet som påpekes i anmodningsvedtaket, kan løses av kommunen innenfor gjeldende regelverk.

Departementets vurderinger

Anmodningsvedtaket synes å bygge på en forutsetning om at det skjer en forskjellsbehandling mellom «aktører med stor eiendomsmasse» og «vanlige boligeiere». Dette bygger muligens på en antagelse om at det å ha mange eiendommer i seg selv medfører en fordelaktig skattemessig behandling, eventuelt at aktører med stor eiendomsmasse kan spre skattebyrden ut over mange eiendommer.

Problemstillingen som reises i anmodningsvedtaket bygger på et ønske om større likhet mellom «aktører med stor eiendomsmasse» og «vanlige boligeiere». Også private boligeiere har krav på obligatorisk reduksjonsfaktor og bunnfradrag dersom kommunen har vedtatt dette. Dette gjelder både med hensyn til egen bolig, utleie av en eller flere sekundærboliger og utleie av en leilighet i egen bolig, hvor denne kvalifiserer som selvstendig boenhet.

Gjeldende regler kan imidlertid oppleves å åpne for urimelige utslag ved at store investorer kan tilpasse seg slik at de unngår eiendomsskatt. For Oslos tilfelle kan dette gjøres ved å investere i objekter av en verdi som ikke pålegges eiendomsskatt. Som påpekt av KS er dette en situasjon som kan løses av kommunen selv innenfor gjeldende regelverk.

Departementet ser det ikke som aktuelt å foreslå endringer som i praksis kun vil være aktuelle i en enkeltstående kommune, og for et begrenset antall investorer. Videre vil departementet ikke anbefale endringer knyttet til eierform (som AS), antall leiligheter eid av samme subjekt, eller begrense antall bunnfradrag. Det vises her til at slike løsninger vil bryte med prinsippet om eiendomsskatten som en objektskatt, og at hver selvstendig boenhet skal tilordnes ett bunnfradrag. Slike regler vil også kunne åpne for tilpasninger gjennom oppretting av flere selskaper. Tiltak som direkte og utelukkende vil treffe «aktører med stor eiendomsmasse» vil derfor innebære flere utfordringer.

Departementet har likevel vurdert konkrete endringer som kan forhindre at store aktører slipper eller får redusert eiendomsskatt. Disse forslagene vil imidlertid ha en bredere begrunnelse enn primært å skulle gjelde kun for disse.

Et tak på bunnfradraget

Det kan inntas i loven et generelt tak for størrelsen på bunnfradraget som kommunene kan vedta. Prisnivået på bolig (og fritidseiendom) varierer sterkt geografisk. Det kan derfor være vanskelig å finne et felles beløp for hele landet. Taket vil imidlertid være et maksimumsbeløp, slik at bunnfradraget vil kunne tilpasses lokale forhold og ønsker innenfor det fastsatte taket.

Et tak på bunnfradraget ville sikre at overskytende verdi på eiendommen dannet grunnlag for beskatning. Hvor stor denne andelen ville være, avhenger av størrelsen på bunnfradraget. Videre kan et tak utformes slik at det gjelder både eid og utleid eiendom, og dermed unngå å bryte med dagens regler og skape et skille mellom disse.

En løsning basert på et tak kunne også bidra til å opprettholde eiendomsskattens karakter av å være en objektskatt i betydningen en skatt alle, eller majoriteten med den aktuelle typen objekt betaler.

Bunnfradrag forbeholdes primærbolig

I formuesbeskatningen skilles det mellom primær- og sekundærbolig. En tilsvarende sondring kunne innføres i eiendomsskatten. Dette ville innebære at kun bolig bebodd av eieren innrømmes bunnfradrag. Utleid bolig ville dermed ikke ha rett til bunnfradrag, og hele verdien av slik eiendom vil komme til beskatning.

Som påpekt ovenfor er det eieren av en eiendom som nyter godt av bunnfradrag. Bunnfradrag for leietagere av utleid eiendom er derfor indirekte. Dersom bunnfradrag forbeholdes primærbolig, vil eiendomsskatten øke for eieren av utleieeiendom. Det fremstår som krevende å beregne i hvilken grad utleier vil velte den økte utgiften over på leietager i form av økt husleie.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at rundt 560 000 husholdninger, eller om lag en million personer leier bolig i Norge. Dette tilsvarer 23,2 pst. av husholdningene. Selv om effekten av en fjerning av bunnfradrag for utleieboliger er usikker, vil en slik endring kunne forsterke en oppfatning om at eiere av bolig kommer bedre ut økonomisk enn leietagere.

Konklusjon

Basert på ovenstående gjennomgang finner ikke departementet grunnlag for å foreslå endringer i eigedomsskattelova vedrørende bunnfradrag nå. Med den foreliggende vurderingen anser departementet anmodningsvedtaket for fulgt opp.

Departementet viser likevel til at beskatning av boligeiendom vil inngå i Skatteutvalgets utredning, og at regjeringen har startet arbeidet med en egen boligmelding. Departementet ser det som hensiktsmessig at problemstillingen reist i anmodningsvedtaket vurderes i en bredere sammenheng, og at man kommer tilbake til eventuelle endringer i eigedomsskattelova i lys av dette.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

Vedtak 35, punkt 40: «Stortinget ber regjeringen utrede en modell for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter innen statsbudsjettet for 2023.»

I Stortingets innstilling presiseres det at omfordelingen kan skje gjennom en årlig skatterefusjon eller en månedlig eller årlig tilskuddsordning. Kompensasjonen skal være progressiv, og modellen kan også inneholde en geografisk komponent, samt barnetillegg.

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom omtalen i denne proposisjonen.

Regjeringen har vurdert ulike modeller for omfordelende kompensasjon av økte miljøavgifter i lys av formuleringene i anmodningsvedtaket. Blant modellene som er vurdert, er omfordeling innenfor det eksisterende skattesystemet, ordninger med utbetalinger utenfor skattesystemet og mer direkte kompensasjon gjennom for eksempel redusert veibruksavgift. Skatteetaten har vurdert forvaltningsrettslige og systemtekniske problemstillinger ved ulike alternativer. Utredningen har også sett hen til ordninger for kompensasjon for klimaavgifter i andre land og erfaringer derfra.

Norge har allerede et skattesystem som virker omfordelende og har tekniske og administrative løsninger som tar hensyn til individuelle inntekts- og formuesforhold mv. Terskelen for å etablere nye utbetalingsordninger bør derfor være høy. Det anslås at de foreslåtte miljøavgiftsøkningene for 2023 utgjør i underkant av 200 kroner per innbygger 17 år og eldre. Selv om avgiftene og en eventuell kompensasjon vil øke frem mot 2030, fremstår det som unødvendig kompliserende og byråkratisk å etablere en ny, omfordelende kompensasjonsmodell på utsiden av det eksisterende skattesystemet.

Regjeringen mener at kompensasjon som skal differensieres etter inntekt, bør ta utgangspunkt i det eksisterende skattesystemet. Å bruke handlingsrommet fra økte miljøavgifter til lettelser på lave og middels inntektsnivåer er i tråd med regjeringens mål om et mer omfordelende skattesystem. Det er også i tråd med faglige anbefalinger om hvordan en modell for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter kan innrettes. Ved å kombinere økt generell progressivitet i skattesystemet med en videreføring og styrking av særskilte tiltak både i skattesystemet og på utgiftssiden har regjeringen tatt i bruk et bredt sett av virkemidler som knytter sammen klimapolitikken og den økonomiske politikken. Brede grupper tilgodeses, men relativt sett mest de med lav og middels inntekt.

I 2023-budsjettet foreslår regjeringen å øke klimaavgiftene med 21 pst. ut over prisstigning, se punkt 8.10. Samtidig foreslås det i kapittel 3 ytterligere omfordelende inntektsskatt, i form av skattelettelser til skattytere med inntekt under 750 000 kroner og skjerpelser for høyinntektsgrupper. Videre foreslår regjeringen tiltak både på utgifts- og inntektssiden av budsjettet som avhjelper situasjonen for husholdningene. Som et av flere tiltak for å avhjelpe økte levekostnader for vanlige folk i en tid med økende priser, foreslås det å redusere veibruksavgiften og grunnavgiften på mineralolje. Tiltakene er tilpasset dagens økonomiske situasjon, og den videre utviklingen i avgiftsnivået vil fastsettes i de årlige budsjettene. På statsbudsjettets utgiftsside er den en rekke andre forslag som gjelder folks hverdagsøkonomi, deriblant videreføring av strømstønadsordningen for husholdninger, redusert makspris i barnehage og reduserte ferjetakster, jf. nærmere omtale i Gul bok 2023. Det vises også til at budsjettet for 2022 inneholdt endringer som bidro til å kompensere husholdningene for kostnads- og avgiftsøkninger – blant annet økt reisefradrag, redusert trafikkforsikringsavgift, reduserte fergetakster, utvidelse av strømstøtteordningen for husholdninger og flere utvidede tilskuddsordninger.

Faglig grunnlag for vurderingene, ordninger i andre land og vurderinger av ulike former for kompensasjon er nærmere omtalt i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Dokument 8:41 S (2021–2022), se Innst. 172 S (2021–2022):

Vedtak 411: «Stortinget ber regjeringen vurdere om dagens merverdiavgiftsregler for varer til frivillig sektor er for rigide eller skaper barrierer mot sirkulære verdikjeder, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Merverdiavgiften som en generell avgift på forbruk av varer og tjenester motiverer i seg selv til mindre forbruk. Merverdiavgiften forsterker det økonomiske insentivet til å være kostnadsbevisst, herunder til å bevare gjenstanders bruksverdi ved å vedlikeholde og å reparere. Det er i første rekke unntak fra merverdiavgiftsplikt med ordinær sats som skaper vridninger og dermed også mulige barrierer mot sirkulære verdikjeder. Et eksempel på dette er at merverdiavgiftsfritaket for omsetning av elbiler kan skape insentiver til kjøp av ny elbil, fremfor merverdiavgiftsbelagt vedlikehold og reparasjon av brukte biler. Eventuell økonomisk støtte til sirkulære verdikjeder kan gis mer treffsikkert og effektivt på utgiftssiden enn gjennom særbestemmelser i merverdiavgiftsreglene.

Både merverdiavgift og sirkulær økonomi er inkludert i mandatet til det nedsatte Skatteutvalget. Eventuelle forslag fra utvalget på dette området vil bli vurdert av regjeringen, på linje med andre forslag fra utvalget.

For varer som ellers ville vært kastet, er Skattedirektoratet gitt i oppdrag å vurdere endring av regelverket for at disse skal kunne gis til veldedige formål, uten merverdiavgiftskostnader for giveren. I denne forbindelse vil Skattedirektoratet også vurdere relevante bestemmelser om inntektsskatt. Eventuelle endringer av merverdiavgiftsreglene forventes å gjelde forskriftsbestemmelser som direktoratet selv har kompetanse til å vedta, være uten nevneverdige provenymessige konsekvenser og å kunne tre i kraft i løpet av 2023.

Anmodningsvedtak nr. 411 (2021–2022) anses med dette som fulgt opp.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Det vises til omtale i Prop 1 LS (2022–2023) kapittel 23.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Sammendrag

Det vises til omtale i Prop 1 LS (2022–2023) kapittel 24.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.