Innledning
Statlig tjenesteproduksjon
og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over
statsbudsjettet. Enkelte statlige tjenester betales imidlertid helt
eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Disse
betalingsordningene fastsettes av det departement som har ansvar
for at tjenesten er tilgjengelig. Finansdepartementet har utarbeidet
overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering,
rundskriv R-112/15, som setter krav til innføring og bruk av slike
betalingsordninger.
Gebyrer kan kreves
for en klart definert tjeneste til betaleren og skal ikke finansiere
noe annet eller mer enn kostnaden ved tjenesten. Dersom gebyret
overstiger kostnaden, såkalt overprising, innebærer det en ekstra
og i prinsippet vilkårlig skattlegging av betaleren.
Sektoravgifter
skiller seg fra gebyrer ved at betalingen ikke har en direkte sammenheng
med levering av tjenesten, og ved at flere betaler enn de som mottar
tjenesten det enkelte år. Sektoravgifter skal avgrenses til den
sektoren eller næringen som drar nytte av tjenesten, for eksempel
til enhetene innenfor et tilsynsområde. Ifølge R-112/15 bør det
utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å
finansiere statlige utgifter.
Gjennom sektoravgift
og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene
i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene
om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke
betalingsordninger som hovedregel unngås. Ved at slike ordninger
tas inn på statsbudsjettet som sektoravgift, vil den totale skatte-
og avgiftsbelastningen synliggjøres bedre i statsbudsjettet. Videre
vil endringer i sektoravgifter inngå i skatte- og avgiftsopplegget.
Selv om statens
inntekter fra gebyrer og avgifter med sektorformål er redusert det
siste tiåret, er gebyr- og avgiftsfinansiering fortsatt en betydelig
finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse.
Figur 10.1 viser utviklingen i statens inntekter fra gebyr- og avgiftsfinansiering.
Inntektene fra avviklede sektoravgifter fremkommer også av figuren.
Gebyrinntektene
har gått ned siden 2006, mens avgiftsfinansieringen har økt de siste
15 årene. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på om lag 11,2
mrd. kroner i 2021 sto gebyrinntektene for om lag 5,4 mrd. kroner,
mens sektoravgifter utgjorde i underkant av 4,0 mrd. kroner og avgifter
utenfor statsbudsjettet omtrent 1,7 mrd. kroner. Bompengefinansiering,
lufthavnavgifter, den tidligere kringkastingsavgiften, egenandeler
i helsevesenet, låne- og garantigebyrer og mulkter eller straffegebyrer
inngår ikke i disse tallene.
Siden 2006 er overprisede
gebyrer redusert med til sammen noe under 2,7 mrd. 2022-kroner,
medregnet forslagene om reduksjon av overprisede gebyrer i denne proposisjonen.
Totalbildet er at statlige gebyrer er fastsatt langt mer kostnadsriktig
enn tidligere. På noen områder er det imidlertid fortsatt overprising.
Tabell 10.1 gir
en oversikt over anslått samlet overprising av gebyrer i 2022 og
2023. I tallene for 2023 er regjeringens forslag inkludert. Overprising
av gebyrer skyldes at gebyrsatsen overstiger kostnaden ved å levere tjenesten.
Samlet overprising er et mål på hvor store inntekter staten får
fra et gebyr som er overpriset, og avhenger både av overprisingen
av gebyrsatser, men også av antall personer eller virksomheter som
betaler gebyret hvert år. Den samlede overprisingen vil derfor kunne variere
betydelig fra år til år, uavhengig av om det foreslås reduksjon
av overprisingen av et gebyr ved å redusere gebyrsatsen ned mot
selvkost.
Under Samferdselsdepartementet
er gebyrene for typegodkjenning, påskiltingsgebyr, dagprøvekjennemerker,
utstedelser og tilsynsvirksomheten overpriset med 67,4 mill. kroner.
I tillegg er gebyr for tilsyn på Luftfartstilsynets område overpriset.
Under Justis- og
beredskapsdepartementet er det gebyret for utlegg som har stått
for det meste av overprisingen. Gjenstående overprising på rettsområdet
under Justis- og beredskapsdepartementet anslås til om lag 340 mill.
kroner i 2023.
Under Brønnøysundregistrene
er gebyrene for Løsøreregisteret og Foretaksregisteret overpriset.
Samtidig er det en rekke gebyrer under Brønnøysundregistrene som
er underpriset, og de overprisede gebyrene bidrar dermed til å finansiere
andre gebyrer enn de er tiltenkt, såkalt kryssubsidiering. Nærings-
og fiskeridepartementet arbeider med en ny gebyrstruktur for å etablere en
mer hensiktsmessig gebyr- og kostnadsfordeling mellom dagens ulike
registre. Det vises til omtale av saken i Prop. 1 S (2022–2023)
for Nærings- og fiskeridepartementet. Også Justervesenets gebyrer
er overpriset.
I dag er tinglysingsgebyret
overpriset. Det innebærer at alle som tinglyser fast eiendom og
borett i Norge, betaler for mye for dette. Samlet overprising i
2023 er anslått til 28 mill. kroner, som betyr at gebyret er 6 pst. høyere
enn kostnadsriktig sats. Anslaget for overprising av tinglysingsgebyret
under Kartverket er imidlertid svært usikkert. Usikkerheten knytter
seg spesielt til situasjonen i boligmarkedet i 2023.
Overprising av
gebyrer innebærer en skjult skatt og er i strid med bestemmelsene
i rundskriv R-112/15. Det foreslås å redusere overprisingen av gebyrer
med til sammen 58 mill. kroner i 2023. Regjeringen prioriterer å
sette gebyrene under Justervesenet til selvkost og redusere gebyrsatsene
for utstedelser av førerkort og andre rettighetsbevis. Regjeringen
vil fortsette arbeidet med å redusere overprisede gebyrer fremover.
Oppgaver som i
dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter, er blant annet
sektorrettet tilsyn og kontroll, støtte til energisparing og klimatiltak,
sektorrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt-
og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner.
Tabell 11.2 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2021
og anslag for inntektene i 2022 og 2023. Anslagene for 2023 inkluderer
virkninger av regjeringens forslag. Statens samlede inntekter fra
sektoravgifter anslås til i overkant av 4,1 mrd. kroner i 2022. Nedenfor
presenteres regjeringens forslag til endringer i sektoravgifter
og overprisede gebyrer i 2023.