2.1 Om bakgrunnen for lovforslaget

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, mener det er viktig å få bedre og raskere konsesjonsprosesser for vindkraft på land. Det er et stort behov for ny kraft, og etter et høyt konfliktnivå knyttet til vindkraft er det nødvendig å gi kommunene større innflytelse i prosessen. Flertallet viser til at proposisjonen er et svar på Stortingets anmodningsvedtak nr. 143 av 1. desember 2020 og nr. 722 av 10. juni 2022, der regjeringen bes om å fremme et forslag om å innlemme planlegging og bygging av vindkraftanlegg i plan- og bygningsloven.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at bakgrunnen for Stortingets vedtak var et høyt konfliktnivå i vindkraftsaker i det tidligere konsesjonssystemet, blant annet fordi det ble tatt for lite hensyn til friluftsliv, natur og artsmangfold. Selv om det er foreslått at kommunene nå får økt innflytelse over etablering av vindkraft, er det fortsatt variert kvalitet på kartlegging av natur i Norge, som kan gjøre at verken kommunene eller andre myndigheter vil kjenne til vesentlig informasjon om artsforekomster og andre naturhensyn før endelig godkjenning av prosjektet.

Disse medlemmer vil derfor understreke at store installasjoner i naturen krever spesielt god kvalitet på naturkartlegging, hvor kartleggingen tar høyde for sesongvariasjon i artsmangfold og fugletrekk.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkepartiviser til kunnskapsgrunnlaget i Nasjonal ramme for vindkraft utarbeidet av NVE i 2019. Disse medlemmer viser til at dette forslaget ikke er politisk behandlet. Disse medlemmer mener likevel kunnskapsgrunnlaget i denne bør brukes i det videre arbeidet for utbygging av vindkraft, og for avgrensning av videre vindkraftutbygging i Norge.

Komiteens medlem fra Rødt mener at vindkraftutbygging i Norge så langt har rasert mye natur og har vært preget av dårlige utredninger og saksbehandling, hvor kommunene har hatt lite innflytelse. I lys av dette, og at vi har mer naturvennlige alternativer for å sikre nok kraft til å kutte utslipp, ønsker ikke dette medlem å åpne for mer vindkraftutbygging.

Dette medlem mener likevel at det er nødvendig med lovendringer som blant annet styrker kommunenes innflytelse. Lovforslaget fra regjeringen trenger forbedring på flere punkter.

2.2 Hensynet til samiske interesser

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at lovendringene regjeringen foreslår, innebærer at både forslag til områderegulering og melding med konsekvensutredningsprogram utløser konsultasjonsplikt i samiske områder. Dette betyr krav om både en kommunal og statlig prosess som utløser konsultasjonsplikt, og plikten må være tilstrekkelig oppfylt i begge prosessene. Dersom kommunen overlater til konsesjonsmyndighetene å sende forslag til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge det ut på offentlig ettersyn, er det likevel kommunen som har ansvaret for at konsultasjonsplikten overholdes. Konsesjonsmyndigheten bør imidlertid få ansvaret for å koordinere konsultasjoner med samiske interesser på vegne av kommunen, slik at konsultasjonene, så langt mulig, samordnes og gjennomføres som en felles prosess etter begge lovverk. Konsesjonsmyndigheten kan ikke søke enighet med de konsulterte samiske interesser på vegne av kommunen. Felles konsultasjon om forslag til områderegulering etter plan- og bygningsloven og søknad om konsesjon etter energiloven forutsetter at kommunen deltar i konsultasjonene som ansvarlig myndighet. Flertallet mener det er positivt at det også i forbindelse med kommunens områderegulering må være konsultasjoner med samiske interesser i samiske områder.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at Fosen-saken, og andre pågående saker, viser at utbygging av vindkraft og andre utbyggingsprosjekter i reinbeiteområder ikke har blitt gjort på en måte som tar tilstrekkelig hensyn til retten til kulturutøvelse. Det har gått rundt 600 dager uten at staten har lyktes i å følge opp Fosen-dommen og finne en løsning som sikrer retten til kulturutøvelse. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har anbefalt at man bør vurdere å ikke tillate utbygging i reinbeiteområder før gyldigheten av en tillatelse er rettslig avklart.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan adgangen til forhåndstiltredelse i ekspropriasjonssaker for utbygginger i reinbeiteområder kan avvikles.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at forhåndstiltredelse har vært hovedregelen i ekspropriasjonsretten i mange tiår. Det er en praktisk viktig ordning, som sikrer fremdrift i byggingen av nødvendige infrastrukturtiltak. Det er en forutsigbarhet for de som skal ta investeringsbeslutninger. Flertallet mener at det likevel kan være nødvendig å se på endringer og forbedringer i rammeverket for hvordan sakene behandles, for eksempel spørsmålet om hvorvidt gyldigheten av et vedtak tidligere kan bli avklart i rettssystemet. Flertallet mener det ikke er noen heldig situasjon når man kan få en sak der domstolene legger til grunn at konsesjonsvedtak er ugyldig mange år etter at vedtakene ble fattet, og etter at anleggene er bygd.

2.3 Endringene i de to lovene

Komiteen mener det er riktig å styrke den lokale og regionale medvirkningen og skjerpe tidskravene i konsesjonsbehandlingen. Komiteen er opptatt av at nytt regelverk vedtas raskt slik at det gir forutsigbarhet for utbyggere og for kommunene.

Komiteen viser til at forslagene fra regjeringen innebærer at det innføres krav om arealavklaring for vindkraftverk etter plan- og bygningsloven i form av områderegulering, og at konsesjon etter energiloven ikke kan gis før slik områderegulering er vedtatt. Dispensasjonsadgangen for vindkraftprosjekter vil med forslagene innskrenkes betydelig. Departementet foreslår også at særregelen om å kunne gi endelig konsesjon etter energiloven virkning som statlig arealplan oppheves.

Komiteen avholdt muntlig høring 10. mai 2023, der høringsinstansene mente forslagene var et riktig steg i riktig retning, men flere tok også til orde for å gi kommunene enda mer innflytelse i konsesjonsprosessen. Flere viste også til at natur- og miljøhensyn må vektlegges sterkere.

Komiteen viser til en problemstilling knyttet til forlenget byggefrist som ble tatt opp av komiteen. Komiteenvil stille seg bak, og tydelig understreke, følgende presisering fra statsråden omkring dette spørsmålet i svarbrev til komiteen datert 23. mai:

«Uten at det er uttalt direkte i brevet oppfatter departementet at hensikten med forslaget til endret lovtekst er å hindre at en eventuell byggefristforlengelse skal medføre at kommunens mulighet til å endre en vedtatt områderegulering begrenses tilsvarende fristforlengelsen. Departementet vil understreke at det ikke har vært intensjonen med lovforslaget å la en utsatt byggefrist få som konsekvens at kommunen ikke fortsatt skal kunne endre en vedtatt områderegulering uten samtykke fra departementet. I merknaden til utkast til § 12-18 står det i femte avsnitt første og andre setning: Begrensningen i kommunens adgang til å oppheve eller endre plan gjelder fram til byggefristen som er satt for den enkelte konsesjon etter energiloven. Dersom denne byggefristen utløper, gjelder ikke begrensningen i § 12-18 lenger.

Komiteen presiserer at begrensningen i § 12-18 ikke gjelder dersom det gis en forlenget byggefrist.

2.4 Bakkemontert solkraft

Komiteen viser til høringsinnspillet om å inkludere konsesjon for bakkemontert solkraft i endringene som er foreslått i plan- og bygningsloven. Komiteen reagerer på at regjeringen ikke tok med dette i lovforslaget gitt at det er flere titalls solkraftprosjekter som enten er under planlegging eller konsesjonsbehandling. Det er behov for raskt å avklare kommunenes rolle med arealavklaring på linje med vindkraft på land.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme et forslag til hvordan bakkemonterte solenergianlegg kan inkluderes i plan- og bygningsloven, senest innen utgangen av 2023.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at regjeringen også foreslår en ny § 12-18 i plan- og bygningsloven som begrenser adgangen til å oppheve eller endre områderegulering for vindkraftanlegg. Dette medlem mener det er unødvendig å innskrenke kommunenes makt til å endre en reguleringsplan, og at denne lovendringen skal gjelde vindkraftanlegg spesifikt. Dette medlem mener dette betyr at man ikke får en full integrering i plan- og bygningsloven, og er derfor mot den nye paragrafen i loven.

Hvis planer for vindkraftverk skal ha unntak i loven, mener dette medlem at dette i det minste krever en presisering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at en rekke vindkraftverk tidligere har fått utsatt sine byggetillatelser. Disse medlemmer mener denne praksisen bør strammes inn, og praksisen bør i hvert fall ikke føre til innskrenkning i kommunenes rett til å omgjøre områdereguleringsplan. Derfor vil disse medlemmer presisere at byggefrist som opprinnelig er gitt i konsesjonen, skal gjelde for om kommunen kan omgjøre reguleringsplanen. Disse medlemmer vil endre § 12-18 i tråd med dette prinsippet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at regjeringen allerede er i gang med å vurdere om konsesjonspliktige, bakkemonterte solkraftverk bør underlegges plan- og bygningsloven. Disse medlemmer mener at å sette frist for at et slikt lovforslag skal foreligge innen utgangen av 2023, virker krevende, da et slikt lovforslag før det kommer til Stortinget, skal ha vært på en bred høring. I tillegg skal det ha vært gjennomført konsultasjoner med relevante samiske interesser med hensyn til konsultasjonsplikten.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at det nå er en stor økning i søknader om energikonsesjoner til bakkemonterte solkraftanlegg. Disse medlemmer ønsker seg en vellykket solkraftutbygging i Norge, som ivaretar naturverdier, ikke ødelegger matjord og blir uten store konflikter, og tror dette kan lykkes.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til forslaget fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne i Innst. 192 S (2022–2023):

«Stortinget fastsetter et mål om å ha installert solkraft tilsvarende produksjon av 10 TWh innen 2030 og ber regjeringen komme til Stortinget med en plan for å nå dette målet senest i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2023. Planen må gi et rammeverk for bakkemonterte solkraftverk og vise hvordan utbygging kan skje med få inngrep og lavt konfliktnivå.»

Et annet grep enn en nasjonal plan for solkraftutbygging, som også kan sørge for mindre konflikt, er å allerede nå gi kommunene det samme ansvaret for regulering av areal for bakkemonterte solkraftverk som regjeringen nå foreslår å gi dem for vindkraftverk.

Komiteens medlem fra Rødt mener at disse bør inkluderes med det samme, og vil gjennomgående inkludere bakkemonterte solkraftanlegg, i tillegg til vindkraftanlegg, i de paragrafene i plan- og bygningsloven og energiloven som er foreslått endret.

2.5 Konsekvensutredningsforskrift

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti mener det må sikres at NVE behandler og godkjenner felles konsekvensutredningsprogrammer for konsesjonsprosess og planprosess. Dette forutsetter endringer i KU-forskriften. Videre bør det muliggjøres felles høring av konsesjonssøknad og planforslag (første- og andregangsbehandling). Dette vil føre til mer forutsigbarhet og fremdrift, samt redusere ressursbruken i kommunen, NVE og høringsinstansene. NVE kan deretter ta stilling til om behandlingen av søknaden bør starte opp etter plan at vedtaket i kommunen foreligger.

Disse medlemmer understreker at NVE er den myndigheten som i dag har størst kompetanse på vindkraft. Det bør derfor være NVE som administrerer samordning, og som sender melding og planprogram, samt konsesjonssøknad og planforslag på høring. Det vil være til hinder for forutsigbar og effektiv saksbehandling dersom disse oppgavene gjøres overlappende både i kommunen og i NVE uten krav om samordning. Det må tas i betraktning at høringsinstansene uten samordning må ta stilling til dobbelt opp med høringssaker.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere endringer i konsekvensutredningsforskriften slik at det åpnes for samordning mellom konsesjonsprosess og planprosess for landbasert vindkraft ved felles høring og godkjenning av konsekvensutredningsprogram, samt felles høring av konsesjonssøknad og planforslag.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, er tilfreds med at lovendringene regjeringen foreslår, i stor grad innebærer at kommunene får rådighet over vindkraftutbyggingen. Flertallet har lenge ment at det er lokale myndigheter som skal avgjøre hvor og hvordan det kan etableres vindkraft i egen kommune. Dette blir i større grad ivaretatt nå når planlegging og bygging av vindkraftanlegg innlemmes i plan- og bygningsloven.

Flertallet vil vise til behandlingen av Meld. St. 28 (2019–2020) og Innst. 101 S (2020–2021) og er glad for at mye av denne følges opp i lovendringsforslaget fra regjeringen.

Flertallet vil understreke det ansvaret kommunene nå får på vindkraftområdet. Det innføres krav om arealavklaring for vindkraftverk etter plan- og bygningsloven i form av områderegulering som avklarer de overordnede arealmessige forutsetninger. Dette bidrar til å styrke lokaldemokratiet og gir forutsigbarhet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti vil påpeke at vindturbinanleggenes avstand til bebyggelse, grenseverdier knyttet til støy, høyde, antall og plassering av turbinene har stor betydning for befolkningens aksept av vindturbinanlegg i kommunene. Med gode planer og åpne prosesser vil man kunne unngå konflikter, og legge til rette for at eventuelle utbygginger har støtte lokalt.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at bygging av vindkraftverk har store arealmessige konsekvenser, og at kommunene kan ha ulike behov for avklaringer i områdereguleringen. Lovforslaget legger kun opp til at kommunene skal fastsette arealmessige forutsetninger på overordnet nivå i områdereguleringsplanene.

Disse medlemmer vil endre lovteksten i plan- og bygningsloven § 12-1 slik at kommunene selv får avgjøre hvilke avklaringer de vil gjøre i områdereguleringen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti mener større fullmakter til kommunene gir mer legitimitet og trygghet for beslutningene. Disse medlemmer mener derfor det er riktig å gi kommunene mulighet til å gjøre endringer og fatte endelig avgjørelse etter man har fått ny informasjon og avklaringer i konsekvensutredningen. Disse medlemmer vil presisere dette i energiloven § 2-2.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at lovendringene regjeringen foreslår, i noen grad vil innebære at kommunene får rådighet over vindkraftutbyggingen. Disse medlemmer støtter en slik omlegging og mener at denne forutsetter et felles regelverk for særlig å ta hensyn til natur-, kultur- og friluftsverdier. Disse medlemmer mener det er svært viktig at regjeringen skal utarbeide en forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen og konsesjonsbehandlingen etter energiloven. Forskriften må også ivareta hensyn til viktige og sårbare natur-, kultur- og friluftsområder.

Disse medlemmer mener forskriften bør utarbeides raskt, og helst være på plass til loven trer i kraft, men ikke slik at implementeringen av loven utsettes.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en vindkraftforskrift som inneholder saksbehandlingsregler, kriterier for tildeling, kriterier for tidlig avslag, hensyn til natur-, kultur- og friluftsverdier, retningslinjer for lokalisering og retningslinjer for samordning mellom myndigheter, sektorlovverk og internasjonale direktiver og konvensjoner.»

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra WWF, Sabima, Birdlife Norge, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk friluftsliv og DNT, som alle anbefaler at følgende kriterier for tidlig avslag tas inn i vindkraftforskriften:

• Verneområder og INON-områder med buffersoner

• Store sammenhengende naturområder med urørt preg, truede naturtyper, nasjonalt og regionalt viktige friluftsområder og utvalgte kulturlandskap

• IBA-områder, viktige leveområder og trekkområder for ansvarsarter og truede og prioriterte arter som blant annet villrein

• Myr og annen våtmark, torvmark og karbonrik skog

Disse medlemmer håper regjeringen vil se til nevnte kriterier i utarbeiding av vindkraftforskriften.

2.6 Alternative forslag til endringer i lovtekst

Komiteens medlem fra Rødt slutter seg til tilrådingen I om endringer i energiloven, og tilrådingen III, men støtter ikke tilrådingen II om endringer i plan- og bygningsloven, og har alternative forslag.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endringer:

§ 3-7 fjerde ledd skal lyde:

Etter samtykke fra kommunen kan konsesjonsmyndigheten etter energiloven sende et forslag til områderegulering for vindkraftanlegg og bakkemonterte solkraftanlegg på høring og legge forslaget ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene i § 12-10 for reguleringsplaner.

Nåværende § 3-7 fjerde ledd blir nytt femte ledd.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endringer:

§ 6-4 tredje ledd skal lyde:

Departementet kan i den enkelte sak bestemme at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig arealplan. Dette gjelder ikke for konsesjon til vindkraftanlegg på land og bakkemonterte solkraftanlegg etter energiloven § 3-1.

Nåværende tredje ledd andre punktum blir nytt fjerde ledd og skal lyde:

Departementets vedtak om statlig arealplan kan ikke påklages.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endring:

§ 12-1 tredje ledd nytt fjerde til sjuende punktum skal lyde:

Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land og bakkemonterte solkraftanlegg etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Reguleringen skal fastsette de arealmessige forutsetningene som kommunen anser som relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget og det bakkemonterte solkraftanlegget. Departementet skal gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og bakkemonterte solkraftanlegg, og konsesjonsbehandlingen etter energiloven. Forskriften skal også ivareta hensyn til viktige og sårbare natur-, kultur- og friluftsområder.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endringer:

§ 12-2 andre ledd skal lyde:

Områderegulering utarbeides av kommunen. Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering ogkreve at private utarbeider forslag til områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg og bakkemonterte solkraftanlegg etter energiloven. For områdereguleringer for vindkraftanlegg og bakkemonterte solkraftanlegg gjelder reglene om behandlingsmåten for private reguleringsplanforslag i § 12-3 andre ledd, § 12-8 og § 12-11.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endring:

Ny § 12-18 skal lyde:

§ 12-18 Begrensning i adgangen til å oppheve eller endre områderegulering for vindkraftanlegg

Områdereguleringer for vindkraftanlegg og bakkemonterte solkraftanlegg kan ikke oppheves eller endres i strid med konsesjon etter energiloven fra konsesjonstidspunktet og fram til byggefristen gitt i konsesjonen er utløpt, uten etter samtykke fra departementet. Slikt samtykke kreves ikke dersom det er tiltakshaveren som fremmer forslag om endring av områdereguleringen.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti slutter seg til tilrådingen III, men til lovvedtak som alternativ til tilrådingen I og II fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«I lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. gjøres følgende endring:

§ 2-2 første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Konsesjon til vindkraftanlegg på land etter § 3-1 kan ikke gis før tiltaket er planavklart etter plan- og bygningsloven, med mindre kommunen i det enkelte tilfellet samtykker til at planavklaringen kan skje etter konsesjonsvedtaket.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endring:

§ 12-1 tredje ledd nytt fjerde til sjuende punktum skal lyde:

Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Reguleringen skal fastsette de arealmessige forutsetningene som kommunen anser som relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. Departementet skal gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven. Forskriften skal også ivareta hensyn til viktige og sårbare natur-, kultur- og friluftsområder.»

«I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endring:

Ny § 12-18 skal lyde:

§ 12-18 Begrensning i adgangen til å oppheve eller endre områderegulering for vindkraftanlegg

Områdereguleringer for vindkraftanlegg kan ikke oppheves eller endres i strid med konsesjon etter energiloven fra konsesjonstidspunktet og fram til byggefristen opprinnelig gitt i konsesjonen er utløpt, uten etter samtykke fra departementet. Slikt samtykke kreves ikke dersom det er tiltakshaveren som fremmer forslag om endring av områdereguleringen.»