1.1 Om forslagene

I innstillingen fremmes forslag om endringer i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser («reglementet»). Det foreslås at alle aksjehandler en representant foretar, skal meldes inn, og at disse også skal være synlige i det offentlige registeret. Dette kommer i tillegg til dagens krav om en oppdatert oversikt over representantenes aksjebeholdninger. Det foreslås også at det skal stilles mer omfattende krav til informasjonen som skal oppgis om den enkelte transaksjon.

Videre foreslås det i innstillingen at endringer i registeret skal meldes inn oftere enn tidligere, nærmere bestemt at representantenes frist for å melde inn endringer skal reduseres fra én måned til to uker. Tilsvarende skal registeret oppdateres oftere for offentligheten, dvs. annenhver uke istedenfor månedlig. For indirekte eierskap, hvor det er særregler, foreslås det også å stille krav om hyppigere oppdateringer av informasjonen.

Reglementets § 15 angir at representantene «kan» registrere opplysninger som ikke er omfattet av de positivt angitte registreringspliktene ellers i reglementet. Denne utfyllende og mer generelle registreringsmuligheten foreslås omgjort til en registreringsplikt og vil da legge et enda tydeligere ansvar på representantene for å identifisere alle forhold som kan innebære en interessekonflikt. Reglementet, og alle endringsforslagene, er basert på det grunnleggende prinsippet at representantene har ansvaret for at egne opplysninger i registeret er oppdaterte og uttømmende i henhold til reglementet.

I den etiske veilederen for stortingsrepresentanter er det gitt uttrykk for at det også kan oppstå interessekonflikter når det er snakk om forhold hos deres nærstående. Det legges i innstillingen i tråd med dette til grunn at det bør være åpenhet om særskilte eierinteresser og verv mv. også hos representantenes nærstående.

Regler om registreringsplikt for nærståendes interesser reiser imidlertid noen problemstillinger som bør vurderes nærmere før det utarbeides bestemmelser om det, herunder ivaretakelse av personvernhensyn og krav om lovhjemmel eller samtykke. Det er derfor behov for at dette vurderes nærmere før det fremmes konkrete forslag om endringer i reglementet om dette.

I tillegg til de foreslåtte endringene i reglementet vil det bli utviklet en mer tidsriktig teknisk løsning for registeret. Et sentralt element vil kunne være automatiserte løsninger der hvor det er tilgjengelig. Slike løsninger vil i størst mulig grad søkes basert på informasjon i sanntid. Et annet sentralt element vil være bedre søkemuligheter og andre forbedringer av funksjonaliteten i det offentlige registeret.

1.2 Dokument 8:1 S (2023–2024)

Etter at presidentskapet tidligere i høst satte i gang en gjennomgang av reglementet for det økonomiske registeret, ble det i Dokument 8:1 S (2023–2024) fremmet et representantforslag fra Marie Sneve Martinussen og Seher Aydar «om å styrke habilitetsreglene og gjenreise tillit til demokratiet». Ett av forslagspunktene gjelder mulige endringer i reglementet for det økonomiske registeret og ble fordelt til presidentskapet (punkt 7):

«Stortinget ber presidentskapet legge fram forslag for Stortinget om endringer i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser som sikrer:

1. At antall aksjer og verdi på transaksjonstidspunktet registreres.

2. At opplysningsplikten skal omfatte alle medlemmer av husholdningen, herunder ektefelle/samboer.

3. At registeret legges om fra periodisk til løpende registrering og publisering.

4. Et søkbart arkiv over historiske transaksjoner.

5. At det vurderes en registreringsplikt som også omfatter ansatte, enten generelt eller i særlige tilfeller.

6. At det vurderes en sanksjoneringshjemmel for manglende opplysninger.»

De øvrige seks forslagspunktene i representantforslaget gjaldt andre forhold og ble fordelt til justiskomiteen. Presidentskapet har inkludert de ovenfor gjengitte forslagene i sin gjennomgang av reglementet, og de er i stor grad ivaretatt i endringsforslagene som fremmes i innstillingen.

1.3 Gjeldende reglement

Stortingets gjeldende reglement for det økonomiske registeret sørger for omfattende åpenhet om representantenes verv og økonomiske interesser. Samtidig tar forslagene i innstillingen utgangspunkt i at det er behov for å øke åpenheten om representantenes verv og økonomiske interesser ytterligere og å sørge for mer oppdatert og tilgjengelig informasjon. Det er viktig for at befolkningen skal ha tillit til det norske demokratiet, at det er åpenhet om alle forhold som kan tenkes å ha betydning for hvordan en representant stiller seg i en sak som behandles i Stortinget. Et godt og dekkende regelverk er også viktig for bevisstgjøring hos representantene når det gjelder håndteringen av slike forhold.

Stortinget etablerte i 1991 en frivillig ordning for registrering av stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes verv og økonomiske interesser. I 2008 vedtok Stortinget å gjøre registreringsordningen obligatorisk for stortingsrepresentantene. Reglementet for registeret er endret flere ganger siden 2008, i flere tilfeller som følge av anbefalinger fra Europarådets antikorrupsjonsorgan «Group of States Against Corruption» (GRECO).

Frem til nå har regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser blitt meldt inn og publisert i samme register som for stortingsrepresentanter, basert på et nærmest identisk regelverk. Regjeringen fremmet nylig Prop. 12 L (2023–2024) Endringer i lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser (hjemmel for registreringsplikt for statssekretærer og politiske rådgivere), hvor det foreslås en hjemmel for å pålegge statssekretærer og politiske rådgivere en tilsvarende registreringsplikt som for statsråder. I forbindelse med denne utvidelsen av kretsen av regjeringspolitikere som skal omfattes av registreringsplikt, fremgår det av nevnte proposisjon at det vil bli etablert et eget register for politisk ledelse i regjeringsapparatet. Følgelig gjelder innstillingen her kun reglementets anvendelse for stortingsrepresentanter og det tilknyttede registeret for dem. Videre utvikling av reglementet og registeret for regjeringspolitikere følges opp av regjeringen.

Dagens reglement for stortingsrepresentanter kombinerer en rekke konkrete og positivt angitte registreringsplikter (§§ 2 til 11) med en generell mulighet til å legge inn andre relevante forhold i registeret (§ 15). I presidentskapets gjennomgang av reglementet er alle registreringspliktene vurdert, samt det tilknyttede regelverket i øvrige bestemmelser slik som frister for registrering mv. Samtidig har presidentskapet hatt særlig oppmerksomhet om § 9 om selskapsinteresser, og da primært handel med aksjer.

Regelverket for registrering av stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser bygger på en avveining mellom offentlighetens tilgang til slik informasjon på den ene siden og på den andre siden vern om representantenes privatliv og personopplysninger og at registreringsplikten ikke skal være uforholdsmessig administrativt krevende for representantene.

1.4 Et åpenhetsregister

Ifølge reglementets § 1 første ledd er formålet med registeret

«å gi en samlet informasjon om stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser som har berettiget interesse for allmennheten».

Det er nærliggende å omtale Stortingets register som et «åpenhetsregister». Hensynet til åpenhet tilsier at offentligheten bør få vite hvilke verv og økonomiske interesser en representant har, slik at mulige interessekonflikter synliggjøres.

For regjeringspolitikere er det i større grad snakk om et «habilitetsregister». Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere, jf. lovens § 10 og § 2 bokstav d, jf. § 6 flg. Det er gode grunner for at det gjelder strengere habilitetsregler for regjeringspolitikere enn for stortingsrepresentanter. En statsråd vil for eksempel regelmessig selv fatte eller ha avgjørende innflytelse på beslutninger som kan ha direkte betydning for bestemte rettssubjekter.

For stortingsrepresentanter vil det svært sjelden være tale om inhabilitet i formell forstand ved behandling av saker i Stortinget. Dette omtales slik i «Etisk veileder for stortingsrepresentantene» (under punktet «Møteplikt og habilitet»):

«Det er bare helt unntaksvis at en representant vil være inhabil til å delta i behandlingen av en sak. Etter gjeldende praksis vil dette være tilfellet ved behandlingen av representantens egen fullmakt etter et stortingsvalg og ved behandlingen av spørsmål om konstitusjonelt ansvar for representanten. Dette er situasjoner som oppstår svært sjelden.»

Den etiske veilederen for representantene illustrerer videre hvordan registre for henholdsvis stortingsrepresentanter og regjeringspolitikere skal dekke ulike behov:

«Stortinget tilhører ikke forvaltningen, og det er ikke naturlig at Stortingets virksomhet skal være underlagt de samme inhabilitetsreglene som gjelder der. Stortingets vedtak beror oftest på politiske vurderinger og er av en annen karakter enn forvaltningsvedtak. De treffes av Stortinget i plenum, ofte etter forslag fra regjeringen, og de er mer generelle enn forvaltningens vedtak.

Prinsippet om folkerepresentasjon innebærer at nasjonalforsamlingens medlemmer har en bred tilknytning til yrker og næringer, befolkningsgrupper og interesser i ulike deler av landet. I den grad representantene er med på å fatte vedtak som kan ha fordeler eller ulemper for dem selv, vil det som regel dreie seg om interesser som omfatter større grupper i samfunnet og ikke særinteresser som er spesielle for en enkelt eller noen ganske få av Stortingets medlemmer eller deres nærmeste.»

Samtidig presiserer den etiske veilederen at en stortingsrepresentant må være seg bevisst mulige interessekonflikter:

«Det kan likevel være grunn til å minne om at representantene, som en del av den politiske offentlighet, må være forberedt på å få sin objektivitet og upartiskhet undersøkt. Det er opp til den enkelte å utøve skjønn i tilfeller der en sak helt eksplisitt berører representantens egne eller familiens interesser.»

Ved situasjoner hvor det kan foreligge slike interessekonflikter, inneholder den etiske veilederen flere oppfordringer til representantene for å unngå unødvendig spekulasjon om skjulte motiver. Vedkommende bør i slike tilfeller for eksempel ikke påta seg saksordførerskap eller fungere som talsperson utad, det være seg under saksbehandlingen i komiteen, i partigruppen eller i ordskiftet om saken. Det kan også være naturlig å informere komiteen, partigruppen og andre representanter om forhold som vil kunne oppfattes som en interessekonflikt.

Den etiske veilederen nevner også muligheten for å melde inn den mulige interessekonflikten under § 15 i reglementet om det økonomiske registeret, hvis allerede registrerte opplysninger ikke gir informasjon som synliggjør det aktuelle forholdet. Det vises dessuten til at representantene ved behov kan be om råd fra presidentskapet om hvordan en slik sak bør håndteres.

1.5 Utvikling av Stortingets register

Dagens tekniske løsning for Stortingets økonomiske register er relativt enkel og har begrenset funksjonalitet. I kjølvannet av gjennomgangen av reglementet vil det bli utviklet en mer tidsriktig teknisk løsning for registeret.

Det vil være nødvendig med enkelte tekniske tilpasninger for at endringene som foreslås i denne innstillingen, skal kunne tre i kraft som foreslått. Disse tilpasningene vil kunne gjennomføres relativt raskt. Det vil derimot ta lengre tid å få på plass en ny og mer moderne teknisk løsning for Stortingets register. Den tekniske forbedringen vil følgelig skje i to faser: 1) nødvendige tilpasninger i dagens løsning i første omgang og 2) deretter utvikling av en helt ny og vesentlig mer funksjonell løsning.

Et sentralt element i en slik ny teknisk løsning vil kunne være automatiserte registerordninger der hvor det er tilgjengelig. Det vil innebære at relevant informasjon om representantene hentes automatisk fra tilgjengelige kilder og integreres i registerløsningen. Videre vil slike løsninger i størst mulig grad søkes basert på informasjon i sanntid.

Et annet sentralt element i den nye tekniske løsningen som skal utvikles, vil være bedre søkemuligheter for brukerne og andre forbedringer av funksjonaliteten i det offentlige registeret. Det vil også bli utviklet et mer funksjonelt grensesnitt mot representantene for deres oppdatering av sine opplysninger. Man vil se på muligheten for større grad av standardisering av informasjonen som oppgis, herunder «rullegardinmenyer» der hvor det er hensiktsmessig. Det vil igjen gi mer standardisert og presis informasjon i det offentlige registeret.

1.6 Andre nordiske land

Nasjonalforsamlingene i Danmark, Sverige, Finland og Island har registreringsordninger som i stor grad ligner på Stortingets økonomiske register. Det er bare i Sverige at slike regler er lovfestet. Øvrige land har som for Norges del forankret slike regler i sin forretningsorden med tilhørende reglement eller instruks. Til forskjell fra de andre landene publiseres ikke det svenske registeret for offentligheten, men det kan søkes om innsyn i registrerte opplysninger. Ingen av landene har innført registreringsplikt som omfatter nærstående.

Allerede med dagens regler har Stortinget en mer omfattende registreringsplikt for selskapsinteresser enn øvrige nasjonalforsamlinger i Norden. Alle de andre landene har en nedre grense for slik registreringsplikt, i motsetning til Stortinget. Med forslaget i innstillingen her om registreringsplikt og offentlighet om alle aksjehandler, ikke bare aksjebeholdninger, vil den norske registreringsplikten sikre enda mer åpenhet sammenholdt med andre nordiske land.

Blant de øvrige nordiske land har kun Finland bestemmelser som minner om § 15 i Stortingets reglement, som med forslaget i innstillingen her pålegger representantene en generell registreringsplikt for relevante forhold som ikke omfattes av de positivt angitte registreringspliktene i reglementet ellers.

Ingen av landene har moderne tekniske løsninger for registrering, og administrasjonen fører i svært begrenset grad «kontroll» med registreringen. De folkevalgte har selv ansvar for at opplysningene som registreres, er riktige og fullstendige. Ingen av landene har automatiserte løsninger for innhenting av informasjon om representantene (fra foretaks- eller aksjonærregistre eller lignende) og dermed heller ikke tilgjengeliggjøring av opplysninger om selskapsinteresser eller annet i sanntid. I alle landene slettes opplysningene fra det offentlige registeret når en representant fratrer sitt verv, samtidig som informasjonen arkiveres.

1.7 Håndtering av innsideinformasjon i Stortinget

Bestemmelser om registrering av selskapsinteresser har også en side knyttet til etterlevelse av regelverket om behandling av innsideinformasjon. Verdipapirhandellovens handelsforbud, rådgivningsforbud og forbud mot å dele innsideinformasjon med uvedkommende gjelder også for stortingsrepresentanter og andre som har sitt virke i Stortinget. Det forekommer relativt sjelden at Stortinget håndterer innsideinformasjon, men det er likevel viktig at reglene følges når en slik situasjon oppstår. Presidentskapet utarbeider derfor nå retningslinjer for behandling av innsideinformasjon i Stortinget.

Formålet med slike retningslinjer er å øke bevisstheten om reglene blant representantene og å gi råd og veiledning om hvordan lovens forbud mot å dele innsideinformasjon med uvedkommende kan etterleves i praksis, i tråd med lignende retningslinjer og rutinedokumenter i departementene.

1.8 Registreringsplikt for ansatte i Stortingets administrasjon

Med hjemmel i statsansatteloven § 39 a kan den enkelte statlige virksomhet etablere en registreringsordning for ansattes verv og økonomiske interesser. Registrering forutsetter at dette er nødvendig sett hen til virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og den ansattes stilling eller funksjon. Stortingets administrasjon har satt i gang et arbeid for vurdering av en slik registreringsplikt for utvalgte ansatte i administrasjonen.