Ot.prp. nr. 28 (1994-1995) - Om lov om endringer i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven
Det vises til møte i Næringskomiteen 11. mai 1995 hvor det ble forutsatt at Landbruksdepartementet skulle komme med en nærmere utdyping av enkelte av de problemstillinger som ble tatt opp. Det vises også til Næringskomiteens brev av 8. juni 1995.
Indre selvstyre i næringen
Forslag om lovendringer relatert til dette er en direkte oppfølging av St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift. Stortinget har under sin behandling av meldingen sluttet seg til Regjeringens vurderinger og konklusjoner og vi viser særlig til meldingens kapittel 11.
Den hovedstrategi som meldingen angir er at næringen må gis og selv ta et større ansvar for utviklingen. Et slikt økt ansvar er etter Landbruksdepartementets oppfatning nødvendig for å utvikle/reetablere reindriften som økologisk system i vid forstand med gode relasjoner mellommenneskelig og i forholdet mellom dyr og menneske. Dette vil, slik Landbruksdepartementet ser det, igjen gi grunnlag for kulturell bærekraft. Uten økologisk balanse vil næringen miste sin betydning som et viktig grunnlag for samisk kultur. Det er også reindriftsutøverne, som ut fra sine kunnskaper og erfaringer, må antas å ha de beste forutsetninger for å ha hånd om utviklingen av sin kultur og næring.
Regjeringen har imidlertid vært på det rene med at en slik strategi forutsetter tilfredsstillende rammebetingelser. Den er derfor koblet opp mot en revisjon av distriktsinndelingen hvor det blant annet forutsettes at distriktene har alle årstidsbeiter innenfor sine grenser og hvor de som forvaltningsenheter gjøres større og ellers organiseres slik at dagens problemer med inhabilitet, manglende autoritet mv. reduseres så langt som mulig. Det forutsettes gitt nærmere bestemmelser om distriktsstyrenes virksomhet som blant annet skal sikre mot misbruk av flertallsmakt.
Utarbeidelse av distriktsplaner for de enkelte reinbeitedistrikter er et bærende element når det gjelder en styrket styring av ressursutnyttelsen. Vi vil i denne sammenheng også framheve forholdet til den stadig økende konkurranse om utmarksarealene fra øvrige interesser. Distriktsplanen vil gi viktig informasjon for andre myndigheter i deres forvaltningsvirksomhet og innebære en imøtekommelse av de plankrav som i stadig større grad gjør seg gjeldende i ulike sammenhenger. En god distriktsplan vil etter vår oppfatning bidra til å heve reindriftens omdømme og gi den en styrket posisjon som samhandlingspartner.
Næringsmessig selvstyre innebærer også ansvar for å ta avgjørelser som kan belaste den enkelte. Ressursavgift er et eksempel på dette. Etter Landbruksdepartementets oppfatning burde ikke dette være problematisk. Det dreier seg her om reineiere som har belastet fellesressursene mer enn de er berettiget til og hvor avgiften som innkreves går tilbake til fellesskapet ved reindriftsfondet og således kommer fellesskapet til gode. Mens eiendomsretten til reinen er individuell, er retten til beiter felles. Distriktsstyret må derfor ha effektive virkemidler overfor den som tar mer enn sin del. For øvrig gjelder forvaltningslovens habilitetsbestemmelser i slike tilfeller og vedtak om ressursavgift skal stadfestes av områdestyret for å bli endelig.
Konklusjonene i stortingsmeldingen innebærer en avveining av ulike hensyn. Ytterpunktene her er et fullstendig næringsmessig selvstyre på den ene siden og en fullstendig offentlig styring på den annen. Den løsning som er valgt innebærer en mellomløsning hvor næringen innen gitte rammer gis adgang til å forvalte tilgjengelige ressurser og hvor myndighetene har mulighet til å gripe inn i påkommende tilfeller.
Rettighetsspørsmålet
Regjeringen har her foreslått en endring i § 2 som innebærer at de utmarksstrekninger som inngår i reinbeiteområdene er å anse som lovlig reindriftsareal med de rettigheter og plikter som nevnt i bestemmelsens første punktum, med mindre annet følger av særlige rettsforhold.
Dette forslag innebærer ingen endring i etablerte privatrettslige forhold, men er uttrykk for hva som skal være lovens alminnelige presumsjon når det gjelder forholdet mellom reindriftsretten og grunneierretten innenfor reinbeiteområdene. Vi vil presisere at forslaget bare berører fjell og utmark innenfor nåværende forvaltningsområder for den samiske tamreindriften.
Det vil på samme måte som tidligere kunne bestrides at det gjelder reindriftsrett på et nærmere angitt område, men det vil være grunneier som må sannsynliggjøre at reindriftsretten ikke har eksistert eller er falt bort. Det vil dermed være grunneier som i så henseende har tvilsrisikoen.
Etter Regjeringens oppfatning vil det også være nødvendig med en utvidet ekspropriasjonshjemmel med sikte på de tilfeller hvor domstolene måtte komme til at reindriftsrett likevel ikke gjelder og hvor arealene er nødvendige for en fortsatt faglig forsvarlig utøvelse av reindriften.
Det skal i slike tilfeller primært søkes å inngå avtaler med grunneierinteressene og Landbruksdepartementet legger til grunn at avtaler i mange tilfeller vil kunne oppnås. Erfaring i andre sammenhenger har imidlertid vist at det kan være vanskelig å oppnå avtaler i et tilstrekkelig omfang. Dette gjelder for eksempel Trollheimensaken og de forhandlinger som nylig er ført med grunneierne i Korssjøfjellet om de arealer reindriften ble fradømt ved Høyesteretts avgjørelse. Vi tenker ikke her bare på områdenes utbredelse (det kvantitative), men også på forhold vedrørende en hensiktsmessig arrondering av de arealer reindriften skal foregå på. Manglende avtale for selv et svært begrenset areal vil under uheldige omstendigheter kunne føre til store driftsmessige problemer og i verste fall gjøre et større område uegnet.
Nivået for de administrative kostnader ved ekspropriasjonsskjønn må som et utgangspunkt forventes å bli som i ekspropriasjonssaker ellers. Antallet skjønnssaker er det for øvrig vanskelig å si noe om. Vi vil imidlertid framheve forslag til nytt annet ledd i § 31 hvor saksøker (staten) kan fritas for å erstatte saksøktes saksomkostninger så fremt saksøkte etter forhandlinger har avslått eller unnlatt å svare på tilbud, og han ved skjønnsavgjørelsen ikke oppnår mer enn tilbudet. Etter vår oppfatning vil denne bestemmelse kunne få vesentlig betydning i praksis, idet risikoen for selv å måtte bære egne saksomkostninger nok vil føre til at saksøkte i større grad vil foreta en reell vurdering av tilbud fra statens side.
På side 31 i proposisjonen er under punkt 3.3.3 tredje avsnitt alternativet med bare en endring av ekspropriasjonsbestemmelsen (ikke endring av § 2) omtalt. Det er her gitt utrykk for at det ved et slikt valg ligger en risiko for et økende antall konflikter og rettssaker.
Denne vurdering har sin bakgrunn i at alternativet ikke innebærer noen form for avklaring når det gjelder reindriftsrettens geografiske utstrekning. Det gjelder med andre ord ingen presumsjon om forholdet mellom reindriftsretten og grunneierretten i reinbeiteområdene, og i konfliktsituasjoner vil reindriften ha bevisbyrden når det gjelder reindriftsrettens eksistens, jf. Korssjødommen. Det er etter Landbruksdepartementets erfaring en fare for at en slik situasjon i seg selv vil være konfliktskapende. Det kan imidlertid også tenkes at ekspropriasjonsrisikoen etter omstendighetene vil kunne redusere antallet konflikter for rettsapparatet.
Landbruksdepartementet vil understreke at det i alle tilfelle, som en minimumsløsning, vil være nødvendig med en utvidet ekspropriasjonshjemmel som vil gi statsmyndighetene mulighet til å tre aktivt inn for å sikre de samiske reindriftsinteresser i tråd med Grunnloven § 110 a og gjeldende internasjonale forpliktelser.
Forholdet til Samerettsutvalgets arbeid er kommentert på side 8 i proposisjonen. Samerettsutvalget har så langt ikke befattet seg med rettighetsforhold vedrørende områder utenfor Finnmark og en eventuell gjennomgang av situasjonen i sørområdene, hvor problemene for reindriften er mest akutte, vil ligge langt fram i tiden. Jeg vil imidlertid igjen framheve at Regjeringens forslag om endring av § 2 ikke innebærer noen endring i etablerte rettighetsforhold de ulike interesser imellom. Det er en presumsjonsregel som neppe vil kunne komme i konflikt med en eventuell senere oppfølging fra Samerettsutvalgets side her. Tvert om er det etter Landbruksdepartementets syn grunn til å regne med at en slik endring vil representere et avklarende element for Samerettsutvalget i denne forbindelse.
Næringskomiteens brev av 8. juni 1995
1. Etter Landbruksdepartementets oppfatning er som et alminnelig utgangspunkt alt areal innenfor Sør-Trøndelag/Hedmark reinbeiteområde lovlig beiteareal med mindre annet følger av særlige rettsforhold, som for eksempel avtale mellom reindrifts- og grunneierinteresser om at et bestemt område skal være unntatt fra reinbeiting eller en rettskraftig dom i reindriftens disfavør. Vi ser her ikke grunn til å komme detaljert inn på Lappekommisjonens arbeid utover å vise til at den ikke hadde som mandat å fastslå med rettslig bindende virkning hvor reindriftsretten gjelder eller ikke gjelder. Dens primære oppgave var å fastsette grensene for de områder der reindriftens fellesansvar skulle gjelde. Dette innebærer at det gjennom Lappekommisjonens arbeid ikke er rettslig avklart at reinbeiting utenfor den såkalte sedvanegrense ikke er tillatt. Tvist om dette må eventuelt avgjøres av domstolene og her vil etter Landbruksdepartementets oppfatning Lappekommisjonens konklusjoner i tilfelle bare komme inn som bevismateriale. Landbruksdepartementet har således ikke grunnlag for å angi eventuelle områder innenfor dagens forvaltningsgrenser for det samiske reinbeiteområde som ikke skulle være beheftet med reindriftsrett med unntak av de områder hvor for eksempel dom eller avtale foreligger, jf. ovenfor.
2. Forholdene vedrørende Rendal Renselskap har en lang og spesiell historie som jeg ikke kan gå nærmere inn på her. Jeg finner det hensiktsmessig å vise til det som er kommet til uttrykk i kommentaren til § 16 fjerde ledd i Ot.prp. nr. 28 (1994-1995) side 48 annen spalte.
Det dreier seg her om en privatrettslig samarbeidsavtale mellom Rendal Renselskap og tilstøtende reinbeitedistrikter hvor Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet ble bedt om å bistå med sikte på å finne løsninger som faglig og forvaltningsmessig var forsvarlige. Departementene så det som både hensiktsmessig og nødvendig, ikke minst for å forebygge konflikter, at en slik avtale ble inngått og ville gjerne bidra til at en slik avtale kom i stand.
Avtalen har ingen betydning når det gjelder grensene for det samiske reinbeiteområdet. Avtalen gir ikke samiske reindriftsinteresser adgang til å beite på de arealer som Rendal Renselskap disponerer. Tvert om er hensikten med avtalen å hindre at dette skjer idet det dreier seg om to ulike og uforenlige driftsformer.
3. Ved kgl. res. av 26. juni 1987 ble det fattet vedtak om ekspropriasjon av et areal på vel. 900 km2 i Trollheimen. Det var på forhånd inngått avtale for et areal på ca 1370 km2. Den største delen av ekspropriasjonsarealet ligger i Oppdal kommune. Det ble gitt samtykke til forhåndstiltredelse. Det foreligger ikke planer om ytterligere ekspropriasjon av beiteareal i Trollheimen.
Det foreligger rettskraftig skjønn for fire eiendommer, jf. nedenfor under punkt 4. For de øvrige er erstatningsskjønnet fortsatt til behandling ved Orkdal herredsrett og det er i dag ikke mulig å si når rettskraftig skjønn vil foreligge for disses vedkommende.
Trollheimen ligger utenfor det samiske reinbeiteområdet og driften er således avhengig av konsesjon i henhold til reindriftsloven § 5. Reineierne i området utøver i dag sin reindrift på grunnlag av midlertidige konsesjoner. Landbruksdepartementet vil behandle spørsmålet om endelige konsesjoner senere når rettskraftig skjønn foreligger.
4. Administrasjonskostnadene ved ekspropriasjon av rett til reinbeite i Trollheimen har vært betydelige og i direkte kostnader er det tale om millionbeløp. I tillegg kommer de ressurser som har vært brukt i forvaltningen og rettsapparatet. Prosessen har pågått gjennom en årrekke og Landbruksdepartementet har ikke ført et regnskap som viser det samlede utgiftsnivået fram til i dag.
Arealets størrelse og antallet parter (flere hundre) har imidlertid gjort Trollheimensaken til en svært spesiell sak. Samtidig har spørsmålet om ekspropriasjonsvedtakets gyldighet stått sentralt og dette forhold ble behandlet ved et delskjønn for fire eiendommer som fikk sin endelige avgjørelse gjennom behandling i Høyesteretts kjæremålsutvalg.
Eventuelle ekspropriasjonssaker i henhold til en endret § 31 i reindriftsloven vil på bakgrunn av dette, etter Landbruksdepartementets oppfatning, ikke være sammenlignbare med Trollheimensaken. Vi viser for øvrig til det som er sagt ovenfor om administrasjonskostnader under rettighetsspørsmålet.
5. Erfaringene refererer seg til Trollheimensaken som er en spesiell sak, jf. det som er sagt ovenfor. Når først ekspropriasjon må gjennomføres for å tilveiebringe de beitearealer som etter en grundig faglig vurdering framstår som nødvendige for å utøve en bærekraftig reindrift, foreligger det etter Landbruksdepartementets oppfatning ikke grunnlag for å hevde at ekspropriasjon skulle være mindre egnet her enn i andre sammenhenger.
Tvert om vil vi framheve at det er tale om stiftelse av en bruksrett som i utgangspunktet ikke innebærer noen innskrenkning eller overføring av grunneiers eller andre bruksrettshaveres rettigheter. Grunneier kan ikke selv uten videre begynne med reindrift på egen eiendom. Adgangen til å utøve reindrift innenfor forvaltningsgrensene for de samiske reinbeiteområdene er en etnisk bestemt (samisk) særrett hvor nærmere angitte vilkår må være oppfylt, jf. § 3 i reindriftsloven.