I proposisjonen legger Kommunal- og regionaldepartementet fram
forslag til endringer i kommuneloven, i hovedsak knyttet til reglene
om økonomisk planlegging og forvaltning. Departementets
forslag til lovendringer bygger på et utredningsarbeid
departementet selv har forestått, og som har vært
gjenstand for en omfattende høringsrunde. I sitt utredningsarbeid
bygget departementet også på en rapport fra en arbeidsgruppe
nedsatt av Kommunenes Sentralforbund (KS) og Forbund for kommunal økonomiforvaltning
og skatteoppkreving (NKK). Rapporten, som omhandlet kommunelovens
budsjett- og økonomiregler, fulgte som vedlegg
til høringsdokumentet fra departementet.
Når det gjelder regler om økonomisk planlegging og
forvaltning, både i kommuneloven av 1992 og i lov om interkommunale
selskaper av 1999, ble eldre lovgivning i hovedsak videreført.
Departementet har i det foreliggende lovforslaget nøye
vurdert muligheten for å forenkle gjeldende regelverk.
Dette gjelder blant annet statlig kontroll og regler om årsbudsjett
og økonomiplan. Departementet mener slike planer bør
bli enklere å forstå for folkevalgte
og allmennheten.
Departementet har i tillegg vært opptatt av å tilpasse
regler om økonomiforvaltning til utviklingstrekk i samfunnet,
slik at reglene framstår som konsistente og som
hensiktsmessige for kommunesektoren.
Et utkast til endringer i kommunelovens regler om økonomisk
planlegging og forvaltning ble sendt ut på bred høring
19. juli 1999. Ved høringsfristen var det kommet
inn rundt 140 uttalelser til departementet, hvorav 45 fra kommuner
og 15 fra fylkeskommuner.
Innenfor kommunal sektor har det de siste 10 år skjedd
en betydelig utvikling. Kommuneloven av 1992 må antas å ha
medvirket til endringer i den kommunale organisering, nye driftsformer
er etablert og nye styringsmodeller er introdusert. Hensikten med endringene
er å finne i behovet for en mest mulig demokratisk og effektiv
kommuneforvaltning.
Departementet varslet i kommuneøkonomiproposisjonen
for 1998 (St.prp. nr. 61 (1996-1997)) en gjennomgang av kommunelovens økonomibestemmelser. Det
var flere årsaker til dette:
Et generelt behov for å vurdere
reglenes hensiktsmessighet med jevne mellomrom.
Departementet hadde i 1992 varslet en vurdering av de(t)
grunnleggende budsjett- og regnskapsprinsipp(er) for kommunesektoren.
Kommunenes Sentralforbund (KS) og daværende Norges
kemner- og kommunekassererforbund (NKK) hadde nedsatt en arbeidsgruppe
for å vurdere kommunelovens budsjett- og økonomiregler. (Arbeidsgruppen
la fram sin rapport i 1998.)
Departementet hadde i 1994 tatt initiativ til rapporteringsprosjektet
KOSTRA, det omfattende utviklingsprosjektet om kommunal rapportering. Gjeldende
krav til oppstillinger av årsbudsjett og årsregnskap
legger betydelig vekt på statistiske behov.
Departementet viser til at mål- og resultatstyring er
viktig for å kunne ivareta prinsippet i kommunelovens formålsbestemmelse
om optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne
gi et best mulig tjenestetilbud. I gjennomgangen av økonomibestemmelsene
i kommuneloven har departementet derfor lagt vekt på at
bestemmelsene bør utformes slik at mål- og resultatstyring
kan anvendes i kommunene. Dette gjelder særlig kommunelovens
bestemmelser om styringsredskap, det vil si årsbudsjett, årsregnskap, årsberetning,
samt økonomiplan og KOSTRA.
Departementet peker på at økonomisk styring handler
om å få til en best mulig forvaltning av virksomhetens
ressurser. Formålet er å holde virksomheten innenfor
de økonomiske rammer som er angitt.
I St.meld. nr. 23 (1992-1993) ble det slått fast at «Regjeringa
vil leggje eit mål- og resultatstyringsperspektiv på utforminga
av statlege verkemeddel». Det ble samtidig fastslått
at dette vil bli gjort innenfor rammene av det kommunale selvstyret.
Detaljert mål- og resultatstyring vil kun være
en aktuell styringsform i forbindelse med nasjonale satsningsområder
hvor retningslinjene for slik styring er klare. På øvrige
områder må resultatrapportering være
koplet mot de mer generelle målene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet.
KOSTRA-prosjektet ble igangsatt i 1994 som en direkte oppfølging
av stortingsmeldingen. KOSTRA har som overordnet mål å bringe
frem relevant, pålitelig, aktuell og sammenlignbar styringsinformasjon om
kommunal virksomhet. Ved hjelp av KOSTRA skal det skaffes et bedre
grunnlag for oppfølging og vurdering av kommunenes ressursbruk
og for sammenligninger kommunene imellom. Dette krever utvikling
av gode indikatorer som illustrerer kommunenes prioriteringer, ressursbruk
og tjenesteproduksjon.
Kommunelovens formålsbestemmelse legger vekt på hensynet
til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne
gi et best mulig tjenestetilbud. Departementet ser på mål-
og resultatstyring som viktig for å kunne ivareta dette
prinsippet, også internt i kommunesektoren.
Mål- og resultatstyring forutsetter at det formuleres
resultatmål. Departementet erkjenner at det i kommunal
virksomhet kan være vanskelig å finne gode objektive
resultatmål.
I offentlig sektor legges det stor vekt på planlegging
som styringsinstrument. Planer står i en særstilling
blant de beslutninger kommunestyrer og fylkesting skal fatte. Det
er antatt at god planlegging vil lede til en bedre ressursutnyttelse.
Planlegging som styringsinstrument må imidlertid bygge
på resultatmålene for virksomheten. Dersom resultatmålene
er uklare, vil selv ikke det beste planleggingssystem kunne sikre
god styring.
Departementet ser det slik at mål- og resultatstyring
har betydning for kommunestyrets rolle i den kommunale økonomistyringen.
Kommunestyret vil som det overordnede organ i et system med mål-
og resultatstyring ha som viktig oppgave å trekke opp hovedlinjene
for virksomheten gjennom å fastsette resultatmål
og hvilke økonomiske rammer disse skal realiseres innenfor.
Mål- og resultatstyring vil kunne gi grunnlag for økt
bruk av rammebudsjettering i kommunene. Departementet legger også til
grunn at KOSTRA vil kunne bedre de folkevalgtes styring gjennom å gi
informasjon om produktivitet, prioritering og dekningsgrader.
I KOSTRA er det forutsatt at informasjonen om produktivitet,
prioritering og dekningsgrader også vil gi grunnlag for
bedre dialog mellom kommunene og innbyggerne. Denne informasjonen
vil eksempelvis gi innbyggerne grunnlag for å stille spørsmål
om hvorfor egen kommune bruker mindre ressurser på et tjenesteområde
enn andre sammenlignbare kommuner.
Gjennom å innta krav til budsjettbalanse i kommunelovene,
har staten lagt begrensninger på de utgifter den enkelte
kommune kan pådra seg det enkelte år.
Et balansekrav innebærer at inntektene innenfor en avgrenset
periode setter en rettslig ramme for hvilke økonomiske
forpliktelser som kan pådras innenfor den samme periode.
Stramheten i balansekravet kan vurderes ut fra hvilken tidsperiode
kravet gjelder, og ut fra hvilke økonomiske forpliktelser
kravet innbefatter. Et balansekrav som ser flere budsjettperioder
i sammenheng vil være mindre stramt enn et balansekrav
for det enkelte budsjettår. Likeens vil styrken i balansekravet
reduseres dess flere unntak fra kravet om balanse som gis for typer
av økonomiske forpliktelser.
Kommunelovens krav om budsjettbalanse er i dag knyttet til årsbudsjettet.
Reglene er gitt i lovens §§ 46 nr. 2
og 48 nr. 1.
Departementet foreslo i høringsutkastet at det i kommuneloven
fortsatt ble stilt krav om balanse mellom inntekter og utgifter
innenfor en avgrenset periode. Departementet mente videre at kravet
om balanse fortsatt burde relateres til årsbudsjettet.
For det første vil hovedtyngden av kommunens inntekter
være relatert til budsjettåret. Inntektsskatten
kommuner mottar er skatt innbetalt for dette året. Likeens
er rammetilskudd og øremerkede tilskudd fra staten relatert
til kommunale tjenester det året tilskuddene utbetales. Det
samme gjelder inntekter fra brukerbetaling som faktureres ut fra
de kommunale tjenester samme år. De nevnte inntekter utgjør
hovedtyngden av kommunens inntekter.
Av proposisjonen framgår det at departementet merket
seg at et klart flertall av høringsinstansene finner å kunne
slutte seg til et krav om balanse mellom inntekter og utgifter relatert
til det enkelte budsjettår. Flere kommuner og fylkeskommuner
peker på det uheldige i å «skyve problemene
foran seg», slik et fravær av krav om årlig
budsjettbalanse ville åpnet for. Enkelte av høringsinstansene
er imidlertid urolige over de negative konsekvenser et slikt balansekrav
i gitte situasjoner kan tenkes å få for tjenestetilbudet. Dette
hensynet gjør at disse instansene i stedet foreslår å relatere
balansekravet til økonomiplanperioden.
Departementet mener det er viktig at det kommunale tjenestetilbudet
kan baseres på stabile rammebetingelser. Her har både
staten og kommunene selv et ansvar. Etter departementets oppfatning
er det ikke relevante forhold på inntektssiden som kan
begrunne noen utvidelse av perioden for balanse mellom inntekter
og utgifter.
Uønskede negative konsekvenser for det lokale tjenestetilbudet
kan imidlertid unngås av kommunene selv, dersom kommuner
prioriterer å opprettholde en økonomi hvor de
har økonomisk handlefrihet. Departementet viser til at
det i gjeldende kommunelovgivning ligger en oppfordring nettopp
til å avsette midler, slik at kommunen har reserver som
kan nyttes dersom det på utgiftssiden skjer uventede økninger.
Departementet ser det også som et problem å relatere
et balansekrav til perioden for økonomiplanen, når
denne omfatter to kommunestyreperioder. Dette vil svekke incitamentet
til å avsette reserver for bruk senere år. Departementet
mener dermed at de hensyn som ligger bak et krav til balanse mellom
utgifter og inntekter best ivaretas ved å relatere kravet
til budsjettåret.
Departementet viser til at kommuner i dag nytter et budsjett-
og regnskapssystem som bygger på andre prinsipper enn de
private bedrifter og øvrige virksomheter som har regnskapsplikt
etter regnskapsloven nytter seg av. De prinsipper kommuner nytter
seg av, avviker også fra de prinsipper statsbudsjettet
og statsregnskapet bygger på. Det er ikke gitt at kommuner bør
basere sine regnskaper, og dermed også sine budsjetter,
på andre prinsipper enn de som nyttes av private bedrifter,
eller de staten nytter ved sin budsjettering og regnskapsføring.
Valg av budsjett- og regnskapsprinsipper bør likevel ta
utgangspunkt i virksomhetens karakter og eventuelle egenart. Om
en finner at den kommunale virksomhet i sin karakter på vesentlige
punkter avviker fra den statlige virksomhet og/eller den
virksomhet som utøves i private bedrifter, kan det tenkes
at det kommunale budsjett- og regnskapssystem bør avspeile
nettopp dette forhold.
Kommunene fører et finansielt orientert regnskap i tråd
med kommuneloven og budsjett- og regnskapsforskriftene. Kommuneregnskapet
er arbeidskapitalorientert i og med at bevilgningsregnskapet
skal vise all tilgang og anvendelse av midler. Arbeidskapitalen er
lik differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld.
Det innebærer at kommuneregnskapet sier noe om kommunens
evne til å dekke sine betalingsforpliktelser på kort
og lang sikt.
Et grunnleggende regnskapsprinsipp i kommuneregnskapet er at
regnskapet skal føres etter anordningsprinsippet. Dette
prinsippet innebærer at alle kjente utgifter/utbetalinger
og inntekter/innbetalinger i året skal tas med
i bevilgningsregnskapet for vedkommende år, enten de er
betalt eller ikke når regnskapene avsluttes.
Departementet vurderte i høringsutkastet om det også for
norske kommuner bør foreslås en overgang til et
resultatorientert budsjett- og regnskapssystem (kostnadsbasert).
Ut fra en totalvurdering foreslo departementet imidlertid at dagens
finansielle system beholdes som grunnstamme i det fremtidige kommunale
budsjett- og regnskapssystem. Departementet pekte likevel på at
konklusjonen ikke var opplagt, da det var fordeler og ulemper knyttet
til de ulike systemer.
Departementet viser i proposisjonen til at et flertall av høringsinstansene
har funnet å kunne slutte seg til at det finansielle budsjett-
og regnskapssystem beholdes. De samme instanser er også enig
i de forbedringstiltak departementet foreslår.
Departementet mener det er viktig at kommunestyret tar stilling
til bruk av midler, uavhengig av om bruken gjelder den løpende
drift eller investeringer. Det finansielle systemet ivaretar dette
hensynet. Hensynet vil også kunne ivaretas av det resultatorienterte systemet,
men da gjennom en særordning.
Oppsummeringsvis finner departementet at høringsrunden
har avklart tre vesentlige innvendinger mot å videreføre
et finansielt budsjett- og regnskapssystem:
Fravær av avskrivninger åpner
for en mindre effektiv ressursbruk.
Fravær av avskrivninger gjør sammenligninger med
anbud fra private vanskelig i en konkurransesituasjon.
Behandling av statlige tilskudd i det finansielle systemet
kan gjøre tolkninger av regnskapsresultatet vanskelig.
Departementet drøfter innvendingene i proposisjonen
og konkluderer med at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende hensyn
som taler for å innføre et resultatorientert
budsjett- og regnskapssystem for kommunene. Departementet mener
i stedet en bør søke å foreta justeringer
i dagens finansielle system. Det vises her til kap. 4.4 i proposisjonen.
Kommuneloven § 60 nr. 9 gir departementet myndighet
til blant annet å fastsette forskrift om regnskapsføring.
Utover å hjemle adgangen departementet har til å gi
forskrift, har loven selv ingen regler om regnskapsføring.
Det er imidlertid antatt at lovens regler for innhold
og oppstilling av årsbudsjettet, implisitt også får
virkning for regnskapet. Det er derfor gitt felles forskrifter for årsbudsjett
og regnskapsføring, «forskrifter for kommunale
og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper» sist revidert
23. desember 1998. I forskriftene er det tatt inn særskilte
bestemmelser om regnskapsføringen. Forskriftene skal i prinsippet
gi mest mulig uttømmende regler for hvordan hendelser skal
regnskapsføres. I tvilstilfeller skal spørsmålet
forelegges departementet. Departementets tolkning vil i praksis
fungere som en anbefaling om hvordan hendelsen skal regnskapsføres.
Det har til nå ikke eksistert standarder for hva som er
god kommunal regnskapsskikk. Departementet ser et ubetinget behov
for et uavhengig organ som kan fastsette standarder for «god
kommunal regnskapsskikk». Dette er en forutsetning for
at forskriftene som i dag mer detaljert regulerer den kommunale
regnskapsføringen, kan erstattes av forskrifter som begrenser
seg til å angi rammer og prinsipper.
Departementet har vurdert om alle bestemmelser om regnskapet
bør tas inn i kommuneloven, som alternativ til å fastsette
nærmere regler om regnskapet i forskrift. Departementet
viser til at det er en innarbeidet praksis i kommunelovgivningen å gi
utfyllende bestemmelser i forskrifts form. Når det gjelder
grunnleggende regnskapsprinsipper mener departementet at slike bør
fastsettes i loven. Dette innebærer at det vil være
nødvendig med en lovendring dersom det vurderes som aktuelt å foreta
endringer i de grunnleggende prinsipper. Dette vil sikre nødvendig
stabilitet.
Departementet vil ta nødvendige initiativ til at et organ
for å ivareta arbeidet med utviklingen av «god kommunal
regnskapsskikk» nå kan etableres. Det vil kunne
ta noen tid før et slikt organ er i funksjon, og standarder
og anbefalinger etablert. Dette kunne talt for å vente
med å ta prinsippet inn i loven. På den annen
side ser departementet det som viktig at organet formelt sikres
stor grad av legitimitet. I praksis vil organets legitimitet også bero
på det faglige arbeidet organet utfører. Departementet
mener på denne bakgrunn at prinsippet om «god
kommunal regnskapsskikk» bør tas inn i loven nå.
Departementet er klar over at dette må få konsekvenser
for det fortolkningsarbeid som påhviler departementet som
ansvarlig for regelverket. Det videre arbeidet med organisering
og mandat for organ for «god kommunal regnskapsskikk»,
og tolkninger av regelverket om kommuneregnskapet vil derfor bli
gjort i nært samarbeid med kommunesektorens organisasjoner.
Å disponere bygninger, anlegg og varige driftsmidler
har en kostnad. Det er vanlig å kalle denne kostnaden for
kapitalkostnad. Kapitalkostnaden inndeles gjerne i to faktorer,
avskrivningskostnaden og alternativkostnaden.
I det kommunale budsjett- og regnskapssystem er det kun stilt
krav om å fremstille kapitalkostnader for bygninger, anlegg
og utstyr som er lånefinansierte.
I høringsutkastet foreslo departementet å innføre obligatorisk
krav om å fremstille avskrivningskostnader i kommuneregnskapet.
Så vel metoder for fremstilling av avskrivningsgrunnlag
som avskrivningssatser ble foreslått standardisert og basert
på anerkjente metoder. Departementet foreslo imidlertid
ikke noe krav om å gjennomføre ordinære
finansielle avskrivninger i kommuneregnskapet. Forslaget innebar
altså ingen plikt til å avsette av årets
inntekter. Det er dermed tale om avskrivninger uten resultateffekt
(kalkulatoriske avskrivninger).
Departementets forslag baserer seg på et antatt behov
for en viss fleksibilitet i kommunene. Om avsetninger (avskrivninger)
skal gjennomføres for investeringer som alt er finansiert
med egne midler, kan derfor fortsatt baseres på lokal prioritering. Departementet ønsker
selvsagt ikke å hindre at kommuner som ønsker
det også foretar avsetninger (avskrivninger) ved egenfinansierte
investeringer.
Med informasjonssystemet KOSTRA innføres obligatoriske
krav om synliggjøring av avskrivninger i kommuneregnskapet.
Dette vil forbedre den nasjonale kommuneregnskapsstatistikken i
og med at regnskapstallene til kommunene vil bli mer sammenlignbare.
Med avskrivninger er det mulig å se om en kommune bruker
mer ressurser enn den har tilgang på i perioden, uavhengig
av kommunens investerings- og finansieringspolitikk.
Departementet konstaterer at høringsinstansene er delt
når det gjelder hvordan avskrivninger skal håndteres
i det kommunale budsjett- og regnskapssystem.
Etter departementets oppfatning vil kravet om obligatorisk å beregne
avskrivninger, være et viktig grep for å få til
en mer korrekt sammenligning mellom kommunale og private anbud i
en konkurransesituasjon. Etter departementets oppfatning vil ikke
regnskapene kunne nyttes direkte ved vurdering av anbudene. Som
Oslo kommunerevisjon påpeker i sitt høringssvar
er det nødvendig å gå nærmere
inn i grunnlagene for anbudene. Kravet om obligatorisk beregning
av avskrivninger vil imidlertid kunne gjøre det betydelig
enklere å slå fast om kapitalkostnadene eventuelt
skulle være utelatt i et kommunalt anbud.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
beregning av årlige avskrivninger blir obligatorisk. Når det
gjelder åpningsbalanse og nærmere metode for beregning
av årlige avskrivninger anbefaler departementet at slike
forhold løses gjennom forskrift og utviklingen av «god
kommunal regnskapsskikk».
Kommunens inntekter kan brukes direkte i tjenesteproduksjonen
det året de tas til inntekt, eller de kan stå ubrukt
i påvente av å brukes i tjenesteproduksjonen i
et senere budsjettår. Å la deler av inntektene
stå ubrukt, altså å avsette inntektene,
kan skyldes at slik avsetning er pålagt, eller være
basert på kommunens eget behov.
Departementet foreslo i høringsutkastet at det ble tatt
inn et særskilt krav om avsetninger når kommuner stiller
garantier. På bakgrunn av høringsrunden har departementet
kommet til at et slikt særskilt krav ikke bør
tas inn i loven. I det forslag til lovbestemmelser som nå legges
fram foreslås bestemmelser om nødvendige avsetninger
i forbindelse med årsbudsjettet videreført. Kommunestyret
skal i henhold til denne bestemmelse vurdere behov for avsetninger
av hensyn til den økonomiske styringen av kommunen. Etter
departementets oppfatning vil det være naturlig at også avsetninger
av hensyn til mulige økonomiske tap tas med i en slik vurdering.
Om, og i tilfelle med hvilke beløp avsetninger av hensyn
til god kommunaløkonomisk styring skal gjennomføres,
skal likevel som i dag bero på en vurdering fra kommunestyrets
side.
På de øvrige punkter foreslår departementet
at loven endres i tråd med forslagene i høringsutkastet. Dette
innebærer at bestemmelsen om adgangen til å foreta
avsetninger, jf. kommuneloven § 48 nr. 1, tas inn
i bestemmelsen om årsbudsjettets innhold. Dagens kommunelovs § 48
nr. 2, vedrørende inntekter fra salg av fast eiendom m.v.,
foreslås opphevet.
Bestemmelsene i kommuneloven § 49 vedrørende håndtering
av regnskapsmessig over- og underskudd foreslås tatt inn
i ny bestemmelse om årsregnskapet. De særskilte
reglene om inndekning av regnskapsmessig underskudd, jf. kommuneloven § 49
nr. 2, foreslås fylt ut i forskrift. I hvilke tilfeller
inndekning av underskudd kan fordeles over lovens maksimalperiode,
eventuelt når særskilt inndekning ikke anses påkrevd,
er spørsmål som departementet ser det som mest
hensiktsmessig å regulere i forskriften.
Blant de saker kommunestyrer skal fatte vedtak om, står
kommunale planer i en særstilling. Gjennom fastsettelse
av kommuneplan, økonomiplan og årsbudsjett avgjøres
hvilke tiltak som skal gjennomføres de kommende år.
I kommuneloven av 1992 ble økonomiplanen innført
som et verktøy for å sikre den strategiske økonomiplanleggingen.
Etter kommuneloven § 44 nr. 1 skal økonomiplanen
legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid
og øvrige planleggingsvirksomhet.
Departementet anser det som hevet over tvil at økonomiplanlegging
har en egenverdi. Departementet går av den grunn i liten
grad inn på spørsmålet om eventuelt å fjerne
pålegget om utarbeidelse av økonomiplaner. Det
har heller ikke fra kommunesektoren selv vært reist spørsmål
om en slik endring. Spørsmålet er om dagens krav
til form og innhold i økonomiplanen er hensiktsmessig og
tilpasset formålet med planleggingen.
Departementet anser bestemmelsen om langsiktig økonomiplanlegging
først og fremst som en måte å sikre at
det skjer en rasjonell, forutseende og planlagt drift av kommunen.
I den sammenheng er det vesentlig at kommunen søker å kartlegge
bevegelsesrommet for handling. Kommuner som driver rasjonelt, vil
selv kunne gjennomføre en planleggingsprosess som er tilfredsstillende
ut fra målet om å utnytte ressursene best mulig.
Reglene for økonomiplanlegging bør etter departementets
oppfatning begrenses til hva som anses som nødvendig for å ivareta
nasjonale hensyn. Dette gjelder hensynet til en demokratisk prosess, åpenhet mot
kommunens egne innbyggere, og den økonomiske balansen på kort
og lang sikt.
Departementet mener gjeldende regelverk er mer omfattende enn
hva som kan anses nødvendig ut fra ovennevnte hensyn. Det
stilles en rekke krav om obligatoriske oppstillinger på et
relativt detaljert nivå. Ved en fortsatt vektlegging av
formkravene til økonomiplanen vil en kunne risikere at
dens betydning som premissleverandør for diskusjon, prioritering
og styring reduseres.
Departementet foreslår derfor en betydelig forenkling
av reglene knyttet til økonomiplanen, jf. forslag til endring
av § 44. De detaljerte kravene i lovteksten foreslås
forenklet, slik at det kun fastslås at kommunene skal ha
en fireårig økonomiplan, som skal rulleres en
gang i året, og gi en realistisk oversikt over sannsynlige
inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i denne perioden.
Videre foreslår departementet at departementets hjemmel
til å fastsette forskrift med nærmere regler om økonomiplanen fjernes.
Det nære forhold mellom kommuneplanen og økonomiplan
kommer direkte til uttrykk i gjeldende kommunelov. Økonomiplanen,
som en plan for kommunens egen virksomhet, bør være
tett koplet mot kommuneplanen som en plan for kommunen som samfunn.
Samordning av planer er vesentlig, og de foreslåtte forenklinger
i kommunelovens regler om økonomiplan, vil kunne få positiv
virkning på arbeidet med en bedre samordning av de to planer.
Kommuner er i tillegg pålagt å utarbeide planer
innenfor avgrensede områder av kommunens virksomhet. Departementet
foreslår et tillegg i loven ved at de tiltak kommuner påtar
seg gjennom vedtakelse av planer for avgrensede deler av kommunens
virksomhet, skal innarbeides i økonomiplanen. Departementet
mener at dette er nødvendig dersom økonomiplanen
skal kunne fylle sitt formål.
Kommunestyret skal etter § 45 i kommuneloven innen årets
utgang vedta budsjett for kommende kalenderår. Årsbudsjettet
er en bindende plan for kommunenes inntekter i budsjettåret
og anvendelsen av disse.
Departementet foreslår at kravet om at årsbudsjettet
skal være realistisk videreføres.
Departementet viser til at oppstilling av årsbudsjettet
må utformes slik at de samsvarer med de prioriteringer
og fastsetting av inntektsrammer som må foretas av kommunestyret
selv. Utformingen av kravene må være slik at de
gir kommunestyret adgang til å drive en reell rammestyring
av den kommunale virksomhet så lenge det har ivaretatt
kravene om en helhetlig prioritering. Departementet foreslår
at kommunestyrets bevilgningsvedtak og innstilling til slikt vedtak
framstilles som egne oppstillinger, jf. lovforslagets § 46
nr. 4. Disse oppstillingene skal angi fordelingen av midler på virksomhetsområder
i samsvar med den enkelte kommunes valgte organisering. Dette innebærer
betydelige forenklinger i kravene til oppstilling av årsbudsjettet.
Departementet foreslår at det i tillegg til oppstilling
over kommunestyrets bevilgningsvedtak, kan stilles krav om oversikter
over inntekter og utgifter for kommunens samlede virksomhet, jf.
lovforslagets § 46 nr. 3. Oversikten er ikke bindende,
slik bevilgningsvedtaket er, men anses som nødvendige av
hensyn til den totale oversikt og styring.
Departementet foreslår at bruttoprinsippet oppheves
som et absolutt krav ved fastsettelse av årsbudsjettet,
som følge av kommunelovens krav til at årsbudsjettet
relateres til kommunestyrets eget vedtak. I de obligatoriske oppstillinger
av kommunestyrets bevilgningsvedtak og forslag til slikt vedtak,
kan det i de økonomiske rammer som tildeles underordnede
organer gjøres fradrag for tilhørende inntekter,
jf. lovforslagets § 46 nr. 1 annet punktum.
Departementet foreslår videre at kommunestyrets vedtak
om årsbudsjett sendes departementet til orientering, jf.
lovforslagets § 45 nr. 4. Det fullstendige årsbudsjett
slik det framstår etter at underordnede organer har foretatt
den nærmere fordeling, skal ettersendes.
Departementet understreker verdien av åpenhet i forvaltningen,
og at det foregår en god dialog mellom den kommunale forvaltning
og kommunens innbyggere knyttet til kommunale planer. Årsbudsjettet
bør stå sentralt i denne dialogen som den sentrale
plan for kommunens virksomhet det kommende året. Departementet
vil anbefale kommuner å utarbeide redegjørelser
om tjenestenes omfang og innhold i tilknytning til årsbudsjettet.
I gjeldende kommunelov er det ingen særskilt bestemmelse
om kommunenes årsregnskap og årsberetning. Kommuneloven
fastsetter kun en forskriftshjemmel i § 60 nr.
9.
Departementet foreslår at det tas inn en ny bestemmelse
i kommuneloven om årsregnskapet og årsberetningen
til kommunene, jf. lovforslagets § 48. Denne bestemmelsen
fastslår at kommuner har regnskapsplikt, det vil si plikt
til å utarbeide årsregnskap for hvert kalenderår,
jf. lovforslagets § 48.
Departementet foreslår at gjeldende forskriftshjemmel
i kommuneloven om regnskapsføring utvides til å gjelde årsregnskapet, årsberetningen
og regnskapsføringen, jf. lovforslagets § 48
nr. 6. Dette innebærer en formalisering av gjeldende praksis.
Departementet foreslår også at det grunnleggende prinsippet
om at det kommunale årsregnskapet skal være finansielt
orientert fastslås i kommuneloven, jf. lovforslagets § 48
nr. 2 første punktum som fastsetter at årsregnskapet
skal omfatte alle økonomiske midler som disponeres for året
og anvendelsen av disse. Se også lovforslagets § 46
nr. 1 og 3. Lovforslagets § 48 nr. 2 annet punktum
innebærer at årsregnskapet skal føres
etter anordningsprinsippet. Av lovforslagets § 48
nr. 3 siste punktum framgår det at årsregnskapet skal
føres i overensstemmelse med god regnskapsskikk.
Departementet foreslår at det fastsettes i kommuneloven
at det i årsberetningen skal gis opplysninger om forhold
som er viktige for å bedømme kommunens økonomiske
stilling og resultatet av virksomheten og som ikke framgår
av årsregnskapet, samt om andre forhold som er av vesentlig
betydning for kommunen, jf. lovforslagets § 48
nr. 5.
Årsbudsjettet er en bindende plan for kommunens samlede
virksomhet for det kommende år. Økonomiplanen
angir de økonomiske rammene for kommunens virksomhet de
derpå følgende tre år. Det er derfor
spesielt viktig at planene er sikret en grundig behandling i de
kommunale organer før vedtak fattes.
I proposisjonen foreslås det lovfestet at samtlige forslag
til årsbudsjett og økonomiplan som er fremsatt i
formannskapet, fremstilles i et samlet dokument som legges frem
for kommunestyret, og for offentligheten til ettersyn. Når
formannskapet har bedt om et fullstendig forslag fra administrasjonen,
kan administrasjonens saksfremlegg sammen med formannskapets møtebok
hvor de fremsatte endringsforslag fremgår, erstatte den
samlede fremstilling av de forslag som er fremsatt av formannskapet.
Det må i så fall angis hvilke av formannskapets
medlemmer som stiller seg bak de ulike endringsforslag.
Et stort flertall av høringsinstansene har sluttet seg
til eller ikke hatt merknader til departementets forslag.
Det er opp til de kommunale myndigheter om og i tilfelle hvordan
man velger å integrere arbeidet med økonomiplanen
i den øvrige planlegging kommunen er pålagt eller
selv velger.
Det kan være hensiktsmessig å samordne behandlingen
av kommunens plandokumenter. Samordning vil bygge opp om behovet
for helhetlig planlegging, hvor kommunen både som virksomhet
og som samfunn blir mer tydeliggjort. For å oppnå samordning
og forenkling er det viktig at regelverket for behandlingsmåten
av økonomiplanen og kommuneplanen ikke blir utformet slik
at det hindrer en integrering av de to plandokumentene for de kommuner
som ønsker en slik integrasjon. For de kommuner som ønsker
en plan som kun omhandler de økonomiske rammer og premisser
for kommunens egen virksomhet, bør det fortsatt være
anledning til å utarbeide selvstendige økonomiplandokumenter.
Departementet mener at det i loven ikke skal stilles krav om
en dokumentsamordning av kommuneplan og økonomiplan. Kommunene
må selv kunne velge hvordan de ønsker å organisere
dette arbeidet ut fra lokale forhold, behov og lignende. Som både Kommunenes
Sentralforbund og Oslo kommune har påpekt, vil lokale behov
og praktiske muligheter variere bl.a. ut fra kommunenes størrelse
og organisering. Særlig må det legges vekt på kommunenes
praktiske mulighet til å planlegge sin økonomiske
virksomhet innen knappe frister.
Uansett valg av prosess, må det imidlertid understrekes
at intensjonen om best mulig informasjon og bred medvirkning må ivaretas
på en hensiktsmessig måte.
Planlovutvalget skal også vurdere plan- og bygningslovens
medvirkningsbestemmelser. Det er derfor naturlig at Kommunal- og
regionaldepartementet vurderer kravet om en dokumentsamordning på nytt etter
at utvalgets forslag foreligger.
I dagens kommunelov er voteringsreglene som knytter seg til kommunens årsbudsjett
og økonomiplan, utformet på en måte som
sikrer at årsbudsjettet og økonomiplanen kan vedtas
innenfor de tidsrammer som gjelder. Vedtaket skal treffes med alminnelig flertall.
Dette regelverket kan imidlertid medføre at enkelte
representanter og partier må stemme for forslag til årsbudsjett
de ikke har hatt innflytelse over, og som de av prinsipielle grunner
ikke ønsker å støtte.
Ved valg av voteringsregler for årsbudsjettet vil det
være to hensyn som må avveies: legitimitet for årsbudsjettet
og ivaretakelse av enkeltrepresentantenes mulighet for å uttrykke
sitt prinsipielle syn.
Dagens system (alminnelig flertall med bundet annengangsvotering)
setter i praksis krav til forhandlinger og kompromisser over partigrensene.
Partiene og enkeltrepresentantene må i fellesskap utarbeide forslag
det er mulig å enes om. Slik departementet ser det, vil
det innebære en svekkelse av budsjettprosessen om representantene
og partiene kun kan fokusere på egne alternativer.
I høringsutkastet foreslo departementet ingen endringer
i regelen om at et alminnelig flertall i kommunestyret og fylkestinget,
forstått som mer enn halvparten av representantene, må stille
seg bak vedtaket om årsbudsjett og økonomiplan.
Departementet anså at planenes legitimitet er avhengig
av et slikt flertall, og la i vurderingen større vekt på dette,
enn på hensynet til enkeltrepresentantenes mulighet for å markere sitt
prinsipielle syn. Erfaringer viser også at uten krav til
en prosedyre som sikrer at kommunene får vedtatt et årsbudsjett,
kan kommunene komme til å stå uten et budsjettvedtak.
Dette må også ses på bakgrunn av presiseringen
av de muligheter som ligger i delte innstillinger og forslaget om å bedre
tilgjengeligheten til alternative forslag i plan- og budsjettprosessen.
Det er i høringsrunden ikke kommet frem behov eller ønske
om endring av flertallsreglene ved budsjettvedtak. Departementet
vil derfor opprettholde sitt forslag fra høringsutkastet.
Dette innebærer at dagens regler om bundet annen gangs
votering mellom de to av forslagene som fikk flest stemmer ved den
første voteringen, foreslås opprettholdt.
Rammene for delegasjon av budsjettmyndighet fremgår
av kommuneloven § 45 nr. 2. «Kommunestyret
og fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og vesentlige
endringer i rammene for dette.»
Etter ordlyden innebærer bestemmelsen et delegasjonsforbud.
Departementet drøfter i proposisjonen spørsmålet om
begrensninger i delegasjonsadgangen.
I høringsutkastet viste departementet til at årsbudsjett
og økonomiplan er svært viktige styringsredskaper.
Bruken av de sentrale styringsredskaper bør være gjenstand
for bred politiske behandling. Det organ som har den bredeste politiske
sammensetning er kommunestyret. Dette taler for at delegasjonsadgangen
bør begrenses. Begrensninger i delegasjonsadgangen vil
sikre at de direkte folkevalgte får anledning til å behandle
og stemme over saken. Departementet pekte også på at
en sperre mot å delegere den grunnleggende budsjettkompetansen
kunne innebære en viss ansvarliggjøring av kommunestyret.
Departementets forslag i proposisjonen samsvarer med anbefalingen
i høringsutkastet hvor kommunestyrets ansvar for årsbudsjettet
ble presisert, altså en videreføring av dagens
forbud mot delegasjon av den grunnlegende budsjettkompetansen til
underordnede organer. Samtidig anbefales det at krav til årsbudsjettets
innhold blir vesentlig forenklet. Årsbudsjettet som dokument
vil med en slik modell uttrykke kommunens egne prioriteringer.
Når innholdet i årsbudsjettet forenkles blir
behovet for delegasjon i budsjettsaker i svært liten grad
antatt å være til stede. Kommuner som for egen
del ønsker å utdype de ulike underordnede organers økonomiske
fullmakter i forhold til kommunestyrets (ramme)bevilgninger, må ordne
dette gjennom interne reglementer.
Høringsinstansene er positive til den klargjøring av
innholdet i budsjettmyndighet, og til de regler for delegasjon av
budsjettmyndighet departementet har foreslått i høringsutkastet.
Departementet har merket seg at høringsinstansene setter
som premiss at utformingen av reglene om årsbudsjettets
innhold skjer i tråd med den skisse som ble angitt i høringsutkastet.
Departementet vil følge opp dette i arbeidet med forskrift
om årsbudsjettet.
Forslaget åpner for at kommunestyret kan nettobudsjettere.
Departementet antar at det for de fleste kommunestyrer vil være
aktuelt å kombinere bevilgningsstyring med andre styringsteknikker
som mål- og resultatstyring, noe som vil avdempe svakhetene ved
nettobudsjettering.
Departementet vil også understreke at selv om en ikke
lenger fastsetter detaljerte krav til årsbudsjettets innhold,
vil årsbudsjettet måtte tilfredsstille visse krav. Årsbudsjettet
må være oversiktlig og angi kommunestyrets prioriteringer.
Likeledes må premissene som årsbudsjettet bygger
på klart fremgå. Endelig vil departementet understreke
at kommunestyret fortsatt har en rett til å vedta et detaljert årsbudsjett.
Det vesentlige er at kommunestyret avklarer sine styringsambisjoner
og valg av styringsteknikker.
Departementet ser det som vesentlig å knytte reglene
om årsbudsjettet mer entydig opp mot kommunestyrets overordnede
styringsrolle. Regelen i gjeldende kommunelov § 45
nr. 1 om at årsbudsjettet er en bindende plan for kommunens
inntekter og anvendelsen av disse, ble i høringsutkastet
foreslått videreført i nye bestemmelser. Etter
departementets oppfatning vil denne bestemmelsen i hovedsak ivareta
hensynet bak reglene om årsbudsjettets bindende virkning.
For å tydeliggjøre at kommunestyrets budsjettvedtak
er forpliktende for underordnede organer inklusive administrasjonen,
foreslår departementet at det blir presisert at kommunestyrets
vedtak er bindende for underordnede organer, jf. lovforslagets § 47
nr. 1. Det blir dermed tydeliggjort at kommunestyret har anledning
til å foreta justeringer i årsbudsjettet, uavhengig av
om slike justeringer er påkrevd i henhold til lov.
Det ble foreslått ytterligere presisert at det ikke var
anledning til å overskride de bevilgninger kommunestyret
hadde gitt. Underordnede organer vil dermed ikke kunne pådra
kommunen utgifter, med unntak av utbetalinger kommunen er rettslig
forpliktet til, selv om det henvises til at utgiften vil bli dekket
inn på et senere tidspunkt. Kommunestyret vil derfor først måtte
foreta nødvendige justeringer i sitt budsjettvedtak før
nye utgifter kan pådras.
Høringsinstansene slutter seg til eller har ikke merknader
til forslaget. Departementet foreslår at bestemmelsene
endres i tråd med forslaget i høringsutkastet.
Departementet viser til at administrasjonssjefen eller kommunerådets
leder har en plikt til å orientere kommunestyret dersom
det skjer endringer i forhold til budsjettets inntekter og utgifter.
For å ivareta kravet om realisme bør kommunestyret
på grunnlag av en slik orientering vurdere justeringer
i årsbudsjettet. For å presisere hvordan kravet
om realisme er å anse i en slik situasjon, foreslår
departementet at kommunestyret får en plikt til å foreta
justeringer i årsbudsjettet når orienteringen
tilsier at justeringer er påkrevd, jf. lovforslagets § 47
nr. 1. Kravet om justeringer gjelder også ved overskridelser
som er knyttet til utbetalinger som følge av rettslige
forpliktelser.
De regler om saksbehandling som er gitt for vedtak om årsbudsjett,
gjelder også ved justeringer av årsbudsjettet,
dersom ikke annet er forutsatt. I de gjeldende regler er eneste
unntak at innstilling til justering i årsbudsjettet ikke
trenger å ligge ute til alminnelig ettersyn. Departementet
foreslår at denne unntaksbestemmelsen i loven knyttes direkte
til bestemmelsen om det alminnelige ettersynet av innstillingen.
Departementet foreslår at vedtaket til kommunestyret
om årsregnskapet og årsberetningen også må angi
disponering av regnskapsmessig overskudd eller dekning av regnskapsmessig
underskudd. I den forbindelse foreslår departementet at
det i kommunelovens bestemmelse om regnskapsmessig underskudd fastsettes
at det kun er adgang til å fordele et underskudd over flere år
når kommunen mangler tilstrekkelig avsetninger. Dermed
blir det kun adgang til å fremføre et underskudd
over flere år for kommuner som står helt uten
overskuddsavsetninger eller med så små avsetninger
at underskuddet truer kommunens evne til å overholde sine
løpende betalingsforpliktelser. For øvrige kommuner
skal et regnskapsmessig underskudd i årsregnskapet komme
til fratrekk i de frie reservene.
Departementet foreslår at formannskapet skal innstille
om årsregnskapet til kommunestyret.
Departementet foreslår at kommunestyret selv vedtar årsregnskapet
på grunnlag av innstilling fra formannskapet. Kontrollutvalget
skal kontrollere at årsregnskapet er ført i henhold
til lover og regler og om kommunestyrets målsettinger er
oppfylt. Kontrollutvalget kan følgelig foreslå endringer
i det fremlagte årsregnskapet dersom føringer
er skjedd i strid med regelverket.
KOSTRA-prosjektet (Kommune-stat-rapportering) ble startet av
Kommunal- og regionaldepartementet som en direkte oppfølging
av stortingsmeldingen «Om forholdet mellom staten og kommunene» (St.meld.
nr. 23 (1992-1993)).
Departementet la i høringsutkastet vekt på at KOSTRA,
i tillegg til å være en modell for innsamling av
data, også skal være et sentralt forum som på tvers av
forvaltningsnivåer og sektorgrenser er med på å definere
datagrunnlaget og gi grunnlag for å vurdere nødvendigheten
og relevansen av informasjonen. KOSTRA har derfor en sentral plass
i forhold til samordning og forenkling av styringsdialogen mellom forvaltningsnivåene.
Informasjonsinnholdet i KOSTRA består i dag av data om
kommunal ressursbruk, målgrupper og tjenester/brukere,
men vil kunne videreutvikles med andre typer data. Vesentlig er
at hendelsene (data) blir registrert etter en felles struktur. Dataene
kan da bli koplet sammen til relevant informasjon som nøkkeltall
for prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet osv.
Nytteverdien av nasjonale informasjonssystemer henger nøye
sammen med informasjonens aktualitet. Departementet ønsker å nytte
informasjonsteknologi aktivt for å styrke aktualiteten.
Departementet mente at et såvidt omfattende rapporteringssystem
som KOSTRA innebærer, burde sikres en tilfredsstillende
lovforankring.
Departementet foreslo at det ble tatt inn en bestemmelse i kommuneloven
som ga departementet hjemmel til å be om data om kommunal
ressursbruk og tjenesteproduksjon fra kommunene. Verken oppgavefordelingen
mellom forvaltningsnivåene eller de teknologiske muligheter
ved kommunikasjon ligger fast. Reglene om datautveksling mellom
forvaltningsnivåene bør være fleksible
i den forstand at de fanger opp endringer i samfunnet. Departementet
foreslo derfor at nærmere regler om hvordan informasjon skulle
frembringes, stilles opp og avgis, ble gitt i forskrift.
Høringsinstansene er i hovedsak enige i departementets
forslag.
På bakgrunn av de uttalelser som er kommet inn opprettholder
departementet forslaget i høringsnotatet om at KOSTRAs
krav til informasjonsinnhenting forankres i kommuneloven, jf. lovforslagets § 49.
Departementets forslag til regler om kommuners adgang til å oppta
lån, ble godt mottatt i høringsrunden. Det er
ingen høringsinstanser som er direkte imot departementets
forslag, men flere har merknader til enkeltheter i forslaget. Ut
fra det som fremgår av høringsuttalelsene, er
det etter departementets oppfatning få forhold som tilsier
at ikke hovedtrekkene i forslaget i høringsutkastet bør
følges opp. De enkelte bestemmelser blir nærmere
gjennomgått i det følgende.
Etter nåværende kommunelov § 50
nr. 1 kan kommuner ta opp lån til egne «kapitalformål»,
men ikke til driftsformål. Låneadgangen er således
knyttet opp til kommunens egne anskaffelser.
Departementet foreslår en presisering av gjeldende låneregler
ved at lovlige langsiktige låneformål begrenses
til «varige driftsmidler» (jf. ny § 50
nr. 1) når det gjelder kommuners egne anskaffelser. Dette
medfører at lån til aksjekjøp ikke lenger
vil være et lovlig låneformål. Dette
forslaget må også ses i sammenheng med forslaget
om en oppmyking av kravet til disponering av inntekter fra salg
av aksjer, andeler og fast eiendom.
Departementet foreslår etter dette at regelen om låneopptak
(ny kommunelov § 50 nr. 1) skal gi kommuner rett
til å ta opp lån for å finansiere investeringer i
bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk.
Det finansielle system innebærer at all bruk av midler
må bevilges, også bruk av lånemidler.
Så vel utgiften som foranlediget bruken av lånemidler
som selve bruken av lånemidlene, fremgår dermed
i prinsippet direkte av budsjettet. Dette synliggjør bruken av
lånemidler på en enkel måte.
Departementet kan ikke slutte seg til at nåværende kommunelov § 50
nr. 6 om at gjeldsbyrden ikke skal være større
enn det som er forsvarlig ut fra budsjett og økonomiplan,
bør stå i lånebestemmelsen. Departementet
anser bestemmelsen som overflødig i tillegg til årsbudsjettreglene
som stiller krav til balanse i budsjettet og økonomiplanreglene
som sier at planen skal gi en realistisk oversikt over forventede
utgifter m.v. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve kommuneloven § 50
nr. 6. Lånebestemmelsen vil kun ha en regel som sier at
lånetiltak må være ført opp
i årsbudsjettet.
Kommuner har i dag adgang til å oppta lån til
konvertering av eldre gjeld, jf. kommuneloven § 50
nr. 1 første punktum. Loven gir ikke adgang til opptak
av lån for å konvertere andre langsiktige betalingsforpliktelser
til ordinære lån. Det er likevel gjort unntak for
underdekning i kommunale pensjonskasser og for manglende fondsdekning
i kommunale pensjonsordninger, jf. kommuneloven § 50
nr. 2 og nr. 3.
Kommuneloven § 50 nr. 1 presiserer at kommuner
har anledning til å konvertere eldre gjeld, og det fremgår
av lovens forarbeider at det siktes til «lånegjeld».
Departementet opprettholder sitt forslag i høringsutkastet
om at regelen om konvertering av eldre lånegjeld plasseres
i kommuneloven § 50 nr. 2. Det er ikke ment å medføre
noen realitetsendring at begrepet «lån» er
byttet ut med «lånegjeld». Bestemmelsen
gir også kommuner rett til å lånefinansiere
innfrielse av garantiansvar der det er påkrevd.
Det vil kunne reises spørsmål om når
et låneopptak kan anses påkrevd i forbindelse
med innfrielse av garantiansvar. Departementet antar at dette må vurderes
i hvert enkelt tilfelle, men legger til grunn at garantiansvar knyttet
til mindre beløp og/eller knyttet til drift, for
eksempel i form av en underskuddsgaranti, normalt ikke vil kreve
et låneopptak.
Kommuneloven § 50 nr. 4 første punktum
gir i dag kommuner adgang til å oppta likviditetslån.
Forutsetningen er at lånet innløses senest ved
regnskapsavslutningen, jf. bestemmelsens annet punktum. Etter unntaksbestemmelser
i kommuneloven § 50 nr. 4 tredje punktum kan det
imidlertid tas opp et likviditetslån tilsvarende det regnskapsmessige
underskudd. Lånet må nedbetales i takt med den
vedtatte plan for inndekning av underskuddet, maksimalt fire år.
Departementet opprettholder sitt forslag i høringsutkastet
om endringer i bestemmelsen om likviditetslån. Mens opptak
av likviditetslån tidligere ble forhandlet frem som særskilte
kassakredittlån, har de fleste kommuner i dag forhandlet
frem bankavtaler som blant annet gir adgang til trekkrettigheter
innenfor avtalte rammer i avtaleperioden. Slike avtaler vil normalt
redusere kommunens finanskostnader sammenlignet med tidligere ordning
med særskilte kassakredittlån. Kommunene nytter
også i noen grad trekkrettigheter i påvente
av fast finansiering av investeringsutgifter. Departementet foreslår
i proposisjonens kapittel 11 om finansforvaltning å lovfeste
regler som gir kommuner adgang til å inngå konsernkontoavtaler med
eller uten felles kapitalforvaltning. Tidspunkt for bruk av likviditetstrekkrettigheter
vil variere avhengig av utforming av konsernkontoavtalene.
Departementet foreslår derfor ny kommunelov § 50
nr. 5 hvor kommuner gis adgang til å ta opp likviditetslån,
eller inngå avtale med en kredittinstitusjon om likviditetstrekkrettighet.
Departementet foreslår i kapittel 6 i proposisjonen at
kommunestyret, ved fastsettelsen av årsregnskapet, tar
stilling til hvordan et regnskapsmessig underskudd skal dekkes inn.
Dersom kommunen mangler reserver kan kommunestyret bestemme at likviditetslånet
løper inntil underskuddet er dekket inn.
Departementet foreslår at den adgang kommunene i dag
har til å forlenge likviditetslånet inntil underskuddet
er dekket inn, videreføres i ny § 50
nr. 7 bokstav b annet punktum. Det foreslås videre at ny
kommunelov § 50 nr. 7 bokstav b første
punktum viderefører ordningen med at likviditetslånet
skal være innløst senest ved fastsettelsen av årsregnskapet.
I proposisjonen vises det til at utlån til næringsvirksomhet
er i likhet med garantier for næringsvirksomhet antatt å være
beheftet med særlig stor risiko, og er ingen direkte kommunal
oppgave. Departementet foreslår i høringsutkastet
at forbudet mot å stille garantier knyttet til utøvelse
av næringsvirksomhet videreføres. En generell
adgang til å oppta lån til videre utlån
vil gjøre det mulig å omgå garantiforbudet.
Det foreslås derfor at ny bestemmelse i kommuneloven § 50
nr. 6 tredje punktum setter forbud mot videreutlån og forskuttering
når mottakeren driver næringsvirksomhet. Begrepet
skal ha samme meningsinnhold som det som i dag har vært
lagt til grunn i kommuneloven § 51 nr. 1 annet
ledd om kommunale garantier.
Departementet foreslår å videreføre
prinsippet om at driftsinntekter minst skal dekke driftsutgiftene
i året. En generell åpning for å oppta
lån for videre utlån åpner for at kommunen
kan omgå forbudet mot å låne til driftsformål.
Departementet foreslår at ny kommunelov § 50 nr.
6 første punktum skal gi kommuner rett til å ta
opp lån til videre utlån, når midlene
mottaker mottar skal nyttes til investeringer og mottaker ikke driver
næringsvirksomhet.
Departementet foreslår at det ikke blir gitt noen åpning
i kommuneloven for å oppta lån til tilskudd til andre.
Et engangstilskudd finansiert gjennom lån vil redusere
kommunens handlefrihet sammenlignet med en uforpliktende avtale
om årlige tilskudd. Departementet anser hensynet til kommunens
handlefrihet som vesentlig, og mener prinsipielt det er uheldig
med bindinger på kommunestyret i forbindelse med de årlige
bevilgninger.
At departementet gikk inn for et generelt forbud mot å oppta
lån for å finansiere tilskudd til andre, innebærer
ikke at kommuner blir avskåret fra å kunne påta
seg et økonomisk ansvar knyttet til investeringer foretatt
av private m.v. Det økonomiske ansvaret må imidlertid
organiseres på annen måte enn gjennom opptak av
lån.
Etter kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav
b har kommuner adgang til å oppta lån for å kunne
forskuttere riksvegutbygginger, der staten har gitt tilsagn om refusjon
av forskutteringen.
Adgangen til å oppta lån for forskuttering
gjelder i dag bare når staten er avtalemotpart. Er en annen kommune
avtalemotpart, åpner loven ikke for å oppta lån.
Dette selv om det heller ikke her vil være tale om noen
vesentlig finansiell risiko. En forskutteringsavtale med annen kommune
vil heller ikke ha de samme betenkeligheter som et tilskudd, med
hensyn til ansvarsfordelingen mellom kommunene, da finansieringsansvaret
uansett vil ligge hos den som er ansvarlig for tiltaket.
Departementet foreslår derfor at ny bestemmelse i kommuneloven § 50
nr. 6 annet punktum skal gi kommuner full rett til å forskuttere
der det er gjort avtale om full refusjon. Reglene tilsvarer reglene
for lån til videre utlån, ved at dette kun kan
skje når mottakeren ikke driver næringsvirksomhet
og midlene av mottaker skal brukes til investeringer.
Departementet påpekte i høringsutkastet at
ivaretakelsen av det finansielle ansvars prinsipp fordrer at låneopptak
og nedbetaling av lånegjeld ses i sammenheng. Prinsippet
ivaretas i dag ved at lån til anskaffelser skal avdras
over anskaffelsens levetid med like årlige avdrag. Regelen
følger ikke direkte av loven, men av forskrift «om
avdragstid og andre lånevilkår» fastsatt
av departementet med hjemmel i kommuneloven § 50
nr. 5.
Departementet mener at gjeldende regler kan gi seg uheldige utslag
ved praktiseringen, og at regler som er vanskelige å følge,
raskt kan virke mot sin hensikt.
Departementet mener likevel at det grunnleggende prinsippet bør
beholdes. Dette prinsippet innebærer at lånegjelden
bør nedbetales planmessig. Departementet mener imidlertid
at det er nødvendig med forenklinger som muliggjør
en praktisering i tråd med hovedprinsippet. Departementet
foreslår derfor en ny bestemmelse i kommuneloven § 50
nr. 7 bokstav a. Det foreslås at prinsippet i stedet knyttes
til forholdet mellom levetiden på kommunens eiendeler av
varig verdi og den gjennomsnittlige løpetid på kommunens innlån.
Den veide levetid på kommunens eiendeler av varig verdi
vil utgjøre rammen for den gjennomsnittlige løpetid
på kommunens innlån. Det foreslås også presisert
i loven at gjelden skal avdras planmessig. Det innebærer
at gjelden skal avdras med like årlige avdrag.
Forskjellen fra dagens system er at dette gir kommuner langt
mer fleksibilitet ved fastsettingen av lånebetingelsene.
Kommunen kan velge at hvert enkelt lån skal avdras etter
serieprinsippet, eller at tilstrekkelig gjeldsavdrag skal belastes
ett lån, mens øvrige lån eventuelt kan
være avdragsfrie.
Departementet foreslår videre at nåværende
kommunelov § 50 nr. 7, som gir departementet adgang
til å gi forskrift om avdragstid og kommunale lånevilkår, oppheves.
Forskriften § 3 har regler om lånefond.
Departementet foreslår at regler om lånefond nå tas
inn i lånebestemmelsen i kommuneloven ny § 50
nr. 8. Hver kommune skal fremdeles kunne ta opp lån til
lånefond, og da skal reglene i lånebestemmelsen
gjelde tilsvarende.
Forslaget til ny kommunelov § 59 a inneholder flere
forhold som må tas i betraktning ved opptak av lån.
Departementet foreslår av den grunn at ny kommunelov § 50
nr. 9 får et nytt annet punktum hvor det henvises til kommuneloven § 59
a.
I utgangspunktet kan en kommune foreta enhver økonomisk
disposisjon som ikke er forbudt. Rettsgrunnlaget for dette er den
kommunale autonomi. Kommuneloven legger imidlertid begrensninger
på en kommunes frihet i slike saker - bl.a. når
det gjelder adgang til å stille garantier for andres økonomiske
forpliktelser.
En kommune kan bare stille garanti når det foreligger «en
særlig kommunal interesse», eller «er
bestemt i lov eller stortingsbeslutning». Det kan ikke stilles
garanti for «økonomiske forpliktelser knyttet
til utøvelse av næringsvirksomhet» (§ 51
nr. 1). Vedtak om garantistillelser skal godkjennes av departementet.
Det er gitt utfyllende forskrifter ved «Forskrift om kommunale
og fylkeskommunale garantistillelser», (FOR 1993-02-094046).
I kommunelovens bestemmelse om garantistillelser er det også tatt
inn et forbud mot at kommuner kan pantsette sine eiendeler til sikkerhet
for andres økonomiske forpliktelser.
Departementet viser til at kommuner bør ha anledning
til å stimulere til aktivitet på områder
kommunen har interesse i. Garantier kan være et virkemiddel til å realisere
tiltak som ikke ville blitt realisert uten kommunal garanti. En
kommunal garanti kan også redusere finansieringskostnadene
for den som driver et tiltak som kommunen har interesse av. Samtidig
innebærer garantier risiko for økonomisk tap for
kommunen.
Garantiene kan deles inn i tre hovedgrupper: Selvstendige garantier,
egengarantier og tredjemannsgarantier.
Departementet viser til at dagens regler om garantistillelser
gjelder tredjemannsgarantier. Departementet drøfter spørsmålet
om utvidelse av kommunelovens bestemmelser om garantier. Departementet
har kommet til at egengarantier ikke bør omfattes av kommunelovens
regler.
Når det gjelder selvstendige garantier vil behovet for å beskytte
kommunens økonomi mot denne type økonomisk risiko
- og faren for å undervurdere den - være tilstede
på samme måte som for tredjemannsgarantiene.
Ettersom dagens kommunelov åpner for å stille slike «risikogarantier» også for
næringsvirksomhet, vil forbudet mot å stille garantier
knyttet til næringsvirksomhet bli ufullstendig dersom ikke
også de selvstendige garantier rammes.
På denne bakgrunn foreslår departementet å utvide
rekkevidden av kommunelovens garantibestemmelser til å omfatte
garantier generelt, med unntak av garantier for oppfyllelse av kommunens
egne forpliktelser.
Departementet foreslo i høringsutkastet at kravet til «særlig
kommunal interesse» som kriterium for garantistillelser
blir opphevet. Det ble vist til at det er vanskelig å avgrense
begrepet, og at det harmonerer dårlig med den negative
avgrensning som gjelder for kommunenes generelle kompetanse. Forslaget
innebærer at man går bort fra en positiv avgrensning
av kommunenes adgang til å stille garantier. På denne bakgrunn
vil det heller ikke være nødvendig at loven presiserer
at det er adgang til å stille garanti dersom det er bestemt
i lov eller stortingsbeslutning. Adgangen til å stille
garantier vil følge av kommunenes autonomi.
Bare et fåtall av høringsinstansene har vært
negative til å oppheve kravet til «særlig
kommunal interesse», og departementet er derfor blitt stående
ved at dette vilkåret bør tas ut av loven.
Forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet foreslås
imidlertid videreført slik at det for garantistillelser
bare vil gjelde en negativ avgrensning; kommunene kan stille garantier
i kraft av sin autonomi, bortsett fra garantier for næringsvirksomhet,
jf. lovforslagets § 51 nr. 2.
Etter gjeldende rett kan kommuner ikke stille garanti for næringsformål.
Forarbeidene inneholder ingen nærmere holdepunkter for å gi
en definisjon av innholdet av begrepet næringsformål.
I departementets merknader til garantiforskriften (FOR 1993-02-094046)
i rundskriv H-10/93 er begrepet nærmere presisert.
Merknadene på dette punkt i proposisjonen må betraktes
som en instruks fra departementet om hvilket begrepsinnhold som
skal legges til grunn i praksis.
På bakgrunn av forslaget om å oppheve kravet
om «særlig kommunal interesse» som kriterium
for garantistillelser drøfter departementet ulike hensyn
bak et krav til kommunens krav om at et beløp tilsvarende hele
eller deler av garantisummen skal avsettes som tapssikring.
Siktemålet med krav om avsetninger er todelt. Det skal
være et incitament til at det foretas en risikovurdering,
og det skal sikre at det i et visst omfang finnes midler til å dekke
tap på garantier som kommer til utbetaling.
Departementet viser til at det vil bli vurdert å arbeide
videre med sikte på å etablere et system der innholdet
av normen «god kommunal regnskapsskikk» vil være
avgjørende for hvor store avsetninger som skal gjøres.
Inntil et slikt system eventuelt er etablert, blir det spørsmål
om den ordning med betinget statlig kontroll som er foreslått
i proposisjonens kap. 13 vil ivareta de spesielle hensyn som gjelder
garantistillelser. Departementet ser det ikke som en aktuell løsning å åpne
for garantistillelser uten krav til avsetninger, samtidig som ordningen
med automatisk statlig godkjenning avvikles. En ordning med betinget
godkjenning som skissert i kap. 13 vil i alminnelighet være
en god løsning. For garantier ligger det imidlertid et
særskilt faremoment i at det brått kan bringe
kommunen i en økonomisk krise som var vanskelig å forutse.
Garantien er suspensivt betinget av en begivenhet som normalt ikke
inntrer. Men når den inntrer kan virkningen på kommunens økonomi
være akutt. En økonomisk krisesituasjon som for
eksempel inntrer på bakgrunn av høy gjeldsbelastning
vil normalt ha utviklet seg over tid, og vil være lettere å forutse
og treffe tiltak mot. Departementet er derfor kommet til at ordningen
med automatisk godkjenning av garantier bør videreføres,
inntil det eventuelt er etablert en ordning der krav til avsetninger
er normert.
Det kan likevel være ønskelig at det kan stilles
garantier for mindre beløp uten at det skal utløse
krav om statlig godkjenning. Departementet foreslår derfor at
det i forskrift skal kunne gis regler om at garantier under et visst
beløp skal kunne gis uten slik godkjenning.
Forskriftene om garantistillelser setter forbud mot selvskyldnerkausjon,
men med adgang til å gi dispensasjon dersom «særlig
sterke grunner foreligger». I høringsutkastet
antydes at det på bakgrunn av kravet om avsetninger vil
kunne åpnes for at kommunene kan stille selvskyldnerkausjon,
og ikke bare simpel kausjon - som er dagens hovedregel.
På bakgrunn av at flere sentrale høringsinstanser har
gått imot å åpne for selvskyldnerkausjon,
legger departementet til grunn at dagens ordning bør videreføres.
Spørsmålet om selvskyldnerkausjon og simpel kausjon
vil bli regulert i forskrift.
Departementet viser til at mange av de samme betenkeligheter
som knytter seg til garantier i sin alminnelighet også knytter
seg til slike «realgarantier» som pantsetting
av kommunale eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser. Departementet
kan ikke se at det ved siden av adgangen til å stille garanti
også skal være adgang til å pantsette
eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser, og foreslår å opprettholde
forbudet i dagens lov.
Departementet foreslår at det tas inn en egen bestemmelse
i kommuneloven hvor det stilles nærmere krav til kommunenes
finansforvaltning, jf. lovforslagets § 52. Departementet
ser behov for en slik bestemmelse for å møte en
utvikling der kommunene i stadig større grad velger andre
plasserings- og låneformer enn de tradisjonelle. Dette
kan gi en økonomisk gevinst, men øker samtidig
risikoen for tap. Departementet vil peke på at det i gjeldende
kommunelov finnes enkelte bestemmelser om kommunenes finansforvaltning.
Departementet ser imidlertid ikke på disse bestemmelsene
som tilstrekkelige og foreslår derfor en helhetlig bestemmelse
om kommunenes finansforvaltning som ivaretar hensynet til balanse
mellom avkastning, risiko og likviditet.
Departementet ser det slik at bestemmelsene om kommunenes finansforvaltning
kun bør slå fast grunnleggende prinsipper. Det
enkelte kommunestyre må selv i en finansstrategi fastsette
nærmere regler om finansforvaltningen innenfor kommunelovens
rammer. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer
dermed at det er det enkelte kommunestyret selv som fastsetter krav
til avkastning og hvor stor risiko kommunen er villig til å påta
seg. Departementet finner det således ikke hensiktsmessig å konkretisere
hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell
risiko. Departementet ser det imidlertid som en fordel at kommunesektoren
selv utvikler veiledende plasseringsstrategier. Departementet oppfatter
enkeltes skepsis til en lovbestemmelse om finansforvaltning som
utrykk for bekymring for at departementet vil gi detaljerte regler
på dette området. Dette har ikke vært hensikten.
Departementet mener at kommuneloven fremdeles bør regulere
kommunenes likviditetsstyring. Departementet er kommet til at det
er mest hensiktsmessig å gjøre dette ved forslaget
til ny § 52 nr. 3 i kommuneloven, hvor hensynet
til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet understrekes.
Departementet ser det også slik at valutadisposisjoner
står i en særstilling, og foreslår derfor å videreføre
dagens ordning med restriktive regler om valutadisposisjoner i forskrift.
Departementet vurderer i tillegg om gjeldende regelverk er til
hinder for at kommuner inngår konsernkontoavtaler med sin(e)
bankforbindelse(r). Slike avtaler er et hjelpemiddel et økende
antall kommuner benytter seg av, for blant annet å redusere
sine omkostninger ved behov for kortsiktig likviditet. Slike avtaler
innebærer at overskuddslikviditet i en enhet i kommunen,
på en enkel måte kan utnyttes av andre enheter
i kommunen, som har behov for ytterligere likviditet.
En slik måte å finansiere behov for likviditet,
er billigere for kommunen enn om den skulle ha tatt opp et regulært
likviditetslån.
Departementet har registrert en betydelig usikkerhet om konsernkontoavtaler
med felles kapitaldisponering er i strid med motregningsforbudet
i gjeldende kommunelov § 53 nr. 2. Departementet mener
at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering ikke kan anses å bli
rammet av motregningsforbudet i § 53 nr. 2. Vurderingen
anses ikke som utvilsom. Det foreslås derfor å forandre
loven slik at det uttrykkelig fremgår at denne type konsernkontoavtaler
kan inngås for å unngå tvil om lovligheten
av denne type avtaler.
Departementet vurderer i proposisjonen bestemmelsene om ulike
typer av gjeldsforfølging. Gjeldende kommunelov legger
særskilte begrensninger på adgangen til å iverksette
gjeldsforfølgingstiltak overfor kommuner. Tradisjonelt
har særreglene om gjeldsforfølgning overfor kommuner
blitt begrunnet med at de alminnelige reglene om enkeltinndrivelse,
gjeldsforhandlinger og konkurs er et altfor inngripende tiltak og
vanskelig lar seg forene med den type virksomhet som kommunene driver.
Kommunene ivaretar sentrale samfunnsoppgaver med grunnleggende betydning for
innbyggerne. Det er derfor nødvendig å legge forholdene
best mulig til rette for at kommunene skal kunne utføre
disse oppgavene.
Departementet anser at gjeldende regler tilfredsstiller de nødvendige
hensyn som må tas til kommuners samfunnsmessige oppgaver,
og foreslår kun mindre endringer av lovteknisk karakter.
Departementet mener statlige kontrollordninger med kommuners økonomiske
disposisjoner primært skal ivareta nasjonaløkonomiske
hensyn. Departementet kan ikke se at kontrollen av årsbudsjettet
bør supplere ordninger med internkontroll, særrapportering
og klageadgang når det gjelder å sikre at det
bevilges tilstrekkelige midler til bestemte formål. Gitt
at disse ordningene fungerer tilfredsstillende, bør kontrollen
av årsbudsjettet først og fremst omhandle spørsmål
om økonomisk forsvarlighet ut fra balansen i budsjettet
og økonomiplanen.
Departementet vurderer i proposisjonen om den statlige kontrollen
av økonomiske disposisjoner skal skje automatisk eller
være betinget. En betinget kontroll innebærer
at kommuner ikke underlegges kontroll så lenge den økonomiske
styringen og de økonomiske resultater er tilfredsstillende.
Kontrollen iverksettes hvis kommunen har satt seg selv i, eller
på annen måte er kommet i en vanskelig økonomisk
situasjon. Det vil i alle kommuner kunne oppstå problemer
som på lang sikt kan bli alvorlige hvis de får
anledning til å utvikle seg over tid.
Departementet mener mange forhold taler for å gjøre
kontrollordningene betinget. Det kan stilles spørsmål
ved om man ved å opprette betingede mekanismer skaper incentiver
til å unndra seg kontroll. En betinget kontroll kan også tenkes å ha
en stigmatiserende effekt. Så lenge en ordning er automatisk
vil slike incentiver ikke eksistere.
Departementet mener slike hensyn ikke kan være avgjørende,
og foreslår derfor å gjøre lovlighetskontrollen
av budsjettet og godkjenning av lån betinget, jf. lovforslagets § 59
a. Kontrollen foreslås utløst ved ubalanse i årsbudsjettet
og økonomiplanen, eller når kommunen ikke makter å dekke
inn regnskapsmessige underskudd. Av hensyn til långivere
og andre med betydelige fordringer på kommuner, foreslås
etablert et register over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt
betinget statlig kontroll. Det foreslåtte registeret medfører
at registrering der er nødvendig for at statlig godkjenning
vil være bindende for medkontrahentene. Registeret skal
videre ha positiv og negativ troverdighet og det skal være åpent
for alminnelig innsyn.
Departementet foreslår at alle vedtak om å stille garanti
fortsatt må godkjennes av departementet. Det kan imidlertid
i forskrift gjøres unntak for garantier av mindre omfang.
Lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper trådte
i kraft 1. januar 2000. Et interkommunalt selskap (IKS) etter denne
loven er et ansvarlig selskap som bare kan ha kommuner, fylkeskommuner og
andre interkommunale selskaper som deltakere. Kommuneloven gjelder
ikke for et slikt selskap. Bestemmelsene om selskapenes økonomiforvaltning
i lov om interkommunale selskaper er i stor grad parallelle med
kommunelovens regler.
Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til
bestemmelser om økonomiforvaltning for interkommunale selskaper
som er harmonisert med tilsvarende bestemmelse i kommuneloven.
Departementet foreslår imidlertid allerede nå å ta inn
i lov om interkommunale selskaper en tilsvarende hjemmel til å gi
forskrifter om informasjon om ressursbruk og tjenesteytelser, som
den som foreslås i kommuneloven § 49,
jf. forslag til endring i lov om interkommunale selskaper ny § 42.
Dette vil gi departementet hjemmel til å sikre at det også for
interkommunale selskaper vil kunne pålegges rapporteringsrutiner
som gir informasjon til bruk i det nasjonale rapporteringssystemet
for kommunesektoren (KOSTRA).
Det er vanskelig å anslå de økonomiske
og administrative konsekvenser av forslaget til endringer i kommunelovens
regler om økonomisk planlegging og forvaltning generelt.
Dette skyldes at reglene angir prinsipper og rammer for arbeidet
med årsbudsjett og økonomiplan og bestemte typer økonomiske
disposisjoner. Følgende kan imidlertid angis om elementer
i forslaget:
Reduserte krav til innhold i årsbudsjett
og økonomiplan gir rom for besparelser. Besparelsene vil likevel
først realiseres dersom innholdet rent faktisk reduseres
i kommuner.
Forslaget innebærer at færre kommunale
vedtak vil forutsette statlig kontroll. At færre vedtak
må kontrolleres, kan isolert sett gi rom for mindre besparelser
i fylkesmannsembetene og i departementet. Departementet og fylkesmennene
vil imidlertid fortsatt utøve et tilsyn.
Forslaget om en betydelig reduksjon i antall kommunale vedtak
om lån som kreves godkjent av departementet, kan medføre
at banker og andre långivere øker ressursbruken
ved kredittvurdering av kommuner. Effekten av dette vil være
dyrere lån for kommunene. Det er vanskelig å anslå hvor mye
renteutgifter vil øke, og økningen vil variere mellom
kommuner.
Forslaget om å opprette et register (elektronisk) over
kommuner og fylkeskommuner som er underlagt betinget statlig kontroll
innebærer et ubetydelig merarbeid for departementet, men
vil kunne dekkes innenfor eksisterende rammer.
Forslaget om hjemmel for departementet til å kreve
data rapportert fra kommunesektoren innebærer en formalisering
av gjeldende system. Isolert sett vil krav til rapportering fra
kommunesektoren til staten kreve økte ressurser både
i sentral- og lokalforvaltningen. Slik rapportering skal nyttes
i nasjonale informasjonssystemer som vil være til nytte
i effektiviseringsarbeid så vel sentralt som lokalt. Dette
gir rom for gevinster.
Det foreslås opprettet et uavhengig organ for utarbeiding
av anbefalinger om «god kommunal regnskapsskikk».
Isolert sett vil et slikt organ kreve nye ressurser. Utarbeiding
av anbefalinger vil samtidig redusere aktiviteter knyttet til regnskapsfaglige
vurderinger i kommuner.