Bakgrunn og forslag

Miljøverndepartementet foreslår i proposisjonen enkelte tilføyelser i plan- og bygningslovens planbestemmelser for:

• 1. å begrense muligheten for å fremme innsigelse i plansaker som allerede har vært avgjort gjennom innsigelse, eller er fastlagt i plan som det kunne vært reist innsigelse mot. Dersom det etter 10 år fra innsigelsen er avgjort eller tidligere plan er vedtatt, foreligger vesentlige endringer i forutsetningene for vedtaket, gjelder ikke denne begrensningen.

• 2. å begrense muligheten for gjentatte forvaltningsklager slik at det ikke kan klages på forhold i en plansak som er avgjort tidligere gjennom innsigelse eller klage på reguleringsplan eller bebyggelsesplan.

Departementet viser til at forslagene er ledd i arbeidet med å effektivisere plan- og byggesaksbehandlingen gjennom å hindre "omkamper" om spørsmål som allerede er avgjort tidligere i planprosessen. De bygger på forslag fra planlovutvalget, jf. NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II.

Miljøverndepartementet fremmer de to forslagene fra planlovutvalget nå i sammenheng med at øvrige regelverksforenklinger blir iverksatt. Forslagene kan etter departementets syn ses uavhengig av Planlovutvalgets øvrige forslag, men ordlyden må tilpasses eksisterende paragrafer og lovtekst. Det vil være en klar effektivisering og forbedring å slå fast i loven at det ikke kan klages på, eller fremmes innsigelse til forhold som allerede er avgjort ved slik behandling.

Oppfølgingen av planlovutvalgets samlede forslag vil bli vurdert etter at høringsuttalelsene foreligger i sin helhet etter utløpet av høringen i desember 2003.

Forslagene som fremmes i denne proposisjonen har i hovedsak fått bred tilslutning i høringen.

Forslagene antas ikke å få administrative eller miljømessige konsekvenser.

Innsigelse

Ordningen med innsigelse ble som generell ordning innført i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 da alle kommuner fikk myndighet til selv å vedta sine arealplaner med rettsvirkning. Tidligere stadfestet departementet som hovedregel slike planer. For å sikre at statlige, regionale og andre kommuners interesser blir tilstrekkelig ivaretatt i kommunale arealplaner fikk imidlertid disse myndigheter adgang til å fremme innsigelse. Det innebærer at avgjørelsen i departementet nå bare treffes i de plansakene hvor det er uenighet mellom kommunen og andre myndigheter.

En innsigelse skal i hovedsak være forankret i og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, fylkesplan, kommuneplan eller av hensyn til forhold i en nabokommune. Forutsetningen er at vedkommende organ som fremmer innsigelse gjør dette for å ivareta de aktuelle forvaltnings- og myndighetsinteresser på sitt ansvarsområde. En innsigelse må være knyttet direkte eller indirekte til realitetsspørsmål i den foreslåtte plan.

Etter loven er det en forutsetning at arbeidet med en konkret plan skal ta utgangspunkt i de rammer, mål og planer som foreligger på høyere nivå. Dette gir rammer og større forutsigbarhet ved utformingen av den mer detaljerte planen.

Innsigelse gjelder i utgangspunktet forholdet mellom myndigheter, men får indirekte virkning for private parter ved at behandlingstiden for planen blir lengre. Loven ble endret fra 1. juli 2003 slik at det er gjort klart at innsigelser må fremmes innenfor den fristen som er satt for å gi uttalelse til kommunens planforslag.

Ut fra behovet for påregnelighet og effektivitet i planbehandlingen er det ønskelig å hindre at myndigheter fører "omkamp" om allerede avgjorte spørsmål. Slik gjentatt behandling medfører en unødig tids- og ressursbruk både for myndigheter og private som berøres. Det er behov for å klargjøre i loven at det ikke skal være adgang til å fremme innsigelse til arealbruk eller planbestemmelser som er avgjort i en tidligere plansak. En slik bestemmelse vil føre til at myndigheter med innsigelsesrett må klargjøre sitt syn tidlig i planprosessen. Ulike interesser kan bli sett i sammenheng, og en skaper større forutsigbarhet for berørte ved å hindre at viktige hensyn først bringes inn på et sent tidspunkt i behandlingen av en sak.

Planlovutvalget har i § 1-14 i sitt lovforslag om ny plandel av plan- og bygningsloven formulert en bestemmelse om at det ikke skal kunne fremmes innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og avgjørelse som innsigelsessak.

Departementet viser til at planlovutvalgets forslag vil være et bidrag til å effektivisere planleggingen etter plan- og bygningsloven. Som pekt på av flere høringsinstanser, kan dette forslaget etter departementets vurdering ses uavhengig av de øvrige forslagene fra planlovutvalget. Departementet viser til at det er bred støtte til forslaget, og går inn for dette med de endringer som er nødvendig for å tilpasse det til dagens lov. Det innebærer en klargjøring av at forhold som tidligere er avgjort i forbindelse med behandling av innsigelsessak ikke skal kunne tas opp på ny.

Forslaget til bestemmelse på dette punkt innarbeides i gjeldende plan- og bygningslov. De aktuelle bestemmelser er § 20-5, § 27-2 og § 28-2.

Klage

Forvaltningsloven § 28 og plan- og bygningsloven § 15, § 27-3, § 28-1 nr. 2, § 28-2 og § 33 fastslår at kommunale enkeltvedtak om reguleringsplan, bebyggelsesplan, mindre vesentlig endring av reguleringsplan og midlertidig bygge- og deleforbud kan påklages på ordinær måte.

Videre kan fylkeskommunen og statlige organ etter § 15 klage på vedtak etter loven, det vil primært si kommunale enkeltvedtak, dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde.

I en særskilt bestemmelse i lovens § 20-5 niende ledd er det fastsatt at det ikke er anledning til å klage over kommunestyrets vedtak om arealdel av kommuneplan.

Plan- og bygningslovens regler om klage må ses i sammenheng med bestemmelsene om innsigelse og departementets mulighet til å innkalle og endre eller oppheve kommunale planer som er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser.

Særlig fra byggebransjen er det fremhevet som unødig tidsforsinkende og fordyrende at forhold som er avgjort i tidligere sak tas opp som ny klagesak når neste trinn i sak vedrørende avklaring av et byggeprosjekt skal avgjøres. Det kan for eksempel gjelde når bebyggelsesplan vedtas med grunnlag i en tidligere avgjort reguleringsplan. Det er også aktuelt ved godkjenning av byggesøknad på grunnlag av en reguleringsplan eller bebyggelsesplan som er avgjort ved klage.

Planlovutvalget har i § 1-15 i sitt lovforslag, om forholdet til forvaltningsloven og klage, en bestemmelse om at det ikke skal kunne klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse.

Departementet slutter seg i hovedsak til planlovutvalgets forslag om at det ikke kan klages på forhold som tidligere er avgjort gjennom klage eller innsigelse og viser til utvalgets merknader på dette punktet. Når det gjelder kommuneplanens arealdel, skal likevel ikke departementets innsigelsesbehandling avskjære senere klage på reguleringsplan eller byggesaksnivå. Dette skyldes at behandlingsreglene for kommuneplanen ikke inneholder krav til varsling av den enkelte som er berørt av planen og at det heller ikke er klagerett.

En slik lovendring vil markere at et vedtak bare kan påklages og overprøves i klageinstansen én gang, og at planvedtak avgjort etter innsigelse er endelig. Begrensningen i klageretten gjelder imidlertid bare i de tilfeller der et spørsmål tidligere har vært avgjort ved klage eller innsigelse. Uenighet mellom kommunen og innsigelsesmyndigheter om arealbruken skal avgjøres av departementet. Dersom departementet har tatt stilling til en arealbrukskonflikt gjennom en innsigelsesbehandling, er det ikke rimelig at samme forhold skal kunne tas opp til ny prøving i forbindelse med en senere plan eller enkeltsak som bygger på departementets avgjørelse. Det avskjærer imidlertid ikke muligheten for å klage på andre forhold og nye elementer i en senere plan.

Departementet mener at en slik klargjøring vil kunne gi en raskere realitetsavklaring i mange saker, og redusere omfanget av unødvendige klager. Dette er også i samsvar med systemet i forvaltningsloven. Gjeldende system, med trinnvis arealavklaring og byggesaksbehandling, gir i dag en faktisk mulighet til å ta opp klage på samme forhold gjennom flere ledd i saksbehandlingen. Forslaget fjerner denne muligheten.

Departementet viser til at det er nødvendig å presisere i loven at en begrensning i klageadgangen først vil gjelde planvedtak som er truffet etter at denne lovendringen trer i kraft.

Planlovutvalgets forslag til bestemmelse på dette punkt innarbeides i gjeldende lov. De aktuelle bestemmelser er § 15, § 27-3 og § 28-2.