1.1 Innledning

Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag om en endring av helseforetaksloven som vil gi Kongen hjemmel til å fastsette særskilte bestemmelser i forskrift om regnskapsføring av anleggsmidler som foretakene overtar eiendomsretten til, både når det skjer i forbindelse med overtakelse av ansvaret for offentlige oppgaver og i forbindelse med omdanning. Det gis i proposisjonen også en orientering om hovedlinjene i den forskriften som skal fastsettes med hjemmel i loven.

Det framholdes at forslaget i proposisjonen har sin bakgrunn i flere stortingsdokumenter, og det gis en omtale av hvordan temaet er behandlet i henholdsvis Ot.prp. nr. 66 (2000-2001), jf. Innst. O. nr. 118 (2000-2001), St.prp. nr. 59 (2001-2002), jf. Innst. S. nr. 243 (2001-2002), St.prp. nr. 1 (2002-2003), jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2002-2003), St.meld. nr. 5 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 82 (2003-2004), St.prp. nr. 1 (2003-2004), jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004), St.prp. nr. 63 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 250 (2003-2004) og St.prp. nr. 1 (2004-2005), jf. Budsjett-innst. S. nr. 11 (2004-2005). I tillegg gis en omtale av NOU 2003:1 Behovsbasert finansiering av spesialisthelsetjenesten som er et grunnlagsdokument for St.meld. nr. 5 (2003-2004).

Det vektlegges at det ved sykehusreformen har vært et viktig premiss at økonomisk styring av helseforetakene skal innrettes mot regnskapsmessig balanse. Stortingsdokumentene om sykehusreformen bygger på særskilte forutsetninger om regnskapsmessige kostnader knyttet til avskrivninger av bygninger, anlegg og utstyr som helseforetakene overtok fra fylkeskommunene ved iverksettelsen av sykehusreformen. Det framholdes at regnskapsføringen av bygninger, anlegg og utstyr i årsregnskapene for de regio­nale helseforetakene for 2003 ikke har vært i samsvar med disse forutsetningene, og at dette har gjort at de regionale helseforetakene framstår med årsresultat som ikke bygger på de forutsetningene som har vært gjort om styring mot regnskapsmessig balanse og nødvendig nivå på bevilgninger til helseforetakene som skal dekke kostnader ved avskrivning av anleggsmidler.

Høringsbrev med forslag til endring i helseforetaksloven § 43 ble sendt ut i oktober 2004 med høringsfrist i desember 2004. 22 høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelser. Det uttales at ingen av høringsinstansene som ga realitetsmerknader, støtter forslagene i høringsbrevet fullt ut, og at mange er kritiske til forslaget.

Det framgår av helseforetaksloven § 43 at regnskapslovens bestemmelser gjelder for regionale helseforetak og helseforetak. Det redegjøres for relevante bestemmelser i regnskapsloven.

Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn at verdifastsettelsen av helseforetakenes kapital skal bygge på bruksverdien av de driftsmidler som nyttes for å produsere spesialisthelsetjenester. En riktig bruksverdi er, slik departementet ser det, den verdien som kan forsvares ut fra anvendelsen i produksjonen av spesialisthelsetjenester. Departementet anser at de forutsetninger som de stortingsfastsatte rammebetingelsene bygger på, er relevante også ved fastsetting av optimalisert bruksverdi.

Elementer departementet mener bør legges til grunn i tillegg til den tekniske verdsettingen er:

• Eventuelle fradrag som følge av at bygninger ikke er i bruk og ikke vil bli brukt

• Eventuelle fradrag som følge av bygninger og lignende som det på tidspunktet for overtagelsen var besluttet å rive og eventuelt bygge nytt og lignende

• Det historiske investeringsnivå som har vært i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet og det nivå som er lagt til grunn i St.prp. nr. 1 (2003-2004) for å kunne produsere et ønsket omfang av spe­sia­listhelsetjenester

• Muligheter for bedre samordning av investeringer og kapitalbruk

Avleggelsen av årsregnskapene for foretakene for 2003 ble omtalt i St.prp. nr. 63 (2003-2004). Avskrivningsgrunnlaget ble fastsatt til den gjenanskaffelsesverdien som den tekniske verdsettingen kom fram til i 2001, redusert for bygninger som ikke er i bruk og ikke vil bli brukt, og for bygninger og lignende som det på overtagelsestidspunktet var bestemt at skulle rives. Gjenanskaffelsesverdien ble imidlertid ikke justert for det historiske investeringsnivå som har vært i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet og det nivå som er lagt til grunn i St.prp. nr. 1 (2003-2004), slik departementet hadde forutsatt. Videre ble en kortere levetid enn den departementet hadde forutsatt, lagt til grunn. Det påpekes at konsekvensen av måten årsregnskapene for 2003 ble avlagt på, er at årlige avskrivningskostnader blir høyere enn departementet forutsatte, og at dette førte til at de regionale helseforetakene i 2003 som følge av måten åpningsbalansen var etablert på, framsto med et samlet underskudd på om lag 2 mrd. kroner.

Med opplegget som ble brukt i årsregnskapene for 2003, settes foretakene bare i stand til å gjenanskaffe om lag 60 prosent av gjenanskaffelsesverdien av de anleggsmidlene de overtok, gitt den inntektsstrømmen foretakene har for å dekke avskrivninger. Årsaken til dette er at det ble lagt til grunn kortere levetider enn departementet la til grunn, noe som medfører høyere årlige avskrivningskostnader. Dersom departementets opplegg for verdsetting hadde blitt brukt, ville foretakene være i stand til å gjenanskaffe om lag 75 prosent av gjenanskaffelsesverdien av de anleggsmidlene de overtok, gitt den samme inntektsstrømmen.

Helse- og omsorgsdepartementet har i samarbeid med Finansdepartementet foretatt en nærmere vurdering av om måten regnskapene ble avlagt på i 2003 tilsier endringer i måten som regnskapsloven skal gjøres gjeldende for foretakene. Arbeidet munnet ut i forslagene som ble sendt på høring i oktober 2004, og som er foreslått i proposisjonen. Sammen med forslag til forskriftshjemmel ble utkast til forskrift sendt på høring.

Det framholdes at opplegget for verdsetting av foretakenes kapital som presenteres i forskriftsutkastet, er i tråd med omtalen i St.prp. nr. 1 (2004-2005). I forhold til opplegget for verdsetting som ble presentert i St.prp. nr. 1 (2003-2004) medfører dette at verdiene i balansen vil utgjøre om lag 2/3 istedenfor 3/4 av gjenanskaffelsesverdiene.

Etter utkastet til forskrift vil foretakenes regnskaper ikke vise underskudd som skyldes at avskrivningsgrunnlaget ikke er justert i forhold til det historiske investeringsnivå som har vært i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet og det nivå som er lagt til grunn i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Videre settes foretakene i stand til å gjenanskaffe om lag 2/3 av kapitalen, mot 60 prosent slik årsregnskapene for 2003 ble avlagt. Forskjellen mellom 2/3 og 60 prosent skyldes at det i avleggelsen av regnskapet for 2003 ble lagt til grunn at man måtte bruke levetidene i midten av intervallet anbefalt av det tekniske miljøet som gjorde verdsettingen, mens departementet i utkastet til forskrift legger til grunn levetidene i den lengste enden av intervallet. Korrigert for verdiforringelse som følge av bruk av bygninger og utstyr vil åpningsbalanseverdiene i opplegget i utkastet til forskrift samlet settes til om lag 45 mrd. kroner mot drøyt 50 mrd. kroner i opplegget presentert i St.prp. nr. 1 (2003-2004).

Det gis en oppsummering av hovedinnholdet i høringsuttalelsene.

Det framholdes at årsregnskapene for de regionale helseforetakene for 2003 ble avlagt på en måte som gjør at de regionale helseforetakene framstår med årsresultat som ikke bare er et resultat av disponeringer i driften i løpet av året, men også måten som verdsettingen av eiendelene i åpningsbalansen er foretatt på. Det uttales at slike sammensatte årsresultat gjør det vanskelig å måle hvordan ressursene er forvaltet i foretaket i løpet av året i forhold til Stortingets krav til økonomisk resultat, og dette er foranledningen til forslaget om å gjøre en endring i helsefore­taksloven.

Departementets utgangspunkt for å fremme lovforslaget er at verdsettingen av foretakenes kapital bør baseres på det bevilgningsnivå som er gitt av Stortinget, i tillegg til tekniske beregninger av gjenanskaffelsesverdien. For å få et resultatbegrep for foretakene som er i overensstemmelse med Stortingets resultatkrav, anser departementet det som mest hensiktsmessig å regulere regnskapsføringen av anleggsmidlene som foretakene overtok ved etableringen, i en forskrift. For å kunne gjøre det, trengs en forskriftshjemmel i helseforetaksloven § 43.

Det har vært en viktig premiss for departementet i arbeidet med forslaget til lovendring og forskriftsutkast at foretakene fortsatt skal følge regnskapslovens bestemmelser. Det understrekes at målet i sykehusreformen om at man gjennom innføring av resultatorientert regnskap skulle få bedre oversikt over kostnadene i spesialisthelsetjenesten, ikke endres selv om foretakenes anleggsmidler verdsettes etter særbestemmelser fastsatt i forskrift, og at foretakene fortsatt skal føre resultatorientert regnskap i samsvar med regnskapsloven.

Departementet mener at forskriftsutkastet gir bevilgende myndighet tilstrekkelig grunnlag til å vurdere bevilgningsbehovet til spesialisthelsetjenesten, og at det innebærer at det ikke genereres underskudd i foretakene som følge av måten verdsettingen er gjort på. Regnskapene vil etter departementets vurdering gi et riktig bilde av den økonomiske situasjonen til foretakene. Etter departementets vurderinger er den reelle kapitalkostnaden de avskrivninger som vil framkomme når eiendelene verdsettes i tråd med forskriftsutkastet.

Det påpekes at dersom foretakene gjenanskaffer mer kapital enn bevilgningsnivået setter dem i stand til uten å effektivisere, vil differansen framkomme som et underskudd i regnskapene når investeringene aktiveres. Denne type underskudd er underlagt resultatkravet om økonomisk balanse fra Stortinget, og bør etter departementets vurdering framgå som underskudd som foretakene må holdes ansvarlige for. Dette legger forslaget i forskriften til rette for.

Departementet påpeker at måten å foreta den regnskapsmessige verdifastsettingen på i regnskapene som ble avlagt i 2003 og den departementet foreslår, ikke har noen realøkonomisk forskjell idet behovet for reinvesteringer ikke er påvirket av hvilke regnskapsregler som gjelder.

Det vises til at inntektsstrømmen til avskrivninger og verdsettingen som følger av denne, innebærer et effektiviseringskrav dersom foretakene vil gjenanskaffe alle bygninger og alt utstyr de har overtatt. Med den foreliggende inntektsstrømmen til avskrivninger vil effektiviseringen tilsvare om lag 1,4 mrd. kroner fordelt på de fem regionene over de neste 20-30 år, enten ved reduksjon av bygningsmassen eller ved effektivisering av øvrig drift.

Etter departementets vurdering medfører ikke forslagene i høringsbrevet noen vesentlig endring i forholdet mellom helseforetak og private virksomheter i spesialisthelsetjenesten, og de skaper derfor ikke etter departementets vurdering ulike rammebetingelser for private og offentlige aktører.

I en drøfting av forholdet til EØS-avtalen konkluderes det med at departementet er av den oppfatning at forslaget ikke vil være i strid med reglene for offentlig støtte.

Det framholdes at forslaget har økonomiske og administrative konsekvenser ved at det letter oppfølgingen av de økonomiske styringskravene som stilles til foretakene, men medfører betydelig merarbeid i foretakene i forbindelse med regnskapsavleggelsen for 2004 og trolig også merarbeid ved vedlikehold av anleggsregistrene så lenge eiendeler overtatt ved etableringen står i disse. Det understrekes at det å eventuelt ikke få etablert en endelig åpningsbalanse for foretakene også antas å ha negative økonomiske og administrative konsekvenser.