Dokument nr. 8:129 (2002-2003) Forslag fra stortingsrepresentantene Audun Bjørlo Lysbakken, Øystein Djupedal og Ågot Valle om tiltak mot økonomisk kriminalitet og uetisk atferd i næringslivet

Det vises til brev 2. oktober 2003 fra Stortingets Finanskomité, der det bes om merknader til forslagene i dokument nr. 8:129 (2002-2003) om tiltak mot økonomisk kriminalitet og uetisk atferd i næringslivet.

1.

I punkt 1 foreslås at Stortinget på egnet måte ber Regjeringen "fremme forslag om at påløpte opsjonsforpliktelser skal fremgå av regnskapet".

Gjeldende regnskapslov § 7-31 stiller krav til at den regnskapspliktige gir opplysninger om ytelser til ledende personer mv. i noter til årsregnskapet. Det følger av § 7-31 første ledd at det skal opplyses om de samlede utgifter til lønn, pensjonsforpliktelser og annen godtgjørelse til daglig leder og medlemmer av styret og bedriftsforsamlingen. Videre er det i § 7-31 annet ledd krav til å opplyse om arten og omfanget av forpliktelser til å gi daglig leder eller leder av styret særskilt vederlag ved opphør eller endring av ansettelsesforholdet eller vervet. Tilsvarende gjelder avtaler om bonuser, overskuddsdelinger, opsjoner og lignende til daglig leder eller leder av styret. Store foretak (herunder børsnoterte foretak og allmennaksjeselskaper, jf. regnskapsloven § 1-5), skal gi slike opplysninger spesifisert på de enkelte medlemmer i styret og de enkelte ledende ansatte, jf. § 7-31 fjerde ledd. I tillegg er det i regnskapsloven § 7-31 tredje ledd krav til å gi opplysninger om den regnskapspliktiges forpliktelser til tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter til fordel for ansatte eller tillitsvalgte. I § 7-32 stilles krav til å gi opplysninger om lån og sikkerhetsstillelse til ledende personer, aksjeeiere mv.

Bestemmelsene i gjeldende regelverk om ytelser og lån til ledende personer mv er nylig blitt vurdert i forbindelse med regnskapslovutvalgets evaluering av regnskapsloven. Utvalget avga den 15. august 2003 sin utredning NOU 2003:23 "Evaluering av regnskapsloven". Det var en del av utvalgets mandat også å vurdere et forslag fra stortingsrepresentantene Stoltenberg og Halvorsen om tiltak for å oppnå større åpenhet og bevissthet om lederlønninger, jf. Dok. nr. 8:136 (2001-2002), jf. også mitt brev til finanskomiteen 31. mai 2002. Spørsmålet om opplysninger om lønn og annen godtgjørelse til ledende personer er særskilt behandlet i utredningens kapittel 17. Utvalget vurderer regnskapsføring av aksjebasert betaling i utredningen avsnitt 10.6.6. Utvalget foreslår presiseringer i regnskapsloven hvor gjeldende forståelse av loven kan være noe uklar eller praksis noe uensartet. Det foreslås blant annet innført krav om å gi negativ bekreftelse dersom den regnskapspliktige ikke har slike utgifter eller ordninger som nevnt i § 7-31 første og annet ledd. Finansdepartementet har sendt NOU 2003: 23 på høring, med høringsfrist til 5. desember 2003.

Departementet vil på vanlig måte vurdere å ta standpunkt til regnskapslovutvalgets forslag i en odelstingsproposisjon.

2.

Under punkt 2 i brevet er det foreslått at Stortinget ber regjeringen på egnet måte "fremme forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme selskap".

Innledningsvis vises til den endring i forskrift av 25. juni 1999 nr. 712 om revisjon og revisorer som ble gjort 19. desember 2002. Ved denne endringen ble en rekke av revisorlovens bestemmelser om uavhengighet gjort gjeldende for de tilfelle hvor revisor har samarbeidsavtale med et annet foretak, for eksempel et advokatkontor eller konsulentselskap. Endringen innebærer blant annet at samarbeidende foretak ikke kan utføre rådgivnings- eller andre tjenester for den revisjonspliktige, dersom dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet eller objektivitet.

I det følgende knyttes enkelte merknader til rådgivning foretatt av revisor selv.

Gjeldende lovregler om revisors uavhengighet ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer av 15. januar 1999 nr. 2. Revisors adgang til å yte rådgivnings­tjenester er regulert i revisorlovens § 4-5 første ledd. Der heter det at revisor som reviderer årsregnskap for en revisjonspliktig ikke kan utføre rådgivnings- eller andre tjenester for den revisjonspliktige dersom dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet og objektivitet. Ved fastsettelsen av denne bestemmelsen ble det lagt til grunn at et generelt forbud mot at revisor yter rådgivningstjenester til revisjonsklienten er lite hensiktsmessig, jf. Ot.prp. nr. 75 (1997-98). Blant annet ble det vist til at det er lang tradisjon for at revisor yter slike rådgivningstjenester. Et selskaps revisor besitter stor kompetanse om selskapet og vil derfor trenge mindre tid og ressurser til å sette seg inn i de problemstillingene rådgivningen knytter seg til. Dette kan være spesielt viktig for små- og mellomstore bedrifter. Kostnadene for den revisjonspliktige vil således kunne bli lavere enn ved bruk av en annen rådgiver. Det ble også vurdert som vanskelig å trekke eksakte grenser for hva revisor kan og ikke kan yte av slike tjenester. Reglene ble derfor i stor grad utformet som rammebestemmelser.

På enkelte punkter ble det imidlertid satt konkrete forbud mot rådgivning. Blant annet ble det i § 4-1 annet ledd nr. 5 fastsatt et uttrykkelig forbud mot at revisor har ansvaret for eller deltar i utførelsen av den revisjonspliktiges regnskapsføring eller utarbeidelsen av årsberetningen, eller gir konkrete anbefalinger om vurdering av poster i årsregnskapet eller i oppgaver til offentlige myndigheter. Av revisorloven § 4-5 annet og tredje ledd følger at revisor heller ikke kan yte tjenester som hører inn under den revisjonspliktiges egne ledelses- og kontrolloppgaver, eller opptre som fullmektig for den revisjonspliktige.

På tidspunktet for vedtagelsen av nevnte regler ble disse ansett som relativt strenge i forhold til øvrige EØS-land.

EU-kommisjonen la i mai 2002 frem en anbefaling om revisors uavhengighet. Denne inneholder blant annet regler om revisors adgang til å yte andre tjenester enn revisjonstjenester. Anbefalingen setter begrensninger på revisors adgang til å yte slike tjenester. Den oppstiller imidlertid ikke noe absolutt forbud mot å yte rådgivningstjenester. Det er departementets vurdering at våre regler i det alt vesentligste er i overensstemmelse med anbefalingen. I mai 2003 offentliggjorde Kommisjonen videre en ti punkts aksjonsplan for regulering av revisjon. Et viktig punkt i denne planen er en modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv (om godkjennelse av personer med ansvar for lovfestet revisjon av regnskaper), hvor det blant annet drøftes å ta inn bestemmelser om revisors uavhengighet.

Kredittilsynet gjennomførte vinteren 2002-2003 et såkalt temabasert tilsyn med de største revisjonsselskapene. Formålet var å vurdere om selskapene følger gjeldende regler om god revisjonsskikk vedrørende rådgivning og andre tjenester til revisjonsklientene. Undersøkelsen omfattet også tjenester tilbudt av samarbeidende selskap. Ifølge Kredittilsynet avdekket tilsynet en rekke kritikkverdige forhold i denne sammenheng og skrev en rapport om dette til departementet. Det ble i den sammenheng foreslått at det inntas en hjemmel i revisorloven til bl.a. å gi utfyllende forskrifter om revisors rådgivning. Kredittilsynets rapport og forslag til forskriftshjemmel er til vurdering i departementet.

Etter min vurdering vil utviklingen i EU-reglene på dette området, sammen med blant annet erfaringene fra Kredittilsynets tematilsyn, danne bakgrunn for evaluering av revisorlovens regler om uavhengighet og objektivitet. Det synes imidlertid ikke hensiktsmessig å foreta en slik evaluering før arbeidet med modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv er sluttført i EU.

3.

I brevets punkt 3 foreslås at Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har oppdrag for selskaper de analyserer".

Verdipapirhandelloven av 19. juni 1997 nr. 79 (vphl) regulerer ikke direkte verdipapirforetakenes analysevirksomhet. Verdipapirforetakenes utarbeidelse og bruk av analyser er imidlertid undergitt kravene til god forretningsskikk., jf. vphl § 9-2. Dette innebærer bl.a. at verdipapirforetak ikke kan bruke analysen for å fremme foretakets interesse eller ansattes interesse på bekostning av kunders interesse og markedets integritet. Foretaket må opplyse om alle forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til at analysen er objektiv og utarbeidet på et uavhengig grunnlag. Dersom det kan stilles spørsmål ved analytikernes uavhengighet, kan dette etter omstendighetene innebære at kravet til god forretningsskikk ikke er overholdt. Det nevnes for øvrig at verdipapirforetaket skal bygges opp og organiseres på en slik måte at interessekonflikt mellom foretaket og dets kunder, eller kundene imellom, begrenses til et minimum, jf. vphl § 9-1 nr. 5. Foretaket skal også ha interne retningslinjer og instrukser som tar for seg behandling av slike konflikter.

Sentralt i forhold til behandling av interessekonflikter er at foretaket gir sine kunder de nødvendige opplysninger, jf. vphl § 9-2 første ledd nr. 5. I tilfeller hvor egne interesser eller andre særlige grunner er egnet til å skape tvil om foretakets uavhengighet, skal oppdragiver eller andre interessenter gis de nødvendige opplysninger om forholdet, jf. vphl § 9-2 sjette ledd. I forbindelse med analyser vil det være aktuelt å opplyse om aktuelle tilrettelegger- eller andre typer rådgivningsoppdrag. Enkelte typer av opplysninger vil imidlertid være av en slik art at de ikke kan videreformidles til kunden, uten at konflikt i forhold til andre regler oppstår. Etablering av informasjonssperrer ("chinese walls") er i slike tilfeller en mulig vei å gå for å forhindre at konflikt oppstår. Man kan tenke seg en situasjon hvor foretakets corporateavdeling rådgir en utsteder samtidig som analyseavdelingen utarbeider en analyse om den samme utsteder. Er foretaket organisert på en slik måte at analytikeren ikke har kunnskap om corporate-avdelingens oppdrag, kan ikke analysen sies å være påvirket av oppdraget. I forhold til slike informasjonssperrer må foretaket likevel kunne påvise at disse er reelle.

Informasjonssperrer er et effektivt virkemiddel i forhold til ivaretakelse av markedets integritet, såfremt de er klart kommunisert og markedet har tillit til at de er reelle. Det vil likevel være situasjoner hvor markedet ikke har tillit til at sperrene er etablert eller fungerer som forutsatt. Et eksempel er hvor foretaket har et betydelig corporate­oppdrag som ikke er offentlig kjent, og det publiseres analyse hvor anbefalingen i ettertid viser seg å ha støttet opp om muligheten for vellykket gjennomføring av oppdraget. Uansett faktiske forhold vil det kunne reises tvil om analysens uavhengighet og markedets integritet vil skades. Avgjørende for å ivareta markedets integritet er hvordan situasjonen oppfattes av omverdenen og ikke hvordan foretaket faktisk har innrettet seg. Alle verdipapirforetak må derfor ha rutiner som fanger opp også disse situasjonene.

Departementet har fått opplyst at Kredittilsynet i flere saker nettopp har vurdert verdipapirforetaks analyseproduksjon opp mot bestemmelsen om god forretningssikk.

Verdipapirmarkedet er et felt med betydelig internasjonal utvikling på regelverksiden. Markedsmisbruksdirektivet ble vedtatt av Rådet og Parlamentet 3. desember 2002 og skal være implementert innen 12. oktober 2004. Direktivet er EØS-relevant. I direktivet har EU-kommisjonen fått delegert myndighet fra Rådet og Parlamentet til å gi utfyllende bestemmelser knyttet til enkelte artikler (kommisjonsdirektiv og forordninger). Det antas at to sett utfyllende bestemmelser vil bli vedtatt i henholdsvis desember 2003 og juni 2004. Kredittilsynet har på denne bakgrunn nedsatt en arbeidsgruppe som arbeider med implementeringen av direktivet og de utfyllende bestemmelsene i norsk rett. Det følger av direktivets artikkel 6(5) at:

"Medlemsstaterne sørger for, at der findes hensigtsmæssige regler til at sikre, at personer, der til distribusjonskanaler eller offentligheden udarbejder eller udbreder analyser vedrørende finansielle instrumenter eller udstedere av finansielle instrumenter eller udarbejder eller udbreder andre oplysninger med anbefalinger elle forslag vedrørende investeringsstrategi udviser rimelig omhu for at sikre, at oplysninger fremsættes korrekt, og for at deres interesser eller interessekonflikter afsløres i forbindelse med de finansielle instrumenter, som oplysningene vedrører. Kommissionen underrettes om denne reguleringen".

I forhold til problemstillingene som reises vedrørende analysevirksomhet og corporate­oppdrag vises særlig til artiklene 5 og 6. Artikkel 5 fremsetter en generell standard for opplysninger om forhold og omstendigheter som med rimelighet kan tenkes å påvirke anbefalingens objektivitet, særlig der analytikeren (person eller foretak) har finansielle interesser i instrumenter som omfattes av anbefalingen, eller andre interessekonflikter av betydning i forhold til utstederen. Videre fremsettes i artikkel 6 tilleggsvilkår for opplysninger om interesser og interessekonflikter. Bestemmelsen regulerer herunder hvilke opplysninger som skal gis, blant annet om det aktuelle verdipapirforetak er part i avtale med utsteder om ytelse av corporateoppdrag av betydning og om avtalen har vært virksom i løpet av de siste 12 måneder eller har gitt foretaket inntekter i samme periode.

Etter min vurdering er det naturlig å følge opp disse viktige problemstillingene videre i forbindelse med arbeidet med gjennomføringen av direktivet, jf. det ovenfor om dette arbeidet.

For øvrig kan det om denne problemstilling også vises til anbefalingene i "Financial Analysts: Best practices in an integrated European financial market". Anbefalingene er utarbeidet av en arbeidsgruppe under EU-kommisjonen i 2002 med mandat å vurdere finansanalytikernes rolle, samt å vurdere mulige tiltak for å forbedre deres deltagelse i markedet. Fokus er i denne rapporten rettet mot interessekonflikter. Disse anbefalingene er i tråd med direktivet som er nevnt ovenfor.

Endelig bemerkes at meglerbransjen selv har utarbeidet regler om forholdet mellom corporate- og analyseavdeling, jf. Norges Fondsmeglerforbunds anbefaling nr. 1/2003.

4.

I brevets punkt 4 foreslås at Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag om å pålegge revisorer informasjonsplikt om mistenkelige forhold i foretak de arbeider med".

Etter revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum kan revisor i dag uten hinder av taushetsplikten underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling.

Etter kredittilsynsloven § 3a er revisor som reviderer kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, verdipapirforetak og andre foretak under tilsyn av Kredittilsynet, pålagt å rapportere til Kredittilsynet om visse i loven nærmere beskrevne forhold. Det må antas at også straffbare forhold dekkes av denne rapporteringsplikten.

Revisors rett til å underrette politiet ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer av 15. januar 1999 nr. 2. I den forbindelse vurderte departementet å innføre en generell rapporteringsplikt for revisorer, jf. Ot.prp. nr. 75 (1997-98) punkt 8.2.5.3. Departementet uttalte bl.a.:

"Departementet finner ikke grunn til, i dagens situasjon, å foreslå en plikt for revisor til å rapportere mistanke om straffbare handlinger. Det vises til at forslaget om at revisor skal ha rett til å underrette politiet allerede innebærer en nyhet i forhold til gjeldende regler. Departementet vil imidlertid ha spørsmålet under oppsikt, særlig med tanke på fremtidig utvikling på området i internasjonale fora".

Ny hvitvaskingslov (lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv.) pålegger revisor rapporteringsplikt til ØKOKRIM i de tilfeller revisor har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte fra en straffbar handling eller straffeloven § 147 a eller § 147 b. Plikten innebærer at revisor skal rapportere mistenkelige transaksjoner i tilknytning til hvitvasking av utbytte og terrorfinansiering, og har således en snevrere rekkevidde enn underretningsretten etter revisorloven.

I forbindelse med utarbeidelsen av hvitvaskingsloven vurderte departementet forholdet mellom rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven og underretningsretten etter revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum. Det uttales om dette i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) punkt 5.3.5 annet avsnitt:

"Arbeidsgruppen foreslår å erstatte gjeldende opplysningsrett for revisor med en opplysningsplikt i hvitvaskingsloven. Departementet vil imidlertid peke på at opplysningsretten i revisorloven § 6-1 fjerde ledd har et videre omfang enn den foreslåtte opplysningsplikten, siden opplysningsplikten bare er knyttet til mistanke om hvitvasking og terrorfinansiering i tråd med det generelle lovkravet. Arbeidsgruppen synes ikke å ha vurdert dette. Etter departementets syn bør imidlertid revisor fortsatt ha adgang til å melde fra ved mistanke om straffbare handlinger, uavhengig av om det foreligger rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Revisor bør for eksempel fortsatt ha adgang til å melde fra om straffbare brudd på aksjelovgivningen, uavhengig om det gjelder en transaksjon med tilknytning til utbytte fra en straffbar handling. Departementet vil derfor ikke foreslå endringer til i revisorloven § 6-1."

Finanskomiteen sluttet seg enstemmig til Regjeringens forslag og vurderinger, jf. Komiteens merknader i Innst. O. nr. 100 (2002-2003) punkt 3.3.2. Den nye hvitvaskingsloven er for øvrig ennå ikke satt i kraft.

ØKOKRIM har i brev 29. september 2003 bedt departementet vurdere å endre revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum, slik at revisor pålegges en plikt til å underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. ØKOKRIM viser bl.a. til at de foreløpig ikke har sett eksempler på at revisor har benyttet retten til å underrette politiet, at en underretnings­plikt vil ha en forebyggende effekt og kunne bidra til å forebygge økonomisk og samfunnsmessig skade, samt at det er innført en slik underretningsplikt for revisorer i Sverige.

Jeg har i brev 8. oktober 2003 (vedlagt) bedt om Kredittilsynets vurdering av forslaget. Samtidig har jeg bedt Kredittilsynet om å utarbeide et høringsnotat. Jeg legger deretter opp til å sende et forslag om å endre revisorloven på høring.

5.

I brevets punkt 5 foreslås at Stortinget ber Regjeringen på egnet måte "fremme forslag om å snu bevisbyrden i saker som omhandler alvorlig økonomisk kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større verdier man besitter, er opptjent gjennom lovlig virksomhet".

Spørsmålet faller under Justisdepartementets område. I brev 7. oktober 2003 til Finansdepartementet gir Justisdepartementet følgende merknad til forslaget:

"Straffeloven § 34a om såkalt utvidet inndragning ble vedtatt ved lov 11. juni 1999 nr. 39 og trådte i kraft 1. juli s.å. Ved utvidet inndragning er utgangspunktet at alt lovbryteren eier, kan inndras hvis han ikke sannsynliggjør at formuesgodene er ervervet på lovlig måte. Vilkåret for utvidet inndragning er at gjerningspersonen er funnet skyldig i en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad og at den straffbare handlingen er av en slik art at den kan gi betydelig utbytte. Området for slik inndragning er blitt ytterligere utvidet gjennom økning av strafferammen hvis handlingen var organisert. Reglene om utvidet inndragning synes å ivareta de hensyn som forslag nr. 5 tar sikte på."