Det vises til brev 2. oktober 2003 fra Stortingets
Finanskomité, der det bes om merknader til forslagene i dokument
nr. 8:129 (2002-2003) om tiltak mot økonomisk kriminalitet
og uetisk atferd i næringslivet.
1.
I punkt 1 foreslås at Stortinget på egnet
måte ber Regjeringen "fremme forslag om at påløpte
opsjonsforpliktelser skal fremgå av regnskapet".
Gjeldende regnskapslov § 7-31 stiller
krav til at den regnskapspliktige gir opplysninger om ytelser til ledende
personer mv. i noter til årsregnskapet. Det følger
av § 7-31 første ledd at det skal opplyses om
de samlede utgifter til lønn, pensjonsforpliktelser og annen
godtgjørelse til daglig leder og medlemmer av styret og
bedriftsforsamlingen. Videre er det i § 7-31 annet ledd
krav til å opplyse om arten og omfanget av forpliktelser
til å gi daglig leder eller leder av styret særskilt
vederlag ved opphør eller endring av ansettelsesforholdet
eller vervet. Tilsvarende gjelder avtaler om bonuser, overskuddsdelinger,
opsjoner og lignende til daglig leder eller leder av styret. Store
foretak (herunder børsnoterte foretak og allmennaksjeselskaper,
jf. regnskapsloven § 1-5), skal gi slike opplysninger spesifisert
på de enkelte medlemmer i styret og de enkelte ledende
ansatte, jf. § 7-31 fjerde ledd. I tillegg er det i regnskapsloven § 7-31
tredje ledd krav til å gi opplysninger om den regnskapspliktiges
forpliktelser til tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter
til fordel for ansatte eller tillitsvalgte. I § 7-32 stilles
krav til å gi opplysninger om lån og sikkerhetsstillelse
til ledende personer, aksjeeiere mv.
Bestemmelsene i gjeldende regelverk om ytelser
og lån til ledende personer mv er nylig blitt vurdert i forbindelse
med regnskapslovutvalgets evaluering av regnskapsloven. Utvalget
avga den 15. august 2003 sin utredning NOU 2003:23 "Evaluering av
regnskapsloven". Det var en del av utvalgets mandat også å vurdere
et forslag fra stortingsrepresentantene Stoltenberg og Halvorsen
om tiltak for å oppnå større åpenhet og
bevissthet om lederlønninger, jf. Dok. nr. 8:136 (2001-2002),
jf. også mitt brev til finanskomiteen 31. mai 2002. Spørsmålet
om opplysninger om lønn og annen godtgjørelse
til ledende personer er særskilt behandlet i utredningens
kapittel 17. Utvalget vurderer regnskapsføring av aksjebasert
betaling i utredningen avsnitt 10.6.6. Utvalget foreslår
presiseringer i regnskapsloven hvor gjeldende forståelse
av loven kan være noe uklar eller praksis noe uensartet.
Det foreslås blant annet innført krav om å gi
negativ bekreftelse dersom den regnskapspliktige ikke har slike
utgifter eller ordninger som nevnt i § 7-31 første
og annet ledd. Finansdepartementet har sendt NOU 2003: 23 på høring,
med høringsfrist til 5. desember 2003.
Departementet vil på vanlig måte
vurdere å ta standpunkt til regnskapslovutvalgets forslag
i en odelstingsproposisjon.
2.
Under punkt 2 i brevet er det foreslått
at Stortinget ber regjeringen på egnet måte "fremme
forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper
gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme
selskap".
Innledningsvis vises til den endring i forskrift
av 25. juni 1999 nr. 712 om revisjon og revisorer som ble gjort 19.
desember 2002. Ved denne endringen ble en rekke av revisorlovens
bestemmelser om uavhengighet gjort gjeldende for de tilfelle hvor
revisor har samarbeidsavtale med et annet foretak, for eksempel
et advokatkontor eller konsulentselskap. Endringen innebærer
blant annet at samarbeidende foretak ikke kan utføre rådgivnings-
eller andre tjenester for den revisjonspliktige, dersom dette er
egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors
uavhengighet eller objektivitet.
I det følgende knyttes enkelte merknader
til rådgivning foretatt av revisor selv.
Gjeldende lovregler om revisors uavhengighet
ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer
av 15. januar 1999 nr. 2. Revisors adgang til å yte rådgivningstjenester
er regulert i revisorlovens § 4-5 første ledd.
Der heter det at revisor som reviderer årsregnskap for
en revisjonspliktig ikke kan utføre rådgivnings-
eller andre tjenester for den revisjonspliktige dersom dette er
egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors
uavhengighet og objektivitet. Ved fastsettelsen av denne bestemmelsen
ble det lagt til grunn at et generelt forbud mot at revisor yter
rådgivningstjenester til revisjonsklienten er lite hensiktsmessig,
jf. Ot.prp. nr. 75 (1997-98). Blant annet ble det vist til at det
er lang tradisjon for at revisor yter slike rådgivningstjenester.
Et selskaps revisor besitter stor kompetanse om selskapet og vil
derfor trenge mindre tid og ressurser til å sette seg inn
i de problemstillingene rådgivningen knytter seg til. Dette
kan være spesielt viktig for små- og mellomstore
bedrifter. Kostnadene for den revisjonspliktige vil således
kunne bli lavere enn ved bruk av en annen rådgiver. Det
ble også vurdert som vanskelig å trekke eksakte
grenser for hva revisor kan og ikke kan yte av slike tjenester.
Reglene ble derfor i stor grad utformet som rammebestemmelser.
På enkelte punkter ble det imidlertid
satt konkrete forbud mot rådgivning. Blant annet ble det
i § 4-1 annet ledd nr. 5 fastsatt et uttrykkelig forbud
mot at revisor har ansvaret for eller deltar i utførelsen
av den revisjonspliktiges regnskapsføring eller utarbeidelsen
av årsberetningen, eller gir konkrete anbefalinger om vurdering
av poster i årsregnskapet eller i oppgaver til offentlige
myndigheter. Av revisorloven § 4-5 annet og tredje ledd
følger at revisor heller ikke kan yte tjenester som hører
inn under den revisjonspliktiges egne ledelses- og kontrolloppgaver,
eller opptre som fullmektig for den revisjonspliktige.
På tidspunktet for vedtagelsen av nevnte
regler ble disse ansett som relativt strenge i forhold til øvrige EØS-land.
EU-kommisjonen la i mai 2002 frem en anbefaling om
revisors uavhengighet. Denne inneholder blant annet regler om revisors
adgang til å yte andre tjenester enn revisjonstjenester.
Anbefalingen setter begrensninger på revisors adgang til å yte
slike tjenester. Den oppstiller imidlertid ikke noe absolutt forbud
mot å yte rådgivningstjenester. Det er departementets
vurdering at våre regler i det alt vesentligste er i overensstemmelse
med anbefalingen. I mai 2003 offentliggjorde Kommisjonen videre
en ti punkts aksjonsplan for regulering av revisjon. Et viktig punkt
i denne planen er en modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv (om
godkjennelse av personer med ansvar for lovfestet revisjon av regnskaper),
hvor det blant annet drøftes å ta inn bestemmelser
om revisors uavhengighet.
Kredittilsynet gjennomførte vinteren
2002-2003 et såkalt temabasert tilsyn med de største
revisjonsselskapene. Formålet var å vurdere om
selskapene følger gjeldende regler om god revisjonsskikk
vedrørende rådgivning og andre tjenester til revisjonsklientene. Undersøkelsen
omfattet også tjenester tilbudt av samarbeidende selskap.
Ifølge Kredittilsynet avdekket tilsynet en rekke kritikkverdige
forhold i denne sammenheng og skrev en rapport om dette til departementet.
Det ble i den sammenheng foreslått at det inntas en hjemmel
i revisorloven til bl.a. å gi utfyllende forskrifter om
revisors rådgivning. Kredittilsynets rapport og forslag
til forskriftshjemmel er til vurdering i departementet.
Etter min vurdering vil utviklingen i EU-reglene
på dette området, sammen med blant annet erfaringene
fra Kredittilsynets tematilsyn, danne bakgrunn for evaluering av
revisorlovens regler om uavhengighet og objektivitet. Det synes
imidlertid ikke hensiktsmessig å foreta en slik evaluering
før arbeidet med modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv
er sluttført i EU.
3.
I brevets punkt 3 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag
om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har
oppdrag for selskaper de analyserer".
Verdipapirhandelloven av 19. juni 1997 nr. 79
(vphl) regulerer ikke direkte verdipapirforetakenes analysevirksomhet.
Verdipapirforetakenes utarbeidelse og bruk av analyser er imidlertid
undergitt kravene til god forretningsskikk., jf. vphl § 9-2.
Dette innebærer bl.a. at verdipapirforetak ikke kan bruke
analysen for å fremme foretakets interesse eller ansattes
interesse på bekostning av kunders interesse og markedets
integritet. Foretaket må opplyse om alle forhold som kan være
egnet til å svekke tilliten til at analysen er objektiv og
utarbeidet på et uavhengig grunnlag. Dersom det kan stilles
spørsmål ved analytikernes uavhengighet, kan dette
etter omstendighetene innebære at kravet til god forretningsskikk
ikke er overholdt. Det nevnes for øvrig at verdipapirforetaket
skal bygges opp og organiseres på en slik måte
at interessekonflikt mellom foretaket og dets kunder, eller kundene
imellom, begrenses til et minimum, jf. vphl § 9-1 nr. 5.
Foretaket skal også ha interne retningslinjer og instrukser
som tar for seg behandling av slike konflikter.
Sentralt i forhold til behandling av interessekonflikter
er at foretaket gir sine kunder de nødvendige opplysninger,
jf. vphl § 9-2 første ledd nr. 5. I tilfeller hvor
egne interesser eller andre særlige grunner er egnet til å skape
tvil om foretakets uavhengighet, skal oppdragiver eller andre interessenter
gis de nødvendige opplysninger om forholdet, jf. vphl § 9-2
sjette ledd. I forbindelse med analyser vil det være aktuelt å opplyse om
aktuelle tilrettelegger- eller andre typer rådgivningsoppdrag.
Enkelte typer av opplysninger vil imidlertid være av en
slik art at de ikke kan videreformidles til kunden, uten at konflikt
i forhold til andre regler oppstår. Etablering av informasjonssperrer
("chinese walls") er i slike tilfeller en mulig vei å gå for å forhindre
at konflikt oppstår. Man kan tenke seg en situasjon hvor
foretakets corporateavdeling rådgir en utsteder samtidig
som analyseavdelingen utarbeider en analyse om den samme utsteder.
Er foretaket organisert på en slik måte at analytikeren
ikke har kunnskap om corporate-avdelingens oppdrag, kan ikke analysen
sies å være påvirket av oppdraget. I
forhold til slike informasjonssperrer må foretaket likevel
kunne påvise at disse er reelle.
Informasjonssperrer er et effektivt virkemiddel
i forhold til ivaretakelse av markedets integritet, såfremt de
er klart kommunisert og markedet har tillit til at de er reelle.
Det vil likevel være situasjoner hvor markedet ikke har
tillit til at sperrene er etablert eller fungerer som forutsatt.
Et eksempel er hvor foretaket har et betydelig corporateoppdrag
som ikke er offentlig kjent, og det publiseres analyse hvor anbefalingen
i ettertid viser seg å ha støttet opp om muligheten
for vellykket gjennomføring av oppdraget. Uansett faktiske
forhold vil det kunne reises tvil om analysens uavhengighet og markedets
integritet vil skades. Avgjørende for å ivareta
markedets integritet er hvordan situasjonen oppfattes av omverdenen
og ikke hvordan foretaket faktisk har innrettet seg. Alle verdipapirforetak
må derfor ha rutiner som fanger opp også disse
situasjonene.
Departementet har fått opplyst at Kredittilsynet
i flere saker nettopp har vurdert verdipapirforetaks analyseproduksjon
opp mot bestemmelsen om god forretningssikk.
Verdipapirmarkedet er et felt med betydelig
internasjonal utvikling på regelverksiden. Markedsmisbruksdirektivet
ble vedtatt av Rådet og Parlamentet 3. desember 2002 og
skal være implementert innen 12. oktober 2004. Direktivet
er EØS-relevant. I direktivet har EU-kommisjonen fått
delegert myndighet fra Rådet og Parlamentet til å gi
utfyllende bestemmelser knyttet til enkelte artikler (kommisjonsdirektiv
og forordninger). Det antas at to sett utfyllende bestemmelser vil
bli vedtatt i henholdsvis desember 2003 og juni 2004. Kredittilsynet
har på denne bakgrunn nedsatt en arbeidsgruppe som arbeider
med implementeringen av direktivet og de utfyllende bestemmelsene
i norsk rett. Det følger av direktivets artikkel 6(5) at:
"Medlemsstaterne sørger for, at der findes
hensigtsmæssige regler til at sikre, at personer, der til
distribusjonskanaler eller offentligheden udarbejder eller udbreder
analyser vedrørende finansielle instrumenter eller udstedere
av finansielle instrumenter eller udarbejder eller udbreder andre
oplysninger med anbefalinger elle forslag vedrørende investeringsstrategi
udviser rimelig omhu for at sikre, at oplysninger fremsættes korrekt,
og for at deres interesser eller interessekonflikter afsløres
i forbindelse med de finansielle instrumenter, som oplysningene
vedrører. Kommissionen underrettes om denne reguleringen".
I forhold til problemstillingene som reises vedrørende
analysevirksomhet og corporateoppdrag vises særlig
til artiklene 5 og 6. Artikkel 5 fremsetter en generell standard
for opplysninger om forhold og omstendigheter som med rimelighet
kan tenkes å påvirke anbefalingens objektivitet,
særlig der analytikeren (person eller foretak) har finansielle
interesser i instrumenter som omfattes av anbefalingen, eller andre interessekonflikter
av betydning i forhold til utstederen. Videre fremsettes i artikkel
6 tilleggsvilkår for opplysninger om interesser og interessekonflikter. Bestemmelsen
regulerer herunder hvilke opplysninger som skal gis, blant annet
om det aktuelle verdipapirforetak er part i avtale med utsteder
om ytelse av corporateoppdrag av betydning og om avtalen har vært virksom
i løpet av de siste 12 måneder eller har gitt foretaket
inntekter i samme periode.
Etter min vurdering er det naturlig å følge
opp disse viktige problemstillingene videre i forbindelse med arbeidet
med gjennomføringen av direktivet, jf. det ovenfor om dette
arbeidet.
For øvrig kan det om denne problemstilling
også vises til anbefalingene i "Financial Analysts: Best practices
in an integrated European financial market". Anbefalingene er utarbeidet
av en arbeidsgruppe under EU-kommisjonen i 2002 med mandat å vurdere finansanalytikernes
rolle, samt å vurdere mulige tiltak for å forbedre
deres deltagelse i markedet. Fokus er i denne rapporten rettet mot
interessekonflikter. Disse anbefalingene er i tråd med
direktivet som er nevnt ovenfor.
Endelig bemerkes at meglerbransjen selv har
utarbeidet regler om forholdet mellom corporate- og analyseavdeling,
jf. Norges Fondsmeglerforbunds anbefaling nr. 1/2003.
4.
I brevets punkt 4 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag
om å pålegge revisorer informasjonsplikt om mistenkelige
forhold i foretak de arbeider med".
Etter revisorloven § 6-1 fjerde ledd
annet punktum kan revisor i dag uten hinder av taushetsplikten underrette
politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre
tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det
er foretatt en straffbar handling.
Etter kredittilsynsloven § 3a er revisor
som reviderer kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, verdipapirforetak
og andre foretak under tilsyn av Kredittilsynet, pålagt å rapportere
til Kredittilsynet om visse i loven nærmere beskrevne forhold.
Det må antas at også straffbare forhold dekkes
av denne rapporteringsplikten.
Revisors rett til å underrette politiet
ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer
av 15. januar 1999 nr. 2. I den forbindelse vurderte departementet å innføre
en generell rapporteringsplikt for revisorer, jf. Ot.prp. nr. 75
(1997-98) punkt 8.2.5.3. Departementet uttalte bl.a.:
"Departementet finner ikke grunn til, i dagens situasjon, å foreslå en
plikt for revisor til å rapportere mistanke om straffbare
handlinger. Det vises til at forslaget om at revisor skal ha rett
til å underrette politiet allerede innebærer en
nyhet i forhold til gjeldende regler. Departementet vil imidlertid
ha spørsmålet under oppsikt, særlig med
tanke på fremtidig utvikling på området
i internasjonale fora".
Ny hvitvaskingslov (lov 20. juni 2003 nr. 41
om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv.)
pålegger revisor rapporteringsplikt til ØKOKRIM
i de tilfeller revisor har mistanke om at en transaksjon har tilknytning
til utbytte fra en straffbar handling eller straffeloven § 147
a eller § 147 b. Plikten innebærer at revisor
skal rapportere mistenkelige transaksjoner i tilknytning til hvitvasking
av utbytte og terrorfinansiering, og har således en snevrere
rekkevidde enn underretningsretten etter revisorloven.
I forbindelse med utarbeidelsen av hvitvaskingsloven
vurderte departementet forholdet mellom rapporteringsplikten etter
hvitvaskingsloven og underretningsretten etter revisorloven § 6-1
fjerde ledd annet punktum. Det uttales om dette i Ot.prp. nr. 72
(2002-2003) punkt 5.3.5 annet avsnitt:
"Arbeidsgruppen foreslår å erstatte
gjeldende opplysningsrett for revisor med en opplysningsplikt i hvitvaskingsloven.
Departementet vil imidlertid peke på at opplysningsretten
i revisorloven § 6-1 fjerde ledd har et videre omfang enn
den foreslåtte opplysningsplikten, siden opplysningsplikten
bare er knyttet til mistanke om hvitvasking og terrorfinansiering
i tråd med det generelle lovkravet. Arbeidsgruppen synes
ikke å ha vurdert dette. Etter departementets syn bør
imidlertid revisor fortsatt ha adgang til å melde fra ved
mistanke om straffbare handlinger, uavhengig av om det foreligger
rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Revisor bør
for eksempel fortsatt ha adgang til å melde fra om straffbare
brudd på aksjelovgivningen, uavhengig om det gjelder en
transaksjon med tilknytning til utbytte fra en straffbar handling. Departementet
vil derfor ikke foreslå endringer til i revisorloven § 6-1."
Finanskomiteen sluttet seg enstemmig til Regjeringens
forslag og vurderinger, jf. Komiteens merknader i Innst. O. nr.
100 (2002-2003) punkt 3.3.2. Den nye hvitvaskingsloven er for øvrig
ennå ikke satt i kraft.
ØKOKRIM har i brev 29. september 2003
bedt departementet vurdere å endre revisorloven § 6-1 fjerde
ledd annet punktum, slik at revisor pålegges en plikt til å underrette
politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre
tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det
er foretatt en straffbar handling. ØKOKRIM viser bl.a.
til at de foreløpig ikke har sett eksempler på at
revisor har benyttet retten til å underrette politiet,
at en underretningsplikt vil ha en forebyggende effekt
og kunne bidra til å forebygge økonomisk og samfunnsmessig
skade, samt at det er innført en slik underretningsplikt
for revisorer i Sverige.
Jeg har i brev 8. oktober 2003 (vedlagt) bedt
om Kredittilsynets vurdering av forslaget. Samtidig har jeg bedt
Kredittilsynet om å utarbeide et høringsnotat.
Jeg legger deretter opp til å sende et forslag om å endre revisorloven
på høring.
5.
I brevets punkt 5 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte "fremme forslag
om å snu bevisbyrden i saker som omhandler alvorlig økonomisk
kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større
verdier man besitter, er opptjent gjennom lovlig virksomhet".
Spørsmålet faller under Justisdepartementets område.
I brev 7. oktober 2003 til Finansdepartementet gir Justisdepartementet
følgende merknad til forslaget:
"Straffeloven § 34a om såkalt utvidet
inndragning ble vedtatt ved lov 11. juni 1999 nr. 39 og trådte
i kraft 1. juli s.å. Ved utvidet inndragning er utgangspunktet
at alt lovbryteren eier, kan inndras hvis han ikke sannsynliggjør
at formuesgodene er ervervet på lovlig måte. Vilkåret
for utvidet inndragning er at gjerningspersonen er funnet skyldig
i en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad og at den straffbare
handlingen er av en slik art at den kan gi betydelig utbytte. Området
for slik inndragning er blitt ytterligere utvidet gjennom økning
av strafferammen hvis handlingen var organisert. Reglene om utvidet
inndragning synes å ivareta de hensyn som forslag nr. 5
tar sikte på."