I innstillingen til lov om sosialtjenester,
Innst. O. nr. 9 (1991-1992), understreket sosialkomiteen at rusmiddelmisbruk
er et av våre største sosiale problemer. Det angår
både den enkelte misbruker, deres familie og samfunnet
som blir belastet med betydelige økonomiske kostnader og
ressurser. I løpet av de siste 10 til 15 årene
har det vært en stor økning i bruken av rusmidler
og av antall tungt belastede rusmiddelmisbrukere med høy
dødelighet. I 2003 var de samlede kommunale nettoutgiftene
i sosialtjenesten på 7,2 mrd. kroner. Statens institutt
for rusmiddelforskning (SIRUS) har i en undersøkelse på oppdrag
fra Kommunal- og regionaldepartementet anslått at de totale
utgiftene knyttet til rusmiddelmisbrukere var på om lag
2,2 mrd. kroner i 2001.
Etter lov om sosiale tjenester skal rusmiddelmisbrukere
gjennom råd, veiledning og hjelpetiltak få hjelp
til å komme bort fra alkohol og andre rusmidler. Helse-
og omsorgsdepartementet har det overordnede nasjonale ansvaret for
hjelpetiltak, rehabilitering og ettervern for rusmiddelmisbrukere.
Gjennomføringen av den nasjonale rusmiddelpolitikken er
delegert til flere instanser på ulike forvaltningsnivåer,
som Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, fylkesmannsembetene, statlige
helseforetak, kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål
og kommunene. Ansvaret for å følge opp den enkelte
rusmiddelmisbruker er i hovedsak lagt til kommunene. Oppfølging
av rusmiddelmisbrukere kan omfatte en lang rekke tiltak som identifikasjon,
kartlegging, vurdering, råd og veiledning, behandling og omsorg.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse i hvilken grad departementet
sørger for at oppfølgingen av rusmiddelmisbrukere
i kommunene gjennomføres i tråd med Stortingets
vedtak og forutsetninger. I undersøkelsen er det kartlagt
– på hvilken
måte departementet ivaretar sitt overordnede nasjonale
ansvar for kommunenes oppfølging av rusmiddelmisbrukere
– i hvilken grad styrings- og
saksbehandlingssystemet i kommunene er tilstrekkelig og hensiktsmessig
– i hvilken grad kommunene følger
opp rusmiddelklienter med råd, veiledning og hjelpetiltak
– i hvilken grad kommunene ivaretar
sitt ansvar for å følge opp klienter under legemiddelassistert
rehabilitering, tvangsplassering og institusjonsbehandling.
Problemstillingene i undersøkelsen
er belyst ved hjelp av intervjuer, saksmappegjennomgang, spørreskjemaundersøkelse
og dokumentanalyse.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det ved inngangen til 2005 ikke rapporteres systematisk fra kommunene
til staten om oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Manglende
rapportering, evaluering og statistikk utgjør en risiko
for at departementet ikke har tilstrekkelig kunnskap om rusmisbrukere
får den oppfølgingen de har krav på etter
sosialtjenesteloven. Det kan derfor stilles spørsmål
ved om departementet har nødvendig styringsinformasjon
på området.
Undersøkelsen viser at sentrale myndigheter
har vært lite aktive når det gjelder å utvikle
veiledninger, verktøy og modeller for å bidra
til større systematikk i kommunenes arbeid med oppfølging
av rusmiddelmisbrukere.
I forbindelse med handlingsplanen "Kunnskap
og brubygging" (1998-2001) ble det opprettet sosialfaglige og rusfaglige
fora. Videreføring og oppretting av sosialfaglige og rusfaglige
fora har vært et av satsningsområdene til departementet
etter handlingsplanens slutt. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at fylkesmannsembetene i etterkant av handlingsplanen i liten
grad har vedlikeholdt og utviklet sosial- og rusfaglige fora.
Undersøkelsen viser at kompetansesentrene
for rusmiddelspørsmål, som blant annet skal gi
råd og kompetansehevende tiltak til den kommunale sosialtjenesten, ikke
har hatt en tilstrekkelig aktiv rolle overfor sosialtjenestene på dette
området. Det framgår av undersøkelsen
at sosialtjenestene har liten eller ingen kontakt med kompetansesentrene
for rusmiddelspørsmål når det gjelder
oppfølging av rusmiddelmisbrukere.
Undersøkelsen gir indikasjoner på mangelfull
planlegging og synliggjøring av satsningsområder
når det gjelder oppfølging av rusmiddelmisbrukere
i kommunene.
Gjennomgang av dokumenter fra de kommunale sosialtjenestene
viste at en tredjedel av sosialtjenestene i undersøkelsen
ikke har saksbehandlingsrutiner for arbeidet i sosialtjenesten,
og at tre fjerdedeler av sosialtjenestene ikke har skriftlige saksbehandlingsrutiner for
oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Mangel på skriftlige
saksbehandlingsrutiner i sosialtjenesten kan føre til ulik
praksis mellom saksbehandlere på samme sosialtjeneste og
manglende forutsigbarhet for klienter.
Saksmappegjennomgangen viser at det er mangelfull dokumentasjon
i journalnotatene og i saksmappene ved de kommunale sosialtjenestene.
Mangel på dokumentasjon innebærer en risiko for
sviktende kontinuitet i sosialtjenestens oppfølging av
rusmiddelmisbrukere og kan føre til at klientens rettssikkerhet
ikke blir ivaretatt, og at etterprøvbarheten i forbindelse
med klagebehandling, tilsyn og revisjon reduseres.
Undersøkelsen viser at sosialtjenestene
har begrenset kunnskap om forskriften om internkontroll i sosial-
og helsetjenesten, og at arbeidet med å etablere internkontrollsystemer
i sosialtjenesten i liten grad er startet opp. Mangel på internkontrollsystemer
utgjør en risiko for at feil og mangler i saksbehandlingen
ikke blir avdekket og korrigert.
Saksmappegjennomgangen viser at i 56 av 219
saker er rus nevnt ett år eller senere etter første
kontakt med sosialtjenesten. Sen identifisering og kartlegging av
rusmiddelmisbruk i sosialtjenesten kan føre til at sosialtjenesten
kommer for sent inn med målrettede tiltak for rusproblematikken.
Manglende kartlegging kan også gjøre at sosialtjenesten
ikke har godt nok grunnlag for å gi målrettede
hjelpetiltak. En av årsakene til sen kartlegging og identifisering
kan være at kommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse
og metodikk på dette området.
Riksrevisjonens undersøkelse og undersøkelser
som er gjennomført av andre offentlige instanser, viser
at generelle tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven i
liten grad blir gitt rusmiddelmisbrukere, slik det er oppfordret
til i loven. Undersøkelsen viser også at det er
mangel på boliger og lang saksbehandlingstid for tildeling
av bolig for rusmiddelmisbrukere i kommunene. Dette støttes
av annen forskning og utredning. Det kan stilles spørsmål
ved om rusklienter i tilstrekkelig grad får den hjelpen
de har behov for og krav på.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at sosialtjenestene opplever det som vanskelig å få behandlingstilbud
for rusmisbrukere med dobbeltdiagnose rus og psykiatri.
Saksmappegjennomgangen viser at 11 pst. av rusmiddelmisbrukerne
i liten grad har fått råd og veiledning før
og under nærmiljøtiltak. Gjennomgangen viser også store
variasjoner på hvor mange rådgivnings- og veiledningsmøter
den enkelte klient får. Undersøkelsen viser også at
flere sosialtjenester synes å mangle nødvendige
rutiner og systematikk når det gjelder å gi råd
og veiledning til rusmiddelmisbrukere.
Når det gjelder sosialtjenestens oppfølging
før, under og etter institusjonsplassering, viser undersøkelsen
at det kun for fem av 55 klienter er utarbeidet en tiltaksplan i
forbindelse med institusjonsbehandling. For 23 av 55 klienter foreligger
det ingen dokumentasjon på at sosialtjenesten har foretatt
noen kartlegging i forbindelse med søknad om institusjonsbehandling.
Undersøkelsen viser videre at det for en del av klientene
ikke har vært noen kontakt mellom sosialtjenesten og klienten
under og etter institusjonsplasseringen, og at det i en del tilfeller
heller ikke har vært planlagt oppfølgingstiltak
i etterkant av institusjonsbehandlingen. Manglende kontakt mellom
klienten og sosialtjenesten i fasen etter institusjonsplassering
innebærer et brudd i tiltakskjeden, og tilsier at sosialtjenesten
ikke kan gjøre en vurdering av klientens situasjon.
Saksmappegjennomgangen viser at det for ni klienter med
legemiddelassistert rehabilitering (LAR) har tatt over ett år
for sosialtjenesten å vurdere og videresende søknad
etter at ønske om LAR er nevnt. Undersøkelsen stiller
spørsmål ved om LAR-søkere får
en likeverdig behandling. Undersøkelsen stiller derfor
spørsmål ved om LAR-klienter får en tilstrekkelig
sosialfaglig rehabilitering.
Saksmappegjennomgangen viser at det i noe over halvparten
av alle tvangssakene ikke foreligger tiltaksplan slik det er påkrevd.
Lang saksbehandlingstid for klienter som vurderes i forhold til
tvangsplassering, utgjør en risiko for liv og helse så vel
for klientene som for barna til gravide rusmiddelmisbrukere.
Sosialkomiteen har ved flere anledninger gitt
uttrykk for at tvangsbestemmelsene blir for lite brukt. Det ble
i 1998 vedtatt endringer i sosialtjenesteloven hvor intensjonen
var en mer effektiv bruk av regelverket knyttet til tvangsplassering
av rusmiddelmisbrukere. I undersøkelsen er det indikasjoner
på at sosialtjenestene i liten grad tar initiativ til tvangsplassering
av rusmiddelmisbrukere. I 2003 var 53 rusmiddelmisbrukere tvangsplassert
etter vedtak i fylkesnemnda.
Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering underkommuniserer
rapporten at rusomsorgen ikke er en særomsorg. Departementet
viser til Innst. S. nr. 121 (1992-1993) hvor komiteen sier seg enig
i departementets ønske om å integrere behandlingen
av rusmiddelmisbrukere i det ordinære helse- og sosialapparatet.
Departementet viser i sin tilbakemelding til
at det ikke finnes en entydig definisjon av "rusmiddelmisbrukere",
som igjen kunne muliggjort innhenting av systematisk informasjon
og statistikk.
Departementet gir uttrykk for at Stortinget
baserer sitt arbeid på at det lokale selvstyret skal styrkes,
og at målet er mest mulig myndighet og oppgaver desentralisert
til kommunene. Det vises til Innst. S. nr. 307 (2000-2001) fra kommunalkomiteen
hvor komiteen slutter seg til at målet må være
mest mulig myndighet og oppgaver desentralisert til kommunene. Komiteen sier
at ansvaret for beslutninger og oppgaveløsning må flyttes
nærmest mulig dem det gjelder.
Departementet uttaler at Sosial- og helsedepartementet,
og senere Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet,
de siste årene har hatt ansvar eller delansvar for en rekke
handlingsplaner.
Departementet uttrykker at disse handlingsplanene har
hatt og har kommunenes sosialtjeneste som en sentral adressat. Tiltakene
i handlingsplanene er og har vært rettet mot svakere stilte
grupper, hvor rusmiddelmisbrukere utgjør en vesentlig andel.
Departementet påpeker at det i de siste årene
er nedlagt et betydelig arbeid for å bedre arbeidet med
og forholdene for rusmiddelmisbrukere. Det vises til at tilbudet
om legemiddelassistert rehabilitering er betydelig utvidet, og at
lavterskel helse- og sosialtjenester er etablert. Departementet
viser videre til "rusreformene", hvor staten ved de regionale helseforetakene
har overtatt ansvaret for andrelinjetjenesten fra fylkeskommunene,
herunder ansvaret for å yte tverrfaglige spesialisttjenester
til rusmiddelmisbrukere. Departementet mener at når Riksrevisjonens
undersøkelse avgrenses i forhold til de store endringene
som har skjedd i det siste, blir ikke analysen fullstendig.
For at statlige myndigheter skal kunne ivareta
sitt overordnede nasjonale ansvar der ansvaret for oppgaveløsningen
er lagt til kommunene, er det en forutsetning med regelmessig styringsinformasjon,
for eksempel ved rapporteringer, evalueringer og statistikk.
Riksrevisjonens undersøkelse har vist
at det ikke rapporteres systematisk fra kommunene til staten om
oppfølging av rusmiddelmisbrukere, at det går
lang tid mellom evalueringene, og at det ikke finnes relevant statistikk
om den kommunale sosialtjenestens arbeid med rusmiddelmisbrukere.
Riksrevisjonen er positiv til den styrkingen av tilsynet med sosialtjenesteloven
som har funnet sted, men mener at dette ikke kan kompensere for
svakhetene knyttet til rapportering, evaluering og statistikk.
Riksrevisjonen er kjent med at rusomsorgen ikke
er en særomsorg. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør det
likevel på statlig nivå foreligge relevant informasjon
om viktige sosialpolitiske grupper. Helse- og omsorgsdepartementet
viser til at problemer med å definere "rusmiddelmisbrukere"
entydig ikke gjør det mulig å innhente systematisk
informasjon og statistikk på nasjonalt nivå. Riksrevisjonen
ser utfordringene med å etablere rapporteringsordninger
som fullt ut er dekkende. Riksrevisjonen vil peke på at
det likevel vil være mulig å utarbeide indikatorer
for oppfølging og tiltak for erkjente rusmiddelmisbrukere
som har kontakt med sosialtjenesten. Riksrevisjonens undersøkelse viser
at enkelte kommuner har saksbehandlingssystemer hvor det er mulig å skille
ut rusklienter fra andre klienter, og hvor det er mulig å utarbeide
oversikter over klienter som har et erkjent rusmiddelproblem.
Departementet har de siste årene hatt
ansvar eller delansvar for en rekke handlingsplaner og tilskuddsordninger
rettet mot svakerestilte grupper, hvor rusmiddelmisbrukere er én
av målgruppene. Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det har vært vanskelig å etablere tiltak som
opprettholdes over tid, gjennom disse handlingsplanene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at rusklienter ikke i tilstrekkelig grad får den hjelp,
oppfølging og de tiltak de har behov for og krav på.
Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdepartementet,
og statsråden har i brev av 2. mai 2005 svart:
"Det vises til tidligere korrespondanse, senest vårt brev
av 11.03.05 og Riksrevisjonens brev av 13.04.05 med vedlegg.
Departementet
har ingen ytterligere merknader til Riksrevisjonens bemerkninger."
Undersøkelsen viser at Helse- og omsorgsdepartementet
ikke har tilstrekkelig informasjon om kommunenes oppfølging
av rusmiddelmisbrukere, og departementet har i liten grad gjennomført
evalueringer av den kommunale sosialtjenestens oppfølging
av rusmiddelmisbrukere. Etter Riksrevisjonens vurdering bør departementet
ha regelmessig informasjon om kommunenes arbeid for å kunne
ivareta sitt overordnede nasjonale ansvar på dette området.
Riksrevisjonen vil framheve at mange rusmiddelmisbrukere
ikke følges opp slik de har krav på ved den kommunale
sosialtjenesten. Sosialtjenestene bruker i mange tilfeller lang
tid på å kartlegge og identifisere rusmiddelproblemet
og å fremme tvangssaker eller søke om legemiddelassistert
rehabilitering. Rusmiddelmisbrukere får i liten grad generelle
tjenester etter sosialtjenesteloven, og personer i legemiddelassistert rehabilitering
får ikke alltid nødvendig sosialfaglig rehabilitering.
I tillegg får rusmiddelmisbrukere i en del tilfeller ingen
oppfølging av sosialtjenesten under institusjonsbehandling
og i oppfølgingsfasen etter institusjonsbehandling. Etter
Riksrevisjonens vurdering bør departementet ta et initiativ
til at det utvikles veiledninger, verktøy og modeller for å bidra
til større systematikk og kunnskap i kommunenes arbeid,
og til at rusmiddelmisbrukere får en bedre oppfølging
fra sosialtjenesten i kommunene.