Vedrørende dokument 8:42 (2005-2006) Om å gjennomgå alle særnorske miljøkrav som kan medføre konkurranseulemper for norsk industri

Jeg viser til brev av 30. mars 2006 fra energi- og miljøkomiteen der forslag til Dokument nr. 8:42 (2005-2006) fra stortingsrepresentantene Ketil Solvik-Olsen, Tord Lien, Kåre Fostervold og Øyvind Korsberg om å gjennomgå alle særnorske miljøkrav som kan medføre konkurranseulemper for norsk industri, oversendesMiljøverndepartementet for utredning mv.

Rammebetingelsene for norsk industri fastlegges i stor grad gjennom internasjonale avtaler. Dette gjelder både det internasjonale handelsregelverket gjennom WTO, internasjonale miljøavtaler, eller avtaler på andre områder, for eksempel landbruk, energi m.m.. FN-systemet har ofte vært pådriver for internasjonale miljøavtaler og det er opprettet flere rettslig bindende konvensjoner som gir landende forpliktelser på miljøområdet. Det internasjonale regelverket, sammen med EU/EØS-regelverket gir et sett med forpliktelser for norsk miljøvernpolitikk og handelspolitikk. De internasjonale handelsreglene sikrer bl.a. at nasjonale miljøtiltak som går på bekostning av handel må ha en reell helse- eller miljøbegrunnelse og tiltakenes omfang må stå i sammenheng med de helse- og miljøkostnader som skal repareres eller forhindres gjennom tiltaket

Generelle rammebetingelser for norsk industri

Rammebetingelsene generelt for norsk industri påvirkes blant annet av miljøkrav som både stilles til produksjonsprosessen gjennom forurensningsloven og/eller til selve produktet gjennom produktkontrollloven. For å sikre en tilstrekkelig miljøstandard og samtidig sikre rettferdig konkurranse er det utviklet en rekke internasjonale avtaler på miljøområdet. Således er norsk næringslivs konkurranseevne i stor grad sikret ved at miljøkravene er tilpasset krav som gjelder i øvrige land.

Omlag 80 prosent av norske miljøregler kommer fra EU som følge av EØS-avtalen. EUs regelverk har gitt mulighet til å sette høyere miljøstandarder fordi EU - som vår viktigste handelspartner - har innført stadig mer ambisiøse miljøregler. Norsk næringslivs konkurranseevne svekkes ikke som følge av ambisiøse miljøregler fordi europeisk næringsliv er underlagt tilsvarende miljøregler.

Jeg vil også påpeke at miljøreguleringer faktisk kan bidra til å styrke norske bedrifters konkurranseevne. Studier fra Europa viser at miljøreguleringer kan medføre reduserte kostnader og risiko for bedrifter, gi konkurransefordeler og skape nye arbeidsplasser og teknologimarkeder. Dette fremgår av en oppsummering utarbeid av EPA-nettverket, som består av ledere fra miljødirektorat i 26 Europeiske land. Nettverket består av institusjoner som til daglig arbeider med å gjennomføre miljøpolitikken.

Noen bransjer har vokst kraftig som følge av nye miljøkrav, for eksempel leverandører av renseteknologier og avfallssystemer. Vi har mange eksempler fra Norge på bedrifter som har vokst og nye arbeidsplasser som er skapt på grunnlag av miljøteknologi og miljø- og energieffektive produkter. Norge har blant annet vært tidlig ute med virkemidler rettet mot innsamling av tom drikkevareemballasje. Dette har blant annet skapt et marked for en bedrift som det norske panteselskapet Tomra. Stadig flere land innfører tilsvarende reguleringer, blant annet med bakgrunn i EU-regelverk, og bidrar dermed til å ekspandere det markedet som Tomra opererer i. Også for elektrisk og elektronisk (EE) avfall var Norge tidlig ute med å utvikle og gjennomføre særskilte reguleringer, som blant annet har gitt næringslivet et større ansvar for å ta hånd om egne produkter når de ender som avfall. Også EU har nå nylig innført tilsvarende reguleringer, som i stor grad er basert på det allerede etablerte norske systemet.

Innenfor EØS-området settes det i stor grad felles standarder for miljø og indre marked, og en omfattende andel av norske miljøregler er altså som følge av EØS-avtalen en gjennomføring av EUs regelverk. For større industribedrifter er for eksempel direktivet om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) sentralt ved kravstilling. Direktivet er gjennomført i norsk rett, og et bærende prinsipp under direktivet er at de beste tilgjengelige teknikker (BAT) skal legges til grunn av nasjonale myndigheter ved kravstilling. Det utarbeides felles-europeiske anvisninger på hva som kan regnes for BAT innenfor ulike bransjer.

Forslaget viser spesielt til virksomheten ved Hydros aluminiumsanlegg i Årdal. Hydro Aluminium AS, Årdal metallverk, fikk i 2001 ny utslippstillatelse med krav om reduserte utslipp fra 2007. De miljømessige rammebetingelsene for disse bedriftene er i hovedsak satt ut fra internasjonale bestemmelser som Norge er forpliktet til å etterkomme, blant annet rekommandasjonen innen Oslo og Paris konvensjonen (OSPAR). Dersom det foreligger nye opplysninger eller endrede forhold i saken kan forurensningsmyndigheten etter søknad vurdere endringer i vilkårene. Jeg er kjent med at Hydro Aluminium nå har søkt Statens forurensningstilsyn om endring i utslippstillatelsen, og en eventuell klage vil bli behandlet av Miljøverndepartementet.

Regelverket som er rettet mot produkter for å beskytte miljø og helse er i stor grad totalharmonisert innen EØS-området, og kravene til import, eksport, bruk og omsetning av produkter er derfor i stor grad de samme i hele dette området. På enkelte områder har Norge hatt strengere bestemmelser, men EUs regelverk på området er utviklet og forbedret slik at i stor grad de samme tilsvarende bestemmelser nå gjelder i hele EØS-området.

EU-kommisjonen la i februar 2001 frem en ny kjemikaliestrategi (hvitbok) som foreslår et nytt system for kjemikalieforvaltning. Dette nye regelverket kalles REACH (Registration, Evaluation and Authorisation and restrictions of CHemicals). Formålet med forslaget er å styrke reguleringen av kjemikalier i Europa. Forslaget vil snu bevisbyrden slik at det blir næringslivet, ikke myndighetene, som får ansvaret for å vise at et kjemisk stoff ikke har uakseptable virkninger for helse og miljø. EUs kjemikalieregelverk vil trolig få direkte konsekvenser for Norge gjennom EØS-avtalen, og norske myndigheter og eksperter arbeider derfor aktivt for å påvirke utformingen av regelverket. Fra norsk side har man fra begynnelsen understreket at regelverket må sikre en høy beskyttelse av helse og miljø.

Jeg vil derfor vise til at store deler av EUs miljøpolitikk setter felles standarder for miljø og indre marked, og at EU de senere år har innført stadig flere ambisiøse miljøregler. Norsk industri møtes derfor i liten grad med særnorske miljøkrav. På enkelte områder har imidlertid EU foreløpig ikke utviklet fellesharmoniserte standarder. Ofte settes det også minstestandarder som gir EU/EØS-landene mulighet til å gå lenger. På disse områdene vil derfor miljøkravene variere mellom ulike EU/EØS-land ut ifra landenes nasjonale mål og behov. I Norge vil for eksempel lokalisering av industri, sårbar natur, industristruktur og miljøpolitisk ambisjonsnivå kunne innebære at reguleringene blir andre og noen ganger strengere enn i enkelte andre land. De særnorske miljøkrav er imidlertid alltid gjenstand for en avveining av de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre.

Klimapolitiske virkemidler

Norsk klimapolitikk fastlegges innenfor rammene av våre internasjonale forpliktelser. Klimakonvensjonen, som ble vedtatt i 1992 og trådde i kraft i 1994, la det første viktige grunnlaget for det internasjonale arbeidet med å motvirke menneskeskapte klimaendringer og forberede tilpasninger til klimaendringer. Konvensjonen har som endelig mål en stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvrikning av klimasystemet. Konvensjonen forplikter landene til å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser, samt å tilrettelegge for tilpasning til klimaendringer. Norge ratifiserte Klimakonvensjonen 9. juli 1993.

Kyotoprotokollen bidrar til å utdype og konkretisere industrilandenes forpliktelser under Klimakonvensjonen. Protokollen ble ratifisert av Norge 30. mai 2002 og trådde i kraft 16. februar 2005. Protokollen fastsetter rettslig bindende utslippsforpliktelser for det enkelte industriland og Det europeiske fellesskap. Den prosentvise størrelsen på forpliktelsen varierer fra land til land, innenfor et samlet mål om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 prosent i forhold til 1990-nivå i perioden 2008-2012. I-landene er forpliktet til å gjennomføre tiltak for å begrense sine utslipp av klimagasser. Det er imidlertid i stor grad opp til landene selv å velge hvilke virkemidler de vil ta i bruk.

Kyotoprotokollen omfatter en rekke land som produserer varer og tjenester som Norge konkurrerer med. Alle land skal nå sine forpliktelser og må innrette seg hensiktsmessig ift. dette. Ulike forpliktelser, næringsstruktur og kultur for valg av virkemidler vil være avgjørende for hvordan det enkelte land innretter seg. Når en skal vurdere hvordan virkemiddelbruken påvirker konkurranseforholdene mellom land, må disse aspektene tas i betraktning. Når et land velger å ta i bruk virkemidler som kan svekke enkeltnæringers konkurransekraft, så gjøres dette fordi landets samlede konkurranseevne påvirkes minst mulig. Når en skal vurdere konkurransepåvirkninger av miljøvirkemidler for enkeltnæringer er det også helt sentralt å se dette i sammenheng med andre rammebetingelser som næringen står overfor. For eksempel kan det gi et feil inntrykk av konkurransesituasjonen å sammenlikne særskilte miljøavgifter når dette er koplet opp i mot lavere skatter og avgifter på andre områder.

Norges forpliktelse under protokollen er at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008-2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990; dvs i gjennomsnitt ikke skal overstige 50,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter per år. Som supplement til nasjonale tiltak gir Protokollen Norge og andre industriland adgang til å erverve kvoter gjennom Kyotomekanismene, for å dekke utslipp utover de som er spesifisert i forpliktelsen.

Norges utslipp i 2004 var på 55,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter, og uten nye virkemidler og tiltak vil gapet mellom Norges utslipp og utslippsforpliktelsen være om lag 10 millioner tonn i 2010 (midtveis i forpliktelsesperioden). Regjeringen har i tilleggsbudsjettet slått fast at utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyotomekanismene slik protokollen legger opp til, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak. I tilleggsbudsjettet heter det også at hovedinnretningen i klimapolitikken er sektorovergripende, slik at klimamålet kan nås på en effektiv måte.

CO2- og energiavgifter

CO2-avgiften, som ble innført i 1991, har gitt varige utslippsreduksjoner og derved også bidratt til oppfyllelse av Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen. En rekke land, bl.a. Sverige, Danmark og Frankrike, bruker avgifter som klimapolitisk virkemiddel. Norge har forholdsvis høye avgifter på diesel og fyringsolje, men redusert avgift for treforedlingsindustriens bruk av mineralolje. I tillegg har Norge gjennomgående et noe bredere avgiftsgrunnlag for mineraloljeprodukter enn andre OECD-land. Blant annet er innenriks luftfart og sjøfart omfattet av CO2-avgiften i Norge, mens disse sektorene i liten grad er omfattet av tilsvarende avgifter i andre land.

Prosessindustrien er imidlertid i praksis fritatt fra CO2-avgiften som følge av at kull og koks og innenlandsk bruk av gass ikke er omfattet av avgiften. I likhet med de reduserte satsene for treforedlingsindustrien har dette nettopp vært gjort av hensyn til disse industrienes konkurranseevne. Tilsvarende gjelder også for EU-landene, selv om det er innført minstesatser for avgifter på bl.a. kull og naturgass i EUs energi­skattedirektiv.

Nasjonale virkemidler er ofte basert på hvilken tilgang landet har til energiressurser og sammensetningen av energibruken, i tillegg til nærings- og miljøpolitiske interesser og mål. EU har fastlagt visse minimumssatser for energiavgifter. De fleste landene har høyere avgiftssatser for mineralolje enn minimumssatsene, mens minimumssatsene er effektive for visse anvendelser av kull og naturgass.

De klimapolitiske virkemidlene er altså utformet slik at konkurranseutsatt industri står overfor mindre strenge reguleringer enn andre næringer. Dette gjelder både i Norge og i de fleste OECD-land som fører en aktiv klimapolitikk. De landene som har innført klimamotiverte avgifter, har i første rekke avgifter på husholdninger og transportsektoren. Konkurranseutsatt industri er ofte unntatt eller betaler lavere CO2- og energiavgifter enn andre næringer. Utslippsintensiv industri er i stor grad også holdt utenfor systemene med omsettelige klimagasskvoter. De deler av prosessindustrien som er store brukere av elektrisitet blir berørt av virkningene av kvotesystemet på kraftprisen.

Kvotesystem og forståelse med prosessindustrien

Det norske kvotesystemet for klimagasser ble innført med virkning fra 1.1.2005. Et kvotesystem med omsettelige utslippstillatelser gir i prinsippet god sikkerhet for at et nasjonalt fastsatt mål om begrensninger i utslipp fra kvotepliktig virksomhet nås til fastsatt tid. Et velfungerende kvotesystem med fritt omsettelige kvoter stimulerer samtidig til kostnadseffektive løsninger ved at utslippsreduksjonene gjennomføres der kostnadene er lavest.

Utformingen av det norske kvotesystemet ligger nært opp til EUs eget system, både når det gjelder omfang av kilder og gasser og andre elementer. I likhet med landene i EU har Norge for perioden 2005-2007 utformet et system basert på vederlagsfri tildeling av kvoter. Bedriftene ble tildelt kvoter tilsvarende 95 % av historiske utslipp eller et beregnet behov. Dette reduserer belastninger og bidrar til å dempe omstillingskostnader og faren for nedleggelse av konkurranseutsatt industri. Den viktigste forskjellen mellom Norge og EU-landenes kvotesystemer er at treforedlingsindustrien og offshoresektoren har CO2-avgift i Norge og derfor ikke er kvotepliktige for perioden 2005-2007.

Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL), nå Norsk Industri, har forhandlet fram en overenskomst som sikrer at den delen av prosessindustrien som ikke har kvoteplikt i 2005-2007 likevel forplikter seg til å redusere klimagassutslippene innen utgangen av 2007. Det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten på 13,5 millioner tonn omfatter utslipp av alle de seks typene klimagasser som reguleres av Kyotoprotokollen, blant annet fra aluminium-, ferrolegerings-, karbon-, mineralgjødsels- og karbidindustri. I tråd med føringer fra Stortinget er både kvotesystemet og overenskomsten utviklet i nær dialog med prosessindustrien nettopp for å ivareta konkurransehensyn.

Klimagassutslippene fra bedriftene som fanges opp av kvotesystemet og det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten med PIL, utgjorde i 2003 vel fjorten millioner tonn CO2-ekvivalenter, eller i underkant av 25 prosent av Norges totale klimagassutslipp.

Regjeringen har åpnet for å inkludere EUs kvotedirektiv i EØS-avtalen. Innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen er likevel ikke endelig avklart med dette, siden innlemmelse forutsetter aksept fra de andre EFTA/EØS-landene Island og Liechtenstein. Kvotedirektivet krever at treforedlingsindustrien og offshoresektoren omfattes av kvoteplikt fra 2008. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til endelig utforming av kvotesystemet for perioden 2008-2012 i en egen odelstingsproposisjon. Innspillet fra Oljeindustriens Landsforening (OLF) vil bli vurdert i denne sammenheng. Det vil i den forbindelse også bli vurdert om det er aktuelt å videreføre forståelsen med Norsk Industri for eventuelle utslippskilder som ikke inngår i kvotesystemet.

CO2-håndtering på gasskraftverk

Regjeringens mål er at Norge skal bli verdensledende på miljøvennlig bruk av gass. Målene om CO2-håndtering på gasskraft må sees i denne sammenhengen. Utvikling og implementering av teknologi for fangst og lagring av CO2, kan også ha positive næringsmessige effekter for Norge på sikt. Det er grunn til å understreke at utbyggerne av gasskraft ikke skal bære den økonomiske kostnaden knyttet til CO2-håndtering alene. Regjeringen vil samarbeide med utbyggerne av gasskraft om anlegg om CO2-fangst, og bidra økonomisk til at dette skal gjennomføres så snart som mulig. Norge som en betydelig produsent av olje og gass, har nasjonale interesser knyttet til utviklingen av teknologi som sikrer en miljømessig forsvarlig utnyttelse og produksjon av olje og gass. De geologiske formasjonene på norsk kontinentalsokkel, gjør også at Norge har særlige forutsetninger for lagring av CO2.

Jeg ser det som viktig at Norge spiller en aktiv rolle internasjonalt for å utvikle internasjonale avtaler og regelverk på miljøområdet, og vil understreke betydningen av internasjonalt samarbeid som en vesentlig forutsetning for å finne gode løsninger på en rekke av de alvorlige miljøproblemer vi står overfor som for eksempel klimaendringer og spredning av og miljøgifter i naturen. Å ligge langt fremme på miljøområdet er for øvrig i mange henseender også en konkurransefordel, samtidig som jeg understreke betydningen av at internasjonalt bindende avtaler innebære like rammebetingelser for konkurrerende industri.

På denne bakgrunn mener jeg at de krav som stilles til norsk industri er balanserte krav som sikrer at både miljøhensyn og hensynet til virksomheters konkurranseevne ivaretas på en tilfredsstillende måte.