Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit,
fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet,
Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk
Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik,
og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til grunnlovsforslag
om endring av § 89 om domstolskontroll med lover mv. Komiteen viser
til at det foreslås å endre Grunnloven § 89 om domstolskontroll
med lover mv. for å oppnå bedre samsvar mellom paragrafens ordlyd
og det faktiske tilsiktede meningsinnhold.
Komiteen viser til at dagens
grunnlovsbestemmelse om domstolskontroll med lover mv. ble vedtatt
av Stortinget 1. juni 2015, jf. Innst. 263 S (2014–2015) og Dokument
12:30 (2011–2012). Bestemmelsen lyder:
«I saker som reises
for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover
og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot
Grunnloven.»
Komiteen peker på at det er
bred støtte til ønsket om at Grunnlovens tekst så langt som mulig
skal kunne leses av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for
Grunnlovens sentrale innhold.
Komiteen peker på at forslagsstillerne
understreker at intensjonen med de alternative forslagene ikke tar
«sikte på å endre bestemmelsens saklige innhold», men å endre Grunnlovens
ordlyd til bedre å samsvare med det tilsiktede meningsinnholdet.
Komiteen er enig i at dagens
ordlyd i bestemmelsen om domstolskontroll med lover ikke fullt ut
samsvarer med det faktiske innholdet.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre,
viser til at det kan være behov for å klargjøre at det ikke er loven
som sådan som er gjenstand for domstolenes kontroll, slik ordlyden
kunne tyde på. Slik «abstrakt kontroll» er et typisk kjennetegn
ved spesialiserte konstitusjonsdomstoler som man i dag finner i mange
stater i og utenfor Europa. Flertallet peker på at det
norske systemet for domstolskontroll har rettet seg mot lovens anvendelse
i den enkelte sak («konkret kontroll»), og at det utvilsomt var
dette Stortinget tok sikte på å grunnlovfeste da dagens § 89 ble
vedtatt. Lovtekstens presisering på dette punkt har som hensikt
å unngå at domstolskontrollen utvikles i en retning som både er
fremmed for norsk rettstradisjon og for forholdet mellom domstoler
og dagens politikk.
Flertallet viser videre til
at bestemmelsens innhold ikke bare skal gjelde domstolskontrollen
med regjeringens og forvaltningsapparatets respekt for Grunnloven,
men at den også omfatter forvaltningens binding til loven, altså
legalitetskontroll. Flertallet merker seg
at bestemmelsens nåværende ordlyd ikke ivaretar dette.
Flertallet peker også på at
domstolskontrollen ikke bare gjelder beslutninger av «statens» myndigheter,
men alle avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet.
Domstolskontrollen med at forvaltningen holder seg innenfor de grenser
som følger av ordinær lov (legalitetskontrollen), spiller tallmessig
en langt større rolle enn kontrollen med at Stortinget (og forvaltningen)
holder seg innenfor Grunnlovens grenser. At kontrollen både omfatter
kommuner mv. og private (organisasjoner mv.) som utøver offentlig
myndighet i kraft av lov, er utvilsomt allerede i dag. Flertallet merker
seg derfor at bestemmelsens nåværende ordlyd ikke gir utrykk for
dette.
Flertallet viser til at det
foreslås en rekke forskjellige alternativer for å endre § 89, som
bedre skal ivareta disse forholdene ved det faktiske meningsholdet
i Grunnlovens ordlyd enn gjeldende tekst. Flertallet slutter seg til
behovet for å klargjøre ordlyden for å oppnå bedre samsvar mellom
ordlyd og Stortingets tilsiktede meningsinnhold og for å sikre at
den etablerte ordningen videreføres. Flertallet viser også til
vedlagte notat av 22. april 2020 fra professor Eivind Smith til
kontroll- og konstitusjonskomiteen.
På denne bakgrunn
anbefaler flertallet at
alternativ H bifalles, slik at § 89 skal lyde:
«I saker
som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve
om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse, og om
det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre beslutninger
truffet under utøving av offentlig myndighet.
–
I saker som blir
reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve
om det strir mot Grunnlova å byggje på ei lovføresegn, og om det
strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på andre avgjerder
tekne med offentleg styringsmakt.»
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og uavhengig representant
Ulf Leirstein merker seg at Norges institusjon for menneskerettigheter
i vedlagte brev til komiteen av 15. april 2020 peker på noen mulige
faktiske endringer som ikke er belyst av forslagsstillerne, samt
nye uklarheter som kan oppstå som konsekvens av den foreslåtte teksten.
Disse medlemmer viser til
at det er riktig at domstolene ikke kun skal kontrollere myndighetsutøvelse
i form av at lover eller annet holder seg innenfor Grunnloven, men
også annen myndighetsutøvelse. Domstolenes rett og plikt til å prøve
forvaltningsvedtak opp mot ordinær lovgivning følger av konstitusjonell sedvanerett. Disse medlemmer merker
seg at Lønning-utvalget derimot understreket at prøving av forvaltningsvedtak
opp mot ordinær lovgivning falt utenfor dets mandat, jf. Dokument
16 (2011–2012) pkt. 14.4.1 og pkt. 14.5. Den samme avgrensningen
gjentok kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 263 S (2014–2015),
der det fremgår at:
«[p]røving av forvaltningsvedtak
opp mot ordinær lovgivning faller utenfor de spørsmål som er omhandlet i
utvalgets mandat».
Disse medlemmer merker seg
at samtlige av forslagets alternativer tar sikte på å tydeliggjøre
legalitetsprinsippet på denne måten, og at samtlige alternativer
dermed også vil medføre en endring i Grunnlovens saklige innhold
i strid med intensjonen fra forslagsstillerne.
Videre peker disse medlemmer på
at formuleringen «statens myndigheter» i gjeldende bestemmelse lett
kan leses antitetisk, for eksempel på den måten at det er beslutninger
fattet av statens myndigheter, i motsetning til kommunale myndigheter,
som domstolene har rett og plikt til å prøve opp mot Grunnloven.
Disse medlemmer ser problemstillingen,
men peker på at dette ikke kan sees begrenset på kun i denne paragrafen.
Problemstillingen oppstår i en rekke andre bestemmelser, da uttrykket
er likt formulert i Grunnloven §§ 92, 93, 95, 100, 102, 104, 108,
109, 110 og 112.
Disse medlemmer merker seg
derfor at en endring av denne formuleringen kun i Grunnloven § 89 med
en slik begrunnelse vil kunne skape usikkerhet om hvorvidt utrykket
i resten av bestemmelsene da skal tolkes antitetisk. Dermed vil
de foreslåtte endringer etter disse medlemmers syn skape
nye uklarheter. Disse
medlemmer legger her vekt på at Norges institusjon for menneskerettigheter
i sitt brev til komiteen av 15. april 2020 peker på at dette kan
medføre problemer også i praksis:
«Et konkret eksempel
på de problemer dette kan avstedkomme i praksis, er den usikkerhet
som finnes i en del kommuner om kommunens selvstendige ansvar for
å ivareta en del av de rettighetene som inneholder denne formuleringen,
se særlig Grl. § 92 som pålegger statens myndigheter å ‘respektere
og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov
og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter’. Rettslig
sett er det på det rene at uttrykket ‘statens myndigheter’ må forstås
i videste forstand slik at også kommunale og fylkeskommunale myndigheter
omfattes. Formuleringen statens
myndigheter kan imidlertid skape en unødvendig usikkerhet
om virkeområdet blant dem som ikke konfererer andre rettskilder
enn grunnlovsbestemmelsens ordlyd – en usikkerhet som med den foreslåtte
endring av § 89 altså vil bli enda større.»
Disse medlemmer vurderer derfor
at den foreslåtte endringen i Grunnloven § 89 fører til endringer
i Grunnlovens saklige innhold som ikke er tilstrekkelig belyst og
skaper ny usikkerhet som vil være uheldig. Disse medlemmer anbefaler
på denne bakgrunn at samtlige alternativer i forslaget ikke bifalles.