4.1 Godtgjøring til folkevalgte sett i forhold til alminnelig lønnsutvikling

4.1.1 Godtgjøring til folkevalgte på sentralt nivå

Stortingets lønnskommisjon ba i 2014 Statistisk sentralbyrå (SSB) om å sammenstille lønnsdata for å kunne sammenligne lønnsutviklingen for folkevalgte på statlig nivå med lønnsutviklingen i samfunnet generelt. Som mål på sistnevnte kan man bruke gjennomsnittlig årslønn ifølge SSBs årlige nasjonalregnskap. Det er en sentral målestokk for lønn i Norge som også brukes for å regulere grunnbeløpet (G) i folketrygden. Alternativt kan man bruke lønnsutviklingen i det såkalte frontfaget, som i praksis bestemmes som gjennomsnittlig årslønn i industrien. Nivået på lønna i frontfaget var i 2019 om lag lik gjennomsnittlig årslønn ifølge nasjonalregnskapet. Utviklingen i disse to størrelsene er også ganske lik om man ser de siste ti årene under ett (jf. NOU 2020:8 tabell 2.1). Utvalget har fått oppdatert denne informasjonen med lønnsdata til og med 2019, jf. tabell 4.1 i vedlegg 1.

En sammenlikning av utviklingen i godtgjøring til folkevalgte politikere over tid med lønnsutviklingen til andre grupper eller et gjennomsnitt krever ikke annen informasjon enn lønnstall. Det har ingen spesiell interesse å dividere med en prisindeks (for eksempel SSBs konsumprisindeks) for å kunne vurdere realverdien av godtgjøring til folkevalgte mot reallønnsutviklingen for gjennomsnittet. Relative bruttoinntekter vil utvikle seg helt likt relative reallønninger. Det er heller ikke så relevant å vurdere hvordan skattesystemet er utformet for ulike inntektsgrupper, siden vi ikke er opptatt av å sammenligne disponible inntekter for ulike grupper. Norsk lønnsdannelse har tradisjon for å ignorere slike elementer når man sammenligner lønnsutviklingen for ulike grupper. Hovedkursmodellen, eller frontfagsmodellen for norsk lønnsdannelse, er således en modell for bruttolønninger, ikke en modell for disponible lønnsinntekter, se NOU 2020:8, kapittel 5.2.

Figur 4.1 viser utviklingen i brutto godtgjøring for en stortingsrepresentant sammenlignet med gjennomsnittlig årslønn i Norge fra 1999 til 2019. I senere år har en stortingsrepresentant hatt en godtgjøring som har vært vel 1,7 ganger gjennomsnittlig årslønn i Norge. Dette forholdstallet har variert lite siden 2009. Det er en svakt negativ utvikling i forholdstallet som er lettere synlig når vi legger inn gjennomsnittet i forholdstallet for hele perioden (rød linje). Under finanskrisen i 2008/2009 ble stortingsrepresentantenes godtgjøring underregulert i forhold til den alminnelige lønnsutviklingen i Norge.

Figur 4.1. Godtgjøring for stortingsrepresentant i forhold til gjennomsnittlig årslønn. Rate

Ut fra figur 4.1 er det lett å se at Stortingets lønnskommisjon over tid har lagt til grunn at stortingsrepresentanter skal ha en godtgjøring som normalt følger lønnsutviklingen i samfunnet. Selv om kommisjonen ikke eksplisitt har uttalt et slikt «prinsipp», så er det likevel dette som er fasiten av forslagene fra kommisjonen og Stortingets beslutning.

Figur 4.2. Godtgjøring for stortingsrepresentanter i forhold til ekspedisjonssjefer og departementsråder. Rate

Stortingets lønnskommisjon har påpekt (jf. Innst. 356 S (2014–2015)) at det er blitt større avstand mellom lønnsutviklingen for sentrale ledergrupper i staten og godtgjøring til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Figur 4.2 viser forholdet mellom godtgjøring til stortingsrepresentanter og gjennomsnittet for to grupper ledende departementsansatte, ekspedisjonssjefer og departementsråder. Stortingsrepresentantene har samme godtgjøring i utgangspunktet uavhengig av hvor lenge de har vært på Stortinget (men med visse tillegg avhengig av oppgaver slik som beskrevet i kapittel 3.1). Ekspedisjonssjefer og departementsråder har ulik lønn avhengig av departement og avdeling mv., slik at det er gjennomsnittlig lønn for disse gruppene vi sammenligner stortingsrepresentantenes godtgjøring med. Vi ser at i 2019 var godtgjøringen til en stortingsrepresentant om lag 60 prosent av gjennomsnittslønna til departementsråder og 75 prosent av ekspedisjonssjefer. Stortingsrepresentantene har fått mindre økning i sin godtgjøring enn disse lederne i staten når vi ser hele perioden under ett, men nedgangen skjer i hovedsak i 2008. Vi ser på figur 4.1 at stortingsrepresentantenes godtgjøring også sank i forhold til gjennomsnittlig årslønn i samfunnet som helhet dette året.

Stortingets lønnskommisjon reiste spørsmålet om hvordan avviket mellom lederlønn i staten og godtgjøring til sentrale folkevalgte skal håndteres, og foreslo i 2018 at man burde minske denne avstanden. Det har ikke skjedd. Implikasjonen av det lønnskommisjonen skrev, må være at den ikke mener at stortingspolitikernes godtgjøring bare skal følge den generelle lønnsutviklingen, men også ta hensyn til lederlønninger i staten og ikke minst i departementene. Vi øyner altså her et «prinsipp» for fastlegging av lønn til stortingsrepresentanter som avviker fra lønn i samfunnet generelt, og siden det tales om et «gap som må tettes», er det nærliggende å tolke dette «prinsippet» som at stortingsrepresentanters godtgjøring skal følge lønna til ledende personer i departementene. Dette forslaget fra lønnskommisjonen fulgte ikke presidentskapet i Stortinget opp, jf. nærmere omtale i kapittel 6.

Figur 4.3 viser utviklingen i godtgjøring til statsminister og statsråder i forhold til gjennomsnittlig årslønn ifølge SSBs nasjonalregnskap. Godtgjøring til statsministeren, som var vel 1,7 millioner kroner i 2019, var om lag tre ganger gjennomsnittlig lønn i Norge. Dette forholdstallet har ikke endret seg mye de siste tjue årene. Statsrådene tjener om lag to og en halv gang gjennomsnittlig årslønn i Norge, og heller ikke her har nivået endret seg mye. Altså har medlemmer av regjeringen på samme vis som stortingsrepresentantene hatt en utvikling i godtgjøringen på linje med gjennomsnittslønna.

Figur 4.3. Godtgjøring for statsminister og statsråder i forhold til gjennomsnittlig årslønn. Rate

Lønnsutviklingen for statssekretærer og politiske rådgivere i departementene sett i forhold til gjennomsnittlig årslønn vises i figur 4.4. Også disse to stillingsgruppene har hatt en meget stabil relativ lønnsutvikling. Det betyr at lønna deres har økt prosentvis på linje med lønnsveksten i samfunnet generelt. Nivået på lønna til statssekretærer er praktisk talt det samme som for stortingsrepresentanter og altså vel 70 prosent høyere enn gjennomsnittlig årslønn. For politiske rådgivere er nivået knapt 30 prosent høyere enn gjennomsnittet.

Figur 4.4. Lønn for statssekretærer og politiske rådgivere i forhold til gjennomsnittlig årslønn. Rate

I dette kapitlet og i det videre arbeidet har vi brukt gjennomsnittlig årslønn fra nasjonalregnskapet som uttrykk for det alminnelige lønnsnivået i Norge. Et alternativt mål for lønn til «folk flest» kunne være medianlønna, dvs. det lønnsnivået som er slik at halvparten av lønnsmottakerne har lavere lønn enn medianen og halvparten har høyere lønnsnivå. Nå har ikke forholdet mellom gjennomsnittslønn og medianlønn endret seg særlig, se figur 4.5. Det er en svak negativ trend fra rundt 2000 og fram til 2013. Det betyr at medianlønna har økt mindre enn gjennomsnittet, noe som er forenlig med en sterkere vekst i lønningene i den øvre delen av lønnsfordelingen. Etter 2014 har imidlertid dette snudd slik at dersom vi ser hele perioden under ett, er forholdet ganske stabilt. Vi holder derfor fast ved å bruke gjennomsnittslønn som sammenlikningsgrunnlag for godtgjøringen til folkevalgte politikere.

Figur 4.5. Forholdet mellom medianlønn og gjennomsnittslønn. Rate

Hvordan er godtgjøring til de sentrale politikerne plassert i den samlede lønnsfordelingen? Godtgjøringen til stortingsrepresentantene var i 2019 omtrent lik 95-persentilen i lønnsfordelingen. Det betyr at det var 5 prosent av lønnstakerne som hadde høyere lønn enn representantene, og 95 prosent som hadde lavere lønn. Statsrådene var omtrent på 99-persentilen. Hensikten med å bringe fram dette er at man kunne ha oppfatninger om hvor i lønnsfordelingen man mente politikerne skulle være, snarere enn et bestemt forhold til gjennomsnittet (eller medianen for den del – lønnsfordelingen er høyreskjev slik at medianlønn er lavere enn gjennomsnittlig lønn). Lønnsfordelingen i Norge har blitt noe skjevere de siste 20 årene, se NOU 2020:8, figur 2.9. Det skyldes at mer av lønnsveksten har tilfalt den høyeste desilen, eller de 10 prosent høyest lønte. Figur 4.1 over viser at dette ikke har kjennetegnet utviklingen i godtgjøringen til stortingsrepresentanter, som dermed har kommet til å falle litt relativt til høytlønte blant annet i statlig forvaltning.

Hovedbildet er altså at norske folkevalgte på nasjonalt nivå har hatt samme utvikling i godtgjøring som lønnsutviklingen i samfunnet generelt. Sammenliknet med ledere i departementene og direktører i staten ellers falt godtgjøringen til folkevalgte rundt finanskrisen, men ikke de siste ti årene. Mens politikernes godtgjøring har fulgt den generelle lønnsutviklingen, har lederlønningene i staten økt litt mer.

4.1.2 Godtgjøring til ordførere og fylkesordførere

Basert på data fra KS sitt PAI-register (personaladministrativt informasjonssystem) for alle ansatte i kommunal sektor kan vi lage en liknende beskrivelse av utviklingen i godtgjøring til heltidsfolkevalgte på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Opplysningene for ordførere er ikke fulldekkende, men gjelder for mellom 260 og 370 ordførere på 2000-tallet. For fylkesordførerne varierer dekningen til mellom 9 og 14 av populasjonen på maksimalt 19. Siden lønnsnivået for ordførere varierer med kommunestørrelsen og andre forhold, har vi benyttet oss av et såkalt veid gjennomsnitt av godtgjøringen for å kontrollere for mulige endringer i sammensetningen. Sammenliknet med et uveid snitt er forskjellen meget liten og maksimalt 1 prosent. Det er heller ingen systematisk trend i forskjellene. Vi har sett på månedsfortjeneste, ikke grunnlønn, men igjen er forskjellene her meget små, og heller ikke her med noen systematiske utviklingstrekk i forskjellene.

På figur 4.6 vises gjennomsnittlig godtgjøring for ordførere og fylkesordførere sammenlignet med gjennomsnittlig årslønn i Norge. Tallene viser at ordførerne gjennomgående har en godtgjøring som er halvannen ganger gjennomsnittlig årslønn i Norge, mens fylkesordførerne har om lag 1,9 ganger gjennomsnittslønna over tid. Begge ordførergruppene har fått økt sine godtgjøringer relativt til gjennomsnittslønna i Norge. Forholdet mellom godtgjøringen til ordførere og fylkesordførere har imidlertid ingen systematisk trend. I perioden fra 2002 til 2019 har godtgjøringen til disse politikerne økt 10 prosent mer enn lønnsnivået i norsk økonomi, dvs. om lag et halvt prosentpoeng mer enn gjennomsnittlig årlig lønnsvekst.¹³

Sammenlikner vi godtgjøring til ordførere med godtgjøring til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, følger det av tallene i kapittel 4.1.1 og tallene i figur 4.6 at folkevalgte på lokalt nivå har fått økt sin godtgjøring sammenlignet med folkevalgte på nasjonalt nivå.

Figur 4.6. Gjennomsnittlig årsgodtgjøring for ordførere i forhold til gjennomsnittlig årslønn. Rate

4.2 Godtgjøring til folkevalgte i andre land i Norden og Europaparlamentet

På anmodning fra Stortingets presidentskap utarbeidet utredningsseksjonen i Stortingets administrasjon i april 2018 et notat¹⁴ om godtgjøringer, etterlønn og pensjoner i de nordiske landene. Notatet ga en oversikt over de faktiske nivåene for godtgjøring og i tillegg ordninger for etterlønn og pensjoner som faller utenfor mandatet til utvalget.

Det var ikke del av oppdraget i 2018 å gjøre rede for godtgjøring for andre politikere, for eksempel statsråder, eller å se på hvordan godtgjøringen faktisk ble fastsatt. I forbindelse med arbeidet til godtgjøringsutvalget ble utredningsseksjonen bedt om å utarbeide et oppdatert notat om situasjonen i de andre nordiske landene. Det ble da særlig anmodet om å ta med informasjon om godtgjøringen til statsråder og om hvordan denne fastsettes. Utredningsseksjonen har i et notat¹⁵ av 14. oktober 2020 oppdatert og utvidet informasjonen i notatet fra 2018, og vi skal benytte oss av disse framstillingene i dette kapitlet. I Danmark ble det i 2014 nedsatt en kommisjon som skulle vurdere den samlede godtgjøringen for politikere. Kommisjonen kom med en omfattende rapport i 2016. Utvalget har funnet det relevant å presentere noen synspunkter fra denne rapporten, og omtalen av Danmark nedenfor er derfor mer omfattende enn for de øvrige nordiske landene.

4.2.1 Danmark

I Danmark fikk folketingsmedlemmene fra 1. oktober 2020 en årlig grunngodtgjøring på 691 372 danske kroner, tilsvarende 1 013 275 norske kroner. Folketingsmedlemmer bosatt i Danmark har i tillegg rett på et skattefritt omkostningstillegg på 62 688 danske kroner. Justert for det danske marginalskattenivået på dette inntektsnivået anslår notatet fra Stortingets utredningsseksjon at brutto vederlag måtte økes med 206 928 norske kroner for å få samme inntektsøkning etter skatt. Gjennomsnittlig grunngodtgjøring i 2019 var 673 648 danske kroner, og gjennomsnittlig kostnadstillegg var 62 064 danske kroner. Samlet utgjør dette om lag 182 prosent av gjennomsnittslønna i landet. Det er litt høyere enn i Norge, der den er 169 prosent, jf. figur 4.7. Gitt de forutsetningene man må bruke for å lage en slik sammenlikning, må man kunne si at de danske folketingsmedlemmene har en godtgjøring som er om lag på det samme nivået som det norske sett i forhold til gjennomsnittslønna i de respektive landene.

Godtgjøring til folketingsmedlemmer er regulert i lov om valg til Folketinget (folketingsvalgloven), sist endret 1. april 2020.¹⁶ I Danmark er godtgjøringen til statsminister og statsråder regulert i lov om vederlag og pension m.v. for ministre fra 2004.¹⁷ Det framgår av informasjon på hjemmesiden til Folketinget at det vanligvis er presidentskapet i Folketinget som gjør vurderinger knyttet til vederlaget, men lovverket gir føringer for hvordan vederlaget skal fastsettes, jf. § 108 i folketingsvalgloven, der det heter at «Grundvederlaget reguleres en gang årligt pr. 1. april med samme reguleringsprocent som ministres grundvederlag». Det framgår av § 1 i lov om vederlag og pension m.v. for ministre at reguleringsprosenten beregnes «på baggrund af lønudviklingen på det offentlige arbejdsmarked. Finansministeren fastsætter årligt reguleringsprocenten». Dette vil i praksis si den alminnelige lønnsveksten siden man i Danmark finner en spesiell ordning som sikrer at lønningene i offentlig sektor ikke avviker vesentlig fra lønnsveksten i privat sektor (reguleringsordningen). Det skattefrie omkostningstillegget i Folketinget reguleres i takt med forbrukerprisindekser, jf. folketingsvalgloven § 109 a, stk. 12.

Nivået på godtgjøringene til statsminister og statsråder beregnes som en prosentsats av et grunnbeløp. Statsministeren mottar 125 prosent av grunnbeløpet, finansministre, utenriksminister og den statsråd som er nummer to i regjeringen, mottar 110 prosent av grunnbeløpet, og de øvrige ministre mottar grunnbeløpet. Fra 1. januar 2020 er det reelle grunnbeløpet 1 284 485 danske kroner. Det innebærer at statsministerens godtgjøring er vel 1 605 600 danske kroner, mens godtgjøringen til finansminister og utenriksminister er vel 1 412 900 danske kroner. Det følger av lov om valg til Folketinget at formannen i Folketinget får et vederlag tilsvarende 125 prosent av grunnbeløpet, altså det samme som statsministeren.

4.2.1.1 Den danske vederlagskommisjonen i 2016

I Danmark ble det etter en politisk avtale i 2014 nedsatt en vederlagskommisjon som skulle vurdere den samlede godtgjøringen til «borgermestre, regionrådsformænd, folketingsmedlemmer og ministre». Kommisjonen la fram sin rapport i januar 2016.¹⁸ Rapporten inkluderer blant annet informasjon om historisk utvikling i godtgjøringen til de ulike gruppene, informasjon om utviklingen for andre grupper, situasjonen i Norge og Sverige, og en drøfting arbeidsvilkårene for fulltidspolitikere, jf. omtale under 4.2.1.2 nedenfor.

Vederlagskommisjonen la til grunn at ordningene for godtgjøring bør være basert på åpenhet, og at nivået bør stå i forhold til den viktige samfunnsmessige oppgaven politikerne har. Utvalget la også til grunn at utviklingen i godtgjøringen over tid bør være på samme nivå som den alminnelige lønnsutvikling i det offentlige arbeidsmarkedet. Samlet anbefalte et flertall i utvalget en økt godtgjøring til politikere på alle nivåer.

Kommisjonens innstilling, som samlet innebar en større omlegging av vederlagsordningen for Folketingets medlemmer, fikk ikke flertall i Folketinget. Resultatet ble endringer i ordningene for pensjon og etterlønn for Folketingets medlemmer. Forslaget om å avvikle et skattefritt omkostningstillegg til fordel for et høyere generelt vederlag ble ikke fulgt opp.

4.2.1.2 Vederlagskommisjonens undersøkelse av arbeidsvilkår for heltidspolitikere

Den danske vederlagskommisjonen fikk gjennomført en undersøkelse av arbeidsvilkårene for heltidspolitikere i Danmark. Undersøkelsen¹⁹ ser blant annet på hvor mye heltidspolitikere arbeider, hvordan de opplever arbeidspresset, balansen mellom arbeidsliv og privatliv, og hvordan de opplever eksponeringen i offentligheten. Det ble gjennomført en liknede undersøkelse blant byråkrater i sentrale stillinger. For de fleste gruppene ble det gjennomført spørreundersøkelser supplert med kvalitative intervjuer. For medlemmer av Folketinget ble det kun gjennomført intervjuer med lederne av partigruppene mfl.

Kartleggingen viste at politikerne jobber mye, ofte også i helgene, og at dette i særlig grad gjaldt medlemmer av regjeringen. For medlemmer av Folketinget ble det rapportert om større variasjon i arbeidstid, blant annet avhengig av hvilke posisjoner/verv de hadde. Arbeidstiden kan være uforutsigbar i betydningen at saker dukker opp på kort varsel. Folketingsmedlemmer som helgependler, legger ofte opp arbeidsdagen på en annen måte enn de som ikke gjør det. Det er ikke data som kan si om arbeidspresset har økt over tid, men politikerne opplever at det er blitt mer hektisk. Her trekkes endringer i mediebildet fram som en forklaring. Sosiale medier og det at nyheter publiseres på nettet døgnet rundt, påvirker politikernes hverdag og krav om å være tilgjengelig hele tiden. Undersøkelsen drøfter også hvordan ulike grupper politikere opplever eksponering i sosiale medier, inkludert hets og trusler. Vederlagskommisjonen konkluderer som følger på side 12 i sin rapport:

«Kommissionen vurderer imidlertid også, at politikerne i en vis udstrækning kan sammenlignes med indehavere af andre ansvarsfulde poster og stillinger i samfundet. Deres arbejdsvilkår – arbejdstid og eksponering i offentligheden m.v. – adskiller sig ikke nødvendigvis væsentligt fra andre poster og stillinger.»

4.2.1.3 Nærmere om den danske vederlagskommisjonens «prinsipper»

Vederlagskommisjonen hadde et mye bredere mandat enn det godtgjøringsutvalget har, men et hovedpunkt er likt, nemlig å vurdere vederlaget for selve ivaretakelsen av det politiske vervet. Nedenfor gis et kort resymé av kapittel 2.2 i rapporten, som kalles «Kommissionens principper for en mere tidssvarende og gennemsiktig vederlæggelse».

Det første prinsippet er formulert slik: Avspeiling av likheter med andre ansvarsfulle poster i respekt for de politiske vervs særlige karakter.

Kommisjonen viser til at folkevalgte ivaretar verv med ansvar for viktige samfunnsmessige oppgaver og beslutninger. Selv om det er likheter med andre ansvarsfulle poster, er det etter kommisjonens oppfatning vanskelig å finne andre stillinger i samfunnet som kan sammenlignes fullt ut med heltidspolitiske verv. Derfor er det grunn til å ta hensyn til den særlige karakteren til politiske verv. Til tross for dette er det mulig å sammenligne, mener kommisjonen. Politikernes arbeidsvilkår (blant annet arbeidstid eller eksponering i offentligheten) atskiller seg ikke nødvendigvis vesentlig fra andre stillinger. Det nærmeste sammenlikningsgrunnlag finnes i forhold til ledende embetsstillinger. Tilsvarende kan ordførere sammenlignes med, og til en viss grad sidestilles med, ledende stillinger i de organisasjoner som politikerne har den øverste ledelsen for.

En mer direkte sammenlikning foretas med folkevalgte i de nærmeste nordiske landene. Men her er det vesentlige forskjeller, blant annet på grunn av en annen administrativ struktur, oppgaveportefølje og ansvar, sier kommisjonen. I tillegg finner kommisjonen det vanskelig å dra paralleller til vederlagene pga. forskjeller i skatte- og pensjonsforhold, samt på grunn av varierende valutakurser.²⁰

Derfor konkluderer kommisjonen med at danske politikere bør godtgjøres ut fra likhetene med andre liknende stillinger og det alminnelige arbeidsmarkedet ellers i Danmark.

Det andre prinsippet er formulert slik: Fastholde kjent rasjonale for godtgjøringen.

I Danmark har godtgjøringen til politikerne gjennom det 20. århundre vært kjennetegnet av en kobling til det statlige tjenestemannssystem. Det har dermed etter kommisjonens oppfatning vært en klar dreining mot det offentlige arbeidsmarkedet framfor det private. Kobling i vederlag har vært til de øverste lønnsrammer og skalatrinn hvor offentlige sjefer og ledende embetsmenn er innplassert. Folketingsmedlemmer har for eksempel vært godtgjort etter lønn til avdelingssjefer og visedirektører, mens ministre har vært koblet til departementsrådenes lønn. For ordførere har kobling skjedd til kommunaldirektørers lønnsnivå.

Kommisjonen konkluderer med at siden politikere har offentlige verv, bør godtgjøring knyttes til lønn til ledende stillinger i offentlig sektor. Det er dette man mener med å holde fast ved kjente begrunnelser eller rasjonale for godtgjøringen.

Det tredje prinsippet er tilpasning i forhold til utviklingen på det offentlige arbeidsmarkedet.

Denne diskusjonen er en følge av konklusjonene på diskusjonen i tilknytning til prinsipp nummer to. Her viser det seg at man i Danmark, som i Norge, har hatt en sterkere lønnsglidning for embetsmenn på høyt nivå enn i økonomien for øvrig. Når man da har koblet godtgjøring til politikere til en bestemt skala eller et bestemt lønnstrinn og disse underreguleres i forhold til den generelle lønnsutviklingen (slik har det vært i Norge også), kommer politikerne dårlig ut over tid. For å håndtere dette drøfter den danske kommisjonen den norske og svenske løsningen, men finner at dette «ikke er hensiktsmessig». Begrunnelsen synes å være at en årlig regulering er uheldig fordi det jevnlig forutsetter direkte eller indirekte politisk beslutning. Kommisjonen mener likevel at en løpende regulering som avspeiler den alminnelige lønnsutviklingen, er viktig å få på plass.

Kommisjonen anbefaler at godtgjøringen både til sentrale og regionale heltidspolitikere reguleres på samme måte. Rent konkret foreslås det at godtgjøringene årlig reguleres med lønnsutvikling på det kommunale, regionale og statlige arbeidsmarked slik det måles av Danmarks Statistik. Oversatt til norske forhold kunne man da ha fulgt lønnsveksten for offentlig forvaltning slik den presenteres i rapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

4.2.1.4 Utvalgets vurderinger av de danske synspunktene

Utvalget viser til at koblingen av stortingspolitikeres godtgjøring til et bestemt stillingsnivå i staten også har vært brukt i Norge tidligere, men dette er forlatt, jf. kapittel 6.1. Dagens utforming av lønnssystemet i staten innebærer etter utvalgets oppfatning at dette ikke er en aktuell løsning å gå tilbake til. Da bør utviklingen heller kobles til den faktiske lønnsutviklingen for noen stillinger og ikke en bestemt stillingskode. Velger man å knytte politikergodtgjøring til nivået på en type sjefslønn i et bestemt år, men så koble den påfølgende årlige reguleringen til den alminnelige lønnsutviklingen for et bredt område og ikke den bestemte sjefslønna man koblet til i utgangspunktet, slik den danske kommisjonen foreslo, kan man være nesten helt sikker på å ende på et annet nivå når det har gått noen år. Resultatet ville da ikke ha blitt det kommisjonen i Danmark ønsket å oppnå.

4.2.2 Finland

I Finland varierer godtgjøringen til riksdagsmedlemmer avhengig av ansiennitet. Per 1. oktober 2020 var godtgjøringen 79 368 euro for representanter med mindre enn fire års ansiennitet, 83 340 euro for dem med mellom fire og tolv års ansiennitet, og 88 896 euro for representanter med mer enn tolv års ansiennitet. Dette tilsvarte om lag 186, 193 og 206 prosent av gjennomsnittslønna i Finland. Velger vi den midterste gruppen som representativ, var nivået her om lag 17 prosent lavere enn godtgjøringen til norske stortingsrepresentanter, men justert for forskjeller i kjøpekraftjusterte valutakurser blir godtgjøringen i Norge og Finland svært like. For riksdagsmedlemmer med liten ansiennitet er nivået om lag 5 prosent lavere, og for medlemmer med minst tolv års ansiennitet i Riksdagen er nivået 5 prosent høyere.

I Finland er det arvodeskommissionen som fastsetter godtgjøringene for parlamentarikerne, jf. «lag om riksdagsmannaarvode».²¹ Kommisjonen oppnevnes av Riksdagen, og medlemmer av Riksdagen kan ikke være medlemmer. Godtgjøringene til statsminister og medlemmer av regjeringen bestemmes av «lag om arvoden och ersättningar som betalas till medlemmar av statsrådet».²² Godtgjøringen til en minister motsvarer godtgjøringen til Riksdagens visetalmann, redusert med 5 prosent, men statsministeren får den godtgjøringen som betales til Riksdagens talmann, redusert med 5 prosent.

Arvodeskommissionen har en selvstendig stilling som innebærer at den kan fastsette endringer i godtgjøringen når den mener det er grunnlag for det. Det er altså ikke nødvendigvis en årlig endring, og endringene kan i prinsippet både skje oftere og sjeldnere enn dette. Den finske Riksdagen har opplyst at kommisjonen ser på ulike indikatorer, men at generell lønnsutvikling er den mest sentrale. Dette understrekes av at i pressmeldinger om endringer i godtgjøringen er det ofte bare henvist nettopp til den generelle lønnsutviklingen.

4.2.3 Island

På Island er grunngodtgjøringen til vanlige medlemmer av Alltinget per oktober 2020 på 14 056 828 islandske kroner per år. I tillegg kan det trolig ventes en bonus slik at samlet godtgjøring vil bli 14 240 176 islandske kroner. Godtgjøringen i 2019 var 13 396 215 islandske kroner og utgjorde om lag 128 prosent av gjennomsnittlig månedslønn på Island i 2019. Omregner man med kjøpekraftsparitetsjusterte valutakurser blir nivået på Island svært nært det norske nivået i 2019.

Fra og med 2018 er det det islandske statistikkbyrået som fastsetter endringer i godtgjøringene til bl.a. alltingsrepresentanter, statsråder, statsminister og president. Dette gjøres på grunnlag av de godtgjøringene som gjaldt per november 2016, sammenholdt med den årlige utviklingen i lønn til andre grupper i både privat og offentlig sektor på Island.

Alltinget har et system der ulike funksjoner får et tillegg i godtgjøringen beregnet som en prosent av grunnbeløpet. Partiledere får 50 prosent tillegg (gjelder ikke partiledere som er statsråder), visepresidenter, parlamentariske ledere og komitéledere får et tillegg på 15 prosent, mens første og andre nestleder i komiteene får tillegg på henholdsvis 10 og 5 prosent. Alltingspresidenten har en årlig godtgjøring på 23 295 936 islandske kroner, tilsvarende beløpet som medlemmer av regjeringen får. Det er en generell regel at parlamentarikerne bare får tillegg for ett verv, men denne regelen gjelder ikke for visepresidentene.

4.2.4 Sverige

I Sverige er godtgjøringen for riksdagsmedlemmer per 1. oktober 2020 820 800 svenske kroner. I 2019 var nivået 805 800 svenske kroner. Utredningsseksjonen viser til at dette utgjør 184 prosent av gjennomsnittslønna i Sverige. Omregnet til norske kroner med offisiell valutakurs er godtgjøringen i Sverige klart lavere enn i Norge, men justert for kjøpekraftforskjeller var det svenske nivået bare 5 prosent lavere enn det norske i 2019.

Godtgjøringen for medlemmer av Riksdagen fastsettes av en egen nemnd (arvodesnämnden) som er en myndighet under Riksdagen og oppnevnes av Riksdagen. Medlemmer av Riksdagen kan ikke være med i nemnda. Fastsettelsen skjer etter en egen lov (lag om ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter).²³ Den svenske talmannen får samme godtgjøring som statsministeren, og visetalmennene får grunngodtgjøringen til riksdagsmedlemmene med et tillegg på 30 prosent av denne.

Godtgjøringen til statsråder fastsettes årlig av en egen partipolitisk uavhengig nemnd (statrådsarvodesnämnden) etter egen lov (lag om arvoden till statsråden m.m.).²⁴ Nemnda er en myndighet under Riksdagen. Per juli 2019 var godtgjøringen til den svenske statsministeren 2 112 000 svenske kroner per år, mens statsrådene fikk 1 668 000 svenske kroner per år. Godtgjøringsnivået blir fastsatt blant annet med utgangspunkt i det alminnelige lønnsnivået og utviklingen på arbeidsmarkedet. Riksdagen har opplyst at nemnda ser på lønnsnivå for riksdagsmedlemmer, Riksdagens ombudsmann og revisor og statlige ledere. I tillegg ser nemnda på nivået til godtgjøringen for ministre og parlamentarikere i de øvrige nordiske landene, samt generelle samfunnsøkonomiske forhold og lønnsoverenskomster.

4.2.5 Sammenlikning av godtgjøringsnivået i de nordiske landene

Notatet fra Stortingets utredningsseksjon gjør rede for de metodiske utfordringene med å sammenligne godtgjøringsnivåer mellom landene. Ikke minst skyldes problemene variasjoner i valutakurser over tid, men rangeringen avhenger også blant annet av hvilke forutsetninger som gjøres for kjøpekraft og skatt. Utredningsseksjonen fant i sitt notat fra 2020 at sammenlignet med gjennomsnittslønna i de ulike landene er forskjellene ganske moderate med unntak av at islandske alltingsmedlemmer har et relativt lavt nivå, mens det var finske parlamentarikere som hadde den høyeste godtgjøringen i forhold til gjennomsnittslønna i det respektive land. Figur 4.7 viser dette. Svenske (Riksdagen) og danske (Folketinget) parlamentarikere (justert for ekstra godtgjøring) hadde om lag samme godtgjøringsnivå relativt til gjennomsnittslønna i sine respektive land.

Figur 4.7. Godtgjøring for ordinære parlamentsmedlemmer i Norden i prosent av gjennomsnittslønn i landet. 2019

Velger man i stedet å sammenligne godtgjøring direkte ved bare å bruke offisielle valutakurser og omregne til norske kroner, framkommer tallene i figur 4.8. Vi mener dette ikke er et godt grunnlag for å sammenligne godtgjøringen til nordiske parlamentarikere, men tar likevel tallene med siden disse er enkle å forholde seg til. En må merke seg at valutakursene svinger en god del på daglig basis, noe som gjør en slik sammenlikning som på figur 4.8 bokstavelig talt avhengig av hvilken dag man velger å hente ut valutakursene. Sammenlikner man godtgjøringen med lønn i de respektive land, slipper man å bekymre seg om valutakurser i det hele tatt. Det er det som er gjort på figur 4.7.

Figur 4.8. Gjeldende godtgjøring («lønn») i norske kroner for ordinære parlamentsmedlemmer i Norden per oktober 2020

4.2.6 Sammenlikning av godtgjøring til de nordiske regjeringsmedlemmene i forhold til landenes parlamentarikere

Vi har foran vist at parlamentarikernes godtgjøring i de nordiske landene ikke varierer så mye i forhold til landenes gjennomsnittslønn, med unntak av Island, hvor godtgjøringen er klart lavere.

I dette kapitlet sammenlignes regjeringsmedlemmenes godtgjøring i de nordiske landene med hva parlamentarikerne i de respektive landene har. I Norge er godtgjøringen til statsministeren klart høyere enn stortingsrepresentantenes, men lik stortingspresidentens godtgjøring. Fra 1. mai 2019 har statsministerens godtgjøring vært 1 735 682 kroner, mens stortingsrepresentantene har 987 997 kroner og statsrådene 1 410 073 kroner. Statsministeren hadde altså knapt 1,76 ganger godtgjøringen til stortingsrepresentantene, og statsrådene knapt 1,42 ganger. Siden en stortingsrepresentant i Norge hadde en godtgjøring som var om lag 1,7 ganger gjennomsnittslønna i Norge i 2019, har følgelig statsministeren en godtgjøring som er om lag tre ganger gjennomsnittslønna i Norge.

Tallene i figur 4.9 viser at statsministeren i Norge tjener om lag det samme i forhold til stortingsrepresentanter som i de andre nordiske landene, med unntak av Sverige, hvor statsministeren tjener klart mer. Den svenske statsministeren tjener nærmere fem ganger så mye som gjennomsnittslønna i Sverige, og dette er klart mer enn i noe annet nordisk land. Forholdstallene i Finland (hvor vi bruker et riksdagsmedlem med mellomlang ansiennitet som referansepunkt, se figur 4.7), Island og Norge er svært like. Det danske forholdstallet er litt høyere, slik at den danske statsministeren tjener tre og en halv gang gjennomsnittslønna, mens tallet i Norge altså var tre. På figur 4.7 fant vi at islandske alltingsmedlemmer tjener mindre enn de fleste av sine nordiske kolleger. Det gjør at også statsministeren tjener bare noe over det doble av gjennomsnittslønna på Island.

Figur 4.9. Godtgjøring til statsminister i forhold til parlamentsmedlem. Forholdstall. 2019/2020

På figur 4.10 gjør vi en helt tilsvarende sammenlikning mellom lønn til statsråd og godtgjøring til parlamentsmedlemmer. I noen land har enkelte statsråder høyere lønn enn andre, men vi ser her bare på de «vanlige» statsrådene. Mønsteret i disse tallene avviker ikke mye fra det vi fant for statsministernes relative godtgjøring. Sverige skiller seg ut med relativt høy godtgjøring til statsrådene. Forskjellene blant de fire andre nordiske landene er små, og de norske tallene er igjen ganske like de andre med unntak av tallene for Sverige.

Figur 4.10. Godtgjøring til statsråder i forhold til parlamentsmedlem. Forholdstall. 2019/2020

Holder vi Sverige utenom sammenlikningen, har de nordiske statsrådene stort sett 50 prosent høyere godtgjøring enn parlamentarikerne, mens statsministerne har om lag 80 prosent høyere godtgjøring.

4.2.7 Europaparlamentet

Europaparlamentet har 705 medlemmer fra de 27 EU-landene. Siden 2009 er godtgjøringen²⁵ til medlemmene av Europaparlamentet (MEP) fastsatt til 38,5 prosent av bruttolønna til dommerne i EU-domstolen. Fra 1. juli 2019 er godtgjøringen 8932,86 euro per måned brutto. MEP må betale EU-skatt og forsikringspremie og i tillegg eventuelle nasjonale skatter avhengig av regimet i hvert land. Fram til 2009 var godtgjøringen for MEP identisk med godtgjøringen til medlemmene av de nasjonale parlamentet i den enkeltes hjemland. Dette førte til store forskjeller i nivået mellom MEP. Sittende medlemmer som ble innvalgt første gang før 2009, kan velge om de vil avlønnes etter den gamle eller nye ordningen.

Omregnet til en årsgodtgjøring innebærer månedsgodtgjøringen fra 1. juli 2019 om lag 107 200 euro. Siden kursen på norske kroner har vært meget svak i det meste av 2020, gir dette en godtgjøring i norske kroner som er vel 10 prosent høyere enn den godtgjøringen norske stortingsrepresentanter har. Regner vi om ved hjelp av kjøpekraftsparitetsjusterte valutakurser er forskjellen enda større i favør av MEP. Vi har ikke hatt tilgang til data for gjennomsnittlig årslønn i EU slik at vi kan sammenligne på den måten vi gjorde i figur 4.7 over. Men vi er sikre på at gjennomsnittlig lønn er lavere i EU enn i Norge, slik at godtgjøring til MEP er høyere i forhold til gjennomsnittlig EU-lønn enn hva de tilsvarende tallene for Norge viser.

MEP har rett på alderspensjon fra fylte 63 år. Pensjonen tilsvarer 3,5 prosent av årlig godtgjøring for hvert år parlamentarikeren har sittet i Europaparlamentet, begrenset oppad til 70 prosent av årlig godtgjøring. For sittende medlemmer som ble innvalgt første gang før 2009, gjelder en pensjonsordning som ble innført i 1989.

4.2.8 Forekomsten av uavhengige organ for fastsettelse av godtgjøring

En studie fra 2014²⁶ viser at kun fem av de 27 EU-landene²⁷ som er med i studien, har overlatt fastsettelsene av parlamentarikernes lønn til et uavhengig organ. Dette er Sverige (1994), Finland (2003), Frankrike (1958), Irland (2000) og Storbritannia (2003). Som det framkommer av avsnitt 4.2.3, har også Island en uavhengig fastsettelse ved at det er statistikkbyrået som fastsetter endringer i godtgjøringene, men studien fra 2014 omfatter altså ikke Island.

Den sammenlignede analysen av parlamentarikernes godtgjøring i de 27 EU-landene som er analysert, viser at det er stor forskjell i nivå på politikernes kompensasjon, målt enten som andel av gjennomsnittslønn eller justert ved kjøpekraftsparitet. En sammenlignende analyse tyder på at landene som ikke har overlatt godtgjøringen til en uavhengig kommisjon, har høyere nivå på politikernes godtgjøring. Studien viser likevel til at man må tolke disse funnene med forsiktighet. Antall observasjoner er få, og godtgjøringen ble ikke satt ned etter at en uavhengig kommisjon ble innført. Utvalget har i avsnitt 6.7.2 drøftet alternativer til lønnskommisjonen for fastsettelse av godtgjøringene.

4.3 Oppsummering

Kapittel 4.1 viser at norske politikere på nasjonalt nivå har hatt samme utvikling i godtgjøring som lønnsutviklingen i samfunnet generelt. Sammenliknet med ledere i departementene og direktører i staten ellers er godtgjøringen til folkevalgte litt lavere enn for tjue år siden. Mens politikernes godtgjøring har fulgt den generelle lønnsutviklingen, har lederlønningene i staten økt litt mer. Godtgjøringen til stortingsrepresentantene var i 2019 omtrent lik 95-persentilen i lønnsfordelingen. Det betyr at det var 5 prosent av lønnstakerne som hadde høyere lønn enn representantene og 95 prosent som hadde lavere lønn. Statsrådene var omtrent på 99-persentilen. Folkevalgte i kommuner og fylker har over tid fått økt sin godtgjøring sammenlignet med folkevalgte på nasjonalt nivå. Godtgjøringen til fylkesordførere er gjennomgående litt høyere enn godtgjøringen til stortingsrepresentanter, men klart lavere enn statsrådenes.

Avsnitt 4.2 viser at sammenlikninger av godtgjøring til folkevalgte mellom land er beheftet med usikkerhet av flere grunner. Det skyldes blant annet forskjeller i prisnivå og dermed kjøpekraften, vanlig lønnsnivå og skattenivå. Men ved å sammenligne nivået på politikernes godtgjøring i det enkelte land med gjennomsnittlig inntekt eller lønn i landet, unngås noen sammenlikningsproblemer. Da viser det seg at nivået i Norge er ganske gjennomsnittlig. Norske stortingsrepresentanter har en godtgjøring som ikke er hverken spesielt høy eller lav sammenlignet med inntektsnivået i Norge sett i et nordisk perspektiv. Sammenliknet med parlamentarikere i EU er nivået i Norge snarere litt lavt, men her er vi på mer usikker grunn.

Gjennomgangen i avsnitt 4.2 viser at i alle de nordiske landene har statsminister og regjeringsmedlemmer høyere godtgjøring enn parlamentsmedlemmene, og statsministeren har den høyeste godtgjøringen. I alle landene er det innført en kobling mellom godtgjøringen til parlamentspresident og statsminister (statsråder på Island).

Kapittel 5 gjør rede for mulige prinsipper som kan legges til grunn for godtgjøring til folkevalgte politikere. Det er ikke lett å finne fram til prinsipper som er så konkrete at man kan si noe i retning av at norske stortingsrepresentanter bør ha en årlig godtgjøring som er så og så stor. En slik «omtrentlighet» er vi ikke alene om i Norge, noe en gjennomgang av analyser i andre nordiske land viser. Likevel har man et nivå på godtgjøringen i de nordiske landene som ikke er veldig forskjellig. Det er ingen åpenbar begrunnelse for et prinsipp som sier at norske folkevalgte skal ha samme relative lønnsplassering som folkevalgte for eksempel i Danmark og Sverige. Men dersom det norske nivået hadde avveket betydelig fra nivået i land vi normalt sammenligner oss med, ville man måttet lete etter gode begrunnelser.