Meld feil

9. Forvaltning og kontroll

Forvaltningen har stor betydning for at representantenes ytelser og refusjoner tildeles og praktiseres i samsvar med regelverk og ordningenes intensjoner. Kapittel 9 omhandler ulike spørsmål knyttet til forvaltning av stortingsrepresentantenes ordninger. Utvalget anser det som mest hensiktsmessig at ordningene for stortingsrepresentanter fortsatt bør forvaltes samlet av Stortinget ved Stortingets presidentskap og ved delegasjon til Stortingets administrasjon, se punkt 9.2. Utvalget ser behov for tydelig kommunikasjon om rolle- og ansvarsdeling mellom representantene og Stortingets administrasjon og understreker viktigheten av god kommunikasjon og informasjon fra Stortingets administrasjon, slik at representantene kan ta veloverveide valg, se punkt 9.3. Etter utvalgets vurdering bør representantenes opplysningsplikt reguleres i loven, se punkt 9.4. Utvalget har merket seg at det tidligere har vært et til dels tillitsbasert system for forvaltningen av representantordningene, og at Stortingets administrasjons kontroll i etterkant er betydelig utvidet og innskjerpet de siste årene. Utvalget mener at den gjeldende bestemmelsen om tilbakebetaling i stortingsgodtgjørelsesloven i hovedsak er dekkende for Stortingets behov når det gjelder tilbakebetaling og trekk i godtgjørelsen, men foreslår noen justeringer. Utvalget anser det ikke som hensiktsmessig å opprette en egen klageinstans for beslutninger om representantordninger.

Medlemmene Andersen, Frellumstad og Noss viser til sin begrunnelse for å avvikle etterlønnsordningen (punkt 6.2.1) og at dette vil medføre at Nav etter de første tre månedene med fratredelsesytelse overtar kontrollen med sosiale ordninger som gjelder de som ikke lenger er stortingsrepresentanter.

9.1 Innledning

Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være underlagt god forvaltning med betryggende kontroll og reaksjonsformer. Utvalget viser til sin delrapport, Dokument 18 (2021–2022), punkt 3.3 for grunnleggende føringer for styring og kontroll med økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter og punkt 4.6 for hva utvalget legger i prinsipp 6 om god forvaltning, herunder styring og kontroll.

Utvalget mener at internkontroll i kombinasjon med internrevisjon og ekstern revisjon gir den mest hensiktsmessige forvaltningen av representantordningene. Stortingets administrasjon har fra januar 2022 engasjert Deloitte AS som internrevisor. Utvalget mener dette er et viktig tiltak for å få en tilfredsstillende styrings- og kontrollfunksjon på Stortinget. Utvalget mener at hvilke forvaltningsområder som årlig velges ut for en uavhengig kontroll av internrevisjonen, bør forelegges presidentskapet. Denne praksisen vil bidra til å øke forståelsen for ulike typer risiko som virksomheten må følge opp.

Riksrevisjonen er uavhengig ekstern revisor for Stortingets administrasjon. Spørsmålet om ekstern revisor for Stortingets administrasjon ble utredet av Harberg-utvalget, som leverte sin rapport, Dokument 21 (2020–2021), i januar 2021. Stortingets presidentskap presiserte i brev 24. september 2021 at Riksrevisjonen har mandat og lovgrunnlag til å gjennomføre etterlevelsesrevisjoner av Stortingets administrasjon som et ledd i regnskapsrevisjonen og kontrollen med disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet. Harberg-utvalgets rapport er ikke ferdig behandlet i Stortinget, og det er derfor ikke avklart hvordan ekstern revisjon skal skje for fremtiden. Utvalget har merket seg at Stortingets administrasjon har etablert en internrevisjon og avklart mandatet for ekstern revisor. Det betyr at den eksterne og uavhengige kontrollen av representantenes ordninger er styrket det siste året. I denne gjennomgangen har utvalget vurdert Stortingets forvaltning av ordningene inkludert den interne kontrollen.

9.2 Forvaltningsorgan for ordningene

Det er ingen myndighet som er overordnet Stortinget, ut over folket ved stortingsvalg. Ingen andre enn Stortinget selv kan vedta regler og ordninger for Stortinget. Ordningene og ytelsene for stortingsrepresentanter må være lagt opp slik at lover og retningslinjer beskriver de kravene som må være oppfylt for at representantene skal få tildelt en ytelse.

I delrapporten varslet utvalget at det i den endelige gjennomgangen av ordningene ville vurdere hvor administrasjonen av hver enkelt ordning mest hensiktsmessig kan ligge, og om enkelte ordninger bør forvaltes av andre enn Stortingets administrasjon.

Utvalget har vurdert om det bør etableres et eksternt uavhengig myndighetsorgan tilsvarende det britiske parlamentets The Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA). IPSA har ansvaret for å administrere de økonomiske ordningene for parlamentsmedlemmer, i tillegg til å regulere dem. IPSAs virksomhet favner langt videre enn det som kan være aktuelt å etablere i Norge, på grunn av ulikheter mellom de parlamentariske systemene. IPSA har mer enn 50 heltidsansatte, og det er over 4 000 personer som omfattes av ordningene IPSA administrerer. Utvalget mener at det ikke vil være hensiktsmessig å etablere en slik ekstern myndighet for det begrensede omfanget av ordninger for stortingsrepresentantene i Norge.

Utvalget foreslo i rapporten at muligheten for en felles forvaltning av Stortingets og regjeringens pendlerboliger utredes. Stortinget eier bygningsmassen og forvalter og drifter den selv. Utvalget er kjent med at det i etterkant er opprettet kontakt mellom Stortingets administrasjon og Statsministerens kontor på området.

Utvalget har også vurdert om Nav skal overta forvaltningen av ordningene, men har ikke funnet dette hensiktsmessig siden ordningene følger behov som følger av vervet, der kunnskap om stortingsrepresentantenes arbeid og omfanget av ytelser er vektlagt.

Utvalget har vurdert om andre, for eksempel Nav, kan forvalte noen av ordningene, men har kommet til at det er mest hensiktsmessig at ytelsene til stortingsrepresentanter forvaltes samlet av Stortinget ved Stortingets presidentskap og ved delegasjon til Stortingets administrasjon.

9.3 Ansvarsdeling, informasjon og kommunikasjon

Tydelig rolle- og ansvarsdeling mellom stortingsrepresentantene og Stortingets administrasjon er viktig for å etablere en god forvaltning av representantordningene.

9.3.1 Ansvar og roller

Utvalget har i prinsipp 6 om god forvaltning stadfestet at det påhviler den enkelte representant å sette seg inn i rettigheter og plikter. Representanten må sørge for at informasjonen som ligger til grunn for tildeling av en ytelse eller utgiftsrefusjon, er korrekt og tilstrekkelig dokumentert. Behovet for egne ordninger oppstår som følge av vervet, og ordningene skal bidra til å gi representantene like muligheter til å ivareta vervet. Noen av disse ordningene er i større grad tillitsbasert enn det som er vanlig ellers i samfunnet.

Stortingsrepresentanter beslutter for eksempel selv hvilke innenlands tjenestereiser de vil gjennomføre. Ordningen med utgiftsdekning for innenlands tjenestereiser skal gi representanten nødvendig handlingsrom til å forme og definere hvordan eget verv og ombudsrollen skal fylles.

Stortingets administrasjon har flere roller overfor Stortinget og stortingsrepresentantene. Administrasjonens kjerneoppgaver er å organisere det parlamentariske arbeidet og å legge til rette for at stortingsrepresentantene kan ivareta sine verv. Stortingets direktør er leder for den samlede administrative virksomheten og fungerer som sekretær for Stortingets presidentskap. Administrasjonen er på flere områder delegert myndighet til å forvalte Stortingets forretningsorden og representantordningene. Utvalget oppfatter at administrasjonens rolle har karakter av både «tjener» og «forvalter» overfor stortingsrepresentantene. Det kan påvirke hvilken rolle og autoritet administrasjonen har i forvaltningen av ordningene.

Stortingets administrasjon kontrollerer at vilkårene for ytelser og utgiftsrefusjoner er oppfylt, og at opplysninger som gis, er tilstrekkelige. Utvalget vil fremheve at denne kontrollen er en del av administrasjonens innsats for å bistå den enkelte representant i ivaretakelsen av vervet på en best mulig måte.

9.3.2 Lærdommer fra Riksdagen i Sverige

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om det er regler eller praksis når det gjelder økonomiske ordninger for medlemmer av nasjonalforsamlinger, særlig i øvrige nordiske land, som kan ha overføringsverdi til norske forhold. I Sverige har Riksdagens administrasjon nylig gjennomført et større prosjekt for å vurdere administrasjonens kommunikasjon knyttet til representantordninger. Prosjektet munnet ut i en kommunikasjonsplan for representantordninger, med både representanter og andre interessenter som målgruppe. Det er gjennomført omfattende endringer i kommunikasjonen overfor riksdagsrepresentantene, både internt i egen administrasjon og til offentligheten.

En viktig hensikt med endringene var å tydeliggjøre representantenes eget ansvar for å følge reglene som gjelder for ordningene de benyttet, og hvilket ansvar administrasjonen har. Representantene blir gjennom informasjonsmateriell og søknadsskjemaer bevisstgjort om at det å fylle ut refusjonskrav og reiseregninger, er en nødvendig del av deres plikter og arbeidsoppgaver. Videre minnes representantene om at hvordan de bruker representantordningene, er avgjørende for velgernes tillit både til Riksdagen og til representantene selv. Det påpekes også at dette kan være karrieredefinerende. For tjenestereiser kommuniseres det tydelig at det er opp til representanten selv å bestemme hvilke reiser vedkommende skal be om refusjon for, og at representanten er ansvarlig for at disse reisene er i samsvar med regelverket for tjenestereiser. Når det gjelder pendlerboliger, må representanten på søknadsskjemaet underskrive på ære og samvittighet på at opplysningene som er gitt, er riktige.

Riksdagens administrasjon har i kommunikasjonsplanen tydeliggjort roller og oppgaver for enheten for representantordninger for å gjøre avstanden mellom representantene og de relevante medarbeiderne så kort som mulig. Administrasjonen skal formidle reglene med rettigheter og vilkår tydelig til representantene, slik at de kan ta velbegrunnede og bevisste valg. Rutiner for kommunikasjon og intern samhandling skal sørge for at representanter får samordnet og tydelig informasjon gjennom ulike kanaler, og at det kommuniseres enhetlig.

I Riksdagen er intranettet startpunkt for informasjon og veiledning. Der gis det utdypende informasjon om regelverket. Introduksjonsfilmer gir et raskt overblikk over roller, ansvar og vilkår for ulike representantordninger. For å sikre at informasjonen som er tilgjengelig på intranettet, til enhver tid er relevant og korrekt, er det et formalisert samarbeid og jevnlige møtepunkter mellom kommunikasjonsavdelingen og enheter i Riksdagens administrasjon som jobber med representantordninger.

Det fremgår av informasjonsmateriellet hvilken enhet i administrasjonen som har ansvaret for den enkelte ordning. Representantene opplyses om hvor de skal henvende seg, og får kontaktinformasjon som e-postadressen til seksjonen og telefonnumrene direkte til medarbeiderne. Ved behov kan representantene avtale personlig møte, og for reiseregninger er det mulighet for drop-in i servicesenteret.

Representantene har ulike behov for informasjon og veiledning, og et helhetlig system skal sikre at det er lett for representantene å finne riktig informasjon og støtte og vite hvem de skal henvende seg til. Det er i tillegg utarbeidet et eget skriftlig informasjonsmateriell for nye representanter og arrangeres introduksjonsprogram. I søknadskjema for Riksdagens leiligheter (pendlerboligene) må representantene underskrive på at de har lest informasjonen.

9.3.3 Informasjon og kommunikasjon

Utvalget mener at det kritiske søkelyset på stortingsrepresentantenes ordninger i 2021 og 2022 tyder på at det er tilsvarende behov som i den svenske Riksdagen for at Stortingets administrasjon tydelig informerer om hvilket ansvar som påhviler representantene når de benytter seg av ordningene. Behovet for særskilte ordninger følger av vervet, og legitimiteten til ordningene avhenger av om de benyttes i samsvar med intensjonene.

Prinsipp 6 om god forvaltning innebærer at regelverket og intensjonen bak ordningene, inkludert begrensningene i dem, må være forstått av de som skal forvalte ordningene og tildele ytelsene. Stortingets administrasjon skal bistå med å informere representantene om hvilke ordninger som finnes, og veilede om vilkår for de ulike ytelsene.

Etter forvaltningsloven har forvaltningsorganer en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Forvaltningsloven gjelder ikke for Stortinget, men utvalget vurderer at Stortingets administrasjon har og fortsatt bør ha en lignende veiledningsplikt overfor stortingsrepresentantene om representantordningene.

For en representant kan det være utfordrende å sette seg inn i ordningene og regelverket som gjelder for den enkelte ordning. Nyvalgte representanter må få tilgang til informasjon om hvilke ordninger som er aktuelle, hvilke vilkår og forutsetninger som er knyttet til dem, og hvilke begrensninger som gjelder. Informasjonen som gis av Stortingets administrasjon, må være klar, utvetydig og til enhver tid oppdatert.

Stortingets administrasjon har ansvar for å informere og veilede stortingsrepresentantene. Stortinget.no og intranettet (Løveporten) er startpunkt for informasjonen. Lover, retningslinjer og informasjon om representantordningene er tilgjengelige der. Det har vært en betydelig økning i hvilken informasjon som er gjort tilgjengelig de siste årene. Intranettet har utdypende, veiledende og praktisk informasjon om ordningene, og det finnes enkelte e-læringskurs, for eksempel i hvordan reiseregninger skal registreres. Ved endringer i ordningene, eller i tilfeller der det foreligger ny eller særlig viktig informasjon om ordningene, informeres representantene i tillegg i egne meldinger som distribueres på e-post. Slik informasjon varsles også i interne møtefora mellom administrasjonen og gruppesekretariatene/representantene.

Valgportalen inneholder informasjon til stortingskandidater, nye og avtroppende representanter og vararepresentanter i fasene da de ikke har tilgang til intranettet. Informasjon og skjemaer i Valgportalen skal være identisk med tilsvarende på intranettet. Nye representanter får tilbud om enkelte kurs under introduksjonsdagene for nye stortingsrepresentanter.

Stortingstorget er nylig etablert som et felles kontaktpunkt og er inngangsporten til samtlige av Stortingets administrative tjenester. Alt er samlet i ett postmottak, ett telefonnummer og én «resepsjonist» som tar imot og betjener alle typer henvendelser, fra å bestille trykksaker og låne bøker til veiledning i utfylling av reiseregninger og andre representantordninger. Representantene kan henvende seg til stortingstorget ved behov for bistand.

Medarbeidere på stortingstorget videresender spørsmål til den aktuelle avdelingen eller seksjonen, som svarer på spørsmålet. Det oppgis ikke kontaktinformasjon direkte til seksjonen eller saksbehandlere. Kontaktinformasjon direkte til fagseksjon eller saksbehandlere oppleves ikke som lett tilgjengelig. Erfarne stortingsrepresentanter som er kjent i Stortingets administrasjon, kan likevel ta direkte kontakt med de aktuelle seksjonene og medarbeiderne.

Utvalget mener det er viktig for representantene med tydelig og presis kommunikasjon om regelverket og rask tilgang til veiledning og informasjon om ordningene. Utvalget merker seg at Stortingets og Riksdagens administrasjoner har valgt ulike retninger når det gjelder tilgang til veiledning direkte fra saksbehandlere i administrasjonen. Utvalget mener det kan være uheldig med et ekstra ledd mellom representantene og fagavdelingene. Selv om dagens ordning setter representanter i kontakt med fagenheten som kan bistå dem, vil utvalget anbefale at Stortinget vurderer å gjøre kontaktinformasjon til fagseksjonene og saksbehandlerne for de ulike ordningene lett tilgjengelig på intranettet. Personlig veiledning i form av fysiske møter bør fortsatt tilbys ved behov. Utvalget mener det ved vurdering av behov for fysisk tilstedeværelse på stortingstorget eller andre steder bør legges stor vekt på vurderingen fra de aktuelle enheter i Stortingets administrasjon, basert på deres erfaring.

Informasjon om ordningene er tilgjengelig flere steder både på stortinget.no og intranettet. Utvalget mener at informasjon på ulike plattformer bør være samlet. Endringer eller justeringer i regelverket eller i rutiner for representantordningene må kommuniseres tydelig, og informasjonen må oppdateres, samordnes og kvalitetssikres i alle kanaler.

Stortingets administrasjons kommunikasjon om representantordningene har flere mottakere og kan ha innvirkning på hvordan Stortingets presidentskap, partigruppene, internrevisjonen, Riksrevisjonen og ulike seksjoner internt forstår ordningene. Utvalget mener intern kommunikasjon er viktig. Alle som har befatning med representantordningene, må ha samme oppfatning av hva som gjelder, og de berørte må informeres om endringer av rutiner og regelverk innen sitt ansvarsområde.

Utvalget har i prinsipp 5 nedfelt at Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være åpne og transparente, blant annet ved at informasjon om ordningene blir gjort tilgjengelig for allmenheten. Kommunikasjonen har også en ekstern side, og ordningene må forstås av journalister og i samfunnet for øvrig. Utvalget mener at komplekse problemstillinger knyttet til representantordningene og mottakere med ulike behov og forkunnskaper gjør at kommunikasjonen må tilpasses til mottakeren.

Utvalget foreslår at Stortingets administrasjon gjennomgår interne prosedyrer for informasjon og kommunikasjon knyttet til ordningene rettet mot stortingsrepresentantene, Stortingets administrasjon og offentligheten. Hensikten bør være å utvikle klar, entydig og lett tilgjengelig informasjon om ordningene og deres forutsetninger og begrensninger og den enkeltes ansvar.

Utvalget foreslår at det synliggjøres på intranettet hvilke enheter i Stortingets administrasjon som er ansvarlig for de ulike representantordningene. Kontaktinformasjon til disse enhetene og til ansatte i dem bør gjøres lett tilgjengelig sammen med informasjon om ordningene.

Utvalget foreslår videre at det utvikles gode rutiner for løpende samarbeid mellom kommunikasjonsavdelingen og de aktuelle fagavdelingene for å sikre at tilgjengelig informasjon til enhver tid er oppdatert og relevant.

Utvalget foreslår at det opprettes en samleside på stortinget.no med utadrettet informasjon om ordningene, inkludert regelverk og bruk. Det bør utpekes noen som har ansvar for å oppdatere og vedlikeholde denne siden og å sikre at informasjonen er i samsvar med informasjonen på intranettet. Utdatert informasjon må fjernes fra både intranettet og stortinget.no

9.4 Stortingets kontroll av representantordningene og krav til informasjon

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan kontroll med de økonomiske ordningene bør reguleres og gjennomføres, herunder krav til informasjon i søknader om ytelser, rapportering, systemer for kontroll og sanksjoner ved brudd på regler for ordningene.

I delrapporten ga utvalget grunnleggende føringer for styring og kontroll ved forvaltning av representantordningene, se punkt 3.3.1. Det fremkommer av prinsipp 6 om god forvaltning at Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være underlagt god forvaltning med betryggende kontroll og reaksjonsformer, se delrapportens punkt 4.6 for hva utvalget mener dette innebærer.

9.4.1 Krav til informasjon og rapportering ved tildeling av ytelser

Som ledd i vurderingen av hvordan kontroll med de økonomiske ordningene bør reguleres og gjennomføres, er utvalget blant annet bedt om å vurdere krav til informasjon i søknader om ytelser og ved rapportering.

Den enkelte representant må levere søknad med dokumentasjon på at eventuelle vilkår for å motta en ytelse eller bli omfattet av en ordning er oppfylt. Omfanget av søknaden og dokumentasjonen vil variere ut fra hvilken ytelse det søkes om. Utvalget mener at søknadsprosessen må være forutsigbar og kjent, og at det må fremgå i søknadsskjemaene hva som er formålet med ytelsen. Informasjon om vilkårene kan være lett tilgjengelig andre steder, men må også fremgå i søknadsskjemaene og ved rapportering. Det bør fremgå av skjemaene at representanten ved å signere står ansvarlig for at opplysningene som oppgis, er korrekte.

Representantenes opplysningsplikt ved søknad om ytelser og utgiftsrefusjoner fremgår i dag kun av retningslinjene for de enkelte ordningene. Opplysningsplikten er av stor betydning for forvaltningen av ordningene, som i stor grad må baseres på informasjonen som oppgis. Etter utvalgets vurdering bør opplysningsplikten reguleres i loven for å synliggjøre betydningen den har.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse i loven som pålegger søkere og mottakere av ytelser etter loven å legge frem de opplysningene som er nødvendige for å vurdere om vilkårene er og har vært oppfylt. Opplysningsplikten innebærer også at mottakere av ytelser må underrette Stortinget hvis det oppstår forhold som medfører at en innvilget ytelse kan måtte endres eller bortfalle.

Utvalgets medlem Karin Andersen mener det i likhet med praksis i Nav bør være en advarsel om at feilopplysninger på de dokumentene der stortingsrepresentantene skal dokumentere og bekrefte at vilkår for ytelser eller ordninger er oppfylt, kan medføre reaksjoner og eventuelt straffansvar.

Flere mindre sentrale og mer alminnelige ordninger er ikke regulert i stortingsgodtgjørelsesloven i dag og foreslås heller ikke regulert i den nye loven. Dette gjelder blant annet ordninger og tiltak omtalt i rapportens punkt 8.2 til 8.4, som skal bidra til en fungerende hverdag for storingsrepresentantene. For disse ordningene mener utvalget at det bør være opp til Stortingets presidentskap, eventuelt delegert til Stortingets administrasjon, å vurdere behovet for retningslinjer og rutiner for forvaltning og kontroll. Disse retningslinjene og rutinene må gjøres kjent og være samlet og tilgjengelige både på intranettet og stortinget.no.

9.4.2 Kontroll i forkant av tildeling av ytelser og utgiftsrefusjon

Utvalget har gjennom prinsipp 6 om god forvaltning lagt til grunn at tildeling av ytelser og refusjon av utgifter for stortingsrepresentantene alltid bør ledsages av kontroll av at vilkårene for tildeling er oppfylt. Det må være en forutgående kontroll ut fra fastsatte kriterier. Tildeling av ytelser og praktisering av ordningene må være etterprøvbar.

Administrasjonen ved Sveriges riksdag har avklart at deres oppgave er å behandle krav og vurdere om vilkårene for en ytelse er oppfylt på bakgrunn av mottatt informasjon. Administrasjonen fatter vedtak om ytelser og refusjoner basert på informasjonen og kontrollerer ikke om informasjonen og dokumentasjonen som er oversendt, er riktig.

Etter utvalgtes vurdering skiller ikke Stortinget seg fra den svenske Riksdagen når det gjelder ansvarsfordeling mellom administrasjonen og de folkevalgte på dette området. Stortingsrepresentantene har ansvar for at opplysninger som er oppgitt, er korrekte. I den grad det kan gjøres med relativt enkle midler, eller dersom det er forhold som tilsier at noe bør ettergås i forbindelse med behandling av søknaden, bør Stortingets administrasjon gjøre nødvendige undersøkelser.

9.4.3 Stortingets administrasjons etterprøving – systematisk kontroll i etterkant

I delrapporten viste utvalget til at ordninger for stortingsrepresentantene må være underlagt et helhetlig og betryggende kontrollsystem. Tildeling av ytelser og praktisering av ordningene må være etterprøvbare og følges av nødvendig kontroll for å avdekke og rette opp avvik. Stortingets administrasjons kontroll i etterkant av tildeling av ytelser og refusjoner til representantene har de siste årene blitt styrket, blant annet gjennom utvidet kontroll av reiseregninger, etterprøving av fratredelsesytelser og etterlønn etter forrige storting og tilgang til Folkeregisteret.

Utvalget har merket seg at forvaltningen av representantordningene i løpet av de siste årene har blitt revidert i retning av utvidet og innskjerpet kontroll i etterkant.

Etterkontroll er diskutert mer detaljert under gjennomgangen av enkelte av ordningene.

9.4.4 Internkontroll

Utvalget mener at Stortingets administrasjon må ha et styringssystem som sikrer god internkontroll i forvaltningen av økonomiske ordninger, herunder årlige risikovurderinger av forvaltningen av regelverket for de ulike ordningene, lukking av kjente avvik og rapportering til Stortingets direktør om tilstanden, se delrapporten kap. 3.3.1 Internkontroll og prinsipp 6 om god forvaltning.

I inneværende stortingsperiode har presidentskapet og administrasjonen fortløpende gjort til dels omfattende endringer, justeringer eller presiseringer i retningslinjer, skjemaer, informasjon og veiledning for å rette opp mangler og svakheter som er avdekket ved ordningene eller forvaltningen av dem. Stortingets prinsippdokument for internkontroll (policy), vedtatt av direktøren 14. juni 2017 og revidert 3. november 2021 og 2. februar 2022, beskriver de overordnede føringer og prinsipper for arbeidet med å etablere, gjennomføre, forbedre og følge opp internkontroll for Stortingets administrasjon samt tydeliggjøre roller og ansvar knyttet til dette arbeidet. Stortingets administrasjon bygger sitt internkontrollarbeid på internkontrollmodellen til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Stortingets direktør er ansvarlig for å påse at virksomheten til enhver tid har en effektiv internkontroll.

Utvalget har merket seg at Stortingets administrasjon arbeider med å utvikle en internkontroll, og mener at det er et sentralt element i forvaltningen av representantordningene at Stortingets administrasjon har en virksomhetsstyring med en innebygd internkontroll som sikrer at tildelingen blir i samsvar med regelverket og intensjonene med ordningene.

9.5 Sanksjoner og reaksjoner

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere sanksjoner ved brudd på regler for ordningene og særlig om det skal fastsettes regler om tilbakebetaling av urettmessig tildelte ytelser. Det vises til delrapporten punkt 3.3.4 Sanksjoner og reaksjoner:

«Uriktig innrømmede ytelser må gi reaksjoner eller sanksjoner i henhold til alvorlighetsgrad og omstendigheter. Stortingsrepresentanter må behandles på linje med andre borgere ved brudd på regler eller misbruk av ordninger.

Ombudsplikten og særegenhetene ved vervet som stortingsrepresentant legger likevel enkelte begrensninger på hvilke reaksjoner som kan benyttes for brudd på reglene for representantordninger. Det kan ikke innføres (administrative) sanksjoner som hindrer representantene i å utføre sin grunnlovfestede plikt som folkevalgte. Det kan bety at en representant ikke utelukkes fra videre bruk av ordninger selv om det har forekommet feil eller misbruk.

Utvalget vil vurdere om det kan innføres økonomiske reaksjoner, hvor en for eksempel beregner en økonomisk fordel som følge av regelbruddet og fremmer krav overfor den enkelte representant. Det vil også vurdere om det bør opprettes en klageinstans. Det er etter utvalgets syn en selvfølge at uriktig innrømmede ytelser skal tilbakebetales, og at andre reaksjoner som ikke påvirker representantens mulighet til å utøve sitt verv, må vurderes.

Stortingsrepresentanter har ikke generell immunitet mot rettsforfølgelse, og norsk lov gjelder for dem som for alle andre. Straffbare forhold skal anmeldes i samme grad som for andre borgere. Dersom regelbrudd gjelder skattemessige forhold, er dette en sak mellom den enkelte stortingsrepresentant og Skatteetaten. Stortingets administrasjon har rapporteringsplikt på linje med arbeidsgivere og leverer a-melding hver måned. Selv om stortingsrepresentantene har et selvstendig ansvar for å sette seg inn i gjeldende regelverk som berører egne skatteforhold, må samtidig Stortingets administrasjon ha kompetanse på regelverket og derved kunne informere og veilede stortingsrepresentantene.»

9.5.1 Økonomiske reaksjoner og tilbakebetaling

Utvalget varslet at det vil vurdere om det kan innføres økonomiske reaksjoner overfor representantene, for eksempel ved å beregne den økonomiske fordelen av et regelbrudd og fremme krav overfor den enkelte representant.

Stortingsgodtgjørelsesloven har også i dag regler for tilbakebetaling. Dersom noen har mottatt en ytelse etter stortingsgodtgjørelsesloven i strid med redelighet og god tro, kan beløpet kreves tilbakebetalt med hjemmel i § 20:

«§ 20. Tilbakebetaling

Dersom noen har mottatt en ytelse etter denne loven i strid med redelighet og god tro, kan beløpet kreves tilbakebetalt. En ytelse kan også kreves tilbake når mottaker, eller noen som har handlet på mottakers vegne, uaktsomt har gitt feilaktige eller mangelfulle opplysninger. Det samme gjelder dersom utbetalingen skyldes feil fra Stortingets side og mottageren burde ha forstått dette.

I andre tilfeller enn nevnt i første ledd kan det som er utbetalt for mye, kreves tilbake dersom særlige grunner gjør det rimelig. Ved vurderingen av om det foreligger særlige grunner skal det legges vekt på blant annet hvor lang tid det er gått siden den feilaktige utbetalingen fant sted og om vedkommende har innrettet seg i tillit til utbetalingen. Kravet om tilbakebetaling etter dette leddet er begrenset til det beløp som er i behold når vedkommende blir kjent med at utbetalingen var feilaktig.

Et beløp som blir krevd tilbake etter første eller andre ledd, kan enten dekkes ved trekk i fremtidige ytelser eller inndrives etter bestemmelsene i skattebetalingsloven. Slikt trekk avbryter foreldelsesfristen etter foreldelsesloven. Det kan kreves renter etter forsinkelsesrenteloven.

Det kan gjøres trekk i godtgjørelse, fratredelsesytelse, etterlønn og feriepenger dersom utlegg betalt direkte av Stortinget ikke er dokumentert innen tre måneder. Kravet frafalles eller tilbakebetales ved dokumentasjon av utlegget.»

Siste ledd i § 20 gjelder ikke tilbakebetaling, men trekk i godtgjørelsen og enkelte andre ytelser ved manglende dokumentasjon av utlegg betalt av Stortinget.

Dagens § 20 er begrenset til «ytelser etter denne loven». Det har derfor ikke vært mulig å bruke bestemmelsen på for eksempel tilfeller av urettmessig tildeling av pendlerbolig. Utvalget har i kapittel 4 foreslått å lovfeste pendlerboligordningen. Utvalget ser likevel at det kan oppstå andre tilfeller der Stortinget kan ha behov for å kreve tilbakebetalt en ytelse som ikke er lovregulert. Utvalget viser til at det er flere typer ytelser som ikke er lovregulert, og anbefaler at virkeområdet for tilbakebetalingsbestemmelsen utvides slik at den gjelder ytelser mottatt fra Stortinget generelt. Videre fremgår det av dagens § 20 at «beløpet» kan kreves tilbakebetalt. Etter utvalgets oppfatning kan denne formuleringen fremstå som for snever, blant annet når det gjelder pendlerboliger. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen gjelder tilbakebetaling av «et beløp eller den økonomiske verdien av en naturalytelse». Utvalget foreslår også at muligheten til å gjøre trekk i blant annet godtgjørelse dersom utlegg betalt direkte av Stortinget ikke er dokumentert innen tre måneder, utvides til å gjelde trekk i alle fremtidige ytelser, ikke bare de som er nevnt i dag. For øvrig bemerker utvalget at ordlyden i bestemmelsen gjennomgående bør moderniseres, og viser til at begrepet «i strid med redelighet og god tro» ble endret i den lignende bestemmelsen i folketrygdloven § 22-15 i 2009. Utvalget foreslår en modernisert versjon av bestemmelsen.

Utvalget mener at den gjeldende § 20 i hovedsak er dekkende for Stortingets behov når det gjelder tilbakebetaling og trekk i godtgjørelsen, men foreslår at bestemmelsen justeres for å utvide virkeområdet og sørge for at hjemmelen svarer til behovet, for eksempel når det gjelder pendlerboliger.

9.5.2 Klageinstans

Stortingets presidentskap avgjør saker om ytelser som godtgjørelse under permisjoner, fratredelsesytelse og etterlønn. Representanten har ingen formaliserte muligheter til å klage eller få saken behandlet på nytt. Beslutninger om reisegodtgjørelse og refusjon av utgifter fattes av Stortingets administrasjon etter delegert myndighet fra presidentskapet. Det er ingen formell klageinstans ved uenighet mellom en representant og Stortingets administrasjon dersom administrasjonen avslår et refusjonskrav om reiser som representanten selv mener er gjennomført i kraft av vervet som stortingsrepresentant. Stortingets administrasjon har siden høsten 2017 vært delegert myndighet til å tildele pendlerboliger. Det har ikke vært etablert en formell klageordning for vedtak om pendlerbolig, men det er anledning til å søke administrasjonen på nytt dersom det foreligger nye opplysninger eller situasjonen er endret.

I praksis vil enkelte representanter som er uenige i en beslutning, anmode, ofte via stortingsgruppen, Stortingets presidentskap om å få saken vurdert på nytt. Der Stortingets administrasjon er delegert myndighet, vil de i slike tilfeller gå gjennom saken på nytt. Dette er ikke en formalisert ordning, noe som innebærer at ikke alle representanter nødvendigvis er kjent med muligheten.

Utvalget har sett på og vurdert om det er overføringsverdi til norske forhold i klageordninger i henholdsvis Sverige og Storbritannia.

I Sverige er Riksdagens överklagandenämnd³¹ en myndighet under Riksdagen, jf. Lag (2014:811). Nemnden behandler klager på enkelte administrative vedtak fattet av Riksdagens administrasjon og vedtak av Riksdagens myndigheter som Sveriges riksbank, Riksrevisjonen og Justitieombudsmannen (sivilombudet). Nemndens leder skal være, eller ha vært, dommer og ikke ha vært riksdagsrepresentant. Nemndens fire øvrige medlemmer er sittende parlamentsmedlemmer som velges av Riksdagen. I 2021 var komitéråd i konstitusjonskomiteen sekretær for nemnden.³²

I Storbritannia kan parlamentarikere be IPSA revurdere en avgjørelse om avvisning eller delvis avvisning av et krav. Saken gjennomgås da på nytt av andre ansatte enn de som var involvert i det opprinnelig vedtaket. IPSA har en Compliance Officer som også behandler klager på IPSAs vedtak.

Utvalget har vurdert om det bør etableres en klageinstans for vedtak om representantordningene tilsvarende Riksdagens överklagandenämnd eller en Compliance Officer slik de britiske parlamentsmedlemmene har for IPSAs vedtak. Virksomheten til begge disse favner langt videre enn det som kan være aktuelt å etablere for de aktuelle ordningene for stortingsrepresentantene i Norge.

Utvalget har også vurdert en praksis tilsvarende IPSA, der en sak ved klage skal gjennomgås på nytt av andre ansatte i administrasjonen enn de som var involvert i det opprinnelige vedtaket, men har grunnet ulikheter i myndighet mellom IPSA og Stortingets administrasjon ikke funnet det hensiktsmessig. Utvalget peker på at der saken opprinnelig er avgjort av administrasjonen, kan saken eventuelt løftes til Stortingets presidentskap dersom representanten ber om at den revurderes.

Utvalget mener det ikke vil være hensiktsmessig å etablere en egen ekstern klageinstans for representantordningene. Utvalget anbefaler imidlertid at representantenes mulighet til å be om at en avgjørelse revurderes, formaliseres i retningslinjer.

31. https://www.riksdagen.se/sv/sa-funkar-riksdagen/riksdagens-myndigheter-och-namnder/riksdagens-overklagandenamnd/

32. Nærmere bestemmelser om nemnd finnes i lov (2012:884) med tilhørende instruks for Riksdagens klagenemnd, jf. Lag (2014:811). https://lagen.nu/2014:801#K13P17S1

Forrige kapittel

Neste kapittel