Statens petroleumsfond er nærmere omtalt
i dette kapitlet og i meldingens kapittel 4.
Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, fratrukket
overføringer til statsbudsjettet for å dekke det
oljekorrigerte underskuddet, avsettes på Statens petroleumsfond.
Fondskapitalen plasseres i sin helhet i utlandet. Den operative
forvaltningen av fondet utføres av Norges Bank, etter retningslinjer
gitt av Finansdepartementet. Avkastningen av Petroleumsfondet i
2003 var 12,6 pst. målt i utenlandsk valuta, mens den målt
i norske kroner var 20,0 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene
reflekterer at den norske kronen svekket seg i verdi i forhold til
fondets valutakurv i perioden. Det er avkastningen i internasjonal
valuta som bestemmer utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
Målt på denne måten har gjennomsnittlig årlig
realavkastning, etter fradrag for forvaltningskostnader, vært
på 3,7 pst. i perioden 1997-2003.
Det har vært bred enighet i Stortinget
om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en
forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning
innenfor moderat risiko, målt ved utviklingen i fondets
internasjonale kjøpekraft. Midlene skal bidra til å sikre
grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan
best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor.
Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik
at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje-
og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs-
og verdipapirlovgivning.
Ved utgangen av 2003 utgjorde Statens petroleumsfond
847,1 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2003-2004) Statsrekneskapen
2003. Dette er en økning på 242,5 mrd. kroner
siden utgangen av 2002. Økningen i markedsverdien skyldes
både positiv avkastning i aksjer og obligasjoner, tilførsel
av nye midler og svekkelse av kronekursen mot de valutaer fondet
er investert i.
Avkastningen av totalfondet (inkl. miljøfondet)
i 2003 var 12,6 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med
valutasammensetningen til fondets referanseportefølje.
Målt i norske kroner var avkastningen i 2003 på 20,0
pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at
den norske kronen svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv
i perioden. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant
når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
Gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. etter fradrag
for forvaltningskostnader og prisstigning, er av Norges Bank beregnet
til 3,7 pst. i perioden 1997-2003.
Petroleumsfondets kapital anslås i
meldingen å vokse til 1 016 mrd. kroner ved utgangen av
2004. En har da lagt til grunn et anslag på fondskapitalen
medio april, en årlig realavkastning i utenlandsk valuta
på 4 pst. for resten av 2004, samt en utvikling i norske
kroner i samsvar med terminvalutakursene. Samlet netto overføring
fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2004 er
anslått til 91,9 mrd. kroner. Det vises for øvrig
til meldingens punkt 2.2 og 3.1 for en nærmere omtale av
oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm
fra petroleumsvirksomheten.
Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i
hovedsak av retningslinjene for forvaltningen som fastsettes av
Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles
løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen
som Finansdepartementet har definert. For å gjøre
Norges Banks bidrag mer sammenliknbare med andre forvalteres resultater
kan en korrigere referanseavkastningen for skattekostnader og for
transaksjonskostnader ved innfasingen av ikke-statsgaranterte obligasjoner.
I 2003 var avkastningen av Petroleumsfondets portefølje 0,59
prosentpoeng høyere enn den korrigerte referanseporteføljens
avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av 2003
har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen inkl. Miljøfondet
vært på 0,43 prosentpoeng.
Norges Bank tilrår i brev av 27. august
2003 at Finansdepartementet overtar eieransvaret for petrobufferporteføljen,
men at Norges Bank fortsatt skal stå for forvaltningen
av porteføljen. Banken foreslår at Finansdepartementet
fastsetter retningslinjer for forvaltningen av porteføljen
etter råd fra Norges Bank. Bankens forslag begrunnes med
at "kostnader, inntekter og risiko knyttet til forvaltningen av
midlene som skal overføres til Petroleumsfondet bør
bæres av eller tilfalle eier av fondet, dvs. Finansdepartementet." Petrobufferporteføljen
er blitt vesentlig større enn forventet, slik at risikoen
for Norges Bank er blitt større enn forutsatt. Petrobufferporteføljen
nådde sommeren 2003 opp på et nivå tilsvarende
over 30 mrd. kroner etter overføring til Petroleumsfondet. Årsaken
var delvis at Norges Bank kjøpte for mye valuta i perioden fra
oktober 2002 til mai 2003, etter at Finansdepartementet høsten
2002 og våren 2003 nedjusterte sine prognoser for overføringene
til fondet. Økningen i petrobufferporteføljen
skyldes videre at den da gjeldende avtalen med Petoro og Statoil
innebar at brutto valutainntekter fra petroleumsvirksomheten ble overført
til petrobufferporteføljen uavhengig av behovet for valuta
til Petroleumsfondet. Det bidro til en ytterligere oppbygging av
størrelsen på petrobufferporteføljen
gjennom andre halvår 2003.
Parallelt med behandlingen av denne saken har
Finansdepartementet, Norges Bank, Statoil og Petoro inngått
en ny avtale om overføring av valuta fra SDØE til
Norges Bank. Avtalen ble undertegnet 18. desember 2003. Den nye
avtalen har langt på vei fjernet risikoen for at petrobufferporteføljen
i framtiden vil kunne bli større enn banken ønsker
over tid.
Departementet er enig med Norges Bank i at kostnader
og markedsrisiko knyttet til kjøp av verdipapirer til Petroleumsfondet
bør belastes Petroleumsfondet og ikke dekkes av Norges
Bank. Kostnader knyttet til å framskaffe valuta bør
derimot dekkes av Norges Bank som i dag. Dette kan oppnås
uten at eieransvaret for petrobufferporteføljen overføres
fra Norges Bank til Finansdepartementet.
Den nye kostnadsfordelingen medfører
ikke behov for endringer i det formelle grunnlaget for forvaltningen
av Statens petroleumsfond. I Petroleumsfondets rapportering er det
imidlertid ønskelig at innfasingskostnadene for nye midler
oppgis separat.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Kystpartiet, tar dette
til etterretning.
Komiteens medlem fra Senterpartiet noterer
at Petroleumsfondets avkastning i 2003, målt i norske kroner,
var 20,0 pst., mot minus 19,1 pst. året før. Målt
i utenlandsk valuta var resultatet 12,6 pst., sammenliknet med minus
4,7 pst. i 2003. Isolert sett er det avkastningen i utenlandsk valuta
som er relevant i forhold til fondets internasjonale kjøpekraft.
Avkastningen målt i norske kroner er derimot minst like
viktig all den tid handlingsregelen spesifiserer at det strukturelle,
oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet skal svare
til forventet realavkastning av fondet, målt i norske kroner
ved inngangen til budsjettperioden. Skilnaden mellom de to resultatene
kommer av endringer i kronekursen, som et stykke på vei
kan forklares av rentepolitikken til Norges Bank.
Dette medlem minner om at siktemålet
for Petroleumsfondet er høy avkastning innenfor moderat risiko.
Et problem med den nåværende investeringsprofilen
til fondet bunner i eksponeringen mot internasjonale aksjemarkeder.
Senterpartiet vurderer denne som for høy, og har fremmet
forslag om at bare 25 pst. av investeringene til fondet skal investeres
i aksjer, jf. Dokument nr. 8:107 (2002-2003). Ifølge Finansdepartementet
ville en aksjeandel lik 25 pst. f.o.m. 1998, som er tidspunktet
da deler av Petroleumsfondet også ble investert i aksjer,
ha generert en realavkastning på akkurat 4 pst., jf. svar
på Senterpartiets spørsmål nr. 9. Dette
svarer til det nivået som har blitt spesifisert som forventet
avkastning. Rent faktisk har realavkastningen siden 1997 vært
3,7 pst.
Dette medlem vil også vise
til at Petroleumsfondet på sikt skal bidra til finansieringen
av fremtidige pensjoner. Ideelt sett er det derfor en fordel om
Petroleumsfondet gir opphav til en stabil avkastning. Ser man på tiden
1998-2003, viser det seg at aksjeavkastningen fluktuerer 5-6 ganger
så mye som avkastningen fra obligasjoner. En relativt mindre
aksjeandel hadde med andre ord også gitt en mer stabil
realavkastning.
Dette medlem vil vise til at
Norges Bank har mottatt en godtgjørelse på 773
mill. kroner for forvaltningen av Petroleumsfondet i 2003. Dette
medlem antar at denne kostnad kunne vært betydelig
lågere med en lågere aksjeandel av investeringene.
Dette medlem mener at handlingsregelens
legitimitet vil bli svekket dersom faktisk realavkastning over tid
er konsistent lavere enn forventet realavkastning. Dessuten vil
dette føre til en forverring av statsfinansene, noe som
i sin tur øker det langsiktige innstrammingsbehovet i budsjettpolitikken.
Det er derfor viktig at forvaltningen av oljefondet i større
grad rettes inn mot høy, men sikker og mindre variabel realavkastning.
Medlemen i komiteen frå Kystpartiet, syner
til at det i 2001 kom nye retningsliner for bruk av Petroleumsfondet,
handlingsregelen. Handlingsregelen går ut på at
det sokalla strukturelle, oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet
skulle tilsvare venta realavkastning på Statens
petroleumsfond som er sett til 4 pst. Finanspolitikken skulle no
sjåast i eit noko lenger tidsperspektiv enn tidlegare,
samstundes som den kortsiktige stabiliseringa av økonomien
skulle skje med hjelp av pengepolitikken. Den kortsiktige stabiliseringa
av økonomien skulle skje ved at Noregs Bank (NB) fastsette
rentene sine slik at ein på 2 års sikt oppnådde
ein inflasjon på 2,5 pst. Det var da rekna med at ein slik
pengepolitikk og ville gje ein stor grad av stabilitet i realøkonomien.
Denne medlemen meiner det er
ein likskap millom handlingsregelen og stabiliseringspakta til eurolanda
der underskotet på statsbudsjettet høgst skal
vera 3 pst. av BNP. Dette har synt seg å vera ei tvangstrøya som
hindrar landa i og nytta finanspolitikken til økonomisk
stabilisering. Det blir særs avgrensa rom for at den automatiske økonomiske
stabilisatoren kan verka av di landa må kutta kostnader
om innkomene til staten sviktar. Tyskland er i ein slik situasjon
no.
Denne medlemen syner til at på grunn
av store svingningar i kronekurs og på den internasjonale
aksjemarknaden har det vore vanskeleg å fastsetja storleiken på fondet
framover.
Denne medlemen meiner at det
i dag ikkje er praktisk mogleg å knyta finanspolitikken
so sterkt opp mot avkastninga på petroleumsfondet som handlingsregelen
legg opp til. Eit nærliggjande spursmål er om ein
nærmast mekanisk regel verkar fornuftig når svingningane
i avkastninga på fondet varierar so sterkt og når
det er denne avkastninga meir enn det årlege uttaket synest å verta
avgjerande for den framtidige storleiken til fondet.
Denne medlemen syner til dei
store endringane i overslaga over avkastning på Statens
Petroleumsfond dei siste åra. Dette tyder på at
overslaga på Petroleumsfondet ikkje er eigna som referanseramma
for finanspolitikken. I staden kunne trend-BNP for fastlands-Noreg
nyttast. Føremunen med denne referanseramma er at no gjev
eit grunnlag for å rekna ut akseptabelt underskot på statsbudsjettet,
bruk av oljepengar, som er langt meir stabilt over tid og lettare å laga
kalkuleringar på. Samstundes vert det større rom
til å ta omsyn til konjunkturutviklinga.
Denne medlemen meiner at i det
lege økonomien er inne med svak vekst og høg arbeidsløyse,
ligg tilhøva til rette for å budsjettera med ein
større sum av oljepengane i budsjettet enn Regjeringa legg
opp til.
Ei endring av handlingsregelen som nemnt ovanfor seier
i praksis at det vert lagt større vekt på å få eit
stabilt underlag for finanspolitikken, og mindre på å svara for
dei framtidige pensjonspliktene til staten ved årlege avsettingar.
I periodar med svak avkasting av petroleumsfondet vil det verta
avsett mindre, medan det vert avsett meir i tider med høg
avkasting. På lang sikt skulle dette ikkje føra
til skilnad på avsetnadene.
Denne medlemen meiner det verkar
fornuftsstridig at verdifallet til Petroleumsfondet i 2001 og 2002 skal
avgjera kva slags finanspolitikk ein skal føra i åra framover-
og spesielt når retningslinene seier at finanspolitikken
med handlingsregelen har fått ei millomlang forankring.
Grunnen til at ein legg opp til å halde att no er tydelegvis
at ein kjenner seg bunden av handlingsregelen og fører
til at finanspolitikken liknar på den som Tyskland må fylgja
pga. stabiliseringspakta i EURO-området. Vi er ikkje medlem
av EU og har fridom og økonomisk styrke til å føra
ein sjølvstendig finanspolitikk.
Denne medlemen vil ikkje at handlingsregelen skal
verta ein handlingsvegringsregel.
Høsten 2002 satte Regjeringen ned et
offentlig utvalg som skulle utarbeide forslag til etiske retningslinjer
for Statens petroleumsfond. Utvalget la fram sin utredning 25. juni
2003. Graverutvalgets utredning ble 25. september 2003 sendt på høring
med frist 1. januar 2004. Departementet har mottatt 53 høringsuttalelser. Regjeringen
mener at Graverutvalgets forslag på en god måte
ivaretar de etiske forpliktelsene det er hensiktsmessig å pålegge
Petroleumsfondet, og legger opp til å innføre
etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med Graverutvalgets
utredning.
Departementet mener at Petroleumsfondet må ivareta
grunnleggende etiske forpliktelser. Det er et viktig hensyn at også framtidige
generasjoner skal få del i den formuen som olje- og gassressursene
representerer. Dette sikres gjennom oppbygging av kapital i Petroleumsfondet
og ved at fondets midler forvaltes med sikte på god langsiktig
avkastning. Det er samtidig et godt begrunnet etisk hensyn at oppbygningen
av finansielle aktiva i Petroleumsfondet ikke skal gå på bekostning
av dem som er berørt av virksomheten til selskaper der
fondet investeres. Dette tilsier at fondet ikke investeres i selskaper
dersom fondet slik medvirker til grovt uetiske forhold.
Forhold som gjerne blir sett på som
uetiske, vil ofte redusere avkastningen i enkeltselskaper eller
i økonomien som helhet, som f. eks. ved korrupsjon. Departementet
er enig med Graverutvalget i at hensynet til langsiktig finansiell
avkastning ofte vil trekke i samme retning som andre etiske hensyn.
Derfor kan eierskapsutøvelse være et godt virkemiddel
til å ivareta etiske og finansielle hensyn i forvaltningen
av Petroleumsfondet.
Departementet mener at man bare skal utelukke selskaper
dersom det er en uakseptabel risiko for å medvirke til
grove eller systematiske brudd på etiske normer. Kriteriene
for å filtrere ut eller utelukke selskaper bør
etter departementets vurdering være strenge. Filtrering
og uttrekk må veies opp mot den etiske forpliktelsen overfor
framtidige generasjoner til å sikre en god langsiktig avkastning,
mot sannsynligheten for å endre selskapers atferd gjennom
eierskapsutøvelsen og mer generelt mot andre virkemidler
staten har til rådighet.
I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble Stortinget
orientert om endringer i Norges Banks interne retningslinjer og
praksis for utøvelse av eierrettigheter. I henhold til § 11
i forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond skal Norges
Bank ikke "utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med
mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle
interesser". Innenfor rammen av forskriften etablerte Norges Bank
i 2003 interne retningslinjer for utøvelsen av eierrettigheter
med sikte på å sikre fondets finansielle interesser.
Retningslinjene er gjengitt i brev fra Norges Bank av 12. februar
2003 som fulgte som vedlegg til Revidert nasjonalbudsjett 2003.
Banken begrunnet det økte fokuset på eierskapsutøvelse
med skandalene knyttet til dårlig styring av enkelte store
selskaper, økt samarbeid mellom store institusjonelle investorer
og at Petroleumsfondet har blitt større slik at innflytelsen
er større.
Departementet ser Graverutvalgets forslag til
utøvelse av eierrettigheter som en naturlig utvidelse
av den nåværende eierskapsutøvelsen.
Det har de siste årene vært flere eksempler på at
selskaper med svak eierkontroll og mangelfulle interne systemer
for styring og kontroll har fått betydelige økonomiske
problemer. Investorene har tapt sin kapital, og selskapenes ansatte har
mistet arbeidet. Som en stor og langsiktig eier vil det være ønskelig
både fra et finansielt og et etisk ståsted å søke å forebygge
slike hendelser. Graverutvalget peker på at selskapers
omdømme er viktig, og at brudd på allment aksepterte
etiske prinsipper dermed kan skade et selskap økonomisk.
Når langsiktige finansielle mål og etiske mål
er sammenfallende, kan eierskapsutøvelse være
egnet til å påvirke bedriftenes atferd i riktig
retning.
En må samtidig være klar over
de begrensningene som ligger i eierskapsutøvelsen. I mange
tilfeller vil det være liten eller uklar sammenheng mellom
etiske og finansielle mål. Behovet for å avveie
ressursbruk mot forventet langsiktig gevinst vil tale for å prioritere spørsmål
hvor hensynet til å beskytte langsiktige aksjonærverdier
synes å være klarest. Videre bør man
også iaktta den vanlige arbeidsdelingen mellom bedrifters eiere,
styre og administrasjon. Eiernes naturlige oppgaver er å utpeke
styre og ta stilling til overordnede strategiske spørsmål.
Det er verken mulig eller ønskelig at Petroleumsfondet
går detaljert inn i administrasjonen av selskaper.
Flere høringsinstanser tar til orde
for at etiske hensyn må få forrang i eierskapsutøvelsen
hvis det er konflikt mellom etiske og finansielle hensyn. Graverutvalget mener
at etiske hensyn og finansielle hensyn ofte vil trekke i samme retning.
Der det kan være konflikt mellom disse hensynene, vil det
imidlertid være lite sannsynlig at en får gjennomslag
for standpunkter som går på bekostning av et selskaps
langsiktige finansielle avkastning. Det kan også være
slik at man svekker muligheten for å få gjennomslag
generelt hvis man opptrer på en måte som andre
aktører finner svakt begrunnet.
Departementet legger opp til at Norges Bank
som forvalter fortsatt skal ha ansvaret for å utøve
eierrettigheter for Petroleumsfondet. Den overordnede målsettingen
skal være å fremme Petroleumsfondets langsiktige
finansielle avkastning. Dette er i samsvar med Graverutvalgets utredning.
Utvalget har vurdert muligheten for å sette
etiske hensyn som et selvstendig mål for eierskapsutøvelsen, og
har ikke anbefalt dette.
Departementet deler dette synet. Hvis Norges
Bank skulle få i oppgave å ivareta etiske hensyn
utover det som er i fondets langsiktige finansielle interesse, ville det
gi uklare linjer i arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og
Norges Bank. Det ville bety at Finansdepartementet måtte
gi detaljerte retningslinjer for Norges Banks utøvelse
av eierrettigheter og også beslutte direkte eller indirekte
hvor mye ressurser banken skulle benytte på dette. Således
ville bankens ansvar for de finansielle resultatene lett bli uklare,
og en ville ikke lenger ha noen fullgod målestokk for å vurdere bankens
prestasjoner som finansiell forvalter.
Andre forvaltere som har retningslinjer for
sin eierskapsutøvelse, har også finansielle resultater
som hovedmål for denne virksomheten. Det synes å være bred
enighet om visse grunnprinsipper for virksomhetsstyring knyttet
til sammensetning og oppnevning av selskapsstyrer, fastsettelse
av avlønning for ledelse etc. Det synes også som
om det er enighet om at det er et gode for selskapers drift å ha
et avklart forhold til hvilken risiko de er eksponert for f. eks.
innen miljøspørsmål.
Det er bare der det er samsvar mellom finansielle hensyn
og etiske hensyn, at Norges Bank skal fremme etiske hensyn gjennom
eierskapsutøvelsen. Dette fremgår etter departementets
mening klart av retningslinjene for eierskapsutøvelsen.
Graverutvalget legger opp til at Norges Bank
skal fastsette nærmere retningslinjer for eierskapsutøvelsen innenfor
rammen av de overordnede retningslinjene departementet fastsetter.
Dette er en videreføring av dagens praksis. Departementet
legger til grunn at Norges Bank løpende vil videreutvikle
de operative retningslinjene innenfor disse rammene. Det synes også fornuftig å bygge
opp virksomheten gradvis og bygge på de erfaringene en
gjør seg.
Departementet legger til grunn at Norges Bank
vil benytte tilgjengelige virkemidler i eierskapsutøvelsen som å stemme
på generalforsamlinger og å gå i dialog med
selskaper der banken finner dette formålstjenelig. En viktig
del av dette arbeidet er å publisere hva banken vil legge
vekt på. Norges Bank må selv vurdere hvor mye
ressurser som skal legges i eierskapsutøvelsen for å oppnå gode
langsiktige finansielle resultater.
Det er i økende grad vanlig at investorer
er i dialog med andre investorer som har en aktiv strategi for eierskapsutøvelse,
og det er etablert flere uformelle kontaktfora for dette. I slike
sammenhenger kan det komme opp forslag om at investorer skal innta
en felles holdning overfor selskaper eller næringer. Graverutvalget
legger vekt på at retningslinjene for eierskapsutøvelse
utformes slik at de i stor grad er sammenfallende med andre bredt
investerte og langsiktige kapitalforvalteres retningslinjer.
Departementet legger til grunn at Norges Bank
vil være i dialog med andre investorer og ta stilling til
om banken vil slutte seg til ulike felles initiativer eller ikke.
Departementet legger opp til at retningslinjene
for eierskapsutøvelse også inneholder en henvisning
til OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse. Dette kommer
i tillegg til FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale
selskaper.
Graverutvalget peker på at det vil
være krevende å måle resultatene av eierskapsutøvelse.
Utvalget viser til at det for det første vil være
vanskelig å påvise i hvilken grad en bedrifts
handlinger skyldes egen eller andres påvirkning. For det
andre vil det være umulig å gi et eksakt svar
på hvordan bedriftens inntjening og aksjekurs ville ha
vært om bedriften hadde handlet annerledes. Departementet
er enig med Graverutvalget i at den beste evalueringen sannsynligvis
er å stille krav om en grundig redegjørelse for
eierstyringsaktiviteten, og foreta en kvalitativ vurdering av hvorvidt
denne aktiviteten synes å være effektivt organisert
og innrettet mot målet om å beskytte langsiktige
aksjonærverdier.
Det er store forskjeller knyttet til i hvilken
grad forvaltere offentliggjør hvordan de har utøvd
sine eierrettigheter. Noen forvaltere er svært åpne
og rapporterer om sin virksomhet løpende, mens andre mener
at man kan oppnå mer i eierskapsutøvelsen ved å rapportere først
en tid etter at aktiviteten har funnet sted.
Finansdepartementet legger i samsvar med Graverutvalgets
tilråding opp til at Norges Bank skal rapportere om eierskapsutøvelsen årlig.
I Graverutvalgets forslag til retningslinjer var denne rapporteringen omtalt
som "en særskilt rapport". Om rapporten skal være
separat eller en del av den ordinære årsrapporten, er
et spørsmål som Norges Bank bør stå fritt
til å vurdere. Finansdepartementet legger foreløpig
ikke opp til å stille detaljerte krav til form eller innhold
i rapporten, men antar at banken i sin vurdering av rapporteringen vil
se hen til hva som er vanlig for andre forvaltere.
Finansdepartementet vil følge opp Norges
Banks utøvelse av eierrettigheter på samme måte
som departementet følger opp bankens øvrige forvaltning.
Finansdepartementet benytter en ekstern rådgiver bl.a.
til å vurdere bankens prestasjoner som kapitalforvalter. Departementet
vil vurdere om også rapporteringen av eierskapsutøvelsen
skal bli gjenstand for ekstern evaluering, men det kan være
naturlig å la Norges Bank få noe tid på å utvikle
rapporteringen før en slik evaluering finner sted.
I samsvar med Graverutvalgets utredning legger departementet
opp til å filtrere fondet for selskaper som selv eller
gjennom enheter de kontrollerer produserer våpen som ved
normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.
I tillegg til våpentyper som det allerede er forbudt å bruke
etter folkeretten, omfatter dette klasebomber og kjernevåpen.
Det er bred enighet i Norge om at det er uetisk å bruke
og å framstille slike våpen. Departementet legger
i samsvar med utvalgets tilråding ikke opp til å utelukke
produsenter av komponenter til våpen som også kan
fylle andre, legitime formål. Ifølge utvalget vil
det trolig være svært få selskaper som
blir utelukket etter de foreslåtte kriteriene fordi slike
våpen i svært liten grad produseres i børsnoterte
selskaper.
Utvalget oppnådde ikke enighet i spørsmålet
om negativ filtrering av tobakksindustrien. Da regjeringen Bondevik
I i 1998 foreslo å filtrere Petroleumsfondet for selskaper
med produksjon av tobakk som sin hovedaktivitet, gikk et flertall
i Stortinget imot dette. Det er i denne meldingen ikke foreslått å filtrere
fondet for tobakksprodusenter. Tobakkselskaper kan likevel utelukkes
under uttrekksmekanismen hvis det foreligger en uakseptabel risiko
for grove brudd på etiske normer. En slik vurdering kan
for eksempel knytte seg til uetisk praksis i framstilling eller
markedsføring av tobakk.
Graverutvalget har også vurdert om
fondet skal filtreres for selskaper som produserer våpen,
ammunisjon med utarmet uran, genmodifisert mat, kjernekraft, kullkraft,
petroleum og selskaper som benytter ozonødeleggende
stoffer eller persistente organiske forbindelser eller
som driver illegal hogst eller på annen måte truer
det biologiske mangfoldet. Utvalget har ikke anbefalt å filtrere
fondet for slik virksomhet. Flere høringsinstanser har
tatt til orde for å filtrere fondet for flere av disse
produktene, og også for pengespill og alkohol. Departementet
deler Graverutvalgets oppfatning og vil ikke utvide listen over
produkter som skal utelukkes fra Petroleumsfondet.
Utvalget skriver at negativ filtrering i utgangspunktet vil
være rettet mot hele gruppen av selskaper fondet potensielt
kan investeres i. Dette omfatter om lag 26 000 selskaper. Det er
etter departementets vurdering neppe realistisk at en innenfor en
rimelig ressursbruk skal kunne danne seg en detaljert oppfatning
av hva alle disse selskapene produserer. Systematisk informasjon
vil trolig bare være tilgjengelig for selskaper i de store
aksjeindeksene, dvs. drøyt 2 000 selskaper. For de øvrige
selskapene vil en antakelig i større grad være henvist
til å trekke seg ut av selskaper fondet faktisk er investert
i etter en individuell vurdering.
Graverutvalget mener at det bare er ved grove
eller systematiske brudd på grunnleggende menneskerettighets-
eller arbeidsrettsstandarder, alvorlig miljøskade, grov
korrupsjon eller andre grove brudd på grunnleggende etiske
normer at man bør vurdere uttrekk. Departementet er enig
i dette.
Flere høringsinstanser har tatt til
orde for å gjøre uttrekksmekanismen mer omfattende.
Det er bl.a. foreslått å fjerne henvisningen til
at bruddene på etiske normer skal være grove,
alvorlige, systematiske osv. i retningslinjene for uttrekk.
Graverutvalget mener at eierskapsutøvelsen
i mange tilfeller vil være et mer effektivt virkemiddel
for å påvirke et selskaps adferd enn uttrekk,
og at dette taler for snevre grenser for hvilke selskaper som vurderes for
utelukkelse.
Departementet går ikke inn for en mer
omfattende uttrekksmekanisme enn Graverutvalget foreslår.
Både hensynet til forvaltingen av fondet, muligheten for å gjennomføre
ordningen etter retningslinjene, påvirkningsmulighetene
ved å forbli investert i selskaper og en sterkere signaleffekt
ved å utelukke et fåtall selskaper trekker i retning
av at bare grove brudd på etiske normer skal være
grunnlag for uttrekk.
Flere høringsinstanser mener at både
uttrekk og eierskapsutøvelse heller bør baseres
på internasjonale konvensjoner enn på retningslinjene
i Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper. Departementet
viser til Graverutvalgets vurdering av at konvensjoner er rettet
mot stater og ikke mot selskapers atferd. Konvensjonene er med enkelte
unntak for lite konkrete som grunnlag for å utlede handlingsregler for
selskaper.
Graverutvalget peker på at det i mange
tilfeller vil foregå etiske normbrudd i selskaper som Petroleumsfondet
ikke er direkte investert i, men som selskaper i porteføljen
har en forbindelse til. Departementet er enig med Graverutvalget
i at det er vanskelig å gi klare regler i slike tilfeller,
men at det synes rimelig at selskaper en trekker seg ut av, må ha
en betydelig innflytelse over de uetiske forholdene.
I tråd med utvalgets anbefaling legges
det opp til å likebehandle selskapsobligasjoner og aksjer
for filtrering og uttrekk. Det legges videre opp til at statsobligasjoner
eller obligasjoner utstedt av internasjonale organisasjoner ikke
utelukkes på etisk grunnlag med mindre disse er omfattet
av internasjonale sanksjoner.
Departementet legger i tråd med Graverutvalgets
forslag opp til at det ved kgl. res. opprettes et etisk råd med
fem medlemmer. Rådet skal gi Finansdepartementet råd
om konkrete selskaper bør utelukkes fra Petroleumsfondet
i henhold til de etiske retningslinjene. Mange høringsinstanser
har understreket at rådet må være bredt
sammensatt. Departementet er enig i dette.
Det legges opp til at rådet på eget
initiativ eller etter anmodning fra Finansdepartementet skal ta
opp til vurdering om konkrete investeringer bør utelukkes
i henhold til retningslinjene for filtrering og uttrekk. Rådet gir
også tilrådning om hvorvidt en investering kan
være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter anmodning
fra Finansdepartementet. Dette er en videreføring av dagens
uttrekksmekanisme. Rådet skal rutinemessig vurdere om grunnlaget
for utelukkelse fortsatt er til stede. Departementet mener at rådet
bør ha som oppgave å lage et system for å kartlegge
om selskapers virksomhet er i strid med de etiske retningslinjene.
Det vil være naturlig om rådet benytter seg av
tilgjengelige konsulenttjenester på området, men
det er viktig at rådet selv har kompetanse til å vurdere
de opplysningene som framkommer. Rådet avgir årlig
rapport om sin virksomhet til Finansdepartementet.
Graverutvalget legger opp til at Finansdepartementet beslutter
hvilke selskaper som skal utelukkes fra Petroleumsfondet. Finansdepartementet
vil blant annet basere sin beslutning på rådets
vurdering, men også ta hensyn til Norges Banks vurdering
av om eierskapsutøvelse kan redusere risikoen for grovt
uetiske forhold.
Selskaper som berøres, skal få anledning
til å uttale seg om grunnlaget for en beslutning om filtrering
eller uttrekk. I tråd med Graverutvalgets anbefaling legges det
opp til at Norges Bank som eier av verdipapirene forestår
kontakten med selskapene. Norges Bank skal, som i dag, bistå rådet
med å framskaffe opplysninger om selskapsstrukturer for
at rådet skal kunne vurdere hvilke eierposter som kan innebære
medvirkning til grovt uetiske forhold.
Graverutvalget mener at rådets tilrådinger
og departementets beslutninger skal være offentlige, men
at departementet kan utsette tidspunktet for offentliggjøring
dersom det anses nødvendig for en finansielt forsvarlig
gjennomføring av et nedsalg. Departementet er enig i dette.
Finansdepartementet står formelt som
eier av Petroleumsfondet og har ansvaret for de overordnede retningslinjene
for forvaltningen av fondet. Disse retningslinjene er forankret
i Stortinget. Norges Bank forvalter fondet i henhold til de retningslinjene
departementet fastsetter. Det er et klart skille mellom de beslutningene
departementet tar som eier og de beslutningene Norges Bank tar som
forvalter av fondet. Norges Bank vurderes på grunnlag av
de resultatene som er oppnådd innenfor retningslinjene
som er trukket opp av departementet. Det er derfor en klar og hensiktsmessig
fordeling av ansvar mellom departementet og banken. Det er en styrke
ved Graverutvalgets forslag at det lar seg gjennomføre
innenfor denne arbeidsdelingen. Det medfører således
ikke vesentlige administrative konsekvenser å innføre
etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med utvalgets
forslag.
Når det gjelder økonomiske
konsekvenser, legger departementet til grunn at kostnadene ved å utelukke selskaper
fra Petroleumsfondet i et begrenset omfang er beskjedne.
Departementet legger til grunn at uttrekk og
filtrering av selskaper i utgangspunktet kan føre til høyere
risiko for tap i Petroleumsfondet. Fondets investeringer er spredt
på et stort antall selskaper for at utviklingen i enkeltselskaper
ikke skal ha stor innvirkning på Petroleumsfondets avkastning.
Jo flere selskaper fondet er investert i, jo mindre rolle spiller
utviklingen i enkeltselskaper for fondets avkastning. Uttrekk og
filtrering kan også føre til reduserte muligheter
til aktiv posisjonstaking. En del av Petroleumsfondet investeres
i dag med sikte på å velge ut aksjer og obligasjoner
som vil gi bedre avkastning enn gjennomsnittet ved såkalt aktiv
forvaltning. Det er en fordel for den aktive forvaltningen at man
kan velge mellom flest mulig investeringsmuligheter. Effekten på samlet
risiko og avkastning kan imidlertid ikke forventes å være
særlig stor hvis det er relativt få selskaper
som utelukkes. Hvis antallet selskaper øker, og særlig
hvis hele bransjer utelukkes fra fondets investeringsmuligheter,
vil de økonomiske konsekvensene kunne øke.
Graverutvalget anslår at et det etiske
rådet bør ha et årlig budsjett på 4-6
mill. kroner som dekkes over statsbudsjettet. Dette omfatter bl.a.
kostnader til ev. eksterne tjenester ved negativ filtrering og sekretariatsfunksjoner
som det etiske rådet i samråd med departementet
forestår organiseringen av. I tillegg vil det påløpe
enkelte direkte kostnader i Norges Bank for å tilpasse
indeksdata fordi selskaper som utelukkes, også utelukkes
fra referanseporteføljen. Norges Banks kostnader trekkes
direkte av Petroleumsfondet.
Norges Banks kostnader ved eierskapsutøvelsen
er en del av kostnadene ved å forvalte Petroleumsfondet. Formålet
med eierskapsutøvelsen er å ivareta fondets finansielle
interesser, og over tid vil derfor en slik eierskapsutøvelse
ikke representere noen nettokostnad for fondet.
Finansdepartementet legger i meldingen opp til å etablere
etiske retningslinjer som i det alt vesentlige vil være
identiske med Graverutvalgets forslag, jf. meldingens boks 4.2.
Departementet tar sikte på å fastsette
ny forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond etter at
Stortinget har behandlet saken. De etiske retningslinjene vil bli
fastsatt med hjemmel i denne forskriften. Deretter må det
etiske rådet etableres, og Norges Bank må fastsette
interne retningslinjer for eierskapsutøvelsen. Det vil
være naturlig å vurdere de etiske retningslinjene etter
noe tid i lys av erfaringene en da har gjort seg.
Komiteen slutter seg
til Regjeringens vurderinger.
Komiteen ser positivt på Regjeringens
etablering av etiske retningslinjer for Statens Petroleumsfond.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kystpartiet, viser til at det er to grunnleggende etiske forpliktelser
som skal tas vare på gjennom forvaltningen:
a) Forpliktelsen
til å sikre at også kommende generasjoner får
del i oljeformuen.
b) Forpliktelsen til å respektere
grunnleggende rettigheter hos dem som blir berørt av virksomheten til
selskapene fondet investerer i.
I tråd med disse to hensyn vil Regjeringen
ta i bruk tre virkemidler for å utøve de etiske
hensyn i forvaltningen; filtrering, uttrekk og eierskapsutøvelse.
I tillegg vil det bli opprettet et etisk råd som skal gi
råd om filtrering og uttrekk av selskaper. Flertallet er enige
med Graverutvalget og Finansdepartementet i at rådets tilrådninger
og departementets beslutninger bør være offentlige,
og at departementet gis mulighet til å utsette tidspunktet
for offentliggjøring dersom det anses nødvendig
for en finansielt forsvarlig gjennomføring av et nedsalg. Åpenhet
vedrørende filtrering og uttak er i tråd med prinsippet
om offentlighet i forvaltningen og bidrar til økt debatt
og bevisstgjøring rundt de problemstillingene det etiske
rådet trekker opp. Flertallet mener dette
legger et godt grunnlag for en god etisk forvalting av Petroleumsfondet.
Flertallet understreker at hensynet
til langsiktig finansiell avkastning ofte vil trekke i samme retning som
etiske hensyn.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet har merket seg at Regjeringen
fremmer forslag om etiske retningslinjer for petroleumsfondet i
tråd med innstillingen til det regjeringsnedsatte utvalget ledet
av professor Hans Petter Graver. Disse medlemmer er
glade for at Regjeringen nå går inn for slike
retningslinjer.
Disse medlemmer har registrert
at Regjeringen tar sikte på å fastsette ny forskrift
for forvaltning av petroleumsfondet etter Stortingets behandling
av forslaget. Regjeringen foreslår en tredeling av de virkemidlene
som anvendes for å sørge for en mer etisk forvaltning
av petroleumsfondet. Virkemidlene skal fordeles på aktivt
eierskap, filtrering og uttrekk av enkeltselskaper etter tilråding
fra det etiske råd.
Når det gjelder aktivt eierskap viser disse
medlemmer til den dokumenterte betydningen dette kan ha,
ikke minst i samarbeid med andre aksjonærer. Disse
medlemmer ønsker likevel at Regjeringen vurderer
om den øvre grensen for eierandel økes utover de
tre prosent forskriftene i dag gir mulighet for, ettersom en større
andel gir større innflytelse. Det vil også redusere
kostnadene i tilknytning til eierskapsutøvelsen. Dette
må veies mot den økte risikoen økt eierandel
vil medføre.
Når det gjelder negativ filtrering
og uttrekk støtter disse medlemmer de kriterier
det legges opp til i meldingen, med ekskludering av investeringer
som er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser samt selskaper
som driver en virksomhet som innebærer en risiko for at
fondet medvirker til brudd på menneskerettighetene, krenkelser
av individers rettigheter i krig og konfliktsituasjoner, alvorlig
miljøskade og korrupsjon, samt andre brudd på grunnleggende
etiske normer. Disse medlemmer vil imidlertid presisere
forskjellen mellom negativ filtrering og uttrekk av selskaper. Negativ
filtrering innebærer en utelukkelse i forkant, som er knyttet
til sektorens eller bedriftens produksjon, og som ved normale omstendigheter
ikke vil endres (som for eksempel produksjon av landminer), mens
uttrekk av fondets investeringer fra enkeltselskaper gjøres
etter enkelthendelser og kan gjøres om etter senere vurderinger
og på bakgrunn av ny informasjon.
I forlengelse av dette peker disse medlemmer på det
faktum at de foreslåtte retningslinjene ikke inkluderer
et forslag om å utelukke produsenter av tobakk. Disse
medlemmer viser til at Norge i disse dager iverksetter en
av verdens strengeste lover når det gjelder bruk av tobakk,
med bakgrunn i argumenter knyttet til tobakkens effekt på helse. Disse
medlemmer viser til undersøkelser som dokumenterer
at petroleumsfondet har investert i tobakksselskaper for så mye
som 4 mrd. kroner, og kan ikke se at dette er forenlig med Regjerende
politikk på området. Disse medlemmer fremmer
derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utelukke
petroleumsfondet fra investeringer i tobakksindustrien i forskriftene som
skal utarbeides for å hjemle de etiske retningslinjene."
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen i forslaget til retningslinjer foreslår at
Norges Bank i forbindelse med sin regulære årsrapportering
skal redegjøre for sin utøvelse av eierrettigheter. Disse medlemmer støtter
dette, men poengterer at samme rapport også bør
inneholde en vurdering av sektorer som er utelukket gjennom negativ
filtrering, samt hvordan utelukkelse av enkeltselskaper har påvirket bedriftenes
virksomhet. Dette innebærer at årsrapporten for
petroleumsfondet vil inneholde en fullstendig vurdering av hvordan
og om de etiske retningslinjer fungerer som ønsket.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen peker på at det er naturlig å vurdere
de etiske retningslinjer etter noe tid i lys av erfaringene som
har gjort, og støtter dette. Disse medlemmer anser
at tre år vil være en passende tid og ber Regjeringen
informere Stortinget om erfaringene med de etiske retningslinjer,
på egnet måte, tre år etter at de har
trådd i kraft.
Miljøfondet ble opprettet 1. januar
2001. Fondet er en del av Statens petroleumsfond og forvaltes av Norges
Bank. De første midlene, tilsvarende 1 mrd. kroner, ble
tilført fondet 31. januar 2001. Miljøfondet ble
tilført ytterligere 1 mrd. kroner etter at regjeringen Bondevik
II tiltrådte høsten 2001. Ved utgangen av 2003
var Miljøfondets verdi 1,5 mrd. kroner.
Ved opprettelsen ble det lagt til grunn at fondet
skulle evalueres etter tre år.
I Nasjonalbudsjettet 2003 varslet Regjeringen
at evalueringen av Miljøfondet ville bli påbegynt
allerede i 2003, for at Miljøfondet skulle kunne ses i
sammenheng med oppfølgingen av Graverutvalget.
Stortinget har ved flere anledninger diskutert
om det bør innføres særskilte etiske
retningslinjer for Petroleumsfondets investeringer.
Regjeringen foreslår nå etiske
retningslinjer for hele Petroleumsfondet. Dette innebærer
at man på nytt har vurdert ulike sider ved etiske forhold
knyttet til Petroleumsfondet, herunder også bruk av stemmerettigheter og
hvilke investeringsmuligheter som skal være utelukket fra
fondet. Evalueringen av Miljøfondet må ses i en
slik helhetlig sammenheng. Videre har en lagt vekt på å vurdere
hvorvidt Miljøfondet har oppfylt det formålet
som lå til grunn for at det ble opprettet.
Norges Bank har på oppdrag fra Finansdepartementet
evaluert de økonomiske resultatene. Norges Banks brev av
5. februar 2004 med vurdering av miljøkriterienes innvirkning
på avkastning, risiko og kostnader er omtalt i meldingens
punkt 4.3.3. Evalueringen av de miljømessige resultatene
følger i meldingens punkt 4.3.3.2.
Miljøfondet var et første
tiltak for å fremme etiske hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet.
Stortingets finanskomité påpekte i 2001 at fondet
ble opprettet som en prøveordning. Dersom Miljøfondet skal
videreføres i en eller annen form, bør dette være
ut fra en vurdering om at denne formen for etiske investeringer
kan ha gunstige effekter for miljøet utover effektene av
de retningslinjene som utarbeides på bakgrunn av Graverutvalgets
utredning. Slike eventuelle positive effekter må veies
opp mot kostnadene.
Arbeidet med evalueringen av Miljøfondet
peker mot tre alternative løsninger:
– å avvikle
Miljøfondet når det innføres etiske retningslinjer
for hele Petroleumsfondet,
– å videreføre
fondet om lag som i dag, eller
– å endre utvalgskriteriene
for Miljøfondet slik at vesentlig færre selskaper
vil inngå i fondet, enten ved å endre dagens kriterier
eller ved å velge en annen referanseindeks for fondet.
Evalueringen av Miljøfondets økonomiske
resultater viser marginalt lavere avkastning og noe høyere
risiko enn en sammenliknbar portefølje uten miljøkriterier. Miljøfondet
har også høyere forvaltnings- og transaksjonskostnader
enn ellers i Petroleumsfondet. Departementets vurdering er at Miljøfondets
miljømessige resultater ikke gir grunn til å tro
at videreføring av fondet vil gi ekstra miljøgevinst,
når det blir innført etiske retningslinjer, der
også miljøhensyn inngår, for hele Petroleumsfondet
i tråd med Graverutvalgets forslag. En har få positive
miljømessige effekter å vise til fra prøveordningen
med Miljøfondet.
Departementet har merket seg de innspillene
en har fått på fondets utvalgskriterier. De fleste
mener at miljørapportering og miljøsertifisering
er gode indikatorer på selskapers miljøarbeid.
Samtidig advares det mot svakheter: Sertifisering forteller bare
at bedrifter gjør det de sier de skal gjøre, og
dårlige selskaper kan lage gode rapporter. Det pekes på at
en bør stille minimumskrav til alle selskaper; ingen bør
inkluderes fordi de antas å ha liten innvirking på miljøet.
Miljøorganisasjonene ønsker mer radikale endringer
i investeringsstrategien med en klar spissing av fondets profil.
Som et alternativ til dagens miljøfond
kunne en vurdere å endre kriteriene for utvalg av selskaper.
Et mulig alternativ er å investere dagens miljøfond
etter en indeks basert på blant annet sosiale og/eller
miljømessige kriterier. Flere har pekt på at mange
selskaper legger betydelige ressurser i å bli inkludert
i "etiske" indekser som FTSE4Good og DJSI. På den annen
side ser det ut til at både FTSE4Good og DJSI allerede
har den kritiske masse med investeringer og oppmerksomhet som skal
til for at bedrifter skal vektlegge å bli inkludert.
Norges Bank er departementets rådgiver
i investeringsstrategiske spørsmål. Som et ledd
i kartleggingen av konsekvensene av alternative løsninger
for Miljøfondet ba Finansdepartementet i brev av 6. februar 2004
Norges Bank om en vurdering av konsekvensene ved de tre alternative
løsningene for Miljøfondet. I sitt brev av 26.
februar 2004, som følger som vedlegg til meldingen, viser
Norges Bank til at det er ikke er noen entydig konklusjon i nyere
forskning om hvilke konsekvenser utsiling av bedrifter på miljømessig
eller etisk grunnlag har for investorers finansielle avkastning.
Norges Bank peker videre på at den
meravkastning i forhold til referanseindeksen som Norges Bank til
nå har oppnådd i forvaltningen av Petroleumsfondet,
ikke vil kunne høstes for en separat portefølje
som Miljøfondet. Siden Petroleumsfondet ble etablert, har
brutto meravkastning i aksjeporteføljen ligget på 0,74
pst. pr. år.
Både evalueringen av de økonomiske
resultatene for Miljøfondet og Norges Banks vurderinger
av konsekvensene av en mer omfattende utsiling viser at det er vanskelig å fastslå noen
entydig sammenheng mellom etiske kriterier og økonomisk
avkastning. Etter departementets vurdering kan en likevel trekke
enkelte konklusjoner når det gjelder de økonomiske
konsekvensene:
– Det er
sannsynlig at innskrenkninger i investeringsuniverset vil redusere
meravkastningen utover indeksavkastningen. Siden Petroleumsfondet
ble etablert, har denne meravkastningen ligget på 0, 74 pst.
pr. år.
– Miljøfondet gjør
forvaltningen av Petroleumsfondet mer kompleks, og dette øker
forvaltningskostnadene. Samlede kostnader til eksterne tjenesteleverandører
for depot, oppgjør, regnskap, avkastningsmåling
og vedlikehold av referanseindeks har vært på 5,3
mill. kroner siden etableringen av Miljøfondet og til og
med utgangen av oktober 2003.
– Den finansielle risikoen i en
portefølje øker når det legges begrensninger
på hvilke selskaper en kan være investert i, og
denne effekten blir sterkere jo strammere utsilingskrav en legger
til grunn. Med dagens Miljøfond er ikke denne effekten
stor, men med strammere begrensninger vil den bety mer.
– Risikoen i en portefølje
med omfattende innsnevring av investeringsuniverset kan bli vanskeligere å vurdere.
Tapene i nedgangs- og omstillingsperioder kan bli større
enn eventuelle meravkastninger i oppgangs- eller normalperioder. Årsaken
er blant annet at man i nedgangstider ofte observerer betydelig
større ulikheter i avkastningen mellom bransjer, land og
selskaper enn hva som har vært vanlig i oppgangs- eller
normalperioder.
Ut fra rene økonomiske hensyn mener
departementet på denne bakgrunn at det ikke er ønskelig
med omfattende utsiling av selskaper ut fra miljømessige
eller andre etiske hensyn.
Ved å benytte en ekstern indeks som
referanse for en eventuell miljøportefølje, kan
det etter departementets vurdering skapes uklarhet om de etiske
retningslinjene for Petroleumsfondet. Graverutvalget la vekt på at
fondets etiske retningslinjer måtte forankres i en "overlappende
konsensus" i det norske samfunn. Ved å basere seg på eksterne
indeksleverandører og de vurderinger disse legger til grunn
for utvalg av selskaper etter etiske kriterier, vil en lett basere
seg på andre etiske vurderinger enn de norske myndigheter
mener er riktige for Petroleumsfondets vedkommende. Man risikerer
også å måtte benytte betydelige ressurser
på å etterprøve og kontrollere konsulentselskapenes
informasjonsgrunnlag.
På den annen side er det også vanskelig
for departementet å fastsette separate, gode utvalgskriterier
for en miljøportefølje.
Departementet mener at det vil være
problematisk å ha to sett av utvalgskriterier - ett for
Miljøfondet, og ett som skal gjelde hele Petroleumsfondet.
Dette kan skape uklarhet og tvil om de etiske retningslinjene som skal
gjelde for hele Petroleumsfondet og svekke mulighetene for at man
kan oppnå resultater gjennom eierskapsutøvelsen.
Aktiv eierskapsutøvelse i Petroleumsfondet
synes å være et bedre virkemiddel for å bidra
til at selskapene i fondets portefølje tar hensyn til forholdet
mellom sosial ansvarlighet og den langsiktige finansielle avkastningene
på fondets investeringer enn en egen, begrenset miljøportefølje.
Etter en samlet vurdering har Finansdepartementet kommet
til at en ikke vil videreføre prøveordningen med
et eget miljøfond som en delportefølje av Petroleumsfondet,
når det nå forelås å etableres
etiske retningslinjer, der også miljøhensyn inngår,
for hele fondet. Departementet mener at et felles gjennomgående regelverk
for hele Petroleumsfondet vil være den beste løsningen
både ut fra hensynet til finansiell avkastning og ut fra
hensynet til etisk forvaltning av fondet. Økonomiske hensyn
taler for ikke å ha en egen miljøportefølje.
Samtidig er det vanskelig å belegge at en videreføring
av Miljøfondet vil ha noen miljømessige konsekvenser
av betydning.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet i Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens
vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Miljøfondet
var et første tiltak for å fremme etiske hensyn
og vinne erfaringer med slike retningslinjer. Når de etiske retningslinjene
for Petroleumsfondet nå vil ta hensyn til miljøkriterier,
vil det derfor være lite hensiktsmessig å operere
med to fond. Det er heller ikke grunn til å tro at et slikt
Miljøfond vil gi større miljøgevinster
enn Petroleumsfondet med etiske retningslinjer. I tillegg vil trolig
Miljøfondet være mer sårbart for svingninger
i markedet pga. en snevrere investeringsportefølje.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til evalueringen
av Miljøfondet, som dokumenterer at fondet er kraftig redusert
i verdi siden sin etablering 1. januar 2001. Disse medlemmer peker
på at denne reduksjonen har mange årsaker, som generell
nedgang i verdens aksjemarkeder, overvekting av enkelte sektorer
og en ujevn fordeling mellom land. Disse medlemmer viser
til Norges Banks vurdering av de økonomiske resultatene
av forvaltningen av miljøfondet, hvor det presiseres at
datagrunnlaget for miljøfondets første år
ikke er tilstrekkelig til å kunne gjøre en detaljert
evaluering av avkastning og risiko.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
Sosialistisk Venstreparti går likevel inn for å legge
ned miljøfondet, slik Regjeringen foreslår. Bakgrunnen
er at det nå skal etableres forskrifter med etiske retningslinjer
for petroleumsfondet som er ment å ta hensyn til de målene
man ønsket å nå med Miljøfondet,
og fondet i sin nåværende form blir derfor overflødig. Disse
medlemmer er på det rene med at etiske retningslinjer
for fondet ikke umiddelbart vil føre til de ønskede
resultater med hensyn til miljø og menneskerettigheter,
men er opptatt av at det må satses på en type
virkemiddel for å nå de kravene til langsiktighet
og bærekraftighet fondet nå skal underlegges.
Disse medlemmer støtter
derfor en nedleggelse av Miljøfondet.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det ikke foreligger nok erfaringsmateriale til nå å konkludere
med om Miljøfondet skal legges ned. Dette medlem legger
også vekt på at de to siste år har vært
svært spesielle med store tap for mange typer fond. Dette
medlem vil også peke på at det norske Petroleumsfondet
allerede er meget stort i internasjonal sammenheng, og at det bør
vurderes om en oppdeling kan være hensiktsmessig. Dette
medlem går mot å legge ned Miljøfondet
på nåværende tidspunkt.