Kommunal- og arbeidsdepartementet fremmer forslag om en særskilt lov om gjennomføring av rådgivende folkeavstemning om Norge bør bli medlem av Den europeiske union.

       Stortinget anses å ha forfatningsmessig adgang til å beslutte rådgivende folkeavstemning avholdt i spørsmål som hører inn under Stortingets saksområde. Det er videre alminnelig antatt at det er adgang for Stortinget til å bestemme rådgivende folkeavstemning avholdt enten ved vedtak i lovs form eller ved vedtak i plenum. I proposisjonen gis en kort omtale av de fem landsomfattende folkeavstemninger som har vært holdt i henhold til formell lov eller stortingsvedtak. Den siste ble holdt 24. og 25. september 1972 om norsk medlemskap i De Europeiske Fellesskap. Det ble gitt en egen lov av 21. april 1972 nr. 20 om denne folkeavstemningen. Avstemningstemaet var: « Bør Norge bli medlem av De Europeiske Fellesskap ». Svaret på spørsmålet skulle være « ja » eller « nei ».

       Departementet mener at loven om gjennomføring av en folkeavstemning må bygges på de samme prinsippene som valglovgivningen, og at folkeavstemningen bør gjennomføres så likt et valg som mulig. Det forslag som fremlegges, er derfor i hovedsak bygget på de bestemmelser som gjelder for gjennomføringen av et stortingsvalg. I § 2 foreslås at bestemmelsene om stortingsvalg i valgloven skal gjelde så langt de passer, med de unntak som følger av folkeavstemningsloven. Etter § 14 kan departementet gi utfyllende bestemmelser til loven. De frister valgloven fastsetter for avviklingen av valg, er beregnet med utgangspunkt i at valgene holdes i september måned. Datoene vil derfor ikke passe for avviklingen av folkeavstemningen, og forslaget forutsetter at departementet fastsetter de nødvendig datoene i samsvar med de tilsvarende bestemmelser i valgloven.

       Avstemningstemaet foreslås fastsatt slik i lovens § 1: « Bør Norge bli medlem av EU (Den europeiske union) ». Svaret på spørsmålet skal være ja eller nei. Dette er et kort og konsist spørsmål som ikke lett kan bli misforstått.

       I samsvar med dette foreslås at det trykkes to typer stemmesedler, den ene med teksten « ja » og den andre med teksten « nei », jf. § 8. Fordelen med å ha to typer stemmesedler i stedet for en med alternative svar, er at velgerne ikke behøver å skrive noe på stemmeseddelen og at man dermed eliminerer faren for feil avkryssing. Det letter også opptellingen. Også ved folkeavstemningen i 1972 hadde man to typer stemmesedler.

       Ved stortingsvalg er bare norske statsborgere stemmeberettiget. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er også personer som ikke er norske borgere stemmeberettiget dersom de har stått innført i norsk folkeregister som bosatt i riket de tre siste årene før valgdagen. Departementet antar at det fortsatt er uaktuelt å gi stemmerett til utenlandske statsborgere ved stortingsvalg. I og med at den innflytelse de stemmeberettigede vil utøve gjennom folkeavstemningen i enda større grad er av forfatningsmessig og riks- og utenrikspolitisk karakter, har departementet vurdert situasjonen slik at det ikke er aktuelt å foreslå at andre enn norske statsborgere gis stemmerett ved folkeavstemningen. I § 3 foreslås at norske statsborgere som fyller 18 år senest 31. desember 1994, skal være stemmeberettiget. De som har mistet stemmeretten etter Grunnlovens § 53, skal ikke ha stemmerett ved folkeavstemningen.

       § 5 i lovutkastet innebærer at det i alle kommuner skal utarbeides nytt manntall i forbindelse med folkeavstemningen.

       Ved tilføyelse av § 94 a i valgloven i 1993 fikk Kongen adgang til å godkjenne forsøk med elektronisk manntall. Ved stortingsvalget 1993 ble det gjennomført slike forsøk i Oslo og Bergen. Erfaringene fra valget i Oslo bekrefter hvor sårbare de administrative rutinene er ved gjennomføringen av valg. Å holde folkeavstemningen med administrative rutiner som foreløpig er på utprøvingsstadiet, er etter departementets vurdering å ta en unødig risiko. Departementet har derfor ikke funnet å kunne foreslå at det gjennomføres forsøk med elektronisk manntall ved folkeavstemningen.

       For at flest mulig av dem som har stemmerett skal få anledning til å benytte stemmeretten, mener departementet at det bør gis samme adgang til å forhåndsstemme ved folkeavstemningen som ved valg, både innenriks og utenriks. Det foreslås likevel at det ikke uten videre skal iverksettes mottaking av forhåndsstemmer på oljeplattformer, fordi det har vist seg å være lite behov for dette. I § 6 foreslås at det skal være adgang til å avgi forhåndsstemme fra og med den 10. oktober 1994, dvs ca syv uker før avstemningsdagen.

       Avstemningsdagen foreslås i § 7 fastsatt til mandag den 28. november 1994. Kommunestyret kan selv bestemme at det også skal holdes folkeavstemning i kommunen søndag 27. november.

       For å kunne gi alle nordmenn like gode muligheter til å delta i folkeavstemningen som i stortingsvalg, må det iverksettes administrative tiltak som forutsetter grundige forberedelser både sentralt og lokalt. Derfor bør avstemningsdagen fastsettes til en dato ca fem-seks måneder etter vedtakelsen av loven.

       Perioden frem til folkeavstemningen må være lang nok til at de politiske miljøene som engasjerer seg, når frem med den nødvendige informasjon og til at man får gjennomført en god debatt. I og med at Regjeringens melding om forhandlingsresultatet blir lagt frem mot slutten av våren, må en vesentlig del av høsten 1994 brukes til debatten om medlemskapsspørsmålet.

       For Regjeringen var Sveriges og Finlands søknad om medlemskap en av de sentrale grunnene for den norske beslutningen om å søke og forhandle om medlemskap i EU. Selv om det tradisjonelle nordiske samarbeidet vil bli videreført, vil nordisk samarbeid på viktige områder være knyttet til EU som ramme for beslutninger og tiltak. Dersom både Danmark, Finland og Sverige er medlemmer, vil Norge utenfor EU få reduserte muligheter til å bruke den nordiske rammen som utgangspunkt for å fremme våre interesser på disse områdene. På denne bakgrunn har Regjeringen ment at det er viktig å kjenne resultatet i disse landene før det holdes folkeavstemning i Norge. Etter dette er det naturlig å fastsette datoen for avstemningen til slutten av november og til ca en uke etter at det endelige resultat i Sverige kan ventes å være kjent, slik at norske velgere også har mulighet til å ta denne forutsetningen med i sin stillingtagen.

       I annet og tredje ledd i § 7 foreslås fastsatt en felles åpningstid for alle valglokaler i landet, både på den obligatoriske avstemningsdagen mandag og på den frivillige avstemningsdagen søndag: Mandag fra kl. 9 til kl. 21, og søndag fra kl. 13 til kl. 18.

       Departementet uttaler at det må være en viktig oppgave for valgmyndighetene å legge forholdene fysisk til rette slik at hemmelig valg blir en realitet, og slik at velgerne, i forbindelse med avstemningshandlingen, ikke blir utsatt for press om å bryte hemmeligholdelsen med mindre de ønsker det selv. Folkeavstemningen er en alvorlig og viktig handling for velgerne. Dette tilsier at avstemningshandlingen omsluttes av mest mulig ro og verdighet, og at velgerne ikke blir forstyrret av andre aktiviteter. Etter departementets syn er det ikke tilstrekkelig at velgerne sikres ro inne i avstemningslokalet. Det er også nødvendig at de kan ankomme og forlate lokalet i ro og fred uten å bli utsatt for uønsket press. Derfor foreslås bestemt i § 7 syvende ledd at det ikke skal være adgang til å foreta velgerundersøkelser eller lignende utspørring av velgerne inne i avstemningslokalet, i tilstøtende rom eller i umiddelbar nærhet av avstemningslokalet. Valgstyret skal ta stilling til om et område omfattes av denne bestemmelsen.

       Til tross for at det ikke foreligger et lovforbud, har media innrettet seg etter den forutsetning at det ikke er adgang til å offentliggjøre valgresultater før alle valglokalene er stengt valgdagen. Bakgrunnen er bl.a. at det er ønskelig å bevare ro omkring valghandlingen, og man har ikke ønsket å risikere at det uforutsett oppstår et ønske hos et større antall velgere om å stemme senest mulig på valgdagen. Det samme prinsippet bør legges til grunn i forbindelse med folkeavstemningen. Ved stortingsvalget i 1993 ble dette prinsippet brutt ved at prognoser som var utarbeidet på grunnlag av telefonintervjuer, ble offentliggjort. Derfor mener departementet at det er grunn til å klargjøre i loven når det er adgang til å offentliggjøre avstemningsresultater og prognoser. I § 7 sjette ledd foreslås lovfestet forbud mot å offentliggjøre avstemningsresultater eller prognoser som er laget på grunnlag av undersøkelser foretatt på de to avstemningsdagene, før tidligst kl. 21 mandag 28. november.

       Kommunens valgstyre får ansvaret for å avvikle folkeavstemningen og for å prøve og telle opp stemmene, jf. § 10. Valgstyrene skal sende alle stemmesedler og omslagskonvolutter for forhåndsstemmer til fylkesvalgstyret. Fylkesvalgstyret skal kontrollere valgstyrenes prøving av stemmegivningene og opptelling av stemmesedlene og skal komme fram til avstemningsresultatet for fylket. Departementet skal beregne utfallet av avstemningen for hele landet på grunnlag av meddelelsene fra fylkesvalgstyrene.

       Departementet skal sende til Stortinget avskrift av det som er bokført om beregningen av utfallet av avstemningen, jf. § 10 femte ledd. Videre skal Stortinget få tilsendt valgstyrenes og fylkesvalgstyrenes møtebøker, og alle klager og bemerkninger. Klager må være kommet inn til Stortinget innen kl. 15 den åttende dagen etter avstemningsdagen. jf. § 11 tredje ledd. Stortingets adgang til å sette utfallet av avstemningen til side er ikke avhengig av at det er inngitt klage, jf. § 11 fjerde ledd. § 12 har regler om hva som skal til for å kunne sette utfallet av avstemningen til side.

       Ifølge § 13 skal statskassen dekke de utgiftene som er nødvendige for å avvikle folkeavstemningen.

Komiteens merknader

Spørsmålet om folkeavstemning

       Komiteen viser til at Stortinget antas å ha forfatningsmessig adgang til å beslutte rådgivende folkeavstemning avholdt i spørsmål som hører inn under Stortingets saksområde. Det er videre antatt at Stortinget kan gjøre dette enten ved vedtak i plenum, eller som lovvedtak.

       Komiteen viser videre til at det har vært bred oppslutning om at spørsmålet om norsk tilslutning til EU skal forelegges folket i folkeavstemning, slik tilfellet var også i 1972.

       Regjeringen har f.eks. ved en rekke anledninger vist til at det skal avholdes folkeavstemning når forhandlingene med EU er sluttført og resultatet er lagt fram for Stortinget. Komiteen viser i denne sammenheng også til at Stortinget 19. november 1992, med 104 mot 55 stemmer gjorde følgende vedtak:

       Komiteen gir på dette grunnlag sin tilslutning til at det avholdes folkeavstemning om Norges tilslutning til EU, og i at det vedtas en egen lov om denne.

Folkeavstemningens tema og tidspunkt

       Det spørsmål som folkeavstemningen skal gi svar på, er om Norge bør bli medlem av Den europeiske union (EU). Komiteen viser til at departementet i 1972 vurderte om Avstemningstemaet burde vise nærmere til det foreliggende forhandlingsresultatet og presisere nærmere enkelte forutsetninger for norsk medlemskap. Dengang kom man til at redegjørelsen for forhandlingsresultatet best kunne skje ved informasjon før avstemningen. Videre ble det lagt vekt på at spørsmålsstillingen skulle være kort, klar og nøytral. Avstemningstemaet var derfor i 1972: « Bør Norge bli medlem av De Europeiske Fellesskap ». Spørsmålet skulle besvares med « ja » eller « nei ».

       Komiteen viser til at svaralternativene var « ja » eller « nei » ved tidligere folkeavstemninger i 1905, 1919 og 1972. Departementet foreslår at avstemningstemaet for den kommende folkeavstemningen formuleres etter samme prinsipper som i 1972.

       Komiteen er enig i dette.

       Komiteen slutter seg derfor til at spørsmålet blir formulert slik: « Bør Norge bli medlem av EU (Den europeiske union) ». Komiteen slutter seg videre til at det blir trykt opp to typer stemmesedler med hhv. teksten « ja » og « nei » til å besvare dette spørsmålet.

       Departementet foreslår at avstemningsdagen fastsettes i loven, og at den blir mandag 28. november 1994. Kommuner som ønsker å avvikle avstemningen over to dager, kan også ha avstemningsdag 27. november.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tom Thoresen, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig og Rita Tveiten, fra Høyre, lederen og Jan P. Syse, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, viser til at ordinære valg i Norge til vanlig avholdes i september, og med rikelig tid til å forberede valget, bl.a. med sikte på å legge forholdene til rette for at alle nordmenn skal få mulighet til å benytte stemmeretten. Dette tilsier en grundig forberedelse også for folkeavstemningen.

       Videre er det av stor betydning at det kan gjennomføres grundig informasjon og en bred debatt på bakgrunn av det forhandlingsresultatet som foreligger. Derfor må det sikres tilstrekkelig tid før avstemningen slik at de ulike politiske miljøene som engasjerer seg kan komme fram med sin argumentasjon, og slik at den enkelte stemmeberettigede får anledning til å sette seg inn i problemstillingene. Flertallet viser videre til at Sveriges og Finlands søknad var en av regjeringens begrunnelser for beslutningen om å søke og forhandle om norsk medlemskap i EU.

       På dette grunnlag er flertallet enig med departementet i at folkeavstemningen bør holdes sent på høsten, og slik at resultatet i Sverige kan ventes å være kjent. Flertallet er derfor enig i at avstemningsdagen fastsettes til mandag 28. november 1994. Flertallet er videre enig i at de kommuner som ønsker å avholde avstemning over to dager kan gjøre det, med avstemningsdag også søndag 27. november.

       Komiteens mindretall, medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, er uenig i avstemningsdato og viser til egen merknad og egne forslag.

Gjennomføringen av folkeavstemningen

       Komiteen viser til at departementet i proposisjonen viser til at det i valglovgivningen er nedfelt en rekke viktige prinsipper som sikrer opprettholdelsen av det representative folkestyret. Disse prinsippene er alminnelig akseptert i befolkningen, og bidrar til at resultatet av valgene har tillit i befolkningen.

       Departementet mener derfor at loven om gjennomføringen av en folkeavstemning må bygges på de samme prinsippene som valglovgivningen og at en folkeavstemning bør gjennomføres så likt et valg som mulig.

       Komiteen er enig i dette.

       Komiteen er også enig i at man i stedet for en uttømmende regulering i denne loven, kan gjøre bestemmelsene i valgloven gjeldende så langt de passer, og for øvrig la loven omfatte de viktigste prinsippene for en folkeavstemning, og de bestemmelsene som må avvike fra bestemmelsene om stortingsvalg. Komiteen er videre enig i at departementet kan gi de nødvendige utfyllende bestemmelser.

       Komiteen viser til at når valglovgivningen gjøres gjeldende, medfører dette bl.a. at plikter og ansvar, herunder straffeansvar, som valgloven pålegger lokale og regionale myndigheter og andre i forbindelse med avviklingen av valg, også vil gjelde i forbindelse med avviklingen av folkeavstemningen.

       Departementet viser til at det i forbindelse med stortingsvalget i 1993 ble gjort forsøk med elektronisk manntall i Oslo og Bergen. Erfaringene fra Oslo viste hvor sårbart dette kunne være. Departementet mener derfor at det må vurderes nærmere om og i så fall i hvilket omfang dette bør generelt gis anledning til i valgloven. Departementet har imidlertid ikke funnet å kunne foreslå at det gjøres forsøk med elektronisk manntall ved folkeavstemningen.

       Komiteen er enig i dette.

       Departementet viser til at valgloven bygger på prinsippet om at valg er hemmelige. Velgerne bør derfor ikke utsettes for press for å opplyse om hva de har stemt eller tenkt å stemme. Valghandlingen bør dessuten omsluttes av mest mulig ro og verdighet, og ikke bli forstyrret av andre aktiviteter. Departementet foreslår derfor at velgerundersøkelser i avstemningslokalet eller i nær tilknytning til dette ikke skal være tillatt.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, er enig i dette.

       Flertallet er også enig i at det ikke skal være tillatt å offentliggjøre avstemningsresultater eller valgdagsprognoser før alle stemmesteder er stengt.

       Komiteens mindretall, medlemmet fra Fremskrittspartiet, anser det ikke godt nok begrunnet å forby meningsmålinger på valgdagen og offentliggjøring av disse.

       Dette medlem vil derfor stemme imot § 7 sjette og syvende ledd.

       Komiteen viser til at forslaget forutsetter at de myndighetene som skal gjennomføre folkeavstemningen, er de samme som valgmyndighetene ved stortingsvalg. Det øverste kontrollansvaret ligger hos Stortinget. Valgstyrene og fylkesvalgstyrene pålegges å sende kopi av møtebøkene til Stortinget slik at Stortinget har mulighet til å kontrollere de avgjørelser som er truffet. Såvel kommunene som staten vil ha ansvar for informasjon i forbindelse med avstemningen.

       Komiteen er enig i dette.

       Komiteen er enig i at utgiftene til folkeavstemningen bør finansieres av staten, og viser til at St.prp. nr. 57 (1993-1994) Om tilleggsbevilgning på statsbudsjettet for 1994 til folkeavstemning over spørsmålet om Norge bør bli medlem av Den europeiske union, nå ligger til behandling i Stortinget.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Grimstad og Tingelstad, Sosialistisk Venstreparti, Lunde, og Kristelig Folkeparti, Fjærvoll, vil innledningsvis peke på at det har vært bred enighet om at spørsmålet om norsk medlemskap i Den europeiske union skulle legges ut til behandling i en rådgivende folkeavstemning.

       Disse medlemmer viser til at Stortinget den 13. desember 1993 med 49 mot 46 stemmer fattet følgende vedtak:

       Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen ikke omtaler dette vedtaket i proposisjonen.

       Disse medlemmer viser til at departementet i svar til komiteen av 7. juni 1994 uttaler følgende:

       Disse medlemmer viser til at den finske folkeavstemningen er foreslått lagt til den 16. oktober 1994 mens den svenske er vedtatt avholdt den 13. november 1994. Disse medlemmer viser til at datoene for disse folkeavstemningene er fastlagt i et bredt samråd mellom de politiske partiene.

       Disse medlemmer mener det ville være en styrke for det norske folkestyret dersom man kunne oppnådd enighet omkring tidspunktet for den rådgivende folkeavstemningen. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at det var et enstemmig Storting som i 1972 vedtok tidspunktet for den rådgivende folkeavstemningen.

       Disse medlemmer vil påpeke at Arbeiderpartiregjeringen ikke har bestrebet seg på å oppnå bred enighet omkring datoen for den norske rådgivende folkeavstemningen.

       Disse medlemmer viser til at Stortinget i desember 1993 ba Regjeringen arbeide for en felles folkeavstemningsdato i de tre nordiske søkerland til EU, dersom framdriften og resultatet av forhandlingene gjorde dette mulig.

       Disse medlemmer viser til at forhandlingene for alle de tre nordiske søkerland ble avsluttet i mars 1994. Avtalen skal for alle søkerland undertegnes den 24. juni. Tidspunktet for avslutning av forhandlingene taler også derfor for en felles folkeavstemningsdato.

       Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen har fulgt opp det ovennevnte vedtaket på en tilfredsstillende måte.

       Disse medlemmer viser til at det i alle de nordiske land er uttrykt ønske om å se sin beslutning om eventuelt EU-medlemskap i sammenheng med den beslutning som fattes i de nordiske naboland.

       Disse medlemmer mener det vil være prinsipielt uheldig dersom en beslutning i ett land blir gjort på bakgrunn av en såkalt « stemningsbølge » skapt av et annet land.

       Etter disse medlemmers mening ville derfor det mest riktige vært at den rådgivende folkeavstemningen ble lagt til samme dato i de tre nordiske søkerland.

       Disse medlemmer viser til at Finland vil ha sin folkeavstemning den 16. oktober 1994, mens folkeavstemningen i Sverige skal avholdes den 13. november 1994. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme forslag om at den rådgivende folkeavstemningen i Norge holdes på samme dag som folkeavstemningen i Sverige, dvs. søndag 13. november 1994. Av hensyn til at det er vanlig at det i visse kommuner holdes valg over to dager, vil disse medlemmer foreslå at det også gis anledning til å holde valglokalene åpne lørdag den 12. november 1994.

       Disse medlemmer mener det er viktig at både offentlige myndigheter, politiske partier og ja- og nei-organisasjoner gis anledning til å spre informasjon både om innholdet i EU-samarbeidet, medlemskapsavtalen mellom Norge og EU, og om konsekvensene av et norsk medlemskap.

       Disse medlemmer viser til at Regjeringen i St.prp. nr. 46 (1993-1994) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1994 har fremmet forslag om en tilleggsbevilgning på 12 mill. kroner til de politiske partier, 14 mill. kroner til fordeling på ja- og nei-organisasjoner, 4.5 mill. kroner til tilskudd til frivillige organisasjoners informasjonsvirksomhet samt 6,5 mill. kroner til Utenriksdepartementets informasjonsvirksomhet.

       Disse medlemmer vil komme tilbake til omfanget av og fordelingen av denne bevilgningen ved behandlingen av St.prp. nr. 46 (1993-1994), men vil bemerke at forslaget innebærer et større tilskudd til ja-siden enn nei-siden.

       Disse medlemmer mener det er viktig at det gis bred informasjon om EU, særlig Maastricht-traktaten og Roma-traktaten som Norge i forhandlingene har sluttet seg til uten forbehold. Disse medlemmer vil fremme forslag om at et særtrykk av disse traktater omdeles alle husstander. Disse medlemmer vil fremme forslag om budsjettmessig dekning av dette i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1994.

Komiteens merknad til de enkelte paragrafer

       Komiteen viser til at proposisjonens merknad til § 1 vedrørende behandling av avgitte tomme stemmeseddelkonvolutter kan synes noe uklar. Etter forespørsel til departementet har imidlertid komiteen fått opplyst at:

       Komiteen er enig i dette.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, har for øvrig ingen merknader til de enkelte paragrafer.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti har for øvrig ingen merknader til de enkelte paragrafer ut over det som framgår av egne forslag til §§ 5, 6 og 7.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet har for øvrig ingen merknader til de enkelte paragrafer, ut over at dette medlem ønsker å stemme imot de to siste ledd til § 7.